Проект "Гражданский лидер 2014"

АНО «Центр поддержки и развития СО НКО»
Проект «Гражданский лидер»
Материалы к курсу
«Контроль за деятельностью органов власти на
местном уровне, включая участие в
независимой оценке качества услуг
учреждений социальной сферы»
Липецк
2014
1
Содержание
Государственный и общественный контроль, нормативно-правовые
основы осуществления контроля, формы и субъекты контрольной
деятельности………………………………………………………….3
Особенности государственного контроля за органами местного
самоуправления,
формы
государственного
контроля……………………………………………………………….6
Муниципальный контроль: особенности, виды, цели и
формы………………………………………………………………….8
Понятие, виды и основания юридической ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления. Шкала взысканий и
порядок привлечения к ответственности. Государственная и
муниципально–правовая
ответственность
и
её
меры…………………………………………………………………...11
Общественный контроль: понятие, термины и особенности, цели и
задачи, методы и требования, субъекты и объекты. Роль
общественных
организаций
в
системе
общественного
контроля………………………………………………………………13
Нормативно-правовое обеспечение формирования системы
обеспечения проведения независимой оценки качества работы
организаций, оказывающих социальные услуги. Понятие, цели,
задачи,
результаты
независимой
оценки…………………………………………………………………26
Тесты по курсу…………………………………………......................33
Приложение 1(ФЗ РФ "Об основах общественного контроля в
Российской Федерации" от 21.07.2014 г. N 212-ФЗ) ……………….35
Приложение 2 (Программа курса)…………………………………..48
Использованная литература…………………………………………50
2
Понятие «контроля». Государственный и общественный контроль.
Нормативные правовые основы осуществления контроля. Суть
государственного контроля. Формы контрольной деятельности. Субъекты
контрольной деятельности.
Контроль - это одна из важнейших функций процессов управления,
функция государства и общества, их институтов и структур, которая заключается
в применении разнообразных наблюдательных и оценочных механизмов за
деятельностью органов, структур, организаций, должностных лиц, за
соблюдением законодательства и разных норм, которые могут быть установлены
как государством, так и отдельной организацией для стандартов исполнительской
дисциплины, качества работы и управления. Цель контроля - проверка законности
решений и действий.
Особенная роль в системе контроля принадлежит контролю в органах
местного самоуправления, поскольку именно эти органы наиболее приближены к
населению и ежедневно с ним сотрудничают. Контроль в органах местного
самоуправления - это система мониторинга, аудита и проверки состояния
исполнительской
дисциплины,
качества
управления,
эффективности
использования бюджетных средств, эффективности реализации программ,
планов, стратегий, соответствия их результатов установленным целям и
затраченным ресурсам, а также состоянию соблюдения национального
законодательства самими органами местного самоуправления. Данная система
также включает в себя оценивание, мониторинг и наблюдение за таким
важнейшим направлением деятельности органов местного самоуправления, как
предоставление услуг населению.
Контроль (от англ. control) – проверка, а также наблюдение с целью
проверки. Сущность контроля за деятельностью органов власти заключается в
том, что уполномоченные на то органы публичной власти и общественные
организации, используя организационно-правовые способы и средства,
выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их
должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то
своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права,
привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению
нарушений законности и дисциплины.
В ст. 15 Конституции РФ указывается на обязанность соблюдения
органами местного самоуправления Конституции РФ и законов, иными словами
закреплен принцип соблюдения законности. В ч. 2 ст. 132 Конституции РФ
предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления
отдельными государственно-властными полномочиями, которые подконтрольны
государству не только по мотивам законности, но и целесообразности.
В ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается,
что любой административный контроль за органами местного самоуправления
3
может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных
Конституцией или законом. Любой административный контроль за
деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь
цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не
менее, административный контроль может включать также контроль за
целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в
отношении задач, выполнение которых поручено органам местного
самоуправления. Административный контроль за деятельностью органов
местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности
между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью
интересов, которые он намерен защищать.
В соответствии с ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ
осуществление
контрольных
полномочий
федеральными
органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в
отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления
допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ,
федеральными конституционными законами, данным федеральным законом,
другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними
законами субъектов РФ. Таким образом, контрольные полномочия должны быть
установлены только законом в узком понимании этого термина.
В Федеральном законе № 131-ФЗ две статьи посвящены
государственному контролю за осуществлением органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий. В ст. 21 указывается,
что возможен контроль не только за переданными полномочиями, но и за
использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и
финансовых средств. За органами местного самоуправления закрепляется
обязанность предоставлять уполномоченным государственным органам
документы, связанные с осуществлением отдельных государственных
полномочий. А у органов государственной власти есть право давать письменные
предписания по устранению нарушений. В соответствии со ст. 77 Федерального
закона № 131-ФЗ уполномоченные органы государственной власти реализуют
контроль за осуществлением органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных
государственных полномочий. Фактически не определена процедура контроля.
Устанавливается только, что органы местного самоуправления не должны
препятствовать контролю.
В решениях Конституционного Суда РФ сформулированы не только
принципы, но и несколько достаточно важных позиций, имеющих большое
значение для понимания сути государственного контроля и методике его
проведения. Так, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что контроль за
законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять
управомоченные на это Конституцией РФ и федеральным законом органы
государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу
4
местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий
Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта РФ акт, с
предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку
такое обращение не означает прекращения или приостановления действия
соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для
местного самоуправления гарантии судебной защиты.
Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов,
информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями
контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации,
лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов
на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов,
рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в
установлении фактических данных и сборе информации о выполнении
нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.
Субъектами контрольной
деятельности выступают
население
муниципального образования, органы местного самоуправления, органы
государственной власти, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность
(прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения и т.д.), судебные органы.
К ведомственным контролирующим органам можно отнести, например, Счетную
палату РФ (финансовый контроль, контроль межбюджетных отношений),
Минюст РФ (регистрация уставов муниципальных образований), ЦИК
(законность муниципальных выборов и местных референдумов), Федеральную
службу по надзору в сфере образования и науки (надзор в системе образования) и
др.
На органы местного самоуправления, являющиеся юридическими
лицами, распространяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г.
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля». Все требования, в том числе процедурные,
установленные этим законом, распространяются и на контроль (надзор) за
органами местного самоуправления за исключениями, установленными в самом
законе. Кроме того, в данном законе обозначены полномочия органов местного
самоуправления при проведении муниципального контроля.
В случае выявления органами контроля и надзора нарушений могут быть
применены меры принуждения, вплоть до юридической ответственности.
Можно констатировать двуединый характер воздействия органов
государственной власти на местное самоуправление: с одной стороны, органы
государственной власти обязаны содействовать развитию местного
самоуправления, а с другой – местное самоуправление должно осуществляться в
рамках закона, в случае его нарушения органы и должностные лица местного
самоуправления должны нести ответственность не только перед местным
сообществом, но и перед государством. Вопросы юридической ответственности
5
органов местного самоуправления и их должностных лиц будут рассмотрены
отдельно.
Государственный контроль за местным самоуправлением, при котором
органы
муниципальной
власти
решают
свои
задачи
в
рамках
общегосударственных законов, призван гарантировать такую эффективность. С
точки зрения единства государственно-правовой системы контроль следует
рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности
муниципальных властей и соблюдения баланса интересов населения
муниципальных образований и государственного целого, как средство
обеспечения социальной справедливости в обществе.
Особенности государственного контроля за органами местного
самоуправления, их должностными лицами. Формы государственного
контроля. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий. Контроль органов юстиции.
Государственный
контроль
–
это
разновидность
контроля,
осуществляемого органами государственной власти. Следует отметить, что эти
виды контроля не содержатся в каком-либо едином нормативном акте, а
распределены по всему законодательству, как правило, по отраслевому принципу
правового регулирования.
Прокурорский надзор. На основании ч. 1 ст. 77 Федерального закона №
131-ФЗ органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами
местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления
Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов,
конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных
образований, муниципальных правовых актов. Фактически в названных
федеральных законах установлено, что органы прокуратуры осуществляют
надзор не только за исполнением органами местного самоуправления законов, но
и за соблюдением ими требований уставов муниципальных образований, а с
вступлением закона № 131-ФЗ в силу и муниципальных правовых актов. Эти
положения отличаются от норм, содержащихся в Федеральном законе «О
прокуратуре РФ».
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 22021 (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «О прокуратуре РФ» прокуратура РФ – единая
федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ
надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих
на территории РФ. Речь идет об осуществлении общего надзора за законностью.
Общий надзор означает (ч. 2 ст. 1) надзор за исполнением законов органами
местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими
правовых актов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
органами местного самоуправления.
В названном законе предусматривается, что прокурор или его
заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и
6
должностными лицами: опротестовывает противоречащие закону правовые акты,
обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов
недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона;
вносит предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 23, 24, 25.1, 27).
В этом случае должностные лица или органы местного самоуправления обязаны
приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о
проведении проверок и ревизий незамедлительно.
Формами прокурорского реагирования являются:
1)
протест прокурора на противоречащий закону правовой
акт;
2)
представление прокурора об устранении нарушений
закона;
3)
постановление прокурора о возбуждении уголовного
дела или производства об административном правонарушении;
4)
предостережение о недопустимости нарушения закона,
вносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии
сведений о готовящихся противоправных деяниях.
Административный контроль и надзор. Функции отраслевого контроля
осуществляют федеральные службы, специально созданные для контрольнонадзорной деятельности (например, Федеральная служба по надзору в сфере
образования и науки, Федеральная миграционная служба и др.). Так или иначе, их
контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц местного
самоуправления. В последнее время федеральными законами усилены
контрольные функции органов государственной власти в некоторых сферах
деятельности органов местного самоуправления.
Финансовый контроль. Представляется довольно значимой такая
разновидность административного контроля как финансовый контроль.
Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью бюджетного
процесса, как на государственном, так и на муниципальном уровне.
Основными формами финансового контроля являются: ревизия,
проверка, надзор и экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов (в
том числе их проектов). В случае выявления нарушений финансовой дисциплины
могут быть применены разные меры принуждения, вплоть до уголовной
ответственности.
Важную роль в обеспечении контроля за исполнением местных бюджетов
играют органы налоговой службы, проверяющие законность исчисления
налоговых и неналоговых платежей и перечисления их в соответствующий
бюджет.
Контроль за осуществлением органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий. В соответствии с ч. 3 ст. 20
Федерального закона 131-ФЗ органы местного самоуправления несут
ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в
пределах, выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных
7
ресурсов и финансовых средств. Фактически установлено важное ограничение
степени ответственности органов местного самоуправления и их должностных
лиц за осуществление переданных им государственных полномочий. В случае
выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами
местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные
органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений,
обязательные для исполнения органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления (ч. 3 ст. 21 названного закона).
Государственная регистрация уставов муниципальных образований и
контроль за законностью муниципальных правовых актов. К одной из форм
государственного контроля за законностью актов местного самоуправления
можно отнести государственную регистрацию уставов муниципальных
образований, осуществляемую органами юстиции. Органы государственной
власти фактически проводя правовую экспертизу уставов, исполняют
конституционную обязанность государства по защите прав и свобод человека и
гражданина, а также по обеспечению режима законности и правопорядка (п. «б»
ст. 72 Конституции РФ). В ст. 43.1 предусмотрено ведение регистра
муниципальных правовых актов. Уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению федерального
регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство
юстиции Российской Федерации.
Особенности муниципального контроля. Контрольные и надзорные
функции органов местного самоуправления. Полномочия органов местного
самоуправления при осуществлении муниципального контроля. Виды
муниципального контроля. Контроль представительного органа. Цели и
формы контроля. Депутатский запрос, депутатское расследование, отчеты
исполнительных
органов.
Контрольные
органы
муниципальных
образований.
Контроль
избирательных
комиссий.
Иные
виды
муниципального контроля.
Действующее законодательство возлагает на органы местного
самоуправления различные контрольные и надзорные функции – устоявшимися
являются такие термины как лесной, земельный, экологический контроль.
Значительными особенностями обладают органы финансового контроля,
осуществляемого специально создаваемыми счетными палатами или иными
органами. Контрольными функциями наделяются и избирательные комиссии
муниципального образования.
Полномочия органов местного самоуправления определяются в
соответствии с законодательством в уставах муниципальных образований и
других муниципальных правовых актах, полномочия структурных подразделений
органов местного самоуправления и органов местной администрации и их
должностных лиц – в нормативных правовых актах органов местного
8
самоуправления. При осуществлении муниципального контроля органы и
должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные
правовые акты (предписания, постановления, представления), которые подлежат
обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Согласно статье Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля», определение органов местного самоуправления, уполномоченных на
осуществление муниципального контроля, установление их организационной
структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в
соответствии с уставом муниципального образования. К полномочиям органов
местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль,
относятся:
1) организация и осуществление муниципального контроля на
соответствующей территории;
2) принятие административных регламентов проведения проверок при
осуществлении муниципального контроля;
3)
организация
и
проведение
мониторинга
эффективности
муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и
методика проведения которого утверждаются Правительством Российской
Федерации;
4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами,
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации полномочий.
Контроль представительного органа за деятельностью исполнительного
органа является довольно распространенным. К наиболее типичным формам
такого контроля можно отнести: запросы депутатов в адрес исполнительных
органов; отчеты исполнительных органов перед представительными; доклады
руководителей отраслевых и функциональных органов местной администрации
перед комиссиями и комитетами представительного органа.
Представительные органы самостоятельно и через создаваемые ими
контрольно-счетные органы осуществляют контроль за: исполнением принятых
правовых актов; исполнением местного бюджета, соблюдением бюджетного
процесса, порядка использования кредитных ресурсов и ассигнований, средств
целевых бюджетных фондов; выполнением муниципальных программ и планов
социально-экономического развития; порядком управления и распоряжения
муниципальной собственностью.
Депутатский запрос и депутатское расследование. Довольно
действенными
формами
контроля,
осуществляемого
депутатами
представительных органов муниципальных образований, являются обращения
депутатов и депутатские запросы. На муниципальном уровне принимаются
положения, регулирующие более подробно осуществление данной деятельности.
9
Согласно ст. 157 Бюджетного кодекса РФ органы муниципального
финансового контроля, созданные представительными органами местного
самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих
бюджетов, проводят экспертизу проекта местного бюджета, актов органов
местного самоуправления. Органы муниципального финансового контроля,
созданные соответственно органами местного самоуправления, осуществляют
предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением местного
бюджета:
предварительный контроль производится в ходе обсуждения и
утверждения проектов местных бюджетов и иных проектов решений по
бюджетно-финансовым вопросам;
текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных
вопросов исполнения местных бюджетов и в связи с депутатскими запросами;
последующий контроль присутствует в ходе рассмотрения и утверждения
отчетов об исполнении местных бюджетов.
В соответствии со ст. 265 Бюджетного кодекса РФ контроль
представительных органов местного самоуправления предусматривает право
представительных органов местного самоуправления на:
получение от органов исполнительной власти, органов местного
самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении
бюджета;
получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации
об их исполнении;
утверждение (не утверждение) отчета об исполнении бюджета; создание
собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов;
вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Иными словами, депутаты представительного органа муниципального
образования могут осуществлять контроль самостоятельно или через специально
создаваемые органы. По линии исполнительных органов муниципальных
образований финансовый контроль осуществляется финансовыми органами
муниципальных образований (ст. 266 Бюджетного кодекса РФ).
Контрольные органы муниципальных образований. В Федеральном
законе № 131-ФЗ впервые предусмотрено, что в структуру органов местного
самоуправления может входить контрольный орган муниципального
образования. В соответствии со ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ
контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата,
ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля: за исполнением
местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и
рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, за
соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности.
Контроль избирательных комиссий. В ч. 10 ст. 24 Федерального закона от
12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 26 апреля 2007 г.) «Об основных гарантиях
10
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»
устанавливается компетенция муниципальных избирательных комиссий.
Основной контрольной функцией избирательной комиссии муниципального
образования является контроль за соблюдением избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации на территории
муниципального образования.
Иные виды муниципального контроля. В муниципальных образованиях
могут создаваться специализированные органы местного самоуправления, органы
местной
администрации
или
структурные
подразделения
органов,
осуществляющие муниципальный контроль (инспекции, надзоры и прочие).
Контрольные полномочия могут осуществляться органами и должностными
лицами местного самоуправления также наряду с другими функциями
(регулятивными, разрешительными, руководящими, организационными и так
далее). Наиболее известными являются контроль за размещение рекламы,
земельный контроль, лесной и пр.
Понятие и виды юридической ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления. Субъекты, перед которыми
наступает ответственность органов местного самоуправления. Виды
ответственности.
Основания
для
наступления
юридической
ответственности. Шкала взысканий и порядок привлечения к
ответственности.
Государственная
и
муниципально–правовая
ответственность. Меры муниципально-правовой ответственности.
Европейская хартия местного самоуправления определяет местное
самоуправление как право и реальную возможность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел, действуя
самостоятельно и под свою ответственность (ч. 1 ст. 3). Тем самым
формулируются некоторые принципы деятельности муниципальных органов, в
частности возможность возложения ответственности на эти органы как результат
определенной оценки их деятельности.
В ст. 70 Федерального закона № 131 предусматривается наступление
ответственности только в соответствии с федеральными законами. Иными
словами, механизмы юридической ответственности органов местного
самоуправления и их должностных лиц должны регулироваться только
федеральными законами; вместе с тем это не исключает наличие в федеральных
законах норм, предусматривающих иной уровень правового регулирования.
В названной статье перечислены субъекты, перед которыми наступает
ответственность:
население муниципального образования;
государство;
физические и юридические лица.
Каждому из названных субъектов соответствует свой вид юридической
ответственности. Обычно выделяют такие виды отраслевой юридической
11
ответственности, как уголовную, административную, конституционно-правовую,
муниципально-правовую, дисциплинарную, гражданскую.
Названные
виды
юридической
ответственности
различаются
следующими признаками:
Порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных
отраслей. Так, порядок привлечения к уголовной ответственности регулируется
нормами уголовного права; к материальной – трудового; к муниципальноправовой – нормами муниципального права; к конституционно-правовой –
нормами конституционного права и т.п.
Основания. Основанием любого вида юридической ответственности
является правонарушение. Но основанием уголовной ответственности является
преступление,
гражданско-правовой
–
гражданско-правовой
деликт,
дисциплинарной – дисциплинарный проступок, конституционно-правовой –
конституционно-правовой деликт, муниципально-правовой – утрата доверия.
Шкала взысканий. Так, за административный проступок может быть
наложен, например, штраф, административный арест; за дисциплинарный
проступок – выговор, строгий выговор; за гражданско-правовой деликт – пеня,
возмещение вреда. В результате утраты доверия выборное должностное лицо
может быть отозвано; результатом привлечения к конституционно-правовой
ответственности может быть, например, признание акта незаконным,
прекращение полномочий органа местного самоуправления и т.д.
Порядок привлечения к ответственности. Вопрос об уголовной
ответственности
решается
в
судебном
порядке,
административная
ответственность налагается в административном или в судебном порядке, вопрос
об отзыве выборных должностных лиц решается на всенародном голосовании.
Круг лиц или органов, налагающих взыскание. Так, уголовное наказание
налагается только в судебном порядке; дисциплинарное взыскание налагается
руководителем или вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицом;
административное взыскание налагается, например, административной
комиссией, органами внутренних дел; вопрос об отзыве выборных лиц
фактически решается населением непосредственно.
Сроки наложения, исполнения и погашения взысканий. Так,
административное взыскание налагается в течение двух месяцев с момента
совершения; дисциплинарное взыскание – в течение месяца с момента
обнаружения и шести месяцев с момента совершения. Срок погашения
административного и дисциплинарного взыскания составляет один год; срок
погашения судимости – до восьми лет.
Перед кем наступает ответственность? Например, уголовная,
административная, конституционно-правовая ответственность наступает перед
государством; гражданско-правовая – перед физическими или юридическими
лицами; муниципально-правовая – перед населением муниципального
образования. Следует отметить, что именно по этому признаку производится
12
разграничение
муниципально-правовой
и
конституционно-правовой
ответственности.
К мерам муниципально-правовой ответственности относятся:
1) отзыв выборных должностных лиц;
2) ответственность одних органов местного самоуправления перед
другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований;
3) выражение недоверия, отставка, роспуск, увольнение главы местной
администрации, досрочное прекращение полномочий выборного органа.
Общественный контроль. Понятие и термины. Особенности
общественного контроля. Субъекты общественного контроля. Объекты
общественного контроля. Цель общественного контроля. Формы
общественного контроля. Требования к проведению контроля. Роль
общественных организаций в системе общественного контроля. Основные
задачи общественного контроля. Методы общественного контроля.
Одной из фундаментальных проблем функционирования российской
государственности является низкая степень доверия общества к власти,
препятствующая всевозможным реформам и преобразованиям. С одной стороны,
в стране есть значительная часть граждан, не доверяющая власти, её различного
рода планам, программам и концепциям, видящие во всех её действиях лишь
желание обогатиться за счёт народа и государственного имущества. С другой
стороны, сама власть, углубляющаяся в оторванное от жизни «прожектёрство» и
зачастую не несущая ответственности ни за публичные высказывания, ни за
провалы, ни за просчёты в своих практических действиях.
Одна из основных причин такого положения заключается в отсутствии
реального контроля граждан за решениями органов государственной и
муниципальной власти, должностных лиц и их исполнением. Местная власть в
большей степени соприкасается с каждодневными нуждами населения. Хорошо
известно, что на уровне организационно-властной институционализации органы
местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий,
являются одновременно формой реализации права граждан на осуществление
местного самоуправления через своих представителей. Поэтому все органы
местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в
представительно-правовой связи с населением муниципального образования.
Данная представительно-правовая связь призвана обеспечивать более тесные
отношения местных органов власти с населением, чем другие публично-властные
структуры.
В реальной жизни связь между местными органами власти и местным
сообществом также достаточно слабая, с высокой степенью взаимного недоверия.
Согласно данным социологических исследований значительная часть граждан не
удовлетворена закрытостью местной власти, тем, что значимая информация не
становится гласной. Отсюда у местного сообщества формируются представления
о коррупционности, безответственности, неэффективности местной власти.
13
На местном уровне следует более эффективно использовать механизм
общественного контроля, функционирование которого поможет приблизить
муниципальную власть к населению и тем самым повысить результативность её
деятельности.
Необходимо остановиться на самом термине «общественный контроль».
В отечественной литературе используется как данный термин, так и категория
«гражданский контроль». Чаще всего они используются как синонимы, Общество
состоит из граждан, а нахождение в гражданстве порождает как права, так и
обязанности. Общественный контроль можно определить, как непосредственное
наблюдение общественных организаций и социальных групп, в том числе
локальных территориальных сообществ, за соблюдением прав и законных
интересов граждан в деятельности органов государственной власти, местного
самоуправления и их учреждений, на предприятиях различной формы
собственности с целью прекращения и (или) недопущения нарушения прав и
законных интересов граждан.
Общественный контроль - это вид контроля, который осуществляется
гражданским обществом (его институциями и отдельными гражданами) и
направлен на оценивание деятельности органов публичной власти всех уровней.
Предметом общественного контроля являются действия органов государственной
власти и органов местного самоуправления, принятые ими решение, документы,
программы и их выполнения и тому подобное.
Общественный контроль осуществляется населением, политическими
партиями, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами
территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами,
средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти
субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от
имени государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная
деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит
общественный характер. Общественный контроль использует, прежде всего,
меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных
решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц
местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в иные
органы власти.
Субъектом контроля в данном случае выступают граждане
муниципального образования, составляющие обособленные группы с
определенными общественными (местными или социальными) интересами.
Среди таких групп могут быть группы, выступающие в интересах и от имени
конкретной территории (например, группы жителей внутригородских единиц,
органы территориального общественного самоуправления, члены жилищностроительных кооперативов, садово-огороднические товарищества и проч.),
объединения граждан в иных сферах некоммерческого сектора (например,
общественные движения, политические, религиозные, образовательные
организации).
14
Действующее
законодательство
предоставляет
гражданам
и
общественным объединениям достаточно широкий круг форм для осуществления
местного самоуправления и контроля за органами местного самоуправления, их
должностными лицами. Среди этих форм:
правотворческая инициатива граждан;
публичные слушания;
опросы граждан;
собрания (конференции) граждан;
письменные и устные обращения граждан в органы местного
самоуправления;
наказы избирателей;
народное обсуждение проектов муниципальных правовых актов;
отчеты депутатов перед избирателями;
отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед
населением;
митинги
и
демонстрации,
шествия
и
пикетирование
и иные виды деятельности, не противоречащие законодательству.
Наиболее действенной формой общественного контроля является
обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, в том
числе оспаривание нормативных актов, принятых органами местного
самоуправления.
Общественный контроль выступает одним из главных средств регуляции
деятельности властных структур и местных чиновников. К сожалению, и сам
механизм общественного контроля в нашей стране слабо проработан как
практиками, так и теоретиками. Хотя право на общественный (гражданский)
контроль вытекает из базовых гражданских прав, из права гражданина принимать
участие в управлении своей страной. Общественный контроль не противоречит
основам законодательства страны, его практическое применение вполне
укладывается в содержание демократического и социального государства и
гражданского общества.
Одним из направлений общественного контроля должен стать
общественный контроль за муниципальным заказом. Необходимость
общественного контроля за муниципальным заказом обуславливается, прежде
всего, высоким уровнем коррупции и лоббированием при его размещении и
исполнении на местном уровне. Система, когда администрация сама размещает
муниципальный заказ и сама контролирует его исполнение, создаёт круговую
поруку. Подключение общественных организаций и инициативных групп к
системе общественного контроля позволит снизить коррупционные риски, хотя
не снимет их полностью.
Большие нарекания со стороны граждан вызывает качество
предоставляемых муниципальных услуг, рациональность тех или иных расходов
в рамках местного бюджета, качество выполняемых работ по муниципальному
заказу, например, дорожное строительство и благоустройство. Из
15
муниципального бюджета крупных муниципальных образований выделяются
существенные средства на ремонт дорог, однако качество не выдерживает
никакой критики, а стоимость ремонта по муниципальному заказу при проверках
оказывается завышенной. Вследствие этого, граждане сталкиваются с
постоянными неудобствами использования «капитально отремонтированных»
дорог, а из муниципального бюджета «уходят» внушительные суммы. И так
повторяется из года в год. Местные власти регулярно делают для себя
«открытия», что деньги из бюджета на муниципальный заказ выделены,
получены, но организация, получившая заказ оказалась недобросовестной,
срывает сроки или предлагает низкое качество выполненных работ. Сами
граждане часто об этом знают ещё до «диагноза» власти, так как именно они
замечают и низкое качество, и срыв сроков, проживая на данной территории. То
есть элементарной обратной связи, а также заинтересованности в ней у местной
власти просто нет.
Общественный контроль здесь должен присутствовать если не на уровне
размещения муниципального заказа, то на уровне оценки качества выполнения
муниципального заказа по работам (товарам, услугам) значимым для местного сообщества. Во многих муниципальных образованиях существуют общественные
организации, которые могли бы осуществлять функции контроля за исполнением
заказа. Было бы правильным включать их представителей в комиссии,
осуществляющие приёмку того или иного объекта.
Общественный контроль может реализовываться через две формы:
закрытую и открытую. «Закрытая» форма предполагает, что инициаторы
общественного контроля должны быть объединены в саморегулируемую
организацию с официальным статусом, а полномочия общественных контролеров
- определяться законом. Критериями для участия в общественном контроле
является компетентность в проблемной области, экспертный авторитет, доверие
со
стороны
контролируемой
структуры.
Данная
форма
является
предпочтительной для органов власти, так как юридически оформленная
организация воспринимается как более профессиональная и стабильная
структура. В уставах общественных организаций может быть включён пункт о
возможности участия в общественном контроле. Кроме того, общественные
организации, как правило, создаются неравнодушными людьми, обладающими
необходимой инициативой и организаторскими способностями. Многие из этих
организаций не зависят от финансовой поддержки местных властей, поэтому их
полезность в механизме контроля была бы существенной.
«Открытая» форма состоит в том, что в общественном контроле могут
участвовать рядовые граждане при отсутствии каких-либо критериев отбора,
кроме собственного желания участвовать в гражданском контроле. Заниматься
общественным контролем может любой гражданин, любая группа граждан,
заинтересованных в такой деятельности. Каждая организация общественного
контроля, в которую обращается гражданин, сама решает, готова ли она с ним
сотрудничать. Эта форма более демократична, чем «закрытая», но на длительный
16
период она мало функциональна. Не исключено, что именно в связи с выбором
одной из двух моделей могут возникнуть серьезные внутренние противоречия в
сообществе общественных контролеров. Возможен и другой вариант, когда обе
модели окажутся востребованными, каждая на своем участке - например,
«корпоративная» модель может лучше подходить для общественного контроля за
закрытыми учреждениями, а «неформальная» - для контроля за структурами,
значимыми для повседневной жизни граждан.
Современная теория и практика управления выработала чёткие
требования к контролю: он должен быть оперативным, гласным и объективным.
Для эффективного функционирования общественного контроля
муниципальной власти следует быть более открытой, предоставляя значимую
информацию о решениях по вопросам местного значения населению территории.
У общественных организаций должно быть право не только доступа к
информации, но и право на то, чтобы информация давалась в доступном и
понятном виде. Недостаточно просто опубликовать местный нормативноправовой акт, но и обосновать его значимость для граждан перед гражданами.
Информированность общественности создает предпосылки к тому, что если
решение местных органов власти противоречит интересам населения, носит
незаконный характер, то такое решение будет обжаловано с помощью средств
судебного, административного или политического контроля.
Общественный контроль за деятельностью органов местного
самоуправления позволил бы решить следующие задачи:
1) повысить уровень доверия граждан к местной власти;
2) снизить коррумпированность местной власти;
3) сделать более прозрачным принятие решений в сфере местных
финансов;
4) повысить качество выполнения муниципального заказа;
5) полнее использовать потенциал общественных организаций и
местного самоуправления в целом.
Однако на пути повышения роли общественного контроля в системе
местного самоуправления существуют объективные и субъективные препятствия.
Так, известно, что любая система стремится к самодостаточности. У нее на
определенном этапе функционирования появляются собственные интересы,
которые вначале отличаются от интересов тех структур, которые вошли в эту
систему, а затем начинают отличаться от интересов государства и общества. И как
следствие, система начинает имитировать некоторую деятельностью и пытается
убедить социальные группы в том, что именно подобного рода действия и
направлены на защиту интересов общества и граждан. Региональная и местная
власть если «закрыта», то боится общественного контроля и активности граждан.
Мы видим, что вся деятельность и государственной власти, и во многом местных
властей, направлена на решение двух основных задач - ограничить сферу
деятельности институтов гражданского общества и «встроить» эту деятельность
в рамки бюрократической системы. Государство всегда заинтересовано в
17
унификации своей деятельности, а общество тяготеет к разнообразию, что
является существенным противоречием. В силу этого, граждане и общественные
объединения не являются равноправными партнёрами государственных, да и
местных органов власти. Всякая власть стремиться избавиться от контроля
общественности. Это подтверждают и реалии российской действительности.
В 90-е годы ХХ в., из законодательства выпадали все нормы, которые так или
иначе давали бы общественным организациям возможность влиять на наиболее
значимые процессы в нашей стране. Например, был институт всенародного
обсуждения законов – сегодня это крайне редкое явление. Исключением является
обсуждение проектов федеральных законов «О полиции», «Об образовании».
Обсуждение последнего закона показало наличие множества проблем, в том числе
«закрытости» значимой информации для общественности. Раньше была
выборность судей, причем судьи могли выдвигаться общественными
объединениями, - сегодня этого нет. Раньше в Уголовно-процессуальном кодексе
был институт общественного защитника и институт общественного обвинителя в 2009 году он исчез. Раньше в Гражданско-процессуальном кодексе был институт
представителя общественной организации, выступающей в интересах
гражданина, - этот институт тоже исчез. Подобные примеры не единичны и их
можно приводить и дальше.
Контроль за деятельностью органов власти зависит главным образом, от
трех факторов. Во-первых, насколько общественные организации смогут
адаптироваться к тем требованиям, которые определяет законодательство. Вовторых, насколько проявят добрую волю те ведомства и структуры, которые
являются объектом контроля, поймут ли они, что общественный контроль
делается с целью помочь им повысить эффективность их деятельности. И,
безусловно, многое зависит от общей политической ситуации в стране. Если в
стране продолжится политика, направленная на подавление общественной
активности, масштабы общественного контроля будут невелики. Важно также
исключить политизированность общественного контроля.
Ограничениями для реализации общественного контроля на местном
уровне, по-нашему мнению, являются:
1) отсутствие у многих граждан профессиональных знаний в
контролируемой сфере;
2) недостаток информации для осуществления контроля и объективной
его оценки. Здесь есть проблемы. Местные органы власти преимущественно не
заинтересованы в предоставлении сведений о вверенных им объектах управления,
тем более по отечественному законодательству часть сведений может попасть под
гриф «для служебного пользования», например, информация о бюджете;
3) существует прямой диктат со стороны органов местного
самоуправления через средства массовой информации. Это препятствует
формированию действенного общественного мнения в пользу общественного
контроля за властью. Хорошо известно, что бесконтрольность власти ведёт к её
произволу, потере доверия к ней граждан;
18
4) отсутствие взаимопонимания гражданского общества и власти,
необходимого опыта и отработанных механизмов такого взаимодействия. Низкий
уровень правовой культуры характерен не только для рядовых граждан, но и для
чиновников местных органов власти.
Общественный контроль - одна из самых эффективных форм участия
общественности в процессах принятия решений. Общественный контроль - это
один из видов социального контроля, который осуществляется объединениями
граждан и самими гражданами. Он является важной формой реализации
демократии и способом привлечения населения к управлению обществом и
государством.
В силу объективных причин государству часто свойственны
злоупотребления властными полномочиями и реализация своих интересов во вред
общественным, что подтверждает его неготовность делиться властью. Такая
негативная тенденция ведет к изменению сути и социального назначения
государства, поэтому для ее преодоления необходимы меры по ограничению
власти, то есть контроль. Под общественным контролем за деятельностью органов
государственной власти следует понимать самостоятельный и установленный
законом вид социального контроля компетентных субъектов, направленный на
обеспечение режима законности в деятельности органов государственной власти.
Таким образом, общественный контроль - неотъемлемая составляющая системы
управления в любом демократическом государстве. Он является действенным
механизмом обеспечения не только прозрачности деятельности власти, но и ее
эффективности. Благодаря общественному контролю достигается как соблюдение
всеми субъектами управления действующего законодательства, так и обеспечение
широкого участия общественности в процессах управления, учета интересов
общественности при принятии решений, которые дальше будут реализовываться
в прозрачный и эффективный способ.
Исходя из этого, основными субъектами осуществления общественного
контроля являются активные граждане и их объединения. Что касается объектов
общественного контроля, то обычно объектом общественного контроля является
деятельность государства и местного самоуправления, их должностных и
служебных лиц. При этом государственные органы могут толковаться достаточно
широко: это не только те органы государственной власти, которые имеют
властные полномочия, а любые организации, учреждения или предприятия,
которые финансируются из государственного бюджета.
Цель общественного контроля за деятельностью государственных
органов и органов местного самоуправления заключается в соблюдении в
процессе их деятельности прав, свобод и законных интересов граждан, а также в
поддержке нормативно установленного механизма деятельности представителей
органов государственной власти и должностных лиц местного самоуправления в
интересах социума и на основе действующего законодательства. Для достижения
указанных целей большое значение имеет четкое определение заданий, которые
стоят перед субъектами контроля. К основным задачам общественного контроля
19
за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления
можно отнести:
контроль за соблюдением действующего законодательства;
контроль целесообразности управленческих решений;
контроль за соблюдением прав и свобод, которые охраняются законом и
интересов граждан;
контроль за соблюдением служебной дисциплины, качеством
выполнения полномочий органами государственной власти и местного
самоуправления;
контроль за соответствием законам правовых актов, которые
принимаются органами государственной власти и местного самоуправления;
контроль за соблюдением установленных запретов и ограничений;
контроль за подбором кадрового состава представителей органов
государственной власти и местного самоуправления, продвижением чиновников
по службе;
контроль за рациональным использованием и распределением ресурсов и
тому подобное.
Наиболее полно методы общественного контроля определены
российскими исследователями О. Кочевой и И. Аверкиевым. В частности, ученые
определяют такие методы общественного контроля:
наблюдение (например, на избирательном участке, на судебном
заседании);
анализ официальной статистики и анализ документов;
непосредственные исследования на месте (размещены ли объявления
относительно приема граждан, существуют ли пандусы для инвалидов и тому
подобное);
обследование условий путем посещения организаций и органов власти;
сбор жалоб и обращений;
беседы, интервью, опросы фокус-групп;
общественные экспертизы;
практические эксперименты (например, как записаться на прием к
представителю органа власти, к депутату);
общественное расследование;
общественный мониторинг.
Возможно развитие таких форм общественного контроля, как центры
общественной активности. Они создаются для защиты прав и законных интересов
граждан, контролируют их соблюдение. Широкое использование такая форма
находит в контроле за обращениями граждан и реакцией на них со стороны
власти.
Одной из важнейших форм общественного контроля является
общественное расследование. Данная форма общественного контроля
представляет собой сбор и анализ информации и фактов относительно нарушения
прав и законных интересов граждан, злоупотребления властью со стороны
20
должностных лиц. Механизмы осуществления общественного расследования,
создания инициативных групп, между их полномочий должны быть четко
определены в отечественном законодательстве.
Общественное расследование является также одним из самых сложных
методов общественного контроля. Как правило, оно осуществляется в случае
выявления определенных существенных нарушений со стороны власти,
злоупотребление ею. Общественное расследование может иметь официальный и
неофициальный статус и характер. Важнейшим условием эффективности
проведения общественного расследования является определение его методов и
механизмов, а также основных составляющих. Необходимо определить: какая
информация необходима, каким образом можно ее собрать, какие методы сбора
информации будут применяться (анализ каких документов, методы их получения,
статистическая информация, опрос лиц, которые владеют информацией и тому
подобное). При осуществлении общественного расследования, в первую очередь,
необходимо четко определить его цель, возможные варианты использования
результатов расследования; необходимо также учесть политическую ситуацию в
стране и в регионе, где проводится расследование, а также имеющиеся
финансовые и человеческие ресурсы.
Также важным условием эффективного проведения общественного
расследования является готовность органов государственной власти и местного
самоуправления сотрудничать с общественностью в проведении расследования.
В демократической стране с крепким гражданским обществом, как правило, не
существует существенных проблем в сотрудничестве общественности и власти
при осуществлении общественных расследований. Как справедливо отмечают
многие российские ученые, в странах, которые находятся на стадии
формирования гражданского общества и становления демократических
принципов управления, уровень эффективности сотрудничества граждан с
властью при проведении общественных расследований остается крайне низким.
Иногда органы государственной власти или органы местного самоуправления, в
таких случаях, могут мешать общественности проводить такие расследования.
Именно поэтому, одним из важнейших факторов успешного проведения
общественного расследования является учет политической обстановки, желания
или нежелания власти, определения заинтересованных сторон и всех
стейкхолдеров.
Другим фактором, который необходимо учитывать при организации и
проведении общественного расследования, - это его этичная составляющая.
Заданием субъектов общественного расследования является обеспечение
соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе права
граждан на нераспространение собранной о них информации.
Следовательно, основными этапами организации и проведения
общественного расследования являются такие:
определение целей расследования;
21
анализ и определение имеющихся материальных и человеческих
ресурсов;
создание группы, которая будет проводить расследование;
распределение заданий и обязанностей среди членов группы;
определение необходимой информации, ее объема;
определение возможных источников информации и путей ее получения;
анализ и определение альтернативных путей сбора информации и
альтернативных источников информации;
анализ и определение возможных препятствий, в том числе и со стороны
органов власти, а также путей и методов их преодоления;
учет и определение этических аспектов сбора и распространения
информации из расследования;
определение методов распространения информации и использования
полученных результатов.
Основными условиями эффективного проведения общественного
расследования являются:
четкость определения целей расследования, его заданий, методов и
источников сбора информации;
соответствующее нормативно-правовое обеспечение;
наличие соответствующих материально-технических, финансовых и
человеческих ресурсов;
заинтересованность власти в проведении общественного расследования,
в получении правдивых результатов;
готовность органов государственной власти и местного самоуправления
способствовать в проведении расследования;
поддержка расследования со стороны широкой общественности, то есть
со стороны гражданского общества;
готовность субъектов расследования к определенным рискам, связанным
со сбором информации, а также к преодолению препятствий на пути к сбору
информации;
наличие альтернативных путей и источников сбора информации и ее
распространения в случае возникновения препятствий.
Также одним из важнейших условий качественного общественного
расследования является выбор соответствующих методов и технологий
исследования. Выбор из широкого спектра существующих методик
расследования зависит от значительного количества факторов. Ученые
определяют три принципа отбора методов проведения общественного
расследования:
1. Обеспечение беспристрастия исполнителей. В той мере, в
которой это возможно, употребляемая методика должна обнаруживать все
факты и способствовать тому, чтобы были выслушаны все стороны.
Расследование, в котором явно нарушен баланс, может привести к
22
неподтверждаемым выводам, которые будет легко опровергнуть или
игнорировать.
2. Проверка фактов. Действенность любой кампании на защиту
прав человека зависит от фактов, на которых она построена. Исполнители
должны применить такой метод, который гарантировал бы достоверность
исследования, включая действия и время, необходимые для ее обеспечения.
Таким образом, любая надежная методика исследования должна включать
вопрос или какие-либо другие средства проверки объективности как самого
исследователя, так и лица, которое сообщает информацию. Одинединственный недостоверный факт может подорвать доверие ко всему
расследованию.
3. Стремление к конкретности. Чем более конкретные выводы
расследования, тем большую пользу они приносят. Необходимо использовать
такие методики исследования, которые позволят группе исполнителей
собрать достаточно детальные и такие, которые имеют самое
непосредственное отношение к конкретному нарушению прав человека
данные.
Много общего с общественным расследованием имеет другой
важнейший вид общественного контроля - общественный мониторинг.
Общественный мониторинг - это постоянный или временный, систематический
или разовый сбор общественными организациями или инициативными группами
граждан информации относительно соблюдения прав и законных интересов
граждан органами государственной власти, местного самоуправления,
хозяйствующими субъектами, это систематическое наблюдение со стороны
общественных объединений за деятельностью органов государственной власти и
местного самоуправления с целью выявления ее соответствия законодательству,
стремлениям граждан, установленным нормам и правилам, а также
провозглашенным целям и их реализацией.
Действенным механизмом гражданского контроля над государством
является общественный мониторинг. Он является комплексом мероприятий,
которые проводятся общественными организациями с целью определить
проблемные вопросы в деятельности центральных органов государственной
власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими
управленческих функций. Основными методами общественного мониторинга
являются:
- анализ нормативно-правовых документов, которые регламентируют
деятельность органов власти на местном и общегосударственном уровнях;
- представления информационных запросов и обращений в органы
государственной власти и местного самоуправления с целью получения
официальной позиции должностных лиц по поводу того или другого вопроса;
- внешнее наблюдение за работой должностных лиц органов
государственной власти, а также коллегиальных органов при разработке и
принятии управленческих решений;
23
- анализ имеющихся сайтов центральных органов государственной
власти и местного самоуправления на предмет их информационной
наполненности, проведения экспертных опросов.
Основные цели общественного мониторинга деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления:
- сбор данных, фактов, информации об объекте мониторинга;
- системный контроль за деятельностью органов власти и управления,
выбранных в качестве объектов для мониторинга;
- мониторинг качества предоставления услуг населению;
- мониторинг выполнения стратегий, планов или программ развития
соответствующими органами власти с целью обеспечения прав и свобод граждан,
приоритетов и интересов тех или других социальных групп, соблюдения
законности;
- разработка на основании результатов проведенного мониторинга
рекомендаций, направленных на улучшение деятельности соответствующих
органов государственной власти и местного самоуправления.
Основные методы общественного мониторинга деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления: изучение документов;
изучение статистических показателей деятельности; изучение публикаций
средств массовой информации о деятельности; социологические исследования,
изучения отдельных типичных случаев или опыта отдельных организаций и
отдельных территориальных общин, проведения экспертиз и тому подобное.
Важным направлением общественного мониторинга является качество
услуг, которые предоставляются населению со стороны органов государственной
власти и местного самоуправления. Целями такого мониторинга являются:
проведение оценки и анализа соответствия фактических значений параметров,
которые характеризуют качество и доступность предоставления услуг гражданам
и организациям, нормативно установленным; выявление проблем, которые
сложились и недостатков предоставления услуг; разработка и принятие мер,
направленных на устранение выявленных проблем и недостатков, в целях
повышения качества услуг, которые предоставляются.
Общественный мониторинг качества предоставления услуг направляется
на анализ динамики обращений граждан за предоставлением услуг, оценку уровня
удовлетворенности получателей услуг их доступностью, полнотой и качеством их
предоставления.
Как отмечают российские ученые «эффективность общественного
мониторинга в значительной степени зависит от доступности формализованной
информации об услуге или учреждении и их информационную открытость.
Мониторинг может проводиться на основе прямых и непрямых данных (опрос
потребителей, анализ смежной и вторичной статистики и тому подобное)».
Основными видами работ, которые проводятся в ходе общественного
мониторинга деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления его субъектами, являются:
24
определение целей и заданий мониторингу;
определение состава информации, которая может и должна быть
получена в результате мониторинга для достижения поставленных целей;
создание или актуализация имеющейся сети мониторинга;
составление плана и программы работ сети мониторинга;
разработка инструкций по сбору данных сетью мониторинга и доведения
ее до членов сети;
организация сбора данных сетью мониторинга;
организация обработки данных, собранных сетью мониторинга;
анализ и интерпретация данных, собранных сетью мониторинга;
написание отчета о результатах мониторинга;
презентация и публикация отчета в виде доклада и коротких его
изложений в средствах массовой информации и сети Интернет;
обеспечение систематического информирования о ходе и результатах
мониторинга и тому подобное.
Проведение интервью - это один из наиболее важных этапов процесса
мониторинга. Очень важно, чтобы интервьюеры были хорошо подготовлены, а
интервьюируемые - полностью проинформированы об этом процессе. Каждый
интервьюер, кроме соблюдения основополагающих принципов, - получение
согласия интервьюируемого, конфиденциальности, беспристрастности и
безопасности - должен руководствоваться несколькими правилами, приспособив
их к своим навыкам и оценке ситуации.
Как видим, общественный контроль - достаточно сложный процесс,
который сочетает в себе значительное количество технологий и методов, от
умелого применения которых будет зависеть успех его проведения. Во многих
развитых демократических странах общественный контроль, его методы и
технологии четко определены в нормативно-правовых документах, что облегчает
его применение и почти делает невозможным его некачественное проведение. В
таких документах также четко определяются механизмы взаимодействия
субъектов общественного мониторинга с органами государственной власти и
местного самоуправления, их полномочий, а также обязательство данных органов
сотрудничать с общественностью в данных вопросах и оказывать им
всестороннюю поддержку и способствовать в получении необходимой
информации.
Важность осуществления общественного контроля постоянно растет.
Именно он предотвращает злоупотребление власти и позволяет построить
правовое государство и поддерживает его демократические принципы
существования. Особенного значения общественный контроль приобретает на
местном уровне. Принимая во внимание то, что основным назначением местной
власти является предоставление качественных услуг населению, именно данное
направление деятельности органов местной власти должно быть одним из
основных направлений осуществления общественного контроля на местном
уровне.
25
Нормативно-правовое
обеспечение
формирования
системы
обеспечения проведения независимой оценки качества работы организаций,
оказывающих социальные услуги. Понятие, цели, задачи независимой
оценки. Основные подходы к оценке эффективности организаций.
Результаты независимой оценки. Объекты оценки. Этапы формирования и
проведения независимой оценки. Организационная схема проведения
независимой оценки. Возможные функциональные роли. Механизм
реализации независимой системы оценки качества работы организаций.
Специфика проведения независимой оценки работы учреждений в
различных сферах.
Основания создания независимой системы оценки качества работы
организаций, оказывающих социальные услуги:
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации от 12 декабря 2012 года.
2. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О
мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (подпункт
«к» пункта 1).
3. Постановление Правительства РФ от 30 марта 2013 года №286 «О
формировании независимой системы оценки качества работы организаций,
оказывающих социальные услуги».
4. Распоряжение Правительства РФ от 30 марта 2013 № 487-р Утверждает
План мероприятий по формированию независимой системы оценки качества
работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013-2015.
Оценка – это «как можно более системное и непредвзятое изучение какойлибо деятельности, проекта, программы, стратегии, политики, темы, сектора,
области деятельности, работы организации и т.п.».
Цели и задачи независимой оценки.
Целью реализации независимой работы учреждений оценки является:
1) улучшение информированности потребителей о качестве работы
организаций, оказывающих социальные услуги;
2) установление диалога между организациями, оказывающими
социальные услуги и гражданами - потребителями услуг;
3) повышения качества организации социальных услуг населению.
Проведение независимой оценки включает в себя решение следующих
задач:
1) выявление и анализ практики организации предоставления социальных
услуг;
2) получение сведений от получателей социальных услуг учреждений о
практике получения данных услуг;
3) выявление соответствия представления информации о работе
учреждения на его сайте критериям полноты, актуальности, удобства для
посетителей и иных заинтересованных граждан;
26
4) интерпретация и оценка полученных данных, построение рейтингов;
5) формирование предложений по повышению качества работы
учреждений;
6) подготовка предложений для подготовки методических рекомендаций по
проведению независимой оценки качества работы учреждений.
Задача оценки – определить, насколько деятельность организации
соответствует ситуации, насколько эта деятельность результативна, эффективна и
устойчива.
Выделяются следующие основные подходы к оценке эффективности
организаций:
1) целевой подход (эффективность оценивается через степень достижения
целей организации);
2) процессный подход (внимание уделяется социальным процессам –
мотивации, коммуникации, работе в команде, процессу принятия решений);
3) подход системных ресурсов (эффективность рассматривается как
возможность организации обеспечить себя ресурсами);
4) репутационный подход (оценка эффективности отдельными лицами,
например, это могут быть клиенты, персонал, другие внешние специалисты,
которые близко знакомы с деятельностью организации) и др.
Результатами независимой оценки являются:
1) повышение качества и доступности социальных услуг для населения;
2) улучшение информированности потребителей о качестве работы
социальных учреждений;
3) стимулирование организаций к принятию мер по повышению качества и
удовлетворенности потребителей;
4) воспитание ответственного потребителя, заинтересованного в настройке
качества услуг.
Объект оценки:
- государственные (муниципальные) учреждения, оказывающие услуги
населению в сферах образования, культуры, физической культуры и спорта,
здравоохранения, социального обслуживания
- организации иных форм собственности, осуществляющие деятельность по
предоставлению социальных услуг в рамках выполнения государственного
(муниципального) задания (заказа), а также за счет средств иных источников
финансирования, вправе предоставить информацию о своей деятельности для
включения их в перечень учреждений для проведения оценки качества работы
организаций и формирования рейтингов их деятельности.
Независимость оценки обеспечивается через:
1.
Общественные организации и профессиональные сообщества:
участвуют в формировании независимой системы оценки качества работы
организаций: определение типов учреждений, показателей оценки, способов
получения информации и подведение итогов оценки, включая анализ публичных
рейтингов.
27
2. Граждане-потребители услуг и независимые эксперты участвуют в
оценке при проведении опросов, онлайн-голосования в сети Интернет и иными
способами,
определенными
общественными
организациями
и
профессиональными сообществами.
3. Ограничение. Участие государственных органов и органов местного
самоуправления ограничиваются обеспечением раскрытия информации.
4. Открытость результатов. Информация об организациях, оказывающих
социальные услуги, методах оценки, экспертные оценки и мнения граждан, а
также результаты оценки (публичные рейтинги) размещаются в открытом доступе
в сети Интернет.
Использование результатов независимой оценки:
1) принятие потребителями услуг обоснованного решения при выборе
конкретной организации для получения необходимой услуги;
2) разработка и реализация планов мероприятий по улучшению качества
работы организаций;
3) установление диалога между организациями, оказывающими
социальные услуги и гражданами - потребителями услуг;
4) оценка деятельности руководителей организаций.
Этапы формирования и проведения независимой оценки:
1. Установление перечня учреждений для проведения независимой оценки.
2. Определение критериев независимой оценки.
3. Разработка (выбор) методики независимой оценки.
4. Утверждение Порядка независимой оценки.
5. Утверждение Положения об общественном совете.
6. Проведение независимой оценки одного из типов учреждений.
7. Апробирование и настройка системы независимой оценки.
Общественный совет по проведению независимой оценки качества работы
государственных учреждений, оказывающих социальные услуги:
1. Формируют перечень организаций для проведения оценки качества их
работы.
2. Определяют критерии эффективности работы организаций.
3. Устанавливают порядок оценки качества работы организации.
4. Организуют работу по выявлению, обобщению и анализу общественного
мнения и рейтингов о качестве работы организаций.
5. Направляют в орган, осуществляющий функции и полномочия
учредителя, информацию о результатах оценки качества работы организаций и
предложения об улучшении качества работы.
Организационная схема проведения независимой оценки. Возможные
функциональные роли.
1. Организационные мероприятия:
- формирование перечня учреждений для проведения оценки;
28
- организация проведения оценки (включая размещение заказа на
проведение оценки);
- финансовое обеспечение оценки.
- формирование экспертной панели, работающей совместно с рабочими
группами;
- отбор команды исследователей и их обучение;
- обеспечение доступа в учреждения для проведения оценки;
- непосредственное проведение замеров;
- контроль за проведением оценки, обеспечение взаимодействия
участвующих субъектов;
- направление учредителю информации о результатах оценки; предложений
об улучшении качества работы, а также об организации доступа к информации.
2. Легитимизация решений (перечень НПА):
- утверждение критериев эффективности работы организаций (критерии
независимой оценки);
- утверждение порядка оценки качества работы организаций;
- утверждение методики независимой оценки, методики рейтингования;
- утверждение перечня организаций для проведения независимой оценки;
- утверждение команды исследователей;
- утверждение экспертной панели, работающей совместно с рабочими
группами;
- обсуждение и утверждение результатов независимой оценки;
- обсуждение и утверждение предложений об улучшении качества работы;
- утверждение перечня организаций для проведения независимой оценки.
3. Методологическое и аналитическое сопровождение:
- определение критериев независимой оценки;
- разработка порядка оценки качества работы организации;
-разработка методики независимой оценки, методики рейтингования,
периодичность их провидения (в т.ч. написание рабочих карт для
исследователей);
- подготовка итогового отчета о проведении независимой оценки,
интерпретации и оценка полученных данных, построение рейтингов;
- разработка предложений об улучшении качества работы, а также об
организации доступа к информации, необходимой для лиц, обратившихся за
предоставлением услуг.
4. Принятие организационно-административных решений по результатам
независимой оценки:
- оценка деятельности руководителя организации, оказывающих
социальные услуги, по итогам независимой оценки и рейтингования;
- разработка и реализация планов по улучшению качества работы
учреждений, оказывающих социальные услуги;
- оценка реализации планов по улучшению качества работы учреждений,
оказывающих социальные услуги, принятых по результатам независимой оценки.
29
5. Информационное сопровождение и распространение практики
независимой оценки:
- информационное сопровождение независимой оценки (в т.ч. размещение
на официальном сайте ИОГВ информации для проведения мониторинга и
формирования рейтингов, результатов мониторинга и рейтинга, предложений по
улучшению качества работы учреждений);
- организация публичных слушаний по итогам независимой оценки;
- организация мероприятий (круглых столов, конференций) с участием
общественных организаций для распространения лучших практик организации
независимой системы оценки качества социальных услуг и выработки
предложений по совершенствованию этой системы;
- обобщение опыта передовых технологий в оказании социальных услуг.
Механизм реализации независимой системы оценки качества работы
организаций:
1) государственные органы и органы местного самоуправления:
- формируют общественные советы с участием представителей
Общественной
палаты
РФ
(региональных
общественных
палат),
заинтересованных общественных организаций и профессиональных сообществ,
экспертов.
- осуществляют организацию ежегодного проведения независимого
социологического исследования с целью формирования рейтингов деятельности
организаций.
- обеспечивают информационную открытость подведомственных
организаций.
- проводят анализ результатов независимых рейтингов и разрабатывают
направления улучшения качества услуг;
2) Общественные советы в соответствующей сфере деятельности:
- с учетом региональной специфики формируют предложения по типам
учреждений, включаемых в систему оценки качества; показателям оценки
учреждений, периодичности и способам получения информации; порядку оценки
качества работы организаций;
- взаимодействуют с рейтинговыми агентствами, независимыми
социологическими организациями;
- проводят обсуждение результатов оценки и предложений по улучшению
качества услуг;
3) организации, оказывающие социальные услуги:
- обеспечивают открытость и доступность информации о своей
деятельности;
- обеспечивают совместно с общественными организациями сбор
информации по показателям установленным общественными советами;
- размещают в сети Интернет обзоры мнений граждан-потребителей услуг
и профессиональных экспертов о качестве работы организации;
30
- обсуждают с попечительскими советами результаты оценки и
разрабатывают меры по улучшению качества услуг.
4) граждане-потребители услуг, профессиональные эксперты: участвуют в
опросах и высказывают мнения о работе организаций и качестве предоставляемых
услуг;
5) рейтинговые агентства, профессиональные сообщества, НКО,
общественные организации, СМИ: определяют самостоятельно методику
рейтингования на основе открытых источников информации о деятельности
организации и мнения граждан о качестве услуг формируют и публикуют
рейтинги деятельности организаций, оказывающих социальные услуги.
Виды оценок, которые могут быть заложены в основу независимой системы
оценки учреждений:
1. Оценка потребностей: рассматривается как несоответствие между
желаемым и реальным положением дел в отношении какой-то группы лиц или
ситуации (дает возможность активным группам принять участие в улучшении
программы, услуги, организационную структуру или деятельность, организации
получают данные как о уже известных, так и неизвестных потребностях).
2. Оценка процесса: позволяет дать полную картину предоставления услуг
и функционирования отдельных процессов внутри организации.
3. Оценка результатов: оцениваются количественные и качественные
показатели деятельности организации с точки зрения их влияния на достижение
результатов.
4. Оценка воздействия: применительно к теме потребительской
независимой оценки – степень влияния деятельности учреждения на
удовлетворенность потребителя.
Подходы к формированию критериев независимой оценки:
1) критерии формируются с точки зрения значимости для потребителя
(возможно изучение мнения потребителей, экспертов с ранжированием критериев
по степени значимости);
2) критерии должны относиться непосредственно к деятельности
учреждения (в соответствии с Постановлениями Правительства РФ и
методическими рекомендациями);
3) набор критериев нацелен на выявление конкретных проблем в
учреждении, выявление степени удовлетворенности потребителей деятельностью
учреждения;
4) должны быть понятны потребителю;
5) соответствовать уровню компетенций опрашиваемых;
6) сопоставимы с ведомственными показателями, дополняют их,
автономны;
7) более крупные критерии могут уточняться более дробными (комфорт
помещений: чистота, наличие мест для сидения, работающий туалет,
кондиционирование и температура воздуха и т.д.);
31
8) в случае использования для независимой оценки различных методов
оценки (экспертное интервью, короткий опросник (блиц) для потребителя,
углубленный (развернутый) опросник для потребителя) результат должен
комплектоваться (собираться) в общие критерии, складываться в единую
картинку.
32
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Тесты по курсу (выделите правильный вариант):
Одна из важнейших функций процессов управления, функция
государства и общества, их институтов и структур, которая заключается
в применении разнообразных наблюдательных и оценочных механизмов
за деятельностью органов, структур, организаций, должностных лиц, за
соблюдением законодательства и разных норм, которые могут быть
установлены как государством, так и отдельной организацией для
стандартов исполнительской дисциплины, качества работы и
управления.
а) понятие «контроля»;
б) понятие «НКО».
Какова цель контроля?
а) проверка законности решений и действий;
б) социальная значимость.
В каком законе РФ закреплен принцип соблюдения законности
органами местного самоуправления?
а) Конституция РФ;
б) Уголовный кодекс РФ.
Какие органы осуществляют надзор за исполнением органами местного
самоуправления законов за соблюдением ими требований уставов
муниципальных образований и муниципальных правовых актов?
а) органы прокуратуры;
б) органы полиции.
Выделите меру, не относящуюся к мерам муниципально-правовой
ответственности:
а) отзыв выборных должностных лиц;
б) ответственность одних органов местного самоуправления перед
другими органами местного самоуправления иных муниципальных
образований;
в) выражение недоверия, отставка, роспуск, увольнение главы местной
администрации, досрочное прекращение полномочий выборного органа;
г) юридическая ответственность.
Выделите формы контроля, осуществляемого депутатами
представительных органов муниципальных образований:
а) обращения депутатов и депутатские запросы;
б) письма и жалобы.
Выделите основание любого вида юридической ответственности:
а) правонарушение;
б) преступление.
Выделите вид контроля, который осуществляется гражданским
обществом (его институциями и отдельными гражданами) и направлен
на оценивание деятельности органов публичной власти всех уровней:
33
а) общественный контроль;
б) государственный контроль.
9. Какие действия являются предметом общественного контроля?
а) действия органов государственной власти и органов местного
самоуправления;
б) действия суда.
10. Выделите закон, устанавливающий правовые основы организации и
осуществления общественного контроля за деятельностью органов
государственной власти, органов местного самоуправления,
государственных и муниципальных организаций, иных органов и
организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия:
а) Конституция РФ;
б) Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г.
N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской
Федерации".
34
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г.
N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации и осуществления
общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,
осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Статья 2. Правовая основа общественного контроля
1. Осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами
и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными
нормативными правовыми актами.
2. Осуществление общественного контроля за деятельностью в области обеспечения обороны страны
и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции,
органов следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением
наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи,
регулируется соответствующими федеральными законами.
3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на общественные отношения,
регулируемые законодательством о выборах и референдумах.
4. Не допускается принятие нормативных правовых актов в целях воспрепятствования осуществлению
общественного контроля.
Статья 3. Право граждан на участие в осуществлении общественного контроля
1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) вправе участвовать в осуществлении
общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных
негосударственных некоммерческих организаций.
2. Участие гражданина в осуществлении общественного контроля является добровольным. Никто не
вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в
осуществлении общественного контроля, а также препятствовать реализации его права на участие в
осуществлении общественного контроля.
3. Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных
инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом
и другими федеральными законами.
4. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации вправе
участвовать в осуществлении общественного контроля в соответствии с настоящим Федеральным
законом и другими федеральными законами.
5. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут
являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг,
общественное обсуждение, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля в
других формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
6. В случаях, предусмотренных федеральными законами, общественные объединения и иные
негосударственные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в отдельных сферах
общественных отношений, могут быть наделены указанными федеральными законами
дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля.
7. Особенности осуществления общественного контроля профессиональными союзами и
общественными объединениями потребителей могут устанавливаться соответствующими
федеральными законами.
Статья 4. Общественный контроль
1. Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность
субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов
государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
35
законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и
общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
2. Общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных настоящим
Федеральным законом, так и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами. При
этом субъекты общественного контроля могут наделяться иными правами и нести иные обязанности
помимо предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Статья 5. Цели и задачи общественного контроля
1. Целями общественного контроля являются:
1) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов
общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных
объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений
органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и
муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в
соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,
осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в
целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных
объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
2. Задачами общественного контроля являются:
1) формирование и развитие гражданского правосознания;
2) повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного
взаимодействия государства с институтами гражданского общества;
3) содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;
4) реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина,
прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих
организаций;
5) обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов
местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и
организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные
полномочия;
6) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
7) повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,
осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Статья 6. Принципы общественного контроля
Общественный контроль осуществляется на основе следующих принципов:
1) приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;
2) добровольность участия в осуществлении общественного контроля;
3) самостоятельность субъектов общественного контроля и их независимость от органов
государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия;
4) публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения
его результатов;
5) законность деятельности субъектов общественного контроля;
6) объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля,
достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля;
7) обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного
самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и
организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные
полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в
случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
36
Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и
организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах;
8) многообразие форм общественного контроля;
9) недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в
деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и
муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, и оказания неправомерного воздействия
на указанные органы и организации;
10) презумпция добросовестности деятельности органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,
осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, за
деятельностью которых осуществляется общественный контроль;
11) недопустимость вмешательства в сферу деятельности политических партий;
соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния
решений политических партий на осуществление общественного контроля.
Статья 7. Информационное обеспечение общественного контроля
1. В целях информационного обеспечения общественного контроля, обеспечения его публичности и
открытости субъектами общественного контроля могут создаваться специальные сайты, а также в
соответствии с законодательством Российской Федерации могут использоваться официальные сайты
органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и
муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, общественных палат субъектов
Российской Федерации и общественных палат (советов) муниципальных образований.
2. Субъекты общественного контроля осуществляют информационное взаимодействие между собой,
а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе с
использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
3. Субъекты общественного контроля размещают на сайтах, указанных в части 1 настоящей статьи,
информацию о своей деятельности с указанием адресов электронной почты, по которым
пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация, а
также информация, требования об обеспечении открытого доступа к которой содержатся в
законодательстве Российской Федерации об общественном контроле.
Статья 8. Доступ к информации об общественном контроле
1. Доступ к информации об общественном контроле, за исключением информации, содержащей
сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации,
доступ к которой ограничен федеральными законами, является открытым.
2. Доступ к информационным ресурсам, включающим информацию, содержащую сведения,
составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информацию, доступ к
которой ограничен федеральными законами, регулируется законодательством Российской Федерации
о государственной тайне, законодательством Российской Федерации об информации,
информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о
персональных данных.
3. Субъекты общественного контроля по запросам средств массовой информации обязаны
предоставлять информацию, предусмотренную законодательством Российской Федерации об
общественном контроле.
Глава 2. Статус субъектов общественного контроля
Статья 9. Субъекты общественного контроля
1. Субъектами общественного контроля являются:
1) Общественная палата Российской Федерации;
2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;
3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;
4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при
законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов
Российской Федерации.
37
2. Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены
законодательством Российской Федерации, могут создаваться:
1) общественные наблюдательные комиссии;
2) общественные инспекции;
3) группы общественного контроля;
4) иные организационные структуры общественного контроля.
Статья 10. Права и обязанности субъектов общественного контроля
1. Субъекты общественного контроля вправе:
1) осуществлять общественный контроль в формах, предусмотренных настоящим Федеральным
законом и другими федеральными законами;
2) выступать в качестве инициаторов, организаторов мероприятий, проводимых при осуществлении
общественного контроля, а также участвовать в проводимых мероприятиях;
3) запрашивать в соответствии с законодательством Российской Федерации у органов
государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия, необходимую для осуществления общественного
контроля информацию, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие
государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен
федеральными законами;
4) посещать в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами,
соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления,
государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в
соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
5) подготавливать по результатам осуществления общественного контроля итоговый документ и
направлять его на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления,
государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в
соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и в средства массовой
информации;
6) в случае выявления фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных
интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций
направлять в соответствии с федеральным законодательством материалы, полученные в ходе
осуществления общественного контроля, Уполномоченному по правам человека в Российской
Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка,
Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей,
уполномоченным по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по
правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации и в органы
прокуратуры;
7) обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов
общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях,
предусмотренных федеральными законами;
8) пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.
2. Субъекты общественного контроля при его осуществлении обязаны:
1) соблюдать законодательство Российской Федерации об общественном контроле;
2) соблюдать установленные федеральными законами ограничения, связанные с деятельностью
государственных органов и органов местного самоуправления;
3) не создавать препятствий законной деятельности органов государственной власти, органов
местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и
организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные
полномочия;
4) соблюдать конфиденциальность полученной в ходе осуществления общественного контроля
информации, если ее распространение ограничено федеральными законами;
5) обнародовать информацию о своей деятельности по осуществлению общественного контроля и о
результатах контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом;
38
6) нести иные обязанности, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Статья 11. Конфликт интересов при осуществлении общественного контроля
1. Общественный инспектор, общественный эксперт или иное лицо субъекта общественного контроля
не допускается к осуществлению общественного контроля при наличии конфликта интересов при
осуществлении общественного контроля.
2. Под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой
личная заинтересованность общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица
субъекта общественного контроля влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность
осуществления общественного контроля и при которой возникает или может возникнуть противоречие
между личной заинтересованностью общественного инспектора, общественного эксперта или иного
лица субъекта общественного контроля и целями и задачами общественного контроля,
установленными настоящим Федеральным законом.
3. Под личной заинтересованностью общественного инспектора, общественного эксперта или иного
лица субъекта общественного контроля, которая влияет или может повлиять на объективность и
беспристрастность осуществления общественного контроля, в настоящем Федеральном законе
понимается возможность получения общественным инспектором, общественным экспертом или иным
лицом субъекта общественного контроля доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том
числе имущественных прав, либо услуг для себя или для третьих лиц.
4. В случае возникновения у общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица
субъекта общественного контроля личной заинтересованности, которая приводит или может привести
к конфликту интересов, общественный инспектор, общественный эксперт или иное лицо субъекта
общественного контроля обязаны проинформировать об этом соответственно субъекта общественного
контроля или организационные структуры, указанные в части 2 статьи 9 настоящего Федерального
закона, в письменной форме.
Статья 12. Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов
Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований
Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской
Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований осуществляют
общественный контроль в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 4 апреля 2005 года N
32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации
и муниципальными нормативными правовыми актами о соответствующих общественных палатах.
Статья 13. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные
советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти
субъектов Российской Федерации
1. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при
законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов
Российской Федерации выполняют консультативно-совещательные функции и участвуют в
осуществлении общественного контроля в порядке и формах, которые предусмотрены настоящим
Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации, положениями об общественных советах.
2. Общественные советы содействуют учету прав и законных интересов общественных объединений,
правозащитных, религиозных и иных организаций при общественной оценке деятельности
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления.
3. Общественные советы могут создаваться при органах местного самоуправления.
4. В состав общественного совета не могут входить лица, замещающие государственные должности
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должности государственной службы
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и лица, замещающие муниципальные
должности и должности муниципальной службы, а также другие лица, которые в соответствии с
Федеральным законом от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской
Федерации" не могут быть членами Общественной палаты Российской Федерации.
5. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти формируются на
конкурсной основе, если иной порядок формирования общественных советов при отдельных
39
федеральных органах исполнительной власти не предусмотрен нормативными правовыми актами
Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Организатором
конкурса является Общественная палата Российской Федерации.
6. Требования к кандидатурам в состав общественного совета при федеральном органе
исполнительной власти разрабатываются соответствующим федеральным органом исполнительной
власти совместно с Общественной палатой Российской Федерации. Правом выдвижения кандидатур в
члены общественных советов обладают общественные объединения и иные негосударственные
некоммерческие организации, целями деятельности которых являются представление или защита
общественных интересов и (или) выполнение экспертной работы в сфере общественных отношений.
Состав общественного совета, сформированный из числа кандидатур, отобранных на конкурсной
основе, утверждается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти
по согласованию с советом Общественной палаты Российской Федерации. Председатель
общественного совета избирается членами общественного совета из своего состава.
Статья 14. Общественные наблюдательные комиссии
1. Общественные наблюдательные комиссии осуществляют общественный контроль за обеспечением
прав человека в местах принудительного содержания.
2. Полномочия общественных наблюдательных комиссий по контролю за обеспечением прав человека
в местах принудительного содержания и порядок их деятельности регулируются Федеральным
законом от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в
местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного
содержания".
Статья 15. Общественные инспекции и группы общественного контроля
1. Общественные инспекции и группы общественного контроля осуществляют общественный
контроль в целях содействия соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и
гражданина, учета общественных интересов в отдельных сферах общественных отношений во
взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в
компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или
муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых
осуществляется общественный контроль.
2. Полномочия, порядок организации и деятельности общественных инспекций и групп
общественного контроля определяются федеральными законами, законами субъектов Российской
Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
Статья 16. Взаимодействие субъектов общественного контроля с органами государственной власти и
органами местного самоуправления
1. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и
муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, рассматривают итоговые документы,
подготовленные по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами
и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными
нормативными правовыми актами, учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся
в этих документах. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, предложения,
рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, учитываются при оценке
эффективности деятельности государственных и муниципальных организаций, иных органов и
организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные
полномочия.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых
входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за
деятельностью органов и организаций, в отношении которых осуществляется общественный
контроль, рассматривают направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам
общественного контроля, и направляют субъектам общественного контроля обоснованные ответы.
40
3. О результатах рассмотрения итоговых документов, указанных в части 2 настоящей статьи, субъекты
общественного контроля информируются не позднее тридцати дней со дня их получения, а в случаях,
не терпящих отлагательства, - незамедлительно.
4. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и
муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, при осуществлении общественного
контроля вправе:
1) получать от субъектов общественного контроля информацию об осуществлении общественного
контроля и о его результатах;
2) направлять субъектам общественного контроля обоснованные возражения на предложения и
рекомендации, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного
контроля;
3) размещать информацию по вопросам общественного контроля за осуществляемой ими
деятельностью на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети
"Интернет".
5. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и
муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, при осуществлении общественного
контроля обязаны:
1) предоставлять субъектам общественного контроля в случаях и порядке, которые установлены
законодательством Российской Федерации, информацию о своей деятельности, представляющей
общественный интерес;
2) рассматривать направленные им запросы субъектов общественного контроля в порядке и сроки,
которые установлены законодательством Российской Федерации, регулирующим отдельные сферы
общественных отношений, предоставлять запрашиваемую информацию, за исключением
информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных
данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;
3) рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам
общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов
Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, учитывать
предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, и принимать меры по
защите прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений
и иных негосударственных некоммерческих организаций.
6. Особенности осуществления общественного контроля за отдельными сферами деятельности
органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и
муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, могут определяться законодательством
Российской Федерации.
Статья 17. Ассоциации и союзы субъектов общественного контроля
1. Субъекты общественного контроля в целях координации своей деятельности, объединения усилий
и средств для повышения эффективности общественного контроля вправе создавать ассоциации и
союзы субъектов общественного контроля, а также проводить совместные мероприятия.
2. Субъекты общественного контроля взаимодействуют между собой на основе принципов
открытости, прозрачности, равноправия и сотрудничества.
3. Ассоциации и союзы субъектов общественного контроля вправе разрабатывать и утверждать
правила этики субъектов общественного контроля, принципы и механизмы эффективного
осуществления общественного контроля.
Глава 3. Формы и порядок осуществления общественного контроля
Статья 18. Формы общественного контроля
1. Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной
проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих настоящему Федеральному
закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с
государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения,
общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия.
41
2. Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах.
3. Порядок осуществления общественного контроля в формах, указанных в части 1 настоящей статьи,
определяется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.
Статья 19. Общественный мониторинг
1. Под общественным мониторингом в настоящем Федеральном законе понимается осуществляемое
субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за
деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных
и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия.
2. Организаторами общественного мониторинга являются Общественная палата Российской
Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы)
муниципальных образований, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции,
общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации.
3. Общественный мониторинг проводится публично и открыто с использованием информационнотелекоммуникационных систем, в том числе информационно-телекоммуникационной сети
"Интернет".
4. Порядок проведения общественного мониторинга и определения его результатов устанавливается
организатором общественного мониторинга. Организатор общественного мониторинга обнародует
информацию о предмете общественного мониторинга, сроках, порядке его проведения и определения
его результатов в соответствии с настоящим Федеральным законом.
5. Субъектом общественного контроля по результатам проведения общественного мониторинга может
быть подготовлен итоговый документ, который подлежит обязательному рассмотрению органами
государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными
организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия.
6. Итоговый документ, подготовленный по результатам общественного мониторинга, обнародуется в
соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе размещается в информационнотелекоммуникационной сети "Интернет".
7. В зависимости от результатов общественного мониторинга его организатор вправе инициировать
проведение общественного обсуждения, общественных (публичных) слушаний, общественной
проверки, общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской
Федерации, иных общественных мероприятий.
Статья 20. Общественная проверка
1. Под общественной проверкой в настоящем Федеральном законе понимается совокупность действий
субъекта общественного контроля по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств,
касающихся общественно значимой деятельности органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,
осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а
также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные
интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Общественные проверки проводятся в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными
законами.
2. Инициаторами общественной проверки могут быть Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка,
Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей,
уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по
правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, Общественная палата
Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации,
общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы)
муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля.
3. Порядок организации и проведения общественной проверки устанавливается ее организатором в
соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
42
4. Организатор общественной проверки доводит до сведения руководителя проверяемых органа или
организации информацию об общественной проверке, о сроках, порядке ее проведения и определения
результатов.
5. Срок проведения общественной проверки не должен превышать тридцать дней.
6. При подготовке общественной проверки ее организатор вправе направить в проверяемые орган или
организацию запрос о предоставлении необходимых для проведения общественной проверки
документов и других материалов.
7. По результатам общественной проверки ее организатор подготавливает итоговый документ (акт),
который должен содержать, в частности, основания для проведения общественной проверки, перечень
документов и других материалов, изученных в ходе общественной проверки, установленные и
документально подтвержденные факты и обстоятельства нарушения прав и свобод человека и
гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных
некоммерческих организаций или запись об отсутствии таковых, выводы о результатах общественной
проверки и предложения и рекомендации по устранению выявленных нарушений.
8. Итоговый документ (акт), подготовленный по результатам общественной проверки, направляется
руководителю проверяемых органа или организации, а также иным заинтересованным лицам,
размещается субъектами общественного контроля в информационно-телекоммуникационной сети
"Интернет".
Статья 21. Права и обязанности общественного инспектора
1. Общественный инспектор - гражданин, привлеченный на общественных началах для проведения
общественной проверки. Общественный инспектор при проведении общественной проверки
пользуется необходимыми для ее эффективного проведения правами, установленными
законодательством Российской Федерации, регулирующим порядок проведения общественных
проверок в отдельных сферах государственного управления, в том числе правом получать
информацию, необходимую для проведения общественной проверки, подготавливать по результатам
общественной проверки итоговый документ (заключение) и участвовать в его подготовке, а также
высказывать особое мнение в итоговом документе.
2. Итоговый документ (заключение), представленный общественным инспектором организатору
общественной проверки, должен содержать объективные, достоверные и обоснованные выводы о
результатах общественной проверки, а также предложения и рекомендации.
3. Общественный инспектор обязан сообщить организатору общественной проверки о наличии у
общественного инспектора конфликта интересов, а также о любых попытках подкупа или давления на
него. Информация об этом обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том
числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
4. В случае нарушения общественным инспектором обязанностей, установленных частями 2 и 3
настоящей статьи, он не может быть участником данной общественной проверки и в дальнейшем
привлекаться к проведению другой общественной проверки.
Статья 22. Общественная экспертиза
1. Под общественной экспертизой в настоящем Федеральном законе понимаются основанные на
использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом
общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и
оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий
(бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и
муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов,
проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям
законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и
законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих
организаций.
2. Проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов, проектов актов,
решений, проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных
федеральными законами.
3. Общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти,
органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и
43
организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные
полномочия.
4. Инициаторами проведения общественной экспертизы могут быть Уполномоченный по правам
человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по
правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав
предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав
предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации,
а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, Общественная палата
Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные
палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля.
5. Порядок проведения общественной экспертизы устанавливается ее организатором в соответствии с
настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
6. Если проведение общественной экспертизы в соответствии с федеральным законодательством
является обязательным, организатор общественной экспертизы может привлечь на общественных
началах к проведению общественной экспертизы специалиста в соответствующей области знаний
(общественного эксперта) либо сформировать экспертную комиссию. Экспертная комиссия
формируется из общественных экспертов, имеющих соответствующее образование и квалификацию в
различных областях знаний.
7. Отбор кандидатур для включения в состав общественных экспертов осуществляется организатором
общественной экспертизы на основании сведений, предоставленных научными и (или)
образовательными организациями, общественными объединениями и иными негосударственными
некоммерческими организациями, а также на основании сведений, размещенных на личных страницах
общественных экспертов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
8. Срок проведения общественной экспертизы не может превышать сто двадцать дней со дня
объявления о проведении общественной экспертизы, если иное не установлено федеральными
законами.
9. Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы,
должен содержать:
1) объективные, достоверные и обоснованные выводы общественных экспертов (экспертной
комиссии) о соответствии или несоответствии акта, проекта акта, решения, проекта решения,
документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза, или
их отдельных положений законодательству Российской Федерации, а также о соблюдении или
несоблюдении прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных
объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) общественную оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия акта,
проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых
проводилась общественная экспертиза;
3) предложения и рекомендации по совершенствованию акта, проекта акта, решения, проекта решения,
документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза.
10. Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы,
направляется на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления,
государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в
соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и обнародуется в
соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе размещается в информационнотелекоммуникационной сети "Интернет".
Статья 23. Права и обязанности общественного эксперта
1. Общественный эксперт при проведении общественной экспертизы пользуется необходимыми для
ее эффективного проведения правами, установленными законодательством Российской Федерации,
регулирующим порядок проведения общественной экспертизы в отдельных сферах общественных
отношений, в том числе правом подготавливать по результатам общественной экспертизы итоговый
документ (заключение) либо участвовать в подготовке общего итогового документа (общего
заключения).
44
2. Итоговый документ (заключение), представленный общественным экспертом организатору
общественной экспертизы, должен содержать объективные, достоверные и обоснованные выводы о
результатах общественной экспертизы.
3. Общественный эксперт обязан сообщить организатору общественной экспертизы о наличии у
общественного эксперта конфликта интересов, а также о любых попытках подкупа или давления на
него. Информация об этом обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том
числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
4. В случае нарушения общественным экспертом обязанностей, установленных частями 2 и 3
настоящей статьи, он не может быть участником данной общественной экспертизы и в дальнейшем
привлекаться к проведению других общественных экспертиз.
Статья 24. Общественное обсуждение
1. Под общественным обсуждением в настоящем Федеральном законе понимается используемое в
целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также
проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления,
государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в
соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием
в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан
и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.
2. Общественное обсуждение проводится с привлечением к участию в нем представителей различных
профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых
затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение.
3. Общественное обсуждение проводится публично и открыто. Участники общественного обсуждения
вправе свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на
общественное обсуждение. Общественное обсуждение указанных вопросов может проводиться через
средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть
"Интернет".
4. Порядок проведения общественного обсуждения устанавливается его организатором в соответствии
с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Организатор
общественного обсуждения в соответствии с настоящим Федеральным законом заблаговременно
обнародует информацию о вопросе, выносимом на общественное обсуждение, сроке, порядке его
проведения и определения его результатов. При этом организатор обеспечивает всем участникам
общественного обсуждения свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам,
касающимся вопроса, выносимого на общественное обсуждение.
5. По результатам общественного обсуждения подготавливается итоговый документ (протокол),
который направляется на рассмотрение в органы государственной власти или органы местного
самоуправления и обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе
размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Статья 25. Общественные (публичные) слушания
1. Под общественными (публичными) слушаниями в настоящем Федеральном законе понимается
собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного
самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и
организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные
полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций
и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и
гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных
некоммерческих организаций.
2. Общественные (публичные) слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального
управления в сферах охраны окружающей среды, градостроительной деятельности, закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях,
установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации,
муниципальными нормативными правовыми актами.
45
3. Общественные (публичные) слушания проводятся в помещении, пригодном для размещения в нем
представителей различных групп населения, права и законные интересы которых затрагивают
вопросы, вынесенные на общественные (публичные) слушания. Организатор слушаний не вправе
ограничить доступ в помещение заинтересованных лиц или их представителей.
4. Общественные (публичные) слушания проводятся публично и открыто. Участники общественных
(публичных) слушаний вправе свободно высказывать свое мнение и вносить предложения и замечания
по вопросу, вынесенному на общественные (публичные) слушания.
5. Порядок проведения общественных (публичных) слушаний и определения их результатов
устанавливается их организатором в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Организатор общественных (публичных) слушаний в соответствии с настоящим Федеральным
законом заблаговременно обнародует информацию о вопросе, вынесенном на общественные
(публичные) слушания, а также о дате, времени, месте и порядке их проведения и определения их
результатов. При этом организатор общественных (публичных) слушаний обеспечивает всем их
участникам свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса,
вынесенного на общественные (публичные) слушания.
6. По результатам общественных (публичных) слушаний их организатор составляет итоговый
документ (протокол), содержащий обобщенную информацию о ходе общественных (публичных)
слушаний, в том числе о мнениях их участников, поступивших предложениях и заявлениях, об
одобренных большинством участников слушаний рекомендациях.
7. Итоговый документ (протокол), подготовленный по результатам общественных (публичных)
слушаний, направляется на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного
самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации,
осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и
обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе размещается в
информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Статья 26. Определение и обнародование результатов общественного контроля
1. Определение и обнародование результатов общественного контроля осуществляются путем
подготовки и направления в органы государственной власти, органы местного самоуправления,
государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в
соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итогового документа,
подготовленного по результатам общественного контроля: итогового документа общественного
мониторинга, акта общественной проверки, заключения общественной экспертизы, протокола
общественного обсуждения, протокола общественных (публичных) слушаний, а также в иных формах,
предусмотренных федеральными законами.
2. В итоговом документе, подготовленном по результатам общественного контроля, указываются
место и время осуществления общественного контроля, задачи общественного контроля, субъекты
общественного контроля, формы общественного контроля, установленные при осуществлении
общественного контроля факты и обстоятельства, предложения, рекомендации и выводы. К итоговому
документу прилагаются иные документы, полученные при осуществлении общественного контроля.
3. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации на основании
результатов общественного контроля вправе:
1) направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные
и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, предложения и рекомендации по
совершенствованию их деятельности, а также по устранению причин и условий, способствовавших
нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных
объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) выдвигать общественную инициативу в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3) оспаривать в установленном федеральным законом порядке (в том числе в судебном и (или)
административном порядке) нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия.
46
4. Субъекты общественного контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом обнародуют
информацию о своей деятельности, о проводимых мероприятиях общественного контроля и об их
результатах, в том числе размещают ее в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в
средствах массовой информации, а также при необходимости направляют информацию о результатах
общественного контроля в органы прокуратуры и (или) органы государственной власти и органы
местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении
которых осуществляется общественный контроль.
5. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и
муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные им
итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленный
законодательством Российской Федерации срок направлять соответствующим субъектам
общественного контроля обоснованные ответы.
Глава 4. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном
контроле
Статья 27. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном
контроле
1. Субъект общественного контроля в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и
законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих
организаций вносит предложения в соответствующие органы государственной власти и органы
местного самоуправления о привлечении к ответственности виновных должностных лиц.
2. Воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля, необоснованное
вмешательство субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной власти и
органов местного самоуправления, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, и оказание неправомерного воздействия
на указанные органы и организации влекут ответственность, установленную законодательством
Российской Федерации.
3. Нарушение субъектом общественного контроля, общественным инспектором, общественным
экспертом или иным лицом субъекта общественного контроля настоящего Федерального закона, в том
числе размещение в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" искаженных или
недостоверных сведений о результатах общественного контроля, влечет ответственность,
установленную законодательством Российской Федерации.
47
№
п/п
1.
2.
3.
4.
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
Программа курса «Контроль за деятельностью органов власти на местном уровне,
включая участие в независимой оценке качества услуг учреждений социальной
сферы»
Тема
Общее
Теоретический
Практические
количес
раздел
занятия
тво
Лекцио Диста
Семи
Проект
часов
нный
нцион
нары,
ная
курс
ное
практик
работа
изуче
умы
ние
Введение в тему: Создание условий на
1
1
государственном уровне для
обеспечения участия общества в
контроле за деятельностью органов
власти и в независимой оценке качества
услуг учреждений социальной сферы
Понятие «контроля». Государственный и
2
2
общественный контроль. Нормативные
правовые основы осуществления
контроля. Суть государственного
контроля. Формы контрольной
деятельности. Субъекты контрольной
деятельности.
Особенности государственного контроля
2
2
за органами местного самоуправления,
их должностными лицами. Формы
государственного контроля. Контроль за
осуществлением органами местного
самоуправления отдельных
государственных полномочий. Контроль
органов юстиции.
Особенности муниципального контроля.
2
2
Контрольные и надзорные функции
органов местного самоуправления.
Полномочия органов местного
самоуправления при осуществлении
муниципального контроля. Виды
муниципального контроля. Контроль
представительного органа. Цели и
формы контроля. Депутатский запрос,
депутатское расследование, отчеты
исполнительных органов. Контрольные
органы муниципальных образований.
Контроль избирательных комиссий.
Иные виды муниципального контроля.
48
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Понятие и виды юридической
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления.
Субъекты, перед которыми наступает
ответственность органов местного
самоуправления. Виды ответственности.
Основания для наступления
юридической ответственности. Шкала
взысканий и порядок привлечения к
ответственности. Государственная и
муниципально–правовая
ответственность. Меры муниципальноправовой ответственности.
Общественный контроль. Понятие и
термины. Особенности общественного
контроля. Субъекты общественного
контроля. Объекты общественного
контроля. Цель общественного
контроля. Формы общественного
контроля. Требования к проведению
контроля. Роль общественных
организаций в системе общественного
контроля. Основные задачи
общественного контроля. Методы
общественного контроля.
Нормативно-правовое обеспечение
формирования системы обеспечения
проведения независимой оценки
качества работы организаций,
оказывающих социальные услуги.
Понятие, цели, задачи независимой
оценки. Объекты оценки.
Основные подходы к оценке
эффективности организаций.
Этапы формирования и проведения
независимой оценки. Организационная
схема проведения независимой оценки.
Возможные функциональные роли.
Механизм реализации независимой
системы оценки качества работы
организаций.
Специфика проведения независимой
оценки работы учреждений в различных
сферах.
Результаты независимой оценки.
1
3
2
3
1
1
2
1
1
1
1
3
49
1
2
1
2
1
1
2
1
1
13.
14.
15.
Разработка модели участия в оценке
качеств, а работы учреждении
социальной сферы
Итоговое тестирование
ИТОГО
10
3
36
8
1
2
7
12
6
3
10
Использованная литература
Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об
основах общественного контроля в Российской Федерации".
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 25
декабря 2008 г.).
3. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях» (с изм. от 23 июля 2008 г.).
4. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях»
(с изм. от 23 июля 2008 г.).
5. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений».
6. Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ «О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях» (с изменениями от 30 декабря
2008 г.)
7. Батурин, М.В. Юридические аспекты деятельности некоммерческих организаций
/ М.В.Батурин // Некоммерческие организации в России. – 2003. - № 1. – С.23-25.
8. Инфраструктура муниципальных образований: учебной пособие / П.В.Кухтин [и
др.]; под. ред. П.В. Кухтина. – М.: КНОРУС, 2008. – 208 с.
9. Макальская, М. Л. Некоммерческие организации в России. Создание, права,
налоги, учет, отчетность / М. Л. Макальская, Н. А. Пирожкова. — 4-е изд.,
перераб. и доп. — М.: Дело и Сервис, 2000. — 816с.
10. ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» №131, 2003.
1.
50