Открыть/скачать файл - Агентство по страхованию вкладов
advertisement
Базельский комитет банковского надзора Руководящие принципы по выявлению слабых банков и принятию мер в их отношении Июль 2015 года БАНК МЕЖДУНАРОДНЫХ РАСЧЕТОВ Данная публикация доступна на сайте Банка международных расчетов (www.bis.org). © Банк международных расчетов, 2015 год. Все права сохранены. Допускается воспроизведение или перевод кратких выдержек при условии указания источника. ISBN 978-92-9197-101-5 (в печатном виде) ISBN 978-92-9197-101-8 (онлайн) Содержание Краткий обзор Часть I. Выявление слабых банков 1. Введение и история вопроса 1.1. Руководящие указания 2002 года 1.2. Мандат 1.3. Сопутствующая работа на других площадках 1.4. Структура настоящего документа 2. Общие вопросы и понятия 2.1. Определение слабого банка 2.2. Принципы принятия мер в отношении слабых банков 2.3. Симптомы и причины банковских проблем 3. Предварительные условия 4. Выявление слабых банков 4.1. Характеристики процесса надзора 4.2. Ключевые элементы процесса надзора 4.2.1. Выездные, дистанционные проверки и упреждающий надзор Выездные проверки Отчетность, представляемая регулирующим органам, и индикаторы системы предупреждения Оценка моделей ведения бизнеса Корпоративное управление, управление рисками и системы контроля Управленческие информационные системы, агрегирование данных и отчетность Стресс-тестирование Анализ планов восстановления финансовой устойчивости Оценка урегулируемости несостоятельности 4.2.2. Макропруденциальный надзор и реагирование Макропруденциальный надзор Макропруденциальное реагирование 4.2.3. Другие источники информации Корпоративное управление и управление рисками банка Внешние аудиторы Внутренний контроль и внутренние аудиторы Сотрудничество с другими надзорными и связанными органами Сигналы рынка 4.2.4. Системы надзорной оценки Часть II. Принятие мер в отношении слабых банков 5. Планирование на случай экстренных ситуаций и планирование восстановления финансовой устойчивости 5.1. Планирование надзорными органами на случай экстренных ситуаций для принятия мер в отношении слабых банков 5.2. Планы восстановления финансовой устойчивости 6. Корректирующие действия 6.1. Общие принципы корректирующих действий 6.2. Выполнение корректирующих действий 6.2.1. Установление характера и масштаба слабостей 6.2.2. Спектр корректирующих действий Влияние на корпоративное управление Влияние на доступность денежных средств 1 4 4 4 5 6 6 8 8 8 10 13 15 15 16 17 17 18 19 20 21 21 23 24 24 24 26 27 27 27 28 29 30 31 32 32 32 33 34 35 35 35 36 37 37 Влияние на права акционеров/участников Влияние на операции банка и на их расширение 6.2.3. Слияния и поглощения 6.2.4. Стимулы к своевременному выполнению корректирующих действий и предотвращению попустительства 6.2.5. Эскалация корректирующих действий и надзорных ресурсов 6.2.6. Формулирование плана корректирующих действий 6.2.7. Отслеживание корректирующих действий и обеспечение их выполнения 6.2.8. Сотрудничество и совместная работа с другими ведомствами 6.3. Меры, принимаемые в отношении разных видов проблем 6.3.1. Стратегия ведения бизнеса 6.3.2. Достаточность капитала 6.3.3. Качество активов 6.3.4. Корпоративное управление и управление рисками 6.3.5. Доходы 6.3.6. Ликвидность 6.3.7. Процессы управления рисками 7. Урегулирование несостоятельности 7.1. Руководящие принципы для политики урегулирования несостоятельности банка 7.2. Полномочия или механизмы урегулирования несостоятельности 7.2.1. Bail-in в рамках урегулирования несостоятельности 7.2.2. Операции по продаже бизнеса 7.2.3. Использование бридж-института 7.2.4. Управление обесценившимися активами 7.3. Закрытие банка: выплаты вкладчикам/передача обязательств 7.4. Использование государственных средств при урегулировании несостоятельности 7.5. Обнародование информации о проблемах 7.5.1. Когда следует начинать коммуникации? 7.5.2. Содержание раскрываемой информации 7.5.3. Стратегия коммуникаций 7.5.4. Прочие соображения общего характера 8. Избранные институциональные вопросы 8.1. Конгломераты 8.2. Глобальные системно значимые банки 8.3. Трансграничные вопросы 8.4. Банки с государственным участием 9. Выводы Приложение 1. Библиография Приложение 2. Схема процесса оказания помощи в урегулировании несостоятельности обанкротившихся банков Приложение 3. Глоссарий 37 37 37 39 40 41 42 43 44 44 44 46 48 49 50 52 54 54 57 58 59 60 61 62 62 64 64 65 65 66 66 66 68 68 71 72 74 79 80 Краткий обзор (i) Слабые банки – явление, которое наблюдается в пределах всего мира. Надзорные органы должны быть готовы принимать меры в их отношении. В данном отчете представлены механизмы, которые включают в себя практические руководящие принципы в областях выявления проблем, выполнения корректирующих действий, методик урегулирования несостоятельности и стратегий выхода. Целевая аудитория настоящего доклада – сообщество надзорных органов, органов по урегулированию несостоятельности и международных финансовых организаций, которые предоставляют консультации надзорным органам. (ii) Могут существовать разные определения слабого банка. В настоящем документе он определяется как «банк, ликвидность или состоятельность которого снижена или вскоре окажется сниженной в отсутствие существенного своевременного улучшения его финансовых ресурсов, профиля рисков, модели ведения бизнеса, систем управления рисками и средств контроля и/или качества корпоративного управления и управления рисками». В случаях, когда банк более не является жизнеспособным или с большой вероятностью перестанет быть таковым и у него нет обоснованных перспектив скорого восстановления жизнеспособности, полномочные органы должны провести урегулирование несостоятельности этого учреждения, не допуская при этом серьезных нарушений работы системы и убытков налогоплательщиков и обеспечивая защиту его критически важных функций. Вполне может быть, что банк как юридическое лицо перестанет существовать; однако произойти это должно таким образом, чтобы по возможности обеспечить преемственность деятельности и доступ к критически важным функциям, необходимым для поддержания финансовой стабильности и доверия к финансовой системе. (iii) Чтобы надзор работал эффективно, должна существовать адекватная система бухгалтерской отчетности и нормативно-правовая база, согласно указанному в Основополагающих базельских принципах эффективного банковского надзора. Надзорный орган должен четко разделять симптомы и причины банковских проблем. Он также должен выявлять и решать проблемы на раннем этапе, до их обострения. В данных руководящих принципах рассматриваются необходимые источники информации и порядок действий, доступные надзорным органам. Особый упор в этих принципах сделан, в частности, на разработке механизмов анализа моделей ведения бизнеса, планировании восстановления финансовой устойчивости и урегулирования несостоятельности, макропруденциальной оценки и стресс-тестирования. (iv) До начала урегулирования несостоятельности совет директоров и руководство банка должны выполнить свою основную обязанность: обязанность по 1 урегулированию слабых сторон и проблем банка. Если от надзорных органов требуются какие-либо действия, в их распоряжении находится целый ряд механизмов; однако пользование ими должно быть соразмерным масштабу проблемы и ограничиваться четкими сроками. База для действий надзорных органов должна обеспечивать баланс между жесткими режимами быстрых корректирующих действий и общими, менее обязывающими подходами. Одна из эффективных комбинаций может включать в себя правила согласованных заранее надзорных действий, что́ защищает надзорный орган от ненадлежащего вмешательства в процесс принятия решений, и возможности для гибких действий в конкретных обстоятельствах. Кроме того, необходимо обеспечивать баланс между неофициальными методами – используемыми в случаях, когда проблемы банка менее серьезны, а его руководство настроено на сотрудничество, – и более официальными действиями, подлежащими обязательному выполнению банком, с наказанием за несоблюдение. (v) В ходе принятия мер в отношении слабых банков критически важным для профилактики эскалации проблемы является раннее вмешательство. Во многих случаях совет директоров и руководство банка, как и надзорные органы, необоснованно откладывали осуществление достаточных и своевременных корректирующих действий. Основная причина бездействия – надежда этих сторон на то, что проблемы решатся сами собой. Кроме того, политики или лоббирующие группы могут оказывать явное или скрытое давление на надзорный орган, чтобы он отсрочил применение необходимых мер воздействия. Однако международный опыт показывает, что банковские проблемы способны стремительно нарастать, если их не решать надлежащим образом. Поэтому важно создать стимулы для надзорных органов к осуществлению решительных действий уже на раннем этапе в ответ на возникающие проблемы. (vi) План корректирующих действий банка, признанного проблемным, должен быть подробным и конкретным, показывающим, каким образом может быть восстановлено финансовое положение банка. Надзорный орган должен быть способен определить, достаточен ли прогресс или же требуются дополнительные действия. Он также должен иметь механизмы консультирования или информирования правительства, центрального банка, органов по урегулированию несостоятельности и других отечественных и иностранных регулирующих ведомств. По мере ухудшения финансового положения банка степень координирования действий с соответствующими органами должна расти. (vii) В данных руководящих принципах по принятию мер в отношении слабых банков рассматриваются вопросы урегулирования несостоятельности, за которые отвечает орган по её урегулированию, поскольку надзорным органам существенно важно быть осведомленными об общих и банковских вопросах урегулирования несостоятельности и сотрудничать с органом по ее урегулированию в целях эффективного принятия мер в отношении слабых банков. В опубликованных 2 Советом по финансовой стабильности Ключевых атрибутах эффективных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов1 (Ключевых атрибутах) подробно изложены механизмы урегулирования несостоятельности, которые следует предусмотреть в национальных режимах для всех финансовых фирм, несостоятельность которых может иметь системную значимость или критическую важность, вместе с применимыми к таким фирмам требованиями по планированию урегулирования несостоятельности. Данные руководящие принципы следует применять в связке с Ключевыми атрибутами, которые остаются преобладающими принципами урегулирования несостоятельности финансовых институтов, несостоятельность которых имеет или может иметь системную значимость или критическую важность. (viii) Режим урегулирования несостоятельности должен способствовать эффективному использованию полномочий органом по урегулированию несостоятельности2, с тем чтобы несостоятельность банка могла быть урегулирована без серьезных нарушений работы системы и без подвергания налогоплательщиков убыткам (Ключевые атрибуты 3 и 11.6). (ix) В случаях, когда банк более не является жизнеспособным или с большой вероятностью перестанет быть таковым и у него нет обоснованных перспектив скорого восстановления жизнеспособности, орган по урегулированию несостоятельности должен обладать полным спектром механизмов и полномочий по урегулированию несостоятельности, чтобы упорядоченно управлять несостоятельностью с целью минимизировать ее воздействие на финансовую стабильность. Эти механизмы включают в себя сделку продажи бизнеса, bail-in, использование переходного учреждения и ликвидацию. (x) В исключительных обстоятельствах государственные органы могут оказывать временную поддержку для поддержания ликвидности или состоятельности банков, находящихся в сложной ситуации. В конкретных случаях, там, где это разрешено законом, центральный банк может принимать решение о дополнении доступа банка к обычным услугам центрального банка предоставлением экстренной ликвидности, если банк решительно настроен сохранить состоятельность и жизнеспособность. В соответствии с Ключевым атрибутом 6.5, в случаях, где национальное законодательство разрешает юрисдикции оказывать поддержку для поддержания состоятельности, это решение должно приниматься только для поддержания критически важных функций и сопровождаться механизмами возложения убытков на необеспеченных кредиторов банка и, по необходимости, на финансовый сектор в См. по адресу www.financialstabilityboard.org/2014/10/r_141015. В некоторых юрисдикциях в качестве органов по урегулированию несостоятельности могут быть назначены надзорные органы, однако при этом орган по урегулированию несостоятельности должен быть независимым в работе в соответствии с его законодательно установленными обязанностями, применять прозрачные процессы, пользоваться надлежащим корпоративным управлением и достаточными ресурсами, и в отношении него должны действовать механизмы строгой оценки и подотчетности для оценивания эффективности любых мероприятий урегулирования несостоятельности. 1 2 3 более широком смысле. В таких обстоятельствах необходимы тесное сотрудничество и обмен информацией между центральным банком и правительством. В рамках урегулирования несостоятельности поддержание ликвидности и состоятельности обязательно должны быть увязаны с другими, более долгосрочными корректирующими мерами и являться лишь крайней мерой, применяемой для главной цели: поддержания финансовой устойчивости. (xi) Дополнительные проблемы в области надзора и урегулирования несостоятельности возникают, если банк является иностранной организацией или частью конгломерата или является системно значимым. В данных руководящих принципах рассматриваются необходимые вопросы и возможные варианты решения, например, структурные изменения. Особые соображения, как политические, так и финансовые, могут применяться в отношении банков с государственным участием, которым может понадобиться продление сроков разрешения проблем. Часть I. Выявление слабых банков 1. Введение и история вопроса 1.1 Руководящие указания 2002 года 1. Слабые банки – явление, распространенное в пределах всего мира. Они представляют собой постоянную проблему для органов банковского надзора и органов по урегулированию несостоятельности во всех странах независимо от политической структуры, финансовой системы и уровня экономического и технического развития. Все органы банковского надзора должны быть готовы минимизировать распространенность слабых банков, а когда таковые возникают, принимать меры в их отношении. 2. Слабые банки сталкиваются с проблемами, общими для их всех. Уроки могут быть извлечены на основе совокупного опыта надзорных органов и органов по урегулированию несостоятельности, в частности, конкретных действий, которые сработали или не сработали в конкретных обстоятельствах. В прошлом нехватка процедур поведения в экстренных ситуациях и понимания того, какие механизмы доступны для принятия мер в отношении слабых банков, иногда приводили к необоснованным задержкам в осуществлении действий по надзору и урегулированию несостоятельности и стала ключевым фактором, предопределившим высокую стоимость разрешения банковских проблем. Базельский комитет по банковскому надзору считает, что разработка необходимых руководящих принципов способна снизить издержки и побочные эффекты этих проблем. 3. С этой целью в 2002 году Базельский комитет выпустил международные руководящие принципы для надзорных органов, посвященные мерам в отношении слабых банков, основанные на опыте и обстоятельствах разных стран. В руководящих принципах 2002 года, которые задумывались как механизмы для надзорных органов, рассматривается 4 широкий спектр банковских проблем, их предпосылок и причин, и оцениваются плюсы и минусы методов, используемых для их разрешения. Эти методы включают в себя профилактические мероприятия, раннее выявление, применение корректирующих мер, решение вопросов урегулирования несостоятельности, а также стратегии выхода. Данные руководящие указания не планировались в качестве строгого предписания; скорее в них определялась практика, уже опробованная с хорошим результатом. Они были разработаны с намерением предложить практические рекомендации, адаптируемые к конкретным обстоятельствам каждого случая. 1.2 Мандат 4. Сейчас глобальные финансовые рынки и глобальный регуляторный ландшафт сильно отличаются от того состояния, в котором они пребывали в 2002 году – это последствия финансового кризиса 2007 – 2009 годов и реакция на него. Среди произошедших событий – изменения ожиданий и практики регуляторов в отношении раннего вмешательства, систем урегулирования несостоятельности, планирования восстановления финансовой устойчивости и урегулирования несостоятельности, стресстестирования и макропруденциального надзора. Поэтому в июле 2013 года Базельский комитет создал Рабочую группу для актуализации руководящих принципов 2002 года с учетом этих важных событий и уроков финансового кризиса.3 5. Мандат Рабочей группы: (i) пересмотр существующих руководящих принципов, а также учёт релевантных публикаций, изданных начиная с 2002 года Базельским комитетом и другими органами по установлению стандартов; (ii) обмен уроками в области надзора, полученными во время кризиса. Один из этих уроков заключался в том, что плохое корпоративное управление или управление рисками способны ослабить банк, даже если его финансовые показатели остаются хорошими. Рабочая группа не ставила своей целью создание «учебника» надзора по всем видам профилактических действий, поскольку многие действия должны осуществляться в процессе надзора за учреждениями. Цель скорее заключалась в том, чтобы показать, каким образом выявлять проблемные банки и принимать меры в их отношении. 6. Целевая аудитория данных принципов – сообщество надзорных органов и органов по урегулированию несостоятельности, в том числе международные финансовые институты, которые дают рекомендации надзорным органам. Поэтому Рабочая группа не сосредоточивалась ни на какой конкретной категории стран и банковских систем. Описанные здесь механизмы применимы как к небольшому локальному банку, так и к крупной международной банковской группе; как к государственному, так и к частному банку; к банку, предоставляющему услуги как физическим, так и юридическим лицам, к финансовой группе и к финансовому конгломерату. Насколько это допускается национальным законодательством, надзорные органы могут использовать эти механизмы В Рабочей группе представлены двенадцать национальных юрисдикций, а также Европейский центральный банк, Европейская служба банковского надзора и Институт финансовой стабильности. 3 5 как образец в конкретном проблемном случае; они могут оказаться полезными международным финансовым институтам при подготовке полномочных органов конкретной страны к управлению её слабыми банками. Следует признать, что некоторые механизмы могут в большей мере подходить для работы с более крупными или, наоборот, более мелкими банками. Например, требования о стресс-тестировании и разработке подробных официальных планов урегулирования несостоятельности, как правило, применяются к более крупным и более системно значимым банкам. 1.3 Сопутствующая работа на других площадках 7. Рабочая группа постаралась минимизировать дублирование работы, уже выполняемой на других площадках по связанным вопросам. Там, где это необходимо, данные руководящие принципы ссылаются на опубликованные документы и на существующие международные стандарты и руководящие принципы, по необходимости – с перекрестными ссылками. Библиография приведена в Приложении 1. 1.4 Структура настоящего документа 8. Слабым банк может оказываться в разные моменты. Банк вместе с надзорным органом должен непрерывно работать над мерами по устранению слабостей, а если они возникают, оперативно выявлять и устранять их. Структура данных руководящих указаний отражает эти разные этапы (Рисунок 1). Часть I посвящена базовым предварительным условиям для принятия надзорным органом мер в отношении слабых банков и методикам выявления проблем надзорным органом. Эти стадии включают в себя подготовительную работу по вопросам восстановления финансовой устойчивости и урегулирования несостоятельности. Часть II касается корректирующих мер, которые могут применяться для восстановления финансовой устойчивости проблемного банка, а также (для органов по урегулированию несостоятельности) механизмам принятия мер в отношении банков, несостоятельность которых наступает или уже наступила. 6 Рисунок 1. Обзор структуры отчета I. Выявление слабых банков Процесс надзорного анализа Макропруденциальн ый механизм (надзор за банковской системой) Выездные проверки и дистанционные проверки (упреждающие) Система Модель раннего ведения бизнеса предупреждения Корпорат. упр-е и упр-е рисками Контакт с другими источниками информации Подразделение контроля Стресстестирование Системы надзорной оценки Управленческие информационны е системы Анализ плана восстановления функций Слабый банк? Да Более интенсивный повседневный надзор Прочие надзорные и связанные с ними органы Выездные проверки и дистанционные проверки Внешние аудиторы и прочие Серьезная слабая сторона/недостаток? II. Меры к слабым банкам Да Корректирующее(ие) действие(я) надзорных органов Нет Нежизнеспособен/нет обоснованных перспектив восстановления жизнеспособности? Примеры возможных механизмов Влияние на банковские операции и на расширение Требования об увеличении/изменении капитала/ликвидности и стратегического планирования Ограничение концентрации или расширения банковских операций Уменьшение операций и продажа активов Запрет или ограничение определенных направлений деят-ти, работы с опр. продуктами или клиентами customers Немедленное или увеличенное создание резервов Да Урегулирование несостоятельности Примеры возможных механизмов Влияние на корпоративное управление Влияние на права акционеров/участников Требование денежных вливаний акционерами Совершенствование корпоративного управления, внутреннего контроля и управления рисками Приостановка действия некоторых или всех прав акционеров Требование новых займов/выпусков облигаций и/или рефинансирования этих обязательств Требования предоставления планов корректирующих действий Влияние на доступность денежных средств Реализация планов восстановления Требования изменения орг. структуры Отстранение чл. совета директоров и менеджеров Ограничения выплат членам СД и высшему руководству Предварительное утверждение надзорным органом любых крупных капиталовложений, существенных и условных обязательств Запрет выплаты дивидендов Назначение арбитражного управляющего Слияния и поглощения Продажа предприятия Переходный банк Bail-in Реструктуризация Closu re of the bank w ith Закрытие банка с in su red depositors' payoff выплатой or tran sfer застрахованным вкладчикам или передачей обязательств 7 2. Общие вопросы и понятия 2.1 Определение слабого банка 9. В данном отчете используется следующее определение: Слабый банк – это банк, ликвидность или состоятельность которого снижена или вскоре окажется сниженной в отсутствие существенного своевременного улучшения его финансовых ресурсов, профиля рисков, модели ведения бизнеса, систем управления рисками и средств контроля и/или качества корпоративного управления и управления рисками. 10. Банк, о котором идет речь в определении, – это банк, столкнувшийся с потенциальными или актуальными угрозами его ликвидности и состоятельности, а не банк, у которого наблюдаются отдельные или временные слабости, не угрожающие его жизнеспособности. В то время как все слабости независимо от их масштаба и характера должны устраняться самим банком, проблемы слабого банка, определенного выше, являются более фундаментальными. Они включают в себя следующее, не ограничиваясь им: ненадлежащее корпоративное управление или управление рисками; недостаточность финансовых ресурсов (капитала и ликвидности); нежизнеспособность модели или стратегии ведения бизнеса; низкое качество активов; а также слабость систем и средств контроля. Поскольку банки не становятся слабыми за один день, проблемы, которые кажутся развивающимися стремительно, часто являются признаком финансовых слабостей или слабых сторон корпоративного управления/управления рисками, которые не устранялись на протяжении некоторого времени. Эти проблемы способны быстро превратиться в крупный источник обеспокоенности надзорного органа, если не будут соблюдаться минимальные пруденциальные требования и если жизнеспособность банка будет поставлена под угрозу. Задача надзорного органа – выявить эти проблемы на раннем этапе, обеспечить осуществление профилактических или корректирующих мероприятий и в сотрудничестве с органом по урегулированию несостоятельности обеспечить наличие согласованных планов восстановления финансовой устойчивости и урегулирования несостоятельности в том случае, если профилактические действия окажутся безрезультатными. В стратегии урегулирования несостоятельности необходимо учитывать системную значимость банка. Для более крупных банков (таких, как глобальные системно значимые банки (ГСЗБ)) стратегия может включать в себя применение полномочий по урегулированию несостоятельности, описанных в Разделе 3 Ключевых атрибутов, принятых Советом по финансовой стабильности. Для более мелких банков может понадобиться ликвидация/разбирательства по делу о несостоятельности. 2.2 Принципы принятия мер в отношении слабых банков 11. В рамках подготовки к работе Рабочая группа рассмотрела, почему именно необходимы меры в отношении проблемных банков. Ответ на этот вопрос связан с основополагающими задачами банковского надзора. Они, несомненно, несколько различаются от страны к стране и в некоторых случаях явно прописаны в законодательстве. В качестве общего предложения, однако, центральной задачей надзора должно являться поддержание стабильности финансовой системы и доверия к ней и сокращение таким образом риска понесения убытков вкладчиками и кредиторами. В ходе принятия мер в отношении слабых банков эта задача преобразуется в действия надзорных органов, нацеленные на сохранение стоимости активов банка с минимальными нарушениями его работы (то есть на поддержание хозяйствующего субъекта) с одновременной минимизацией как издержек урегулирования несостоятельности, так и системных последствий. В некоторых случаях может оказаться, что банк как юридическое лицо должен прекратить свое существование. 8 12. Среди руководящих принципов надзорного органа, который принимает меры в отношении слабых банков, – следующие. Раннее выявление рисков. Надзорные органы должны применять упреждающие механизмы (пример: системы раннего предупреждения, анализ эффективности корпоративного управления и управления рисками, макроэкономический надзор и стресстестирование), чтобы выявлять слабые банки на раннем этапе. Раннее вмешательство. Надзорные органы должны действовать быстро и осуществлять вмешательство уже на раннем этапе. Опыт многих стран показывает, что попустительство регулирующих и надзорных органов усугубляет проблемы слабого банка, из-за чего те стремительно разрастаются, ширятся и приобретают более системный характер. Это делает конечные усилия по урегулированию несостоятельности более затруднительными и дорогостоящими (но в некоторых обстоятельствах все же может оставаться ограниченная возможность свободы действий при принятии решения о раннем вмешательстве – даже там, где раннее вмешательство распространено повсеместно: см. Раздел 6.2.4). Эффективность. В соответствии с Основополагающими принципами эффективного банковского надзора и другими руководящими принципами Базельского комитета, надзорный орган, принимая решение о порядке действий, должен прикладывать все усилия с учетом имеющейся у него информации, чтобы принять в расчет все издержки, в том числе (в случае ГСЗБ) внешние, такие, как нестабильность финансовой системы. Гибкость. Надзорные органы могут гибко применять меры восстановления финансовой устойчивости слабого банка. Такие меры, однако, надлежит соответственно ужесточать, если меры восстановления на раннем этапе не принесли необходимого прогресса в заданный срок. Кроме того, надзорный орган должен решительно действовать в сотрудничестве с органом по урегулированию несостоятельности, когда слабый банк достигает точки нежизнеспособности. Четкие процессы внутреннего управления. Надзорные органы должны определить свои собственные процессы управления для обеспечения того, чтобы их решения, принимаемые по собственному усмотрению, утверждались на том уровне организационной иерархии, который соответствует значимости возникшей проблемы, с четким указанием оснований для принятия конкретного решения. Процессы управления могут предусматривать пороги, по достижении которых выдается раннее предупреждение. Когда эти пороги нарушены, процесс управления должен также обеспечить отслеживание оснований решения отсрочить то или иное действие или уменьшить интенсивность обычных надзорных мер. 1. Непротиворечивость. Надзорные мероприятия должны быть непротиворечивыми и понятными, чтобы не искажать конкурентную среду и минимизировать хаос и неопределенность во времена кризиса. Выполняемые действия должны поддерживаться рабочей системой присвоения рейтингов надзорными органами: рейтинги надлежит сделать основой для последующих надзорных действий, чтобы схожие проблемы разных банков, крупных или мелких, частных или государственных, решались схожим образом.4 Прозрачность и сотрудничество. Недостаточность или недостоверность информации, предоставляемой банком, увеличивает неопределенность для каждого участника. Она может вести к неуместным надзорным действиям и росту издержек на разрешение проблем. Банк и соответствующие органы должны ставить своей целью высокие стандарты обмена информации и прозрачности в отношении планируемых действий. Принятие решений о степени раскрытия (если таковое осуществляется) информации более широкому финансовому сообществу и всей общественности более затруднительно. Эти решения зависят от конкретной ситуации, и их необходимо тщательно оценивать в каждом конкретном случае. Основным соображением должно являться то, способствует ли раскрытие конкретной информации решению задачи надзорного органа в ходе 4 Обращение с банками из государственного сектора подробнее рассматривается в Разделе 8.4. 9 2.3 принятия мер в отношении слабого банка и поддержания системной стабильности в более широком смысле. Избегание потенциальных системных проблем. Чтобы избежать искажения конкуренции в финансовом секторе, все банки в общем и целом должны подчиняться одной и той же системе надзора и регулирования. Это применимо как в обычное время, так и во времена стресса. Однако в отношении системно значимых банков может по обоснованным причинам действовать усиленная система. Системно значимые банки обладают расширенными межбанковскими связями и ведут более широкий спектр деятельности, который часто включает в себя трансграничные операции. Они, как правило, большого размера, поэтому их несостоятельность вызывает больший «эффект домино». Однако системные проблемы возникают не только у крупных банков. Они могут появляться, и когда несколько мелких банков оказываются несостоятельными одновременно или когда мелкий банк занимает критически важное положение в конкретном сегменте рынка. Ранняя подготовка. Ухудшение воспринимаемого положения того или иного банка может наступить стремительно. Поэтому важно, чтобы надзорные органы делали ранние подготовительные шаги, чтобы быть во всеоружии для реагирования на кризисную ситуацию в банке, за которым осуществляется надзор. В отношении системно значимых банков особенно важна дополнительная подготовка – как со стороны надзорных органов, так и со стороны самих банков – к кризисным ситуациям. Системно значимые банки надлежит обязать составлять планы восстановления финансовой устойчивости, демонстрирующие, каким образом эти банки будут работать в ситуациях финансового кризиса и какие меры будут принимать во избежание несостоятельности. В планах урегулирования несостоятельности деньги налогоплательщиков или средства кредитора последней инстанции – центрального банка не должны рассматриваться как основа для урегулирования несостоятельности банка. От надзорных органов надлежит требовать выявления системно значимых банков5, анализа и критического разбора планов восстановления их финансовой устойчивости, а органы по урегулированию несостоятельности и надзорные органы должны подготовиться к несостоятельности системно значимых банков путем разработки планов урегулирования их несостоятельности. Симптомы и причины банковских проблем 13. Важно отличать симптомы банковских проблем от причин последних. Симптомы слабости банка – это обычно низкое качество активов, недостаточная прибыльность, утрата капитала, избыток заемных средств (например, превышение нормативного отношения заемных средств к собственным), избыточная подверженность рискам (например, в терминах концентрации риска), репутационные проблемы и обеспокоенность возможной нехваткой ликвидности. Эти разные симптомы часто развиваются вместе. Причины слабости банков обычно можно проследить до одного или нескольких следующих условий: ненадлежащая (с учетом деловой среды) модель ведения бизнеса6, плохое или ненадлежащее корпоративное управление, плохое принятие решений высшим руководством и/или несоответствие внутренних структур мотивации внешним интересам акционеров/участников/заинтересованных сторон. 14. В то время как банковские затруднения обычно проистекают из сочетания факторов, в большинстве случаев эти затруднения можно свести к кредитным проблемам. Это См.: «Глобальные системно значимые банки: обновленная методика оценки и требование о более высокой абсорбции убытков», Базельский комитет (2013d), и «Система мер в отношении национальных системно значимых банков», Базельский комитет (2012f). 6 Кризис показал, что несостоятельность банков часто является результатом нежизнеспособности моделей ведения бизнеса. Характеристики, свойственные всем таким моделям, описаны в Разделе 4.2.1. 5 10 неудивительно, ведь кредитование всегда было и остается главной опорой для банков. Поэтому жёсткие требования к капиталу являются необходимым, но не достаточным условием стабильности банковского сектора – столь же важна прочная база в виде ликвидности, усиленная тщательно проработанными надзорными стандартами.7 Например, на ранней «стадии ликвидности» финансового кризиса, начавшегося в 2007 году, многие банки, невзирая на достаточность уровней капитала, испытывали затруднения, так как не управляли своей ликвидностью обоснованным образом. Кризис наглядно показал значимость ликвидности для надлежащей работы финансовых рынков и банковского сектора. До кризиса рынки активов были оживленными, а финансирование было легко получить по низкой стоимости. Стремительный разворот рыночных условий проиллюстрировал то, что ликвидность способна быстро испаряться, а отсутствие ликвидности может наблюдаться в течение долгого времени. 15. Кроме кредитного риска и риска ликвидности, слабость банков могут вызывать рыночный, операционный риск, риск изменения процентных ставок или стратегический риск. Эти риски не новы, хотя в качестве причины несостоятельности банков были исторически не так важны, как кредитный риск. Однако некоторые из них набирают значимость. Например, операционный риск выходит в центр внимания по мере того, как банки начинают пользоваться все более сложными системами, новыми каналами поставок и схемами привлечения внешних исполнителей, что увеличивает полагание банков на третьих лиц и подверженность рискам, вызванным обращением к их услугам. В то же время банки пользуются выгодами усовершенствованных методик и инструментов снижения риска. Балансом между рисками и выгодами необходимо тщательно управлять во всех банках. 16. В большинстве случаев избыточная подверженность риску, кредитные потери, проблемы с ликвидностью и недостаток капитала проистекают из слабых сторон корпоративного управления8 (например, слабого надзора со стороны совета директоров, отсутствия эффективной системы управления аппетитом к риску), политики выплаты вознаграждений9 (например, сфокусированности политики на получении краткосрочной прибыли в отсутствие корректировок на риск) и систем внутреннего контроля. Конкретнее говоря, зачастую оказывается, что эти процессы недостаточно эффективны, чтобы предотвратить: ненадлежащую практику кредитования, которая выражается, например, в плохих практиках выдачи кредитов (андеррайтинга) или в программе чрезмерно агрессивной кредитной экспансии в сочетании с отсутствием стимулов к выявлению проблемных кредитов на раннем этапе и к выполнению корректирующих действий; избыточность концентраций в рамках модели ведения бизнеса, в том числе в отношении финансирования, кредитования, источников дохода и риска. Концентрации могут накапливаться в рамках продуктов, направлений деятельности, стран и юридических лиц и могут оказывать дестабилизирующее влияние. Введенные многими странами режимы ограничения крупной подверженности риску имеют своей целью ограничение некоторых концентраций: o сконцентрированность кредитования в рамках одной географической области или отрасли стала причиной проблем многих банков. Если портфель кредитов банка не диверсифицирован, банк несет риск того, что кредиты, выданные конкретной области или группе связанных компаний, могут обесцениться одновременно. При этом могут существовать опасности управления риском для специализированного или мелкого банка, который пытается диверсифицировать свой портфель; См.: «Базель III. Глобальная система регулирования для повышения устойчивости банков и банковских систем», Базельский комитет (2011a); и «Базель III. Механизмы мониторинга коэффициента краткосрочной ликвидности и риска ликвидности», Базельский комитет (2013b). 8 См.: «Принципы корпоративного управления для банков», Базельский комитет (2015). 9 См.: «Методика оценки принципов и стандартов выплаты вознаграждений», Базельский комитет (2010a). 7 11 o o o 10 продукты, содержащие одни и те же виды риска под разными ярлыками и учитываемые разными подразделениями, например, структурированные продукты и забалансовые схемы финансирования, могут маскировать риски и подверженность им; концентрации в инвестиционном портфеле в сочетании с необоснованным полаганием на данные рейтинговых агентств могут приводить к увеличению рисков; концентрации в финансировании, в частности, в сочетании с концентрациями в кредитовании, также могут оказывать дестабилизирующее влияние; структурные дисбалансы в состоянии ликвидности банка, обусловленные, например, неустойчивой структурой сроков погашения, высоким отношением объёмов кредитов к объёмам вкладов или низкой долей стабильных ресурсов финансирования совокупных обязательств. Чрезмерная концентрация финансирования типична для моделей ведения бизнеса, чрезмерно опирающихся на обилие рыночной ликвидности и игнорирующих риск ликвидности; чрезмерное взятие на себя риска, например, посредством спекулятивных операций. Это возможно, когда в системе выплаты вознаграждений, которая действует в банке, вознаграждения или бонусы привязаны к краткосрочным показателям (например, к краткосрочным увеличениям прибылей банка, доходов или цены акций).10 Когда вознаграждения привязаны к плановым показателям, в которых не принимаются в расчет сопутствующие риски, у руководителей банков возникает стимул брать на себя более высокие риски. У них также есть стимул недоинвестировать в персонал по контролю за рисками и в другие критически важные мероприятия управления риском, например, в инструменты информационных технологий (ИТ), необходимые для точного агрегирования и мониторинга позиций по риску для обеспечения их актуальности. Чрезмерное взятие на себя рисков возможно и тогда, когда культура банка на протяжении многих лет ориентирована на увеличения прибыли. Среди других возможных причин – слабые стороны риск-культуры и корпоративного управления, недостаток умений и опыта в области управления рисками у высшего исполнительного руководства и руководства без исполнительных полномочий, недостаток влиятельности подразделения по работе с рисками, а также слабости методов измерения рисков и способа сообщения о них. И наконец, развитие системы управления рисками может отставать от появления финансовых новаций; непринятие во внимание ограничений существующей политики и процедур, таких, как лимиты концентрации, кредитования аффилированных заемщиков, стоимости под риском в торговом портфеле, а также терпимости к риску ликвидности. Влиятельные лица в банке могут обходить политику и процедуры в силу своих личных качеств, статуса мажоритарного собственника или занимаемой должности исполнительного руководителя. В государственных банках это также возможно в силу политического вмешательства; чрезмерный рост бухгалтерского баланса. В преддверии кризиса некоторые банки имели лишь ограниченные понимание и контроль потенциального роста их бухгалтерских балансов и потребностей в ликвидности, включая потребности в трансграничном финансировании. Они не проводили надлежащую оценку риска того, что подверженность рискам, связанным с определенными забалансовыми структурами, возможно, придется финансировать из баланса именно в момент, когда привлечение таких денежных средств извне станет затруднительным или дорогостоящим. Некоторые советы директоров не ввели механизмы мониторинга реализации стратегических решений, например, о росте бухгалтерского баланса; См. материалы Форума по финансовой стабильности (2009). 12 мошенничество или преступную деятельность, а также сделки с заинтересованностью, совершаемые одним или несколькими людьми. 17. В прошлом слабые банки способствовали финансовым кризисам или усиливали их. Равным же образом к проблемам банков могут приводить и внешние факторы, такие, как отрицательные макроэкономические потрясения (в том числе валютный кризис, слабость реальной экономики, недостаточная подготовка к либерализации финансового сектора, сильное сжатие рыночной ликвидности и т. п.). Внешние факторы не сломят хорошо управляемый и финансово устойчивый банк, но определенно выявят недостатки управления и контроля в более слабых. 3. Предварительные условия 18. Принятые Базельским комитетом Основополагающие принципы эффективного банковского надзора11 устанавливают необходимые основы устойчивой системы надзора. Некоторые из этих принципов критически важны для профилактики слабости банков и для принятия мер в ее отношении; в случае их несоблюдения может пострадать способность надзорных органов эффективно работать со слабыми сторонами банка. В частности, законы могут предусматривать следующие стандарты, или же надзорным органам должно быть выдано полномочие установления и/или требования соблюдения таких стандартов: исчерпывающие правила выдачи лицензий банкам, выдачи разрешений на ведение новых крупных видов деятельности, на приобретения или капиталовложения банков, а также правила изменения долей собственности в банках (Основополагающие принципы 4–7); пруденциальные правила или руководящие принципы для банков, такие, как нормативы и лимиты капитала, ликвидности, кредитования аффилированных заемщиков и концентраций кредитов (Основополагающие принципы 16–25); требования об эффективном корпоративном управлении, в том числе политике выплаты вознаграждений, и о наличии средств внутреннего контроля и систем управления рисками в банках в соответствии со стратегией, степенью сложности и масштабом деятельности (Основополагающие принципы 14, 15 и 26); упреждающая надзорная оценка профиля рисков отдельно взятых банков и банковских групп на уровне, соразмерном их системной значимости (Основополагающие принципы 8 и 12); отчетность перед надзорными органами: надзорный орган должен собирать, просматривать и анализировать пруденциальную и статистическую отчетность банков как на индивидуальной, так и на консолидированной основе (Основополагающий принцип 10); надзорная система и культура, которая поощряет ранее вмешательство. Риски, обусловленные самими банками и банковской системой, подлежат оперативному выявлению и реагированию. Надзорные органы должны предпринимать действия на раннем этапе для борьбы с небезопасными и/или нездоровыми практиками или мероприятиями, способными создавать риски банкам или банковской системе. Надзорный орган должен обладать набором механизмов, обеспечивающих градуированное и гибкое реагирование на различные проблемы, а также своевременные корректирующие действия и полномочия для применения ряда наказаний в случае несоблюдения пруденциальных требований. Также надзорные органы должны иметь планы (составленные в партнерстве с другими соответствующими органами, в том числе на базе отношений страны регистрации и страны пребывания) для выполнения действий по упорядоченному урегулированию несостоятельности нежизнеспособных банков (Основополагающие принципы 8, 9, 11 и 13); 11 См. материалы Базельского комитета (2012e). 13 бухгалтерские стандарты для подготовки финансовой отчетности, принятые в международном масштабе, и правила, применимые к банкам. В частности, должны существовать правила или руководящие принципы, которые требовали бы своевременного отражения обесценения активов в учёте. Следует отражать и другие стороны, требующие вынесения существенных суждений, например, оценку справедливой стоимости и оценку обеспечения непрерывности деятельности (Основополагающий принцип 27); объем и стандарты аудиторских проверок банков. При планировании и проведении проверок требуется использование подхода, основанного на оценке рисков. Надзорный орган должен быть также наделен полномочием на отказ от назначения или на аннулирование назначения аудиторов, не соблюдающих установленные профессиональные стандарты. Надзорный орган должен иметь возможность требовать, чтобы аудиторы сообщали ему напрямую о фактах, способных иметь существенную значимость, кроме случаев, когда это не разрешено, – в таких случаях сообщения должны подаваться опосредованно, через банк (Основополагающие принципы 10 и 27);12 правовая и судебная системы, в том числе надлежащие режимы урегулирования несостоятельности,13 для наделения каждого ответственного органа законодательно закреплёнными полномочиями, необходимыми для эффективного урегулирования несостоятельности банков, быстрой реализации активов и справедливого и равного обращения с кредиторами, вместе с механизмами, позволяющими полномочным органам обеспечивать непрерывность критически важных хозяйственных функций (Основополагающий принцип 1, Ключевые атрибуты14 2, 3, 5, 6 и 7 Совета по финансовой стабильности (СФС)); система сотрудничества и обмена информацией между отечественными и иностранными официальными ведомствами (например, центральными банками и министерствами финансов), ответственными за безопасность и здоровье финансовой системы. Эта система учитывает необходимость защиты конфиденциальной информации (Основополагающие принципы 3 и 13, Ключевой атрибут 12 СФС). 19. Другие основные предварительные институциональные условия эффективного принятия мер в отношении слабых банков и создания эффективного режима урегулирования несостоятельности: законы, наделяющие орган банковского надзора независимостью в работе и доступом к достаточным ресурсам для эффективного надзора, в том числе способностью к применению мер воздействия на раннем этапе (Основополагающий принцип 2); законы, обеспечивающие должную правовую защиту надзорных органов и отдельных надзирающих в отношении действий, предпринимаемых ими добросовестно во исполнение своих обязанностей (Основополагающий принцип 2); налоговые нормы, разрешающие передачу активов и другие операции при урегулировании несостоятельности банка без искажения или нейтрализации корректирующего характера таких мер; хорошо работающий режим урегулирования несостоятельности, который повышает доверие общественности к банковской системе. Важные характеристики этого режима Подход к надзору за банками может различаться в разных странах. В некоторых странах надзорные органы требуют от внешних аудиторов (i) подтверждения достаточности резервов, создаваемых банками на безнадежные и обесцененные задолженности и уменьшение стоимости активов; (ii) проверки соблюдения требований регулирующих органов о пруденциальных нормативах (например, требований к ликвидности и лимитам концентраций) и об оценке банком коэффициента достаточности его капитала; (iii) подачи отчета о качестве внутреннего контроля и процедурах управления рисками; или (iv) немедленного сообщения надзорному органу о любых серьезных нарушениях банковских или иных норм, об уголовных преступлениях, связанных с мошенничеством или нечестностью, о проблемах нанесения ущерба интересам вкладчиков и о любом факте, способном привести к существенным проблемам банка. 13 Кроме того, необходим эффективный режим несостоятельности юридических и физических лиц. 14 См. материалы Совета по финансовой стабильности (2014b). 12 14 урегулирования несостоятельности – кредитная линия кредитора последней инстанции от центрального банка, заранее установленная система урегулирования несостоятельности банков и хорошо финансируемые мероприятия по защите вкладов. Во время финансового кризиса 2007–2009 годов банковская система испытала серьезный стресс, который (в отсутствие некоторых или всех этих предварительных условий) обусловил необходимость действий правительств и центральных банков для поддержки работы как валютных рынков, так и, в некоторых случаях, отдельных учреждений. 4. Выявление слабых банков 20. Слабые стороны банков, если их не устранять, как правило, усугубляются с течением времени. Задача надзорного органа – выявить слабые стороны до того, как они станут неустранимыми, исходя из упреждающего анализа рисков и на основе полномочий раннего вмешательства. Для решения этой задачи надзорные органы должны установить структурированный подход к проверкам в порядке надзора за банками, базирующийся на принципе надзора, основанного на оценке рисков и на использовании различных методик исследования и источников информации (которая должна быть своевременной, актуальной, высококачественной и включать в себя как качественный, так и количественный анализ). Однако надлежащих методик и хороших источников информации редко бывает достаточно; обязательно необходимо и надзорное суждение для толкования информации и оценки финансового положения банка. 21. Посткризисные события подтвердили те конкретные риски, которые крупные и взаимосвязанные банки могут создавать для финансовой стабильности. В ответ надзорные и другие органы сосредоточили значительные усилия на разработке механизмов и методик смягчения этих рисков, включая усовершенствованные стандарты капитала, усиленный микропруденциальный надзор за этими учреждениями и разработку режимов восстановления финансовой устойчивости и урегулирования несостоятельности, созданных специально для этих крупных учреждений. Стресс-тестирование стало ключевым компонентом процесса проверок в порядке надзора за системно значимыми банками, а также механизмом планирования на случай экстренных обстоятельств и взаимодействия в таких обстоятельствах. 4.1 Характеристики процесса надзора 22. Базельский комитет установил четыре основополагающих принципа надзорного анализа во втором основном элементе компиляции, озаглавленной «Международная конвергенция оценки и стандартов капитала (Базель II)»,15 в которой рассматриваются конкретные проблемы, решаемые в процессе надзорного анализа. В данном контексте этот процесс включает в себя непрерывный диалог между надзорными органами и банками, призванный обеспечить наличие у банков капитала, достаточного для покрытия всех их рисков, а также стимулировать банки к разработке и использованию усовершенствованных методик управления рисками. Банки обязаны разработать внутренний процесс оценки капитала и установить надлежащие плановые См. материалы Базельского комитета (2006). Принцип 1. Банки должны иметь процесс оценки общей достаточности их капитала по отношению к профилю их рисков и стратегию поддержания уровня их капитала. Принцип 2. Надзорные органы должны проверять и оценивать внутреннюю оценку банками достаточности их капитала и оценку их внутренних стратегий, а также их способность отслеживать и обеспечивать соблюдение нормативных требований к капиталу. Надзорные органы должны также выполнять надлежащие надзорные мероприятия, если они недовольны результатом этого процесса. Принцип 3. Надзорные органы должны разрешать работу только тех банков, нормативы капитала которых превышают минимально установленные, и иметь возможность выставления требования банкам о превышении их капитала над минимальным. Принцип 4. Надзорные органы должны стремиться осуществлять надзорное вмешательство на раннем этапе для предотвращения падения капитала ниже минимальных уровней, требуемых для поддержания риск-характеристик конкретного банка, и требовать осуществления быстрых корректирующих действий, если уровень капитала не поддерживается или не восстановлен. 15 15 показатели капитала. Ожидается, что надзорные органы будут оценивать, насколько хорошо банки измеряют свою потребность в капитале. 23. Эффективный процесс надзора также требует от надзорных органов реализации упреждающего надзорного подхода, основанного на оценке рисков. Надзорные мероприятия (например, надзорное планирование и распределение ресурсов) следует приоритизировать в соответствии с риск-профилем и системной значимостью отдельно взятых банков и банковских групп. Пользуясь этим упреждающим подходом, надзорный орган выявляет области, вызывающие наибольшую обеспокоенность, путем оценки различных направлений деятельности и рисков банка; его соответствующих стратегий; качества его корпоративного управления, управления рисками и средств внутреннего контроля. Сосредоточиваясь на этих областях, надзорный орган выявляет и устраняет проблемы на раннем этапе. Многие банки уже убедились в преимуществах подхода, основанного на оценке рисков, и приняли у себя аналогичную методику в отношении своей системы внутреннего контроля (например, в отношении работы по внутреннему аудиту и управлению рисками). 24. На практике это означает выявление значимых бизнес-подразделений и областей, которые несут высокий риск; пример – подразделение банка, сознательно нацеленное на работу с более высокорисковыми заёмщиками. Усилия надзорного органа могут быть сосредоточены на изучении подверженностей рискам и надежности средств контроля в этих областях; по необходимости проводятся регулярные выездные проверки. Данный подход может также обеспечивать выявление и концентрацию на относительно слабых средствах контроля, таких, как подразделение внутреннего аудита, укомплектованное недостаточным персоналом по сравнению с аналогичными подразделениями других банков. Ресурсы надзорного органа направляются на получение дополнительной информации о слабых сторонах с целью выполнения плана корректирующих мер, когда это необходимо. 25. Создание системы надзора, основанной на оценке рисков, требует наличия у надзорного органа способности и желания выносить обоснованные суждения, например, при установлении того, какие сферы деятельности банка порождают больше оснований для обеспокоенности надзорного органа. Эти оценки сложны, поскольку надзорный орган должен рассмотреть качество управления рисками и средств внутреннего контроля при установлении того, что́ является областью высокого риска. Последствия вынесения неверного суждения значительны: области, в отношении которых будет сочтено, что они связаны с низким или умеренным риском, не будут находиться в фокусе повышенного внимания надзорного органа, что, в свою очередь, может приводить к чрезмерному риску, накапливающемуся в отдельно взятых банках. Поэтому надзорные органы должны иметь надёжные процессы внутреннего управления, обеспечивающие вынесение обоснованных суждений внутри надзорных команд и за пределами единичной команды. Они также должны регулярно анализировать другие области с целью обеспечить правильную фокусировку (согласно нижеописанному) подхода, основанного на оценке рисков. 4.2 Ключевые элементы процесса надзора 26. Надзорный анализ включает в себя сбор количественной и качественной информации о рисках, которым подвержен банк, и оценку способности банка контролировать или минимизировать эти риски с использованием структур внутреннего управления и контроля, а также запасов капитала и ликвидности. Надзорные органы должны применять комплексный подход для сбора информации и создать системы для обоснования суждений о способности банка минимизировать выявленные риски. Анализ референтной группы (например, анализ банков с сопоставимыми размером, профилем риска и моделями ведения бизнеса) может быть эффективным способом выявления резко отклоняющихся банков. Применение этих процессов позволяет надзорным органам выявлять банки, чьи недостатки или нехватка финансовых ресурсов, относящихся к рискам, способны ослабить такие банки. В настоящем разделе 16 представлены ключевые элементы процесса надзорного анализа: (i) выездные, дистанционные проверки и упреждающий надзор, (ii) наблюдение за банковской системой и макропруденциальные инструменты; (iii) контакты с источниками информации; и (iv) системы надзорной оценки. 4.2.1 Выездные, дистанционные проверки и упреждающий надзор 27. Эффективный банковский надзор должен представлять собой некую форму как выездных, так и дистанционных проверок с элементами упреждения. Если дистанционная проверка, которая обычно заключается в анализе информации, представленной банком, выявила фактическое или возможное ухудшение состояния банка, то могут быть применены выездные проверки для более точной оценки характера, широты и глубины проблемы. В ходе выездных и дистанционных проверок надлежит рассмотреть ряд источников информации и процессов оценки для выявления рисков и слабых сторон. 28. Кроме того, надзорные органы все больше пользуются набором прогностических инструментов с целью выявления слабых банков на раннем этапе. Эти инструменты включают в себя анализ (в порядке надзора) моделей ведения бизнеса банка, качества его управления, работы подразделений по управлению рисками и контролю, а также, по необходимости, практики стресстестирования. В совокупности эти оценки являются ценным источником информации о будущем профиле рисков банка. Они могут использоваться и как основа упреждающих корректирующих мер в отношении слабых банков, даже если их капитал и ликвидность или показатели доходов, отражённые в отчётности, кажутся в других отношениях достаточными. Выездные проверки 29. Охват, глубина и частота выездных проверок определяются общим профилем рисков банка. Они устанавливаются путем оценки уровня и тенденций рисков банка, достаточности его систем управления рисками (в том числе структуры отчетности) и его финансовой прочности в отношении доходов, ресурсов капитала и ликвидности. Это могут быть общие проверки или тематические, сосредоточенные на сегментах деятельности или видах риска. Выездные проверки могут включать в себя большинство последующих ключевых элементов процесса надзорного анализа, и они также обеспечивают в большей мере качественный анализ. Цель таких качественных (в противовес количественным) оценок – установление надзорным органом того, обладает ли руководство банка способностью выявлять, измерять, отслеживать и контролировать риски, с которыми сталкивается банк. 30. Во многих странах проверки, как правило, проводятся один раз в год. Исключения из этого цикла проверок обусловлены профилем рисков учреждения. Цикл может быть более растянутым для мелких банков с низким риском и устойчивым финансовым положением; проблемные банки или банки с ухудшающимися финансовыми показателями следует проверять чаще. В некоторых странах в отношении более крупных банков подход, основанный на оценке рисков (то есть сосредоточенный на областях, в которых у банках есть известные или подозреваемые недостатки), дополняется непрерывной программой проверок, сосредоточенных на значимых областях, а не единичными полными проверками. Непрерывная программа в крупных банках полезна для обеспечения того, чтобы периодически проводилась оценка, равноценная полной проверке, без чрезмерного задействования ресурсов, которые требовались бы в случае комплексной проверки. Это помогает выявлять потенциально слабые области и предотвращать чрезмерное полагание на механизмы последующего реагирования. 31. Отчёты о проверке должны готовиться своевременно. Например, в практику многих надзорных органов входит доработка отчёта в течение одного месяца после окончания проверки. 17 Когда существуют значительные слабые стороны, требующие немедленного внимания, надзорные мероприятия надлежит инициировать, не дожидаясь окончательной доработки отчёта. Вся проверка или её части (например, в случаях, когда необходима особая квалификация) может быть заказана надзорными органами у внешних аудиторов или иных квалифицированных лиц, отличных от надзорного органа. Надзорные органы должны обладать законным полномочием на заказ специальных проверок отдельно взятых банков или групп банков в любое время при возникновении подозрений о слабых сторонах. Отчётность, представляемая регулирующим органам,16 и индикаторы системы раннего предупреждения 32. От банков, как правило, требуется своевременное представление финансовой отчётности надзорному органу в форме законодательно предусмотренных отчётов и другой разовой финансовой отчетности. Периодичность представления отчётности зависит от характера данных. Данные, основанные на рынке, и другие быстро устаревающие данные требуют более короткого интервала представления. Ежеквартальное представление – наикратчайший допустимый интервал для многих типов пруденциальных данных, таких, как классификация кредитов и создание резервов, концентрация рисков, кредитование инсайдеров и достаточность капитала. Надзорные органы должны иметь законное полномочие требовать от банка сообщения всех данных, необходимых для осуществления надзора; при этом должны применяться санкции в отношении банков, которые представляют недостаточные, недостоверные данные или представляют их несвоевременно. 33. Некоторые надзорные органы разработали или разрабатывают основанные на статистических данных системы раннего предупреждения, базирующиеся в основном на отчётности, представляемой банками регулирующим органам. Эти модели, как правило, оценивают вероятность банкротства или финансового дистресса на протяжении фиксированного временно́го горизонта. Но некоторые системы раннего предупреждения нацелены на прогнозирование будущей несостоятельности посредством оценки потенциальных будущих убытков. 34. Один из недостатков системы раннего предупреждения – это то, что информация, используемая в качестве исходной для статистических моделей, состоит в основном из количественных финансовых показателей, которые являются объективной мерой. Использование качественных показателей в качестве исходных данных для этих моделей – в том числе о качестве управления и системе внутреннего контроля и об общей практике управления рисками – затруднено, потому что они должны быть представлены, пусть даже несовершенным образом, некоторым количественным показателем. Кроме того, непросто принять в расчет факторы конкуренции и среды. 35. Обычно система раннего предупреждения даёт чёткие доказательства наличия слабых сторон, однако может указывать и на необходимость проведения более глубокого расследования банком и надзорным органом. Системы раннего предупреждения особенно важны как помощь надзорным органам в перераспределении ограниченных ресурсов в пользу тех банков или видов деятельности, где с наибольшей вероятностью будут обнаружены слабости. Оценка моделей ведения бизнеса 16 См. материалы Базельского комитета (2012e), в частности, Основополагающий принцип 10. 18 36. Оценка моделей ведения бизнеса становится структурированным компонентом систем надзорного анализа во многих странах. Понимание модели ведения бизнеса банка может являться эффективным инструментом раннего выявления рисков и уязвимостей, способных превращать крепкие банки в слабые. 37. Финансовый кризис продемонстрировал, что несостоятельность банков – это зачастую результат нежизнеспособности моделей ведения бизнеса. Характеристики, общие для всех таких моделей: чрезмерное полагание на ненадлежащую структуру финансирования с учетом данной модели ведения бизнеса; чрезмерные концентрации в рамках модели ведения бизнеса – концентрации финансирования клиентской базы, источников дохода и/или риска. Даже при наличии действующих механизмов управления рисками такие концентрации могут оказывать дестабилизирующее влияние и оставлять банк уязвимым перед внезапными изменениями деловой среды; асимметрия/волатильность доходов, проявляющаяся в виде значительных изменений состава доходов в течение короткого срока, в частности, когда такие изменения вызваны непрофильными видами деятельности. Подобные изменения также говорят об уязвимости к внезапным переменам в деловой среде; нереалистичные стратегические допущения, в частности, чрезмерный оптимизм по поводу своих способностей, возможностей роста, экономических показателей и рыночных тенденций, что ведет к необоснованным стратегическим решениям, ставящим под угрозу жизнеспособность модели ведения бизнеса; производство сложных продуктов и вложения в таковые; это ведет к значительному увеличению подверженности риску – зачастую в отсутствие надлежащих средств контроля, надзора и понимания характера риска. 38. При оценке моделей ведения бизнеса от надзорного органа требуется как понимание жизнеспособности текущей модели ведения бизнеса банка, так и формирование мнения о его устойчивости с учетом стратегических выборов, которые делает банк, и/или влияния изменений деловой среды, в которой он работает. 39. Результаты оценки могут стать для надзорного органа ценным инструментом надзора, позволяющим обеспечить раннее выявление потенциально рискованных позиций или действий банка, занимаемых или предпринимаемых им для генерирования текущей или будущей прибыли, которые в конечном итоге могут привести к несостоятельности банка. 40. Во всех случаях, когда по результатам оценки предполагается, что модель ведения бизнеса нежизнеспособна или неустойчива, надзорным органам следует рассмотреть целесообразность оперативного применения корректирующих мер, даже если банк еще не нарушил никакие операционные лимиты. 41. Один из элементов анализа моделей ведения бизнеса – анализ финансовой информации банка, прогнозов и предложенных стратегии и планов ведения бизнеса. Результатом такого анализа может стать широкий спектр финансовых коэффициентов, при помощи которых можно оценить эффективность деятельности и финансовое состояние банка и измерить чувствительность его состояния к ожидаемым изменениям экономической и деловой среды. Результаты могут использоваться в поддержку анализа того, вероятна ли материализация потенциальных слабых сторон модели в результате прогнозируемых изменений. 19 Корпоративное управление, управление рисками и системы контроля 42. Качество корпоративного управления и управления рисками – это, возможно, важнейший элемент успешной работы финансового учреждения. Поэтому критически важным элементом процесса надзорного анализа является регулярная оценка практики корпоративного управления банка, в том числе качества надзора со стороны совета директоров и высшего руководства, независимости совета директоров и эффективности подразделений банка, которые занимаются управлением рисками и контролем (в том числе внутренним аудитом, анализом задолженности и обеспечением соблюдения установленных требований (коплайенс)). 43. В рамках надзорного режима, основанного на оценке рисков, этот анализ служит двум важным целям. Во-первых, он помогает надзорным органам определить надежность собственных процессов банка по управлению рисками и контролю, что, в свою очередь, способствует получению информации об объёме, потребностях в ресурсах и об областях, находящихся в фокусе процесса дистанционных и выездных проверок. Во-вторых, он используется для применения ранних корректирующих мер в отношении банков с ненадлежащей практикой корпоративного управления и управления рисками, даже если их финансовое состояние и показатели деятельности по-прежнему воспринимаются как устойчивые. Выбор инструментов и установление сроков осуществления корректирующих мер должны быть соразмерны уровню риска, который выявленный недостаток порождает для безопасности и благополучия банка или соответствующей финансовой системы. 44. Базельские Основополагающие принципы 14 и 15 описывают ожидания надзорных органов от корпоративного управления и управления рисками банковских организаций. Как правило, совет директоров отвечает за установление общего стратегического направления развития и риск-аппетита банка и за разработку надлежащей организационной структуры, системы управления рисками и среды контроля. Высшее руководство отвечает за претворение в жизнь стратегических задач и политики высокого уровня, определённых советом директоров. 45. В рамках оценки общего корпоративного управления банка надзорные органы должны оценивать соблюдение критериев, используемых банками при потборе членов совета директоров и высших руководителей, в том числе то, соизмерима ли их квалификация с характером и сложностью операций банка. В частности, оценка общей риск-культуры банка является ценным источником информации об эффективности работы его совета директоров и высшего руководства. Такой анализ влечет за собой оценку степени, в которой совет директоров и высшее руководство задают верный тон, и оценку того, как он претворялся в жизнь в конкретных направлениях деятельности, как и оценку работы подразделений управления рисками и контроля. 46. Надзорные органы должны также оценивать глубину и широту взаимодействия между советом директоров и подразделениями управления рисками и контроля; то, каким образом информация поступает совету директоров и высшему руководству и от них; и то, каким образом потенциальные проблемы переводятся на более высокий уровень (эскалируются) и решаются в пределах организации. И наконец, надзорные органы должны пользоваться существующими полномочиями, закреплёнными законодательством, для того, чтобы привлекать совет директоров и высшее руководство к ответственности за существенные недостатки модели ведения бизнеса банка, практики стресс-тестирования или другие слабые стороны политики, практики или состояния. Управленческие информационные системы, агрегирование данных и отчетность17 В январе 2013 года Базельский комитет опубликовал свои Принципы эффективного агрегирования данных и представления отчетности о рисках (2013a). Целью этих принципов является укрепление практики банков по совершенствованию управления рисками и принятия решений и тем самым улучшение их способности справляться 17 20 47. От банков ожидается наличие у них управленческих информационных систем, обеспечивающих сбор, сортировку, агрегирование и предоставление данных и другой информации эффективным и надежным образом в рамках направлений бизнеса и в пределах всего банка. Отчеты используются для управления рисками, в том числе для агрегирования рисков, и по необходимости для стресс-тестирования. Данные должны быть достоверными и в целом непротиворечивыми на заданном отрезке времени. Информация должна быть доступна на уровне группы и на уровне юридического лица и должна доводиться до сведения соответствующих участников, в том числе высшего руководства и совета директоров. Обладая доступом к данным управленческой информационной системы, руководители могут пристальнее отслеживать финансовые показатели банка и выявлять неблагоприятное развитие событий или слабые стороны на более раннем этапе. 48. Надзорные органы должны требовать от банков наличия управленческих информационных систем, предоставляющих информацию своевременно как в обычные времена – для признания слабых сторон, – так и в ходе урегулирования несостоятельности.18 Управленческие информационные системы дают такую ключевую информацию, как информация о подверженности рискам, позициях ликвидности, межбанковских депозитах и краткосрочной подверженности рискам, источником которых являются контрагенты, а также краткосрочной подверженности самих этих контрагентов рискам. Достаточность управленческой информационной системы должна оцениваться путем своевременного анализа информации как на качественной, так и на количественной основе. Стресс-тестирование19 49. Стресс-тестирование – это практика непрерывного управления рисками, которая поддерживает упреждающую оценку рисков банков и позволяет им лучше реагировать на разные неблагоприятные события. Например, стресс-тестирование способно помочь в выявлении невыявленных или недооцененных концентраций и взаимоотношений рисков и их возможного влияния на банковскую организацию во времена кризиса. 50. Надзорные органы должны ожидать, что у банков всех типов и размеров будет возможность анализировать потенциальное влияние неблагоприятных событий на их финансовое положение. От крупных, системно значимых банков и банков с существенной концентрацией конкретного вида кредитов или инвестиций, как правило, ожидается, что у них в большей мере разработаны средства оценки таких событий, включая, где это применимо, формализованные программы стресс-тестирования. Там, где это актуально, надзорные органы должны использовать любые отрицательные результаты стресс-тестов для совершенствования практики управления рисками. Кроме того, надзорные органы должны ожидать, что банк будет использовать свою систему стресс-тестирования для определения того, соответствуют ли подверженности риску, деятельность и сами риски в обычных и стрессовых условиях рискаппетиту банка и уровню и виду риска, который банк может и желает взять на себя. 51. Стресс-тесты – это многогранные и многоцелевые инструменты, которые могут различаться в плане задач (в зависимости то того, применяются ли они к банку или к финансовой со стрессовыми и кризисными ситуациями. От фирм, признанных глобальными системно значимыми банками (ГСЗБ), требуется полное осуществление этих принципов к 2016 году. 18 См. материалы Совета по финансовой стабильности (2014b, Ключевой атрибут 12.2). 19 В мае 2009 года Базельский комитет опубликовал свои Принципы эффективной практики стресс-тестирования и надзора, целью которых является совершенствование программ стресс-тестирования банков в ответ на слабые стороны, наблюдаемые во время финансового кризиса. Действие этих принципов – пятнадцати для банков и шести для надзорных органов – распространяется на общие задачи, корпоративное управление, разработку и осуществление программ стресс-тестирования. В документе также отмечаются проблемы, связанные со стресстестированием отдельно взятых рисков и продуктов. 21 системе в целом), методики (пример: одно- или многофакторные стресс-тесты, по типу потрясений, по типу сценариев) и охвата. Как и в случае с другими аспектами управления рисками, система стресс-тестирования банка эффективна, только если она сочетается с эффективным корпоративным управлением и эффективными системами внутреннего контроля для обеспечения того, что она работает, как намечено. Таким образом, важно, чтобы система стресс-тестирования хорошо документировалась в рамках системы риск-аппетита и системы корпоративного управления группы. Надзорные органы должны запрашивать информацию о системе стресс-тестирования банковской организации и о его результатах с целью оценки уязвимостей ликвидности и состоятельности, совершенствования планирования капитала и ликвидности на случай экстренных ситуаций, выявления необходимых действий и оказания помощи в планировании восстановления финансовой устойчивости и урегулирования несостоятельности. 52. Стресс-тесты могут быть ключевым инструментом раннего выявления слабого банка. Стресс-тестирование – это не только полезный процесс, но и средство участия в диалоге непосредственно с банком для определения потенциальных слабых сторон банков упреждающим образом и для предупреждения руководителей банка о необходимости принятия корректирующих мер. Результаты стресс-тестов – это один из инструментов, используемых надзорными органами для информационного обеспечения общего процесса принятия решений о корректирующих действиях; при этом формальные процессы стресс-тестирования различаются в зависимости от размера банков и сложности их операций. (a) Общесистемное стресс-тестирование 53. Механизмы и методики стресс-тестирования в последние годы значительно шагнули вперед.20 Кроме того, что они применяются на микроуровне (к портфелям отдельно взятых банков), методики стресс-тестирования заняли центральную роль в анализе финансовой стабильности (макроэкономических или общесистемных стресс-тестах). Эти последние стресстесты используются надзорными и макропруденциальными органами для оценки устойчивости финансовой системы в более широком смысле (см. Раздел 4.2.2), а не для фокусирования на конкретных банках, и способны помогать выявлению системных уязвимостей. Общесистемное стресс-тестирование также способствует выявлению надзорными органами слабых сторон отдельно взятых банков. (b) Надзорное стресс-тестирование конкретных фирм 54. В некоторых странах надзорные органы дополняют упреждающее стресс-тестирование банков надзорными стресс-тестами, основанными на сценариях, общих для всех тестируемых. Среди этих надзорных тестов стоят особняком тесты, разработанные для оценки достаточности капитала и ликвидности. Особая значимость таких тестов объясняется важностью капитала и ликвидности для жизнеспособности банка. В этих двух областях в надзорные стресс-тесты должна включаться оценка взаимодействия между капиталом и ликвидностью и возможностей одновременного обесценения их обоих. Истощение и нехватка капитала и ликвидности могут не давать банку работать эффективно в качестве финансового посредника, подрывать доверие и уверенность контрагентов и уменьшать способность банка к исполнению юридических и финансовых обязательств или к наступлению несостоятельности. 55. В ходе надзорного стресс-тестирования капитала и ликвидности должно рассматриваться то, какое влияние будет оказано на убытки, доходы, потоки денежных средств, капитал и В апреле 2012 года Базельский комитет опубликовал Экспертный обзор применения надзорными органами принципов стресс-тестирования (2012a). Однако разные страны находятся на разных стадиях осуществления программ и внедрения руководящих принципов в области надзорного стресс-тестирования, и для полного осуществления стресс-тестирования во многих странах необходима дальнейшая работа. 20 22 ликвидность в ситуации, когда несколько рисков проявляются одновременно; пример – увеличение убытков по кредитам в среде с неблагоприятными процентными ставками. Кроме того, надзорные органы (и банки) должны признавать, что в конце временно́го горизонта данного стресс-теста все ещё могут наблюдаться значительные остаточные риски или подверженность проблемам, способные продолжать оказывать давление на ресурсы капитала и ликвидности. 56. Результаты стресс-тестов надлежит тщательно анализировать, особенно на их соответствие ситуации и риск-профилю банка. Эту оценку следует проводить до принятия решения о возможных корректирующих мерах со стороны надзорного органа. В рамках таких мер от банка может требоваться увеличение капитала до уровня выше минимального для того, чтобы банк мог продолжать выполнять минимальные требования к капиталу в период стресса на протяжении горизонта планирования капитала. Надзорные органы могут также выявлять недостаток ликвидности и обеспечивать выполнение надлежащих действий руководством, таких, как увеличение буфера ликвидности банка, уменьшение риска ликвидности и усовершенствование планов банка по финансированию на случай экстренных ситуаций. Результаты стресс-тестирования могут также использоваться для информационного обеспечения надлежащей реакции надзорного органа в случае, если банк сталкивается с финансовыми или другими затруднениями. (c) Обратное стресс-тестирование 57. Обратное стресс-тестирование дополняет другие стресс-тесты. В отличие от носящих общий характер стресс-тестирования и тестирования на основе сценариев, в ходе которых проверяются последствия изменения обстоятельств, обратное стресс-тестирование начинается с несостоятельности предприятия. Затем в ходе него выявляются обстоятельства, в которых такая несостоятельность может наступить, то есть обстоятельства, способные привести к нежизнеспособности модели ведения бизнеса предприятия, и тем самым определяются возможные уязвимости. 58. На основе анализа обратных стресс-тестов высшее руководство должно определить необходимость введения смягчающих действий в текущее время или пусковых сигналов для будущих действий на случай развития негативного сценария. Результаты обратных стресс-тестов должны использоваться и для информационного обеспечения планирования восстановления финансовой устойчивости и решений высшего руководства, согласующихся с планированием деятельности и капитала. Анализ планов восстановления финансовой устойчивости 59. Международные и национальные системы норм требуют от ряда глобальных и национальных системно значимых банков составления планов восстановления финансовой устойчивости, которые готовят их к будущим кризисам, и реализации процессов восстановления финансовой устойчивости в организационных структурах таких банков. В некоторых странах действие этого требования распространяется на все банки. Эффективные планы оздоровления с системами ранних индикаторов необходимо разрабатывать, применять и обновлять в рамках систем корпоративного управления и управления рисками банков. 60. Нарушения таких показателей восстановления финансовой устойчивости должны доводиться до сведения всех соответствующих надзорных органов своевременно; тем самым создается возможность применения профилактических надзорных мер. Показатели восстановления финансовой устойчивости могут быть интегрированы в общий надзорный процесс. 23 61. Полномочные органы должны оценивать план восстановления финансовой устойчивости как часть общего надзорного процесса, оценивая его достоверность и вероятность его эффективности как в общерыночных, так и в идиосинкратических стрессовых ситуациях. Оценки осуществимости вариантов восстановления финансовой устойчивости помогают определять необходимость оздоровительных действий фирм для устранения препятствий эффективному восстановлению финансовой устойчивости. Оценка урегулируемости несостоятельности 62. Оценки урегулируемости несостоятельности требуются в отношении всех ГСЗБ Ключевым атрибутом 10. Во многих странах органы по урегулированию несостоятельности, в том числе входящие в состав надзорного органа, проводят оценки урегулируемости несостоятельности национальных системно значимых банков (НСЗБ) или всех банков. Среди прочего, благодаря оценкам урегулируемости несостоятельности органы по урегулированию несостоятельности и/или надзорные органы получают возможность использовать эту информацию для предъявления требования к банкам об изменении их бизнес-практики, структуры или организации до наступления слабости этих банков. Хотя такие оценки, возможно, и не помогают непосредственно выявлению слабых банков, эта информация может пригодиться надзорным органам при рассмотрении вариантов.21 4.2.2 Макропруденциальный надзор и реагирование Макропруденциальный надзор 63. В фокусе надзора за банками лежит главным образом выявление отдельных банков, которые несут риск несостоятельности. Эта форма надзора за отдельными фирмами подкрепляется сравнительным анализом по фокус-группам и кросс-системным анализом. При этом надзорные органы все больше дополняют свой микропруденциальный надзор усилиями по выявлению рисков финансовой системы в целом. Этот макропруденциальный подход позволяет надзорным органам осуществлять действия для пресечения системной финансовой нестабильности или для повышения устойчивости системно значимых банков и финансовой системы в целом.22 Надзор за банковской системой включает в себя выявление потенциальных внешних потрясений национальной и международной среды и оценку того, как эти потрясения отразятся на банковской системе. Среди актуальных вопросов – способность банковского сектора к переживанию таких потрясений. Столь же важны соображения о том, могут ли убытки распространяться через кредитное посредничество и ликвидность финансовых рынков. Ответы на эти вопросы помогают определиться с выбором конкретных макропруденциальных инструментов. 64. Многие центральные банки и надзорные органы публикуют анализ надзора за банковской системой в рамках своей годовой отчётности, а также (с большей периодичностью) в отдельных отчётах о финансовой стабильности. Некоторые страны создали у себя органы, которые занимаются макроэкономическим надзором и мониторингом событий на рынке. Эти органы, вероятно, способны сыграть важную роль в принятии решения о том, какие макропруденциальные инструменты активировать и когда. В случаях, когда это самостоятельные органы, все соответствующие полномочные организации должны принимать тесное участие в определении макропруденциальных факторов, принимаемых в расчет органами микропруденциального надзора. 21 22 См. материалы Совета по финансовой стабильности (2014b, Ключевой атрибут 10). См., например, материалы Международного валютного фонда (2013). 24 65. Надзор за банковской и финансовой системами в целом способен предоставлять индикаторы для раннего предупреждения о проблемах, способных отражаться на отдельно взятых банках. Анализ состояния экономики и кредитной конъюнктуры способен помочь информационному обеспечению надзорного подхода к отдельно взятым банкам. Например, если экономический надзор говорит о наличии существенного риска резкого падения стоимости недвижимости, надзорный орган должен более внимательно наблюдать за банками, подверженными рискам конкретно этого сектора. Один из недавно развившихся методов выявления системных рисков – макроэкономическое или общесистемное стресс-тестирование, упомянутое в предыдущем разделе. 66. Свидетельства из прошлых эпизодов слабости или несостоятельности банков также могут указывать на макроэкономические факторы, способные заранее предупреждать о банковском риске. Проведено множество эмпирических исследований сигналов наступления банковских кризисов. Среди макроэкономических факторов, часто упоминаемых в этих исследованиях, – заметное замедление роста реального объема производства, раздутые цены активов (финансовых или недвижимости), повышение реальных процентных ставок и обесценение валюты, в частности, когда эти отрицательные потрясения следуют за периодом быстрого кредитного роста и/или финансового дерегулирования.23 В случаях, когда страна переполнена банками, такие макроэкономические факторы способны отражаться на ряде мелких банков, что порождает риск их одновременной несостоятельности. 67. Планирование восстановления финансовой устойчивости и планирование на случай экстренных ситуаций способно давать надзорным органам и органам по урегулированию несостоятельности более глубокую информацию о возможном поведении банков в кризисных ситуациях. Во многих странах лишь ограниченное число банков в финансовой системе обязаны представлять официальные планы восстановления финансовой устойчивости. Однако намного бо́льшим числом банков, возможно, разработаны планы действий на случай экстренных ситуаций. Горизонтальный анализ всех имеющихся планов может стать ценным вкладом в оценку надзорным органом всей банковской системы. Такой анализ способен предоставлять данные о рисках, выявленных самими банками, отдельных индикаторах таких рисков и предлагаемых механизмах их минимизации. Данный эталонный подход может также предоставить надзорному органу возможность выявления и распространения передовой практики для соответствующих банков в отношении задач, содержания и уровня операционной детальности планов восстановления финансовой устойчивости. 68. Надзорные и макропруденциальные органы часто обмениваются результатами анализа макропруденциальных событий с руководством банков с целью стимулировать пруденциальное реагирование. Например, если видится, что наращивание конкретного вида инвестиций или полагание на общий источник финансирования создаёт риск концентрации, надзорные органы хотят, чтобы банки осознавали этот риск и оценивали его потенциальное влияние на их деятельность. История показывает, что когда многие банки и инвесторы в экономике финансируют высокий объем активов, представляющих собой коммерческую недвижимость, а оценочная стоимость стремительно растет, риски крупного падения стоимости могут оказаться сильно выраженными. Влияние такого убытка на стоимость может оказаться особенно серьёзным для банков с моделями ведения бизнеса, в фокусе которых находится финансирование рынков недвижимости, и надзорные органы могут сосредоточить свое внимание на банках с такими моделями, если наблюдается наращивание кредитов на покупку коммерческой недвижимости. 69. Один из надзорных подходов к измерению кредитного риска заключается в прослеживании эффектов внешнего неблагоприятного события, такого, как повышение процентных ставок или заметное снижение совокупного спроса и, соответственно, роста Анализ литературы об опережающих индикаторах банковских кризисов см. в работе Bell and Pain (Белл и Пэйн, 2000, сс. 113–129). 23 25 производства,24 с использованием количественной макроэкономической модели или в большей мере качественного анализа. Влияние на банковских клиентов – физических или юридических лиц – будет зависеть от их уязвимости на тот момент. Та, в свою очередь, вероятно, будет определяться такими факторами, как уровень и последние тенденции изменений доходов физических и юридических лиц и соотношение собственного и привлеченного капитала корпоративного сектора в среднем и в границах распределения. Расположение юридических и физических лиц в верхней части распределения индикаторов уязвимости особенно важно, поскольку именно они, вероятнее всего, не смогут погашать свои кредиты. В свою очередь, влияние ухудшения положения юридических и физических лиц (и положения за рубежом) на банки будет зависеть от состава рисков банков и от запаса капитала, имеющегося для покрытия убытков. Макропруденциальное реагирование 70. Имеются различные механизмы и макропруденциальные инструменты борьбы с рисками, выявленными в ходе надзора за системой. Режим капитала Базеля III ввёл механизмы ограничения системного риска. Они включают в себя контрциклические буферы капитала, буферы капитала для системно значимых банков и – в той мере, в какой оно используется в макропруденциальных целях, – введение международно гармонизированных требований к соотношению собственного и долгового капитала и к ликвидности. Эти механизмы призваны сдерживать чрезмерное взятие на себя риска во время подъёмов экономики, в то же время повышая устойчивость финансовой системы к потрясениям во время циклических спадов. 71. Аналогичным образом, если надзорные органы наблюдают стремительный рост подверженностей рискам сектора недвижимости в момент, когда рыночные условия говорят о возможности неустойчивых оценок стоимости, одним из макроэкономических подходов к борьбе с соответствующими рисками может быть повышение требований к капиталу, основанных на оценке рисков, для кредитов на покупку недвижимости, выдаваемых банками, или использование максимальных залоговых коэффициентов. Аналогичным образом, если макроэкономический мониторинг говорит о том, что банки чрезмерно полагаются на потенциально волатильные источники финансирования, надзорные органы могут потребовать от банков дальнейшей диверсификации их источников финансирования или наличия более ликвидных активов. 72. В международном масштабе идёт дальнейшее развитие макроэкономических подходов и инструментов. Области особого внимания включают в себя согласование общепринятого определения системного риска, выявление и сбор данных, необходимых для мониторинга системной работы и реагирования на нее, а также использование макропруденциальных механизмов и оценку его эффективности.25 4.2.3 Другие источники информации 73. При выявлении слабых банков надзорному органу могут оказаться полезны следующие источники информации. Аналогичным образом некоторые руководящие принципы об уязвимости банковской системы к рыночному риску можно оценить путем симулирования влияния некоего размера обесценения валюты или роста процентных ставок на состояние баланса банка. Однако то, насколько точно это будет отражать базовый риск банка, будет зависеть от размера и качества любых компенсирующих забалансовых позиций хеджирования. 25 См. материалы Совета по финансовой стабильности, Международного валютного фонда и Банка международных расчетов (2011, с. 3). 24 26 Корпоративное управление и управление рисками банка 74. Частые контакты и диалог с руководством банка и советом директоров26 являются важными составляющими эффективного надзора.27 В той мере, в какой это осуществимо, надзорные органы должны поддерживать регулярные контакты с руководством всех банков, а не только тех, которые находятся в плохом финансовом положении. Обсуждение стратегий, планов и отклонений от существующей практики ведения бизнеса или изменений в составе высшего руководства банков позволяет надзорным органам по необходимости актуализировать и анализировать существующую систему надзора. Надзорные органы должны также с участием руководства банка анализировать его усилия по устранению слабых сторон, выявленных в ходе предшествовавших выездных проверок. 75. Официальное совещание с высшим руководством и/или советом директоров банка должно проводиться по завершении каждой выездной проверки. В зависимости от типа надзорной системы, а также обстоятельств и состояния банка может оказаться полезным проведение как минимум ещё одного совещания до следующей выездной проверки. Частые совещания могут оказаться необходимыми для более высокорисковых или проблемных банков. 76. У совета директоров может существовать или отсутствовать законодательно закреплённая обязанность сообщать надзорному органу о значимых слабых сторонах банка. В некоторых странах от комитета по аудиту совета директоров требуется незамедлительное уведомление надзорного органа о любом нарушении, допущенном при управлении банком, или нарушении банковских норм. Независимо от наличия такой законодательно закреплённой обязанности надзорные органы должны культивировать у руководства банков понимание того, что о проблеме лучше сообщить надзорному органу раньше, чем позже. 77. Кроме формального диалога между надзорным органом и руководством банка должен существовать регулярный диалог на разных уровнях персонала. Хорошей практикой являются совещания с банками по вопросам, не относящимся к ситуации отдельно взятого банка, например, о будущих нормах или макроэкономических событиях. Если такой диалог установлен, руководители и члены советов директоров банков, возможно, будут охотнее сообщать надзорному органу о возникающих вопросах или проблемах. Внешние аудиторы 78. Между надзорным органом и внешним аудитором следует установить эффективные взаимоотношения, которые включают в себя надлежащие каналы коммуникации для обмена сведениями, относящимися к выполнению их законодательно установленных обязанностей.28 Внешние аудиторы могут выявлять слабые стороны банка быстрее, чем надзорный орган, например, в ходе законодательно предусмотренного финансового аудита или выездной проверки от имени надзорных органов. Внешний аудитор банка должен выявлять и оценивать риски наличия существенных неточностей в финансовой отчетности банка с учетом степени сложности банковской деятельности и потребности в эффективной системе контроля для банков. В случаях выявления значительных рисков этого характера аудитор должен реагировать соответственно. Помимо этого внешние аудиторы могут также выявлять другие существенные проблемы в ходе своей аудиторской работы, такие, как значимые нарушения пруденциальных требований, относящихся к взаимодействию с надзорным органом. Таким образом, периодические совещания с внешними аудиторами и регулярное ознакомление с отчётами и письмами аудиторов позволяют надзорному органу увидеть ранние индикаторы слабых сторон системы контроля или высокорисковых областей в банке. См. материалы Базельского комитета (2015). См. материалы Базельского комитета (2012e), в частности, Основополагающие принципы 9 и 14. 28 См. материалы Базельского комитета (2014d). 26 27 27 79. В отношении мелких банков, в которых собственный капитал находится в сконцентрированной или частной собственности, внешние аудиторские проверки могут оказаться особенно полезными для раннего выявления надзорными органами необходимости усовершенствования управления финансами. Отчёты и письма внешних аудиторов могут содержать информацию о недостатках – например, о слабых сторонах системы внутреннего контроля, относящихся к финансовой отчётности, – которые могут оказывать значительное влияние на устойчивость и благополучие учреждения. В случае более крупных банков такие данные также могут способствовать большей устойчивости и благополучию банковской системы. 80. Надзорный орган должен иметь возможность знакомиться в банке с отчётами и письмами аудиторов банку и его совету директоров. Надзорный орган может пожелать напрямую получать копии всех таких отчетов и писем. Кроме того, там, где это разрешено, надзорные органы должны анализировать рабочие документы аудиторов с целью лучшей концентрации своих ресурсов и избегания ненужного дублирования. Надзорные органы должны также тщательно рассматривать то, какие проблемы независимости, например, факт оказания консультационных услуг банку, который эти же аудиторы проверяют, способны повредить эффективному выявлению слабых сторон внешним аудитором банка. 81. Должен существовать регулярный и эффективный диалог между органом банковского надзора и соответствующим органом надзора за аудиторами. 29 Во многих юрисдикциях органы аудиторского надзора несут ответственность за независимый мониторинг качества законодательно предусмотренных аудиторских проверок, а также тех политик и процедур аудиторских фирм, которые поддерживают такое качество. Поэтому у органов банковского и аудиторского надзора есть сильный взаимный интерес к обеспечению высокого качества аудиторских проверок аудиторскими фирмами. Эффективный диалог может быть установлен как через официальные каналы (например, регулярно планируемые совещания), так и через неформальные (например, внеплановые обсуждения, телефонные переговоры). Внутренний контроль и внутренние аудиторы30 82. Как и внешние аудиторы, надзорные органы должны иметь незатруднённый доступ к отчётам и всем иным документам, которые выпускают подразделения банка, ответственные за внутренний контроль и аудит. Надзорные органы должны регулярно знакомиться с такими документами – как минимум во время каждой выездной проверки, но желательно чаще. 83. Внутренние аудиторы обычно отчитываются перед советом директоров или его комитетом. Надзорный орган должен удостовериться, что члены совета директоров и руководство банка обязаны незамедлительно доводить до сведения надзорного органа любую информацию от внутренних аудиторов о существенных слабых сторонах. При этом надзорные органы должны также периодически встречаться с внутренними аудиторами банка для обсуждения, среди прочего, ключевых областей риска, выявленных подразделением внутреннего аудита, и для понимания мер по минимизации рисков, предпринимаемых банком для устранения выявленных недостатков. В некоторых юрисдикциях надзорные органы пользуются услугами подразделения внутреннего аудита менее крупных банков для анализа конкретного выявленного риска. См. примечание 22. См. материалы Базельского комитета (2012d), Принцип 7 и относящиеся к нему пункты, которые посвящены достаточному вниманию подразделения внутреннего аудита к вопросам, представляющим собой регулятивный интерес, таким, как достаточность капитала, ликвидность и регулятивная и внутренняя отчетность; и Часть B «Отношения надзорного органа с подразделением внутреннего аудита», в частности, пункт 77. 29 30 28 Сотрудничество с другими надзорными и связанными органами 84. Органы банковского надзора должны поддерживать тесное взаимодействие с другими национальными ведомствами, заинтересованными в финансовом состоянии банка. Заинтересованные стороны обычно включают в себя центральный банк, орган по урегулированию несостоятельности, страховщика депозитов, правительство/министерство финансов, органы контроля над соблюдением правил поведения на финансовых рынках, органы надзора за отраслями ценных бумаг и страхования и орган надзора за платежными системами. Даже если центральный банк не является органом банковского надзора, надзорный орган должен взаимодействовать с его соответствующими должностными лицами, ответственными, например, за валютную политику и политику установления обменных курсов, платежные системы и финансовую устойчивость. Надзорные органы должны взаимодействовать со своими иностранными коллегами в отношении банков, ведущих трансграничные операции, посредством создания надзорных коллегий31 или подписания двусторонних договоров. 85. В некоторых странах обычной практикой надзорных органов и этих ведомств является подписание меморандумов о взаимопонимании (МоВ), действие которых распространяется на типы информации, подлежащей обмену, и на защиту обмениваемой информации. Такие договоренности особенно важны, когда в обмене участвует ведомство, не входящее в обычный круг надзирающих, например, частное агентство по страхованию вкладов, в котором сохранение конфиденциальности информации может являться проблемой. При этом заключение МоВ не следует рассматривать как единственное решение, если есть осуществимые способы рационального обмена информацией. 86. В отношении трансграничного обмена информацией между органами банковского надзора, которые являются частью надзорного сообщества, есть разные взгляды на то, является ли МоВ наилучшим каналом, если его заключение не требуется законодательством. Для проведения переговоров о заключении МоВ требуется время, а сам МоВ может в конечном итоге оказаться чрезмерно бюрократизированным, скорее затрудняющим, чем облегчающим обмен информацией. Многие страны, тем не менее, находят смысл в заключении МоВ для создания системы взаимного сотрудничества. Независимо от выбранной формы договоренности она должна обеспечивать обмен информацией и в самых сложных обстоятельствах, например, во время серьезных банковских проблем. 87. Все ГСЗБ имеют группы по управлению кризисными ситуациями (ГКУ),32 созданные для разработки предпочтительных стратегий и планов урегулирования несостоятельности группы, оценок урегулируемости несостоятельности и соглашений о сотрудничестве для координации международного обмена информацией, необходимого для применения предпочтительной стратегии урегулирования несостоятельности. Некоторые юрисдикции ввели у себя группы по управлению кризисными ситуациями и для национальных системно значимых банков. Кроме ГКУ, некоторые юрисдикции создали у себя или от них требуется создание так называемых коллегий по урегулированию несостоятельности для решения вопросов планирования урегулирования несостоятельности в банковских группах, ведущих трансграничную деятельность. В то время как ГКУ и коллегии по урегулированию несостоятельности обычно отвечают за координацию и согласование планов урегулирования несостоятельности, оценка планов восстановления финансовой устойчивости отличается в разных юрисдикциях. В некоторых случаях ответственность за оценку планов восстановления финансовой устойчивости может нести либо ГКУ, либо надзорные коллегии, либо третий орган См. материалы Базельского комитета (2014f). См. материалы Совета по финансовой стабильности (2014b, Ключевой атрибут 8) и Базельского комитета (2014f). 31 32 29 (например, коллегии по урегулированию несостоятельности), в то время как в других случаях эти группы могут эту ответственность разделять. Сигналы рынка 88. Сигналы рынка, подаваемые в виде информации в прессе, внешних кредитных рейтингов или в иной форме, являются ценным источником информации о состоянии банка и возможном направлении его развития. Надзорный орган должен обращаться с информацией из таких источников осторожно, поскольку она может оказаться недостоверной. Тем не менее, часто она может быть индикатором, говорящим о необходимости дальнейшего расследования. 4.2.4 Системы надзорной оценки 89. Многие надзорные органы используют систему надзорных рейтингов (СНР) для выработки количественного показателя выражения рисков, которым подвергается банк, и возможного пруденцального воздействия. Основное преимущество СНР – её структурированность и всеохватывающий характер. Количественная и качественная информация собирается и анализируется последовательно, а надзор фокусируется на отклонениях от нормы. Во многих странах банки с рейтингом ниже определённого автоматически получают особое внимание надзорных органов. СНР выявляет банки, более подверженные будущим проблемам, что помогает сконцентрировать ресурсы надзорных органов. Рейтинги, присваиваемые надзорными органами, должны служить основой для дальнейших надзорных действий, которые могут быть направлены на конкретные проблемы (примеры: низкое качество активов, слабое управление кредитным риском, недостаточная прибыльность) или на общее состояние банка. 90. Хотя системы рейтингов могут носить разные названия и состоять из разных компонентов, они, как правило, включают в себя много факторов, общих для всех таких систем. Важно отметить, что в СНР входит субъективная оценка совета директоров и высшего руководства банка, в том числе оценка адекватности их стратегии и качества систем управления рисками и внутреннего контроля. Эти качественные (в противовес количественным) суждения помогают выработать упреждающие оценки кредитного риска, риска ликвидности, рыночного риска, риска изменения процентных ставок, операционного риска и других существенных рисков банка и их влияния на доходы и достаточность капитала. 91. Давая полную картину текущего и будущего профиля рисков банков, СНР должна подчеркивать основные сильные, слабые стороны и риски банка. Рейтинг, присваиваемый каждому компоненту (например, кредитному риску, достаточности капитала, прибыльности) должен принимать в расчёт всю имеющуюся информацию с учетом адекватности мер банка по минимизации рисков и качества его систем управления рисками и внутреннего контроля. Показатели, основанные на количественной информации, которые зачастую оцениваются посредством сравнительного анализа, проводимого по фокус-группе, могут увязываться с контекстом при помощи качественной информации. Это позволяет надзорным органам фокусировать внимание на резко отклоняющихся банках. СНР не препятствует принятию индивидуальных решений о сборе и анализе конкретных данных за пределами СНР. 92. Процесс функционирования СНР должен непротиворечиво сочетать в себе сбор и анализ информации как дистанционной, так и выездной проверки. Выездных проверяющих надлежит оперативно информировать об индикаторах слабых сторон конкретных банков; такие проверяющие должны побуждать дистанционных проверяющих к поиску конкретных областей, банков и/или видов деятельности, где, по их подозрениям, могут существовать слабые стороны. Применение единой методической системы должно вести к более тесному сотрудничеству между органами, проводящими дистанционные и выездные проверки. 30 93. Методическая система, лежащая в основе СНР, должна поддерживать собой упреждающий подход к надзору путём раннего вмешательства. Принятие мер раннего вмешательства должно быть направлено на устранение или как минимум минимизацию выявленных слабых сторон с целью предупредить дальнейшее ухудшение ситуации, которое в конечном итоге может угрожать жизнеспособности банка. Надзорные органы должны обращать особое внимание на недостатки корпоративного управления и управления рисками банка, поскольку проблемы в данных областях часто являются опережающими индикаторами будущего профиля рисков банка. Существенные недостатки в этих областях, таким образом, должны влечь за собой оперативное вмешательство надзорных органов для устранения выявленных слабых сторон. 31 Часть II. Принятие мер в отношении слабых банков 5. Планирование на случай экстренных восстановления финансовой устойчивости ситуаций и планирование 5.1 Планирование надзорными органами на случай экстренных ситуаций для принятия мер в отношении слабых банков 94. Рекомендуется, чтобы по мере приближения банка к несостоятельности надзорные органы совместно с органом по урегулированию несостоятельности готовили подробные и исчерпывающие планы на случай экстренных ситуаций для принятия мер в отношении слабых банков с целью быстрого реагирования на испытываемый ими дистресс. Эти планы могут сочетать в себе широкий спектр инструментов раннего вмешательства, которыми надзорные органы могут пользоваться при выявлении слабых банков и принятии мер в их отношении, в том числе законодательно установленные полномочия и возможность осуществлять воздействие убеждением. При составлении этих планов надзорные органы должны полностью понимать границы своих полномочий и возможностей. 95. План надзорного органа на случай экстренных ситуаций должен сочетать в себе ряд сценариев: от дистресса крупного, системно значимого банка до ухудшения положения более мелкого банка, которым можно управлять с минимальным ущербом для системы. Системные проблемы могут возникать в отношении более мелких банков, когда несколько из них испытывают дистресс одновременно или когда мелкий банк занимает критически важное положение в конкретном рыночном сегменте. 96. Принятие решения о необходимом уровне системной защиты является программным вопросом, который должен решаться соответствующими полномочными органами, в том числе правительством и центральным банком. В отношении не системно значимого банка надзорный орган и орган по урегулированию несостоятельности должны рассмотреть на раннем этапе то, необходим ли для этого банка подробный индивидуализированный план урегулирования несостоятельности, в том числе оценка урегулируемости несостоятельности, или же достаточно ряда сценариев общего характера. 97. План действий на случай непредвиденных обстоятельств должен разрабатываться надзорным органом на базе подхода, основанного на оценке рисков, и проходить регулярные тестирования. В качестве общего правила план должен предусматривать следующее: механизмы, при помощи которых надзорному органу становится известно о слабом банке и/или системных проблемах; принятие решения полномочным органом о выявлении и оценке слабого банка (т. е. на каком этапе участие надзорного органа должно превращаться из обычного наблюдения в более интенсивный повседневный надзор?); мероприятия для незамедлительного обсуждения проблем в банке с его советом директоров и руководством; мероприятия по проведению углубленной оценки, в том числе привлечение независимых экспертов (по необходимости); мероприятия по раскрытию результатов оценки с указанием того, кто должен получать такую информацию в пределах и за пределами надзорного ведомства; обязанности по установлению подробного порядка действий надзорного органа; способы взаимодействия и координирования надзорных действий с другими соответствующими сторонами (в частности, с органами по урегулированию несостоятельности, министерствами финансов и центральными банками); 32 внутреннее координирование между соответствующими подразделениями; мероприятия по любому информированию общественности, где это необходимо, и последующему управлению общедоступной информацией; урегулирование потенциальных конфликтов с задачами правительства или иных соответствующих ведомств; механизмы отслеживания успешности (или безуспешности) надзорных действий и, по необходимости, их корректировки; и достаточные финансовые и людские ресурсы для пристального надзора, в том числе мероприятия для координирования с непрерывным процессом урегулирования несостоятельности и оценки урегулируемости несостоятельности и для внесения вклада в этот процесс. 98. Кроме финансовой информации, надзорный орган должен обладать быстрым доступом к широкому спектру необходимой нефинансовой информации о банке, а том числе о его организационно-правовой структуре, участии в платежных системах и т. п. Часть этой информации должна храниться в надзорном органе; остальная (в основном быстро меняющиеся рабочие данные) – в банке. 99. Надзорные органы должны быть наделены полномочиями по раннему оздоровлению, позволяющими им осуществлять вмешательство в случае, если то или иное учреждение столкнулось с серьезным финансовым дистрессом, но до наступления нежизнеспособности этого учреждения. Если, однако, эти меры не помогают восстановить финансовую жизнеспособность учреждения, у органа по урегулированию несостоятельности может возникнуть необходимость урегулирования несостоятельности такого учреждения. 5.2 Планы восстановления финансовой устойчивости 100. Надзорный орган должен обеспечивать, чтобы у самих банков, особенно системно значимых, имелся достоверный план для работы в периоды неожиданного стресса, в том числе во время эпизодов, создающих серьезный риск их жизнеспособности. Планы восстановления финансовой устойчивости – это особый вид планов на случай экстренных ситуаций, задуманный как неотъемлемая часть системы банка по управлению рисками, призванной обеспечивать работу в штатном режиме, и процедур управления капиталом и ликвидностью. План восстановления составляется банком для выявления вариантов восстановления финансовой устойчивости или жизнеспособности в случае серьезного стресса. Надзорные органы должны анализировать план восстановления финансовой устойчивости в рамках общего процесса надзора, оценивая его достоверность и возможность его эффективного осуществления, а также оценивать последствия и непротиворечивость стресс-сценариев, используемых разными банками (подробнее см. в Приложении 3). Это должно делаться в тесном сотрудничестве с органами по урегулированию несостоятельности. 101. В плане оздоровления должна быть описана стратегия и организационная структура банка, а также меры, которые будут применяться для восстановления финансовой устойчивости и жизнеспособности банка, испытывающего стресс, в частности, в отношении нехватки капитала и дефицита ликвидности. Кроме того, он должен предусматривать надёжные процессы корпоративного управления и индикаторы системы раннего предупреждения, с прописанными уровнями индикации, которые обеспечивали бы своевременное принятие мер восстановления и непрерывную работу критически важных служб (например, функционирующих внутренних процессов, ИТ- и расчетных систем и договоров с поставщиками и сотрудниками, которые позволяют банкам не останавливать работу). Важно, чтобы надзорные органы стимулировали банки к рассмотрению мер, подлежащих принятию в случае возникновения более широких финансовых затруднений. 33 102. Планы восстановления финансовой устойчивости следует обновлять ежегодно или (в случае существенного изменения модели ведения бизнеса или структуры фирмы) чаще. Фирмы должны тестировать своё меню вариантов восстановления путем выбора подходящих вариантов из набора стресс-сценариев, заданных полномочными органами и подразумеваемых их моделью ведения бизнеса и риск-профилем. Полномочные органы должны иметь полномочия требовать от фирм принятия мер по восстановлению финансовой устойчивости до достижения точки нежизнеспособности. 103. Важно отметить, что любой вид финансовых затруднений (в частности, если они известны или если подозревается их наличие на рынке) требует от банка обладания достаточной ликвидностью для исполнения обязательств в то время, пока устраняются слабые стороны или выполняются другие действия. Таким образом, необходимо эффективное и подробное планирование ликвидности на случай экстренных ситуаций (в некоторых странах планы финансирования ликвидности на случай экстренных ситуаций образуют основу вариантов восстановления ликвидности фирм). В таком плане следует прописать как минимум способы выхода из кризиса ликвидности, запущенного утратой доверия к самому банку. В нем надлежит предусмотреть, что банк может столкнуться с затруднениями при реструктуризации своих обязательств, и продемонстрировать, каким образом он продолжит исполнять свои обязательства в разумный срок в таком случае. Надзорные органы должны запрашивать планы банков по финансированию (или планы восстановления ликвидности) на случай экстренных обстоятельств и регулярно знакомиться с такими планами, предусматривающими или вводящими в действие новые источники финансирования, позволяющими привлечь капитал в короткий срок или обеспечивающими наличие активов для продажи или конвертации в ценные бумаги. Эти планы должны соответствовать планам общего восстановления фирм и быть включены в них. 6. Корректирующие действия 104. Корректирующие действия – это действия, выполнения которых требуют надзорные органы для устранения недостатков и для изменения поведения слабого банка. Они могут выполняться банком под неофициальным наблюдением надзорного органа или, по необходимости, посредством официального надзорного вмешательства. Инструменты урегулирования несостоятельности, применяемые органами по урегулированию несостоятельности согласно рассмотренному в Разделе 7, задействуются в случае, когда несостоятельность, в соответствии со стандартами юрисдикции, посвященными установлению нежизнеспособности, вот-вот наступит. Они обычно включают в себя большее вмешательство надзорных органов и некоторые изменения правовой структуры и структуры собственности банка. Схема в помощь надзорному органу дана в Приложении 2. 105. В обычных обстоятельствах за установление способов решения банком его проблем отвечают совет директоров и высшее руководство банка, а не надзорный орган. Однако если банк занимается нездоровой банковской практикой или нарушает законодательно установленные или другие ключевые требования надзорных органов – например, к достаточности капитала и к ликвидности, – надзорный орган должен обладать полномочиями понуждать банк к выполнению корректирующих действий и законодательно установленной ответственностью за обеспечение адекватности выполняемых корректирующих действий. Роль надзорного органа – направлять банк и корректировать ход его оздоровления. Это соответствует широко разделяемым задачам надзорных органов, состоящим в обеспечении финансовой стабильности, минимизации неудобств вкладчиков и других контрагентов банка и, во многих странах, стимулировании экономической активности. В этот спектр надзорных полномочий должно входить полномочие по раннему вмешательству – например, по выставлению требования о реалистичном анализе стратегии ведения бизнеса банка, – даже в том случае, если выявленные слабые стороны еще не привели к нарушению каких бы то ни было требований законодательства или надзорных органов. 34 106. Корректирующие действия должны рассматриваться в увязке с масштабом и/или этапом развития слабых сторон банка. Например: индикаторы необходимости раннего оздоровления должны основываться на нормативных уровнях капитала и ликвидности, результатах стресс-тестов, слабости управления рисками и рыночных показателях. Однако заданные индикаторы необходимости раннего оздоровления не должны обязывать полномочные органы к автоматическому применению мер раннего оздоровления, ведь от полномочного органа ожидается тщательный анализ ситуации, в которой находится учреждение; требования оздоровления варьируются от усиленного надзорного анализа в самом начале до ограничений расширения бизнеса и выплаты дивидендов, с выполнением действий на ранних этапах финансовых проблем; более строгие требования – в том числе запрет на расширение деятельности и распределение капитала, привлечение капитала и избавление от определённых активов – применяются, как правило, к банкам на дальнейших этапах финансовых проблем. Общие принципы корректирующих действий 6.1 107. Принципы принятия мер в отношении слабых банков изложены в Разделе 2.2. В общем и целом надзорные органы при выполнении корректирующих действий должны быть нацелены на следующее. 6.2. Решение надзорных задач, в том числе поддержание финансовой стабильности и защита вкладчиков. Незамедлительность корректирующих действий. Банк и надзорный орган должны выполнять незамедлительные мероприятия для предупреждения нарастания проблем и ухудшения финансового положения банка. Приверженность высшего руководства выполнению плана. Высшее руководство банка должно обязаться выполнять план корректирующих действий. В противном случае следует рассмотреть вопрос о замене руководства. Соразмерность. Корректирующие действия должны быть соразмерны обстоятельствам и масштабу проблемы. Исчерпывающий характер. Программа корректирующих действий должна устранять как причины, так и симптомы проблемности банка. Выполнение корректирующих действий 6.2.1 Установление характера и масштаба слабостей 108. Для формулирования плана корректирующих действий требуется углублённая оценка характера и степени серьёзности слабых сторон. После того, как слабые стороны выявлены впервые, надзорный орган должен решить, кто и каким образом будет выполнять оценку. В ходе оценки надлежит установить причины, масштаб и характер проблемы и то, даёт ли уровень ликвидности и состоятельности основания для серьезной обеспокоенности. 109. Совет директоров, руководство банка и надзорный орган могут иметь разные мнения о характере и серьезности слабостей банка. Обычно самым эффективным способом определить полную меру и характер проблем, с которыми столкнулся банк, является выездная проверка. Проблемные банки могут маскировать свои самые значительные затруднения таким образом, что выявить их становится возможно только посредством работы на месте. К тому же выездная проверка помогает выявить основополагающие причины, а не симптомы слабых сторон. В 35 зависимости от обстоятельств надзорному органу может понадобиться помощь аудиторов и других независимых экспертов-консультантов. 110. Существенно важной частью проверки является определение настоящей и ожидаемой позиции ликвидности и капитала банка и оценка планов действий на случай экстренных ситуаций, а также планов восстановления финансовой устойчивости банка. 111. В рамках оценки вероятности несостоятельности надлежит оценить справедливую стоимость чистых активов банка. В данной связи существенно важно правильно определить качество кредитов, то, сколько из них обесценены, можно ли обратить взыскание на обеспечение, а также определить, правильно ли отражаются невозвратные кредиты и создаются ли резервы под них. Кроме того, важно оценить масштаб кредитования инсайдеров и связанных сторон и пруденциальным образом измерить справедливую стоимость активов, трудных для оценивания, а также сложных финансовых продуктов, находящихся в торговом портфеле или иным образом учитываемых по справедливой стоимости.33 В том, что касается пассива баланса, в рамках оценки необходимо проверить, достаточна ли учтённая стоимость (например, путем обращения к обязательствам, оцениваемым по справедливой стоимости в составе прибыли и убытка), отражены ли все условные обязательства, известны ли и подконтрольны ли все забалансовые позиции. В ходе оценки банк должен учитывать эффекты (ликвидационного) неттинга и возможных взаимозачетов. 112. Точная оценка справедливой стоимости чистых активов банка должна подсказать требуемые действия. Однако даже в случае положительной стоимости чистых активов возможно возникновение проблем несостоятельности в ближайшем будущем. 113. При оценивании позиции ликвидности банка надлежит проанализировать долгосрочный поток его денежных средств для выявления их реального притока и оттока. В отношении как обычных, так и стрессовых условий надлежит принимать в расчёт любые потенциальные нестыковки, чтобы обеспечить наличие достаточного запаса необременённых ликвидных активов для покрытия разрывов в потоке денежных средств. Кроме того, надзорные органы должны знать сроки выживания банка в случае разных сценариев и учитывать такие препятствия, как ограничения на переток ликвидности внутри трансграничных групп (пример – меры защиты (выгораживание) активов). 114. Если надзорный орган приходит к мнению, что существует непосредственная значительная угроза неликвидности или несостоятельности, необходимы незамедлительные корректирующие действия и тесное сотрудничество с органами по урегулированию несостоятельности. С другой стороны, в случаях, когда банк испытывает финансовую напряженность или другую форму проблем, не создающих непосредственной угрозы, возможный спектр действий надзорного органа расширяется и может включать в себя так называемый пристальный мониторинг для лучшей оценки условий и для побуждения банка к принятию достаточных корректирующих мер. 6.2.2 Спектр корректирующих действий 115. Надзорные органы, как правило, обладают широким набором инструментов принятия мер в отношении слабых банков. Эти инструменты варьируются от возможности предъявить банку требование о выполнении конкретных действий для устранения слабостей до запрета ведения бизнеса, способного усугубить эти слабые стороны. Надзорные органы должны обладать эффективными средствами решения управленческих проблем, в том числе полномочием замены Сюда включаются, например, финансовые инструменты, учитываемые по справедливой стоимости на основании разрешения учитывать их по таковой, и ценные бумаги, учитываемые по справедливой стоимости в составе прочих совокупных доходов. 33 36 контролирующих собственников, членов совета директоров и руководителей или ограничения их полномочий. Примеры основных корректирующих мер, возможность применения которых необходимо иметь корректирующим органам, приведены ниже. В Разделе 6.3 рассматривается применение этих мер в отношении конкретных проблем. Влияние на корпоративное управление Требование к банку о совершенствовании корпоративного управления, внутреннего контроля и управления рисками. Требование к банку представить план корректирующих мер. Требование введения в действие планов восстановления финансовой устойчивости. Требование изменения организационно-правовой структуры банковской группы в тесном сотрудничестве с органами по урегулированию несостоятельности. Смещение членов совета директоров и руководителей. Ограничение выплат членам совета директоров и высшим исполнительным руководителям (в том числе вознаграждений и бонусов руководству), в том числе рассмотрение необходимости взыскания ранее выплаченного. Требование предварительного утверждения надзорным органом любых крупных капиталовложений и существенных, в том числе условных, обязательств. Влияние на доступность денежных средств Требование к акционерам и новым инвесторам осуществить денежные вливания. Требование новых заимствований/нового выпуска облигаций и/или реструктуризации обязательств/наличия обеспеченной кредитной линии. Влияние на права акционеров/участников Приостановление некоторых или всех прав акционеров/участников, в том числе прав голоса. Запрет на выплату дивидендов и осуществления иных выплат акционерам/участникам. Назначение внешнего управляющего. Слияния и поглощения (см. Раздел 6.2.3). Влияние на операции банка и на их расширение 6.2.3 Требование к банку об увеличении или изменении размера капитала и/или ликвидности и стратегического планирования. Ограничение концентрации или расширения банковских операций. Сокращение операций и продажа активов, в том числе закрытие филиалов на родине или за рубежом. Запрет или ограничение в отношении конкретных видов деятельности, продуктов или клиентов (в том числе обозначение пределов концентрации). Требование немедленного или увеличенного создания резервов на активы сомнительного качества и активы, учитываемые не по справедливой стоимости. Слияния и поглощения 116. Когда банк не может справиться со своими слабостями самостоятельно, он должен рассмотреть решение, лежащее в рамках частного сектора. Оно может состоять в слиянии или поглощении. Банки, даже несостоятельные, – привлекательная цель для инвесторов, особенно финансовых учреждений, благодаря присущей банкам банковской франшизе (возможности 37 привлекать средства при помощи депозитов дешевле, чем если бы они заимствовались на рынке).34 117. Договоренности о слиянии или поглощении должны заключаться на раннем этапе, до наступления несостоятельности банка и до начала урегулирования таковой; проведению таких мероприятий может способствовать надзорный орган. В ряде случаев собственникам и некоторым кредиторам, возможно, придется пойти на уступки для привлечения приобретателей. Приобретатели должны иметь капитал, достаточный для приобретения и обеспечения работы нового банка и команды руководителей, способной осуществить программу реорганизации. Если приобретатель – иностранный банк, то у надзорного органа появляются дополнительные причины для озабоченности, например, в отношении нормативно-правовых актов соответствующих иностранных юрисдикций. При этом надзорному органу необходимо тесно сотрудничать с иностранными полномочными органами, чтобы получить информацию о приобретателе и его соответствующей деятельности. 118. Полномочным органам следует иметь в виду, что даже в хорошие времена проведение слияний и поглощений – нелегкая задача для участвующих в них организаций. Это обусловлено различиями в корпоративной культуре и правовых нормах юрисдикций, несовместимостью ИТсистем, необходимостью сокращения персонала и т. п. В плане любого слияния интеграция персонала и информационных систем должна быть продумана очень тщательно. 119. Заинтересованное учреждение-приобретатель должно иметь четкое понимание основополагающих причин слабости банка и его проблем. Слабый банк должен предоставлять полную и точную информацию всем потенциальным приобретателям, хотя она, возможно, будет предоставляться поэтапно и подчиняться действию строгих соглашений о соблюдении конфиденциальности. В странах, где это разрешено законом, такое предоставление может выполняться в сотрудничестве с надзорными органами. Ограничение доступа к информации может обескураживать потенциальных приобретателей, в результате чего они начинают требовать бо́льших уступок от регуляторов или приобретаемого банка. Хотя по итогам получения доступа к полной информации заинтересованное учреждение может отказаться от планируемого слияния или приобретения, это лучше, чем непродуманное поглощение, которое может привести к серьезным затруднениям для самого приобретающего учреждения. Полномочные органы должны прилагать все усилия к обеспечению того, чтобы решая одну проблему, стратегия при этом не создавала другую (более крупную) на некотором этапе в будущем. 120. Есть и другие соображения. Собственники слабого банка, которые пытаются продать свою долю участия для минимизации своих личных потерь, обычно не уделяют большого внимания тому, кем являются потенциальные покупатели. Эти обстоятельства могут открывать путь некоторым потенциальным покупателям, более заинтересованным в праве собственности и лицензии, чем в банковских операциях банка. Такие покупатели могут желать неправомерно воспользоваться банком (например, для отмывания денежных средств) или использовать его в других бизнес-интересах, что может ставить под угрозу непрерывное существование банка. В соответствии с Основополагающими базельскими принципами, надзорные органы обязаны проверять надежность любого нового акционера/участника и иметь полномочие отказывать заявителям. Надзорные органы должны пользоваться этими полномочиями бескомпромиссно. 121. Преимущества решения, состоящего в слиянии или поглощении: оно обеспечивает непрерывность деятельности банка и помогает сохранить стоимость активов (тем самым сокращая издержки государства или страховщика депозитов); и Неосязаемые выгоды могут включать в себя немедленный доступ к конкретному сегменту рынка, приобретение желаемого пула вкладов и системы финансового распределения с минимальными вложениями. 34 38 оно минимизирует влияние на рынки благодаря минимизации нарушения банковского обслуживания клиентов слабого банка. 122. В ходе сделки слияния или поглощения надзорный орган должен активно отслеживать проблемы приобретаемого банка и требовать, чтобы руководство результирующего банка решало их надлежащим образом. 6.2.4 Стимулы к своевременному выполнению корректирующих действий и предотвращению попустительства 123. При работе с проблемными банками критически важны своевременные корректирующие действия. Международный опыт показал, что банковские проблемы способны стремительно нарастать, если не решать их своевременно. Во многих случаях совет директоров, руководство, акционеры/участники банка и надзорные органы склонны были откладывать своевременные и достаточные корректирующие действия. 124. Основная причина бездействия – то, что все стороны могут добросовестно не желать принимать меры, необходимые для исправления ситуации, в надежде, что проблемы разрешатся сами. На надзорный орган могут оказывать явное или скрытое давление политики или лоббистские группы с целью отсрочить принятие мер. Поэтому международные стандарты (такие, как Основополагающие базельские принципы) включают в себя рекомендации странам о принятии нормативно-правовых актов в поддержку быстрых и достаточных действий надзорных органов в отношении обнаруженных банковских проблем.35 125. Таким образом, важно создать для надзорных органов стимулы к заблаговременным решительным действиям в ответ на сигналы существенного ухудшения состояния финансовых учреждений. В отсутствие таких прочных стимулов надзорные органы могут не успеть предотвратить дальнейшее финансовое ухудшение или несостоятельность. Кроме того, надзорные органы должны дополнять свою сфокусированность на отдельно взятой банковской организации макропруденциальной перспективой, полученной в рамках взаимодействия с макропруденциальными органами (там, где такие самостоятельные органы существуют), и получать стимулы к тому, что требовать надлежащих действий от всех надзираемых учреждений при первом же признаке угрозы финансовой стабильности со стороны слабого банка. 126. Надзорные органы должны иметь возможность по своему усмотрению применять упреждающие меры при выявлении слабого банка, не дожидаясь нарушения того или иного порога. Надзорные меры надлежит разрабатывать с учетом конкретной ситуации. Даже в отсутствие заранее предписанного срока, в течение которого надзорный орган обязан отреагировать на выявленные проблемы, обычная наилучшая практика – действовать как можно быстрее для предотвращения эскалации проблемы. Решения об отказе от действий в конкретном случае (и причины такого решения) надлежит документировать так же, как решения об их осуществлении. В случаях, когда банк достиг точки нежизнеспособности (более не жизнеспособен, есть вероятность утраты им жизнеспособности и нет обоснованных перспектив того, что какое-либо из вышеупомянутых действий по восстановлению финансовой устойчивости будет успешным), надзорный орган и по необходимости орган по урегулированию несостоятельности должны действовать решительно, чтобы несостоятельный банк восстановил свою жизнеспособность или чтобы его несостоятельность была урегулирована упорядоченным образом, поскольку своевременное вмешательство критически важно в моменты, когда набор вышеупомянутых мер по восстановлению финансовой устойчивости исчерпан. В Ключевом атрибуте 3.1 подчеркивается, что режим урегулирования несостоятельности должен предусматривать своевременное, раннее начало ее урегулирования: до наступления балансовой 35 См. материалы Базельского комитета (2012e), в частности, Основополагающие принципы 1 и 11. 39 несостоятельности фирмы и до исчерпания всего собственного капитала. Должны существовать четкие стандарты или подходящие показатели нежизнеспособности в помощь принятию решений о том, отвечают ли фирмы условиям для начала урегулирования несостоятельности. 127. В некоторых странах законодательство устанавливает, что надзорный орган должен действовать с надлежащей оперативностью во всех ситуациях и что в противном случае он будет подвергнут официальной критике или даже финансовой ответственности перед пострадавшими сторонами, например, вкладчиками. Такие требования призваны подчеркнуть необходимость эффективного раннего вмешательства надзорного органа, четкого механизма работы с банками, приближающимися к точке нежизнеспособности, и решительных действий в момент, когда точка нежизнеспособности достигнута. 128. В некоторых обстоятельствах все же остается ограниченная возможность применения усмотрения в ходе принятия решения о раннем вмешательстве, даже в условиях, когда раннее вмешательство распространено повсеместно. Это усмотрение следует применять только после принятия осознанного решения о вероятности восстановления финансовой устойчивости, утвержденного на высших уровнях и выработанного после комплексного анализа рисков (в частности, рисков, угрожающих критически важным экономическим функциям) на случай, если банк не восстановится. Одна из эффективных комбинаций может включать в себя правила о заранее согласованных приемлемых действиях надзорного органа, защищающие надзорный орган от необоснованного вмешательства в процесс принятия решений, и возможности для проявления гибкости в конкретных обстоятельствах. В любом случае надзорные органы должны как минимум создать структурированный процесс внутреннего управления, нацеленный на обеспечение того, чтобы решения, принимаемые по их собственному усмотрению, утверждались на уровне, соответствующем значимости вопроса, и с четким обозначением их оснований. В случае нарушения порогов раннего предупреждения процесс должен обеспечивать также отслеживание оснований любого решения об откладывании или уменьшении строгости надзорных мер, обычно выполняемых в данных ситуациях. Независимо от степени гибкости, которая, возможно, была достигнута при раннем вмешательстве надзорного органа, надзорные органы должны избегать попустительства при установлении факта или вероятности несостоятельности банка и оперативно информировать соответствующие полномочные органы при установлении того, отсутствует ли обоснованная вероятность дальнейших корректирующих действий для восстановления жизнеспособности банка. При данных обстоятельствах урегулирование несостоятельности банка должно начинаться немедленно. 6.2.5 Эскалация корректирующих мер и надзорных ресурсов 129. Корректирующие меры различаются по степени вмешательства в управление делами банка. Конкретные меры, применяемые надзорным органом, зависят от характера и серьезности затруднений, с которыми сталкивается банк, и от уровня сотрудничества, на которое идет его руководство. 130. Как правило, надзорные органы настроены использовать неформальные методы и менее инвазивные корректирующие действия в случаях, когда проблемы банка не так серьезны. Благоприятными также оказываются готовность руководства банка сотрудничать и его быстрые и решительные действия для разрешения проблем. Надзорные органы должны отслеживать движение банка вперед при осуществлении изменений, в том числе изменений планов восстановления финансовой устойчивости в случаях, когда это необходимо. 131. Если банк сталкивается с более серьезными проблемами или не настроен на сотрудничество, надзорному органу, возможно, придётся предпринять формальные действия, чтобы обеспечить выполнение своих требований. Формальные действия выполняются банком на обязательной основе; за невыполнение предусмотрены наказания. В зависимости от 40 действующих в стране норм формальные действия могут включать в себя выдачу некоторого вида предписания надзорного органа или органа принудительного исполнения с указанием мер, которые банк и его руководство обязаны реализовать, и срока их реализации. Они также могут включать в себя выдачу предписаний о прекращении конкретной практики или нарушений, допущенных банком и/или его руководством. В некоторых странах такие предписания могут выдаваться сторонам, связанным с банком, например, бухгалтерам или аудиторам банка, для предупреждения или пресечения нарушений, небезопасной или нездоровой практики.36 132. Необходимость более серьезных корректирующих действий надлежит рассмотреть в случае нарастания угрозы несостоятельности. В таких случаях требуется тесное сотрудничество с органами по урегулированию несостоятельности. При этом надзорный орган может наложить на банк запрет на осуществление продаж и платежей, чтобы предотвратить или ограничить вывод активов. С целью предупредить постановку новых клиентов в невыгодное положение банку может быть установлен запрет на приём платежей, назначением которых является не погашение долгов банку, кроме случаев, когда существует система страхования вкладов, в рамках которой лица, правомерно претендующие на выплаты, должны получить их в полном объёме. 133. Эскалация корректирующих мер означает увеличение интенсивности надзора. Поэтому для надзорного органа эскалация имеет такие последствия в отношении ресурсов и издержек, которые надлежит признавать и работать с ними. Однако бездействие недопустимо оправдывать нехваткой ресурсов. В соответствии с Основополагающими базельскими принципами надзорный орган должен обеспечивать, чтобы в его операционном бюджете были предусмотрены дополнительные затраты, связанные с корректирующими действиями, например, гонорары юристам и консультантам. Он также должен включать в свои планы надзора (Раздел 5.1) пояснение того, каким образом будут привлечены дополнительные финансовые и людские ресурсы в случае их необходимости. 6.2.6 Формулирование плана корректирующих действий 134. Формулируя план корректирующих действий, разумно на первое место ставить наиболее серьёзные проблемы. Однако может оказаться необходимым скоординированный план, в котором рассматриваются одновременно разные проблемные области, потому что довольно часто различные проблемы бывают взаимосвязаны. 135. Таким образом, любой план действий должен представлять собой комплекс корректирующих мероприятий, которые, будучи вместе взятыми, устранят не только симптомы, но и причины. С учетом того, что обычно плохое управление является усугубляющим фактором, в план действий надлежит включить оценку профессиональной пригодности руководства. 135. В рамках его плана действий от банка надлежит потребовать разработки подробного плана поддержания/восстановления капитала и плана работы с указанием того, как будет восстанавливаться финансовое здоровье банка. В этом плане должны быть указаны консервативные прогнозы банка в отношении его доходов, дивидендов, активов, обязательств, капитала, ликвидности, убыточных активов и списания непогашенных ссуд. Система оперативных корректирующих действий – еще один механизм раннего вмешательства, который регуляторы США используют для решения проблем в застрахованных депозитных учреждениях в зависимости от уровней их капитала. Система оперативных корректирующих действий регулируется Разделом 38 Федерального закона о страховании вкладов; федеральными банковскими ведомствами приняты положения для реализации этого раздела. Система оперативных корректирующих действий призвана решить проблемы застрахованных депозитных учреждений с наименьшими возможными долгосрочными издержками фонда страхования вкладов, путем предъявления требования о более своевременном закрытии несостоятельных учреждений и путем более раннего вмешательства в работу проблемных банков через обязательные ограничения выплаты дивидендов, запреты приема брокерских депозитов и другими способами. 36 41 137. Ключевым фактором для обеспечения будущей успешности плана действий является приверженность совета директоров и в конечном итоге главных акционеров/участников банка его выполнению. Важно, чтобы надзорный орган установил открытый искренний диалог с советом директоров, в частности, с главными акционерами/участниками, чтобы обеспечить их приверженность восстановлению финансовой устойчивости банка, в том числе возможность быстрого вливания нового капитала или нахождения новых акционеров. 138. Очевидно, что если руководство должно сосредоточиться на восстановлении финансового положения банка, ему следует как можно меньше отвлекаться от данной цели; поэтому на это время ему следует отложить все планы открытия новых филиалов, приобретений и новых крупных деловых инициатив. Добровольное обязательство этого характера можно включить в план действий. 139. План действий должен быть одобрен советом директоров и должен давать надзорному органу обоснованные заверения в том, что слабости банка будут устраняться удовлетворительным образом в приемлемый срок. В некоторых случаях, например, при нарушении законодательно установленных требований или в случае применения официальных мер надзорного воздействия в отношении банка, закон может требовать, чтобы план действий официально утверждался надзорным органом. 6.2.7 Отслеживание корректирующих действий и обеспечение их выполнения 140. Совет директоров и руководство, а также надзорный орган должны тщательно отслеживать выполнение плана корректирующих действий. От банков должно требоваться регулярное представление надзорному органу актуальной информации о ходе выполнении программы восстановительных мер в рамках плана действий. В свою очередь надзорный орган должен быть способен оценить наличие удовлетворительного прогресса или необходимость дополнительных корректирующих действий. Обычно данный подход позволяет урегулировать несостоятельность большого числа слабых банков. 141. В некоторых странах приверженность совета директоров выполнению плана действий и соблюдению установленных в нем сроков формализуется в письменном договоре за подписью надзорного органа и банка, при этом банк переводится под более интенсивный надзор. 142. Надзорному органу может быть необходимо рассмотреть использование всех доступных наказаний и санкций для обеспечения соблюдения норм и рекомендаций надзорного органа. Они могут варьироваться от предупреждений и фиксированных штрафов за мелкие нарушения до крупных штрафов с должностных лиц юридического лица за крупные нарушения. Чтобы обеспечить выполнение невыполненных ранее предписаний надзорного органа, могут использоваться и такие корректирующие действия, как смещение руководителей или членов совета директоров. Важно, чтобы наказания и санкции применялись к самому банку или к соответствующим отдельным лицам. Крайняя мера – угроза закрытия банка или отзыва банковской лицензии.37 143. Решение об отзыве лицензии банка и/или начале урегулирования его несостоятельности должно приниматься, только если очевидно, что несостоятельность банка наступила или с большой вероятностью наступит и что нет обоснованной вероятности того, что дальнейшие корректирующие или надзорные действия восстановят его жизнеспособность. Санкция, состоящая в отзыве лицензии, является безоговорочной, и её следует применять с высшей степенью осмотрительности, чтобы не усугубить проблемы акционеров/участников банка и Могут существовать нормативно-правовые базы, допускающие иные варианты принятия на себя управления банком и отстранения его акционеров от управления или приостановки его деятельности полностью или частично без обязательного отзыва его лицензии. 37 42 финансовой системы в целом. Это не значит, что отзыв лицензии не следует использовать, но означает лишь то, что последствия этого действия надлежит тщательно рассмотреть и спрогнозировать. В общем и целом отзыв банковской лицензии надлежит сопровождать стратегиями урегулирования несостоятельности (см. Раздел 7). 144. Надзорные органы должны установить срок, в который банкам надлежит выполнить корректирующие действия. Этот срок должен быть соразмерен насущности и серьезности проблемы, в том числе риску возникновения цепной реакции. Если это предусмотрено в банковском законодательстве, надзорные органы могут начать судебные разбирательства для принудительного выполнения корректирующих действий.38 145. Банки, которым предъявлено предписание надзорного органа, могут в зависимости от действующего законодательства оспорить их. С учетом значимости быстрого выполнения корректирующих действий важно, чтобы оно не было отсрочено в судах. Некоторые страны ввели у себя схемы, в рамках которых некоторые решения надзорного органа вступают в силу немедленно, даже если банк оспаривает их в судах. 6.2.8 Сотрудничество и совместная работа с другими ведомствами 146. Обмен информацией и тесное сотрудничество с другими ведомствами важны для выявления слабых банков, однако совместная работа еще более важна, когда дело доходит до принятия мер в отношении слабого банка. Обеспечивая выполнение корректирующих действий, органу банковского надзора нужно рассмотреть целесообразность консультирования или информирования правительства, центрального банка, органа по урегулированию несостоятельности и других регулирующих ведомств об оценке и предлагаемом порядке действий. Раннее взаимодействие с органами по урегулированию несостоятельности необходимо для обеспечения надёжного и осуществимого урегулирования несостоятельности слабого банка в случае несостоятельности и для обеспечения того, чтобы корректирующие действия не отразились неблагоприятным образом на урегулируемости несостоятельности фирмы. Обычно надзорный орган заинтересован во взаимном консультировании с центральным банком, поскольку его действия могут отражаться на мерах, принимаемых центральным банком в отношении слабого банка, и наоборот, действия центрального банка могут отражаться на мерах надзорного органа. Например, центральный банк может пожелать исключить слабый банк из своего списка контрагентов, имеющих право на выполнение операций в рамках валютной политики, и из списка участников основных платёжно-расчётных систем. Подобное решение центрального банка способно ограничить возможности, доступные надзорному органу. Надзорный орган должен также понимать, в каких обстоятельствах он может задействовать правительство и другие ведомства в осуществлении плана надзорных действий. Это применимо, в частности, к структурам, непосредственно заинтересованным в финансовой устойчивости (в том числе в решении проблем ликвидности) банка. В некоторых странах надзорным органам могут требоваться консультации с министерством финансов или обращение в суд за приказами об отзыве лицензий. 147. В качестве проблемы финансовой стабильности ситуация системного кризиса может запускать специальные процедуры с участием министерства финансов и центрального банка. Каждому ведомству существенно важно знать применимые процедуры и уметь быстро приводить их в действие. Во многих случаях несоблюдение надзорных предписаний способно привести к взысканию денежных неустоек или штрафов согласно гражданскому или уголовному законодательству. Надзорные органы должны уметь сотрудничать с правоохранителями в ходе работы со случаями, которые могут приводить к уголовному преследованию. 38 43 Меры, принимаемые в отношении разных видов проблем 6.3 148. На практике отдельные проблемы возникают, несомненно, не изолированно друг от друга – банку и надзорному органу приходится решать ряд проблем одновременно. Как отмечалось выше, ключевыми для исправления положения слабого банка являются своевременная оценка и исчерпывающий, достоверный и соразмерный план корректирующих действий. В процессе критически важно полностью понимать риск-культуру и риск-аппетит банка и эффективно оспаривать допущения руководства. В зависимости от обстоятельств раскрытие того факта, что банк начал выполнение плана корректирующих действий, способно помочь поддержанию или восстановлению доверия к банку. В представляемых банками планах восстановления финансовой устойчивости следует рассматривать целый ряд сценариев. 6.3.1 Стратегия ведения бизнеса 149. Надзорным органам следует периодически оценивать стратегию ведения бизнеса банка с целью выявить существенные несоответствия, способные привести к проблемам с состоятельностью банка. Отклонения от бюджета, связанные с плохими результатами и нереалистичными допущениями, могут говорить о наличии слабых сторон даже до того, как эти слабые стороны найдут отражение в показателях деятельности. Оценка стратегии ведения бизнеса может оказать большую помощь при выявлении причин слабости банка до того, как проблемы с состоятельностью станут неминуемыми. 150. Проведение границы между обычными слабыми сторонами и слабыми сторонами, способными привести к проблемам с состоятельностью, никогда не бывает простой задачей. Потенциальные проблемы обычно связаны с обоснованностью стратегии. В отношении крупных банков раннее выявление особенно затруднено, поскольку сочетание множества направлений деятельности способно скрывать фактический вклад каждого фактора в общие показатели работы и ставить под угрозу раннее выявление слабых сторон. В отношении банков с более простой деятельностью особую озабоченность должны вызывать агрессивные планы, несопоставимые со структурой банка и масштабом его деятельности, а также стремительный рост в сочетании с исторически низкими доходами. 6.3.2 Достаточность капитала 151. Снижения коэффициентов достаточности капитала имеют разные объяснения. Ниже даны четыре наиболее распространенных: стремительное увеличение активов, взвешенных по риску; уменьшение абсолютного размера капитала, которое обычно предопределяется погашением низкокачественных инструментов капитала, например, субординированных займов; преобладание убытков в ходе банковских операций; и неблагоприятные движения обменных курсов в случаях, когда есть несоответствие между валютой активов, взвешенных с учётом риска, и валютой регулятивного капитала. 152. Улучшение позиции капитала снимает этот синдром. Для установления необходимости принятия других мер надзорный орган должен также попытаться понять в каждом случае, почему коэффициент достаточности капитала упал. В первом объяснении из списка, приведённого выше, надзорный орган должен оценить, обладает ли банк финансовой прочностью и управленческими и организационными возможностями для работы с этими новыми рисками. 153. Во втором объяснении надзорному органу следует установить, было ли сокращение капитала добровольным, и оценить необходимость увеличения размера высококачественного 44 капитала. В третьем объяснении надлежит определить первопричины убытков. Временный убыток, то есть убыток, проистекающий из неожиданных событий на рынке, требует другого обращения с собой, нежели хронические убытки. В четвертом случае надзорный орган должен оценить то, как банк управляет своими рисками изменения обменных курсов. 39 154. За падением коэффициентов достаточности капитала банка ниже уровня или близко к уровню минимума, установленного надзорными органами или законодательством, должны следовать официальные действия надзорного органа в отношении этого банка, направленные на восстановление коэффициента. 155. Главное соображение надзорного органа – то, может ли и как скоро банк может восстановить уровень и качество своего капитала до приемлемого уровня. Поэтому от банка надлежит требовать представлять надзорному органу четкий отчёт о том, как он будет восстанавливать коэффициенты достаточности своего капитала (например, коэффициент обыкновенного акционерного капитала 1-го уровня, коэффициент совокупного капитала), а также срок (с указанием промежуточных этапов) такого восстановления. 156. Вне периодов стресса банки должны поддерживать буферы капитала на уровне выше регуляторного минимума. Когда буферы исчерпаны, один из способов, каким банкам следует стремиться восстановить их, является сокращение распределения прибыли, осуществляемого по своему усмотрению. Сюда может входить сокращение выплаты дивидендов, выкупа акций и выплат бонусов руководству. Банки, возможно, также решат привлечь новый капитал из частного сектора в качестве альтернативы (или дополнения к) сохранению сгенерированного внутренне капитала. Баланс между этими вариантами следует обсудить с руководящими органами в рамках процесса планирования капитала.40 157. Со стороны надзорного органа будет благоразумно потребовать от главных акционеров/участников банка заверений в том, что они продолжат поддерживать банк и готовы восстановить его позицию капитала путем вливаний дополнительного капитала, если положение банка ещё более ухудшится. 158. Если существующие акционеры не могут сделать необходимые вливания капитала, можно рассмотреть другие варианты, например: продажу активов или их конвертацию в ценные бумаги и тем самым сокращение капитала, необходимого для поддержки предприятия; замену активов для снижения риска портфеля; урезание операционных и капитальных затрат, в том числе бонусов руководству и членам совета директоров; ограничение выплаты дивидендов и переменных вознаграждений; ограничение погашения субординированной задолженности или иных инструментов; и привлечение нового акционера, который сможет внести новый капитал. Если регулятивный капитал банка выражен полностью в национальной валюте и банк имеет валютные активы, то коэффициент достаточности капитала будет меняться вместе с движениями курса национальной валюты. В качестве пруденциального требования, а также в рамках управления валютным риском от банка ожидается широкое соответствие его валютных активов его валютным обязательствам с целью защиты стоимости его капитала и доходов от валютных колебаний. Даже в случае позиции, приведенной в соответствие, коэффициент достаточности капитала упадёт в случае обесценения национальной валюты и увеличения стоимости активов, взвешенных по риску. Банкам следует учитывать этот риск, но очевидно, что обесценение валюты может быть настолько серьезным, что коэффициент достаточности капитала упадет ниже законодательно установленного минимума. 39 40 См. материалы Базельского комитета (2011a). 45 159. Менее очевидная проблема – падение коэффициента достаточности капитала (например, в результате убытка) до уровня ниже ожидаемого рынком, но выше минимального установленного надзорным органом и/или законодательством. Это может отражаться на доверии к банку, в частности, в случае ожидания того, что этот коэффициент может упасть еще больше. 160. Пруденциальное нормативное соотношение собственных и заемных средств, для примера, является нормативом, который накладывает ограничение на максимальный уровень использования заёмных средств учреждением и дополняет коэффициенты капитала, основанные на оценке рисков, установленные надзорными органами.41 Для более крупных учреждений соотношение собственных и заёмных средств отражает балансовые и внебалансовые риски учреждения. 161. Как отмечалось в разделе о симптомах, некоторые банки имеют ограниченные понимание и контроль потенциального роста своего баланса и потребностей в ликвидности. Эти банки не провели надлежащую оценку риска того, что подверженность рискам, связанным с определенными забалансовыми схемами, возможно, придется финансировать за счёт баланса именно в тот момент, когда привлечение таких денежных средств извне станет затруднительным или дорогостоящим. 162. В таких ситуациях может оказаться уместным вливание капитала (которое, возможно, восстановит коэффициент достаточности капитала до уровня, предшествующего понесению убытка) с целью заверить вкладчиков и рынок в целом, что положение банка останется прочным. В таких случаях надзорным органам необходимо тесно сотрудничать с руководством банка. 6.3.3 Качество активов 163. Проблемы качества активов могут усугубляться разным образом. Создание резервов и списания могут приводить к убыткам банка и в итоге к сокращению коэффициента достаточности его капитала. Это одна из самых распространенных причин уменьшения капитала банка. Но даже если банк по-прежнему получает прибыль, плохое качество активов может создавать проблемы по четырём основным причинам: если проблема не решена путем надлежащего управления проблемными кредитами, то списания кредитов, вероятнее всего, сохранят крупные размеры или даже увеличатся; наличие проблемных кредитов сверх отраслевой нормы может указывать не только на плохие стандарты кредитного андеррайтинга, но и, по всей вероятности, на плохое управление, что может предупреждать о зарождающихся проблемах в других областях; информированность общественности и рынка об относительно плохих показателях качества активов банка может отражаться на доверии к банку, что может приводить к изъятию вкладов или увеличению стоимости финансирования; обременение активов может ограничивать возможности восстановления банка и урегулирования его несостоятельности, поскольку при этом имеется меньше необеспеченных кредиторов и меньший объём обеспечения, доступного для минимизации рисков ликвидности. Возможно, надзорные органы пожелают рассмотреть то, насколько обременены активы банка, при выработке решения о том, какие действия предпринять при его ослаблении. 164. В отношении проблем качества активов выездные проверки обычно являются самым полезным способом оценить масштаб проблемы. В их фокусе должно лежать то, быстро ли выявляются проблемные кредиты, есть ли у банка специальное эффективно работающее подразделение по управлению проблемными кредитами/их возврату, правильно ли 41 См. материалы Базельского комитета (2014b). 46 классифицируются проблемные кредиты и создаются ли достаточные резервы. В то время как поддержание достаточных резервов является прежде всего делом самого банка и его аудиторов, надзорный орган играет важную роль в установлении степени благоразумности политики создания резервов и эффективности её применения. В случае недостаточности резервов коэффициент достаточности капитала банка будет завышен. 165. При проверке качества активов надзорному органу необходимо обеспечить её упреждающий характер с учётом макропруденциального анализа. Вероятнее всего, при этом надзорный орган воспользуется (i) сопоставлениями, выполненными по отношению к фокусгруппам (например, с итогами других выездных проверок), и (ii) стресс-тестированием для измерения масштаба проблемы и определения конкретных областей, вызывающих озабоченность. Надзорные органы все больше и больше требуют от некоторых более крупных банков и банков со значительными концентрациями проводить стресс-тестирование в качестве рутинной практики управления. 166. Банк с проблемами с качеством активов должен разработать надлежащий план корректирующих действий. Он может включать в себя: ведение переговоров о заключении новых договоров с жизнеспособными, но слабыми должниками банка (например, о реструктуризации кредитов, снижении процентных ставок, частичном прощении долга и замене долговых ценных бумаг на участие в капитале); вступление во владение залогом или иными активами должников; списание долгосрочных проблемных кредитов; и продажу активов или передачу их специальной структуре по управлению задолженностью; при этом, впрочем, надзорный орган должен установить, что цель таких сделок – не просто избавление от низкокачественных активов как форма регуляторного арбитража. 167. На практике, однако, некоторые принципы действуют независимо от того, какие подходы выбрал банк. Во-первых, банку необходима реалистичная оценка качества его текущих активов, и ему не следует пытаться скрывать проблему под фасадом косметических реструктуризаций с несостоятельными должниками. Во-вторых, ему необходимо направить ресурсы на укрепление своего подразделения по управлению проблемными кредитами, так чтобы оно смогло увеличить объёмы взыскания. В-третьих, ему придётся «скрепя сердце» создавать резервы. Длительные проблемы с качеством активов бросают тень на репутацию банка. Чтобы быть эффективными, резервы должны формироваться на основе стоимости обеспечения при его реализации в короткие сроки или консервативной оценки текущей приведённой стоимости вероятных платежей от заемщика, а не на базе более долгосрочных, потенциально оптимистичных прогнозов будущей стоимости. Если у банка есть ресурсы или он может их допривлечь (например, путем вливания капитала), предпочтительно попытаться привести в порядок бухгалтерский баланс максимально оперативно. Это, однако, может привести к крупному сокращению прибыльности и капитала банка. 168. Надзорный орган почти наверняка будет ожидать от банка установления плановых показателей в терминах сокращения объёма проблемных кредитов до определенного уровня к конкретному сроку и пожелает отслеживать прогресс банка посредством выездных проверок или анализа отчётов внешних или внутренних аудиторов банка. Надзорный орган должен обеспечить, чтобы вся реструктурированные кредиты были классифицированы как неработающие и под них создавались резервы до тех пор, пока банк не продемонстрирует, что должники вновь могут полностью погашать кредиты. 47 169. Помимо решения насущной проблемы, надзорный орган должен также обеспечить, чтобы банк полностью пересмотрел свои процессы оценки кредитов, одобрения кредитов и мониторинга кредитов. Слабые стороны этих процессов почти наверняка сыграли значительную роль в возникновении проблемы общего качества активов. 6.3.4 Корпоративное управление и управление рисками 170. Слабые стороны философии или практики корпоративного управления способны превращаться в проблему в большинстве слабых банков. Проблемы включают в себя недостаточное участие высшего руководителя банка в процессе управления рисками и невозможность обеспечить истинную независимость критически важных подразделений и персонала внутреннего контроля от подразделений и персонала, ответственных за получение доходов. Надзорные органы не выбирают высшее руководство банков, но должны нести ответственность за оценку компетентности и неподкупности (так называемую проверку на профессиональную пригодность и добросовестность) кандидатов в члены совета директоров и на должности высших руководителей и должны препятствовать назначениям или отсоветовать от назначений, которые, по их мнению, наносят ущерб интересам вкладчиков. Они могут потребовать смещения или замены одного или нескольких членов органа управления или высшего руководства, если обнаружена их непригодность к выполнению своих должностных обязанностей или если они наносят ущерб интересам вкладчиков. Надзорные органы должны также оценивать членов совета директоров и высших руководителей в рамках регулярного надзора за банком. Кроме того, надзорные органы должны обеспечивать, чтобы структура корпоративного управления банка предусматривала надлежащие стимулы, поддерживающие план ведения бизнеса банка; структура управления должна чётко информировать все подразделения организации о лимитах риска и ожиданиях в области неподкупности.42 Программы стимулирующих выплат способны помогать банку сохранять конкурентоспособность, однако надзорные органы должны обеспечивать, чтобы при утверждении программ выплат совет директоров, правление и руководители банка должным образом учитывали тот факт, что если такие программы не структурированы надлежащим образом, то они могут создавать сотрудникам стимулы к действиям, в конечном итоге способным ослабить банк. Надзорные органы должны также иметь представление о планах и возможностях банка в части обеспечения преемственности руководства. 171. Планы стимулирующих выплат для банковского руководства, существовавшие до кризиса, обеспечивали выплату вознаграждений за краткосрочные увеличения доходов без учета подверженностей риску и способствовали значительному росту распространённости слабых банков и финансовой нестабильности во время кризиса.43 Чтобы предотвратить такую неправильность стимулов, надзорные органы часто устанавливают увеличенные требования к программам стимулирующих выплат.44 Сюда входит требование к совету директоров создавать подкомитеты для надзора за выплатой вознаграждений и для обеспечения того, чтобы стимулирующие выплаты не приводили к непреднамеренному увеличению риск-профиля банков. Кроме того, надзорные органы требуют от банков усилить роль совета директоров в установлении политики выплаты вознаграждений с целью сдерживания стимулов руководству к взятию на себя риска и с целью сокращения конфликта интересов. Банки всё в большей мере вводят у себя системы отсроченных стимулирующих выплат, чтобы устранить стимул сотрудникам к взятию на себя значительных рисков для увеличения краткосрочных вознаграждений; согласно таким системам, будущие выплаты могут быть аннулированы, если деятельность сотрудника ведет к убыткам. В некоторых случаях банки предусмотрели и Дальнейшую информацию о роли корпоративного управления в предотвращении слабости банков см. в материалах Базельского комитета (2015). 43 См. материалы Группы высших надзорных органов (2009, сс. 24–25). 44 См. Принципы эффективной практики выплаты вознаграждений, Форум по финансовой стабильности (2009). 42 48 принудительный возврат стимулирующих выплат от сотрудников, чья деятельность привела к увеличению риска и убыткам. 172. Если надзорный орган полагает, что сотрудник непригоден для данной работы, что́ подтверждается показателями работы банка, то во многих юрисдикциях может быть затруднительно для надзорного органа официально потребовать отстранения сотрудника в отсутствие мошенничества или вопиющей некомпетентности. В таких ситуациях, возможно, будет эффективнее, если надзорный орган обсудит качество управления с советом директоров или главными акционерами/участниками банка и постарается взять с них добровольное обязательство по укреплению руководства. Упор надлежит делать на привлечение сильных личностей с необходимой банку квалификацией на ключевые должности – например, высшего руководителя, финансового контролера или главы кредитного подразделения – или консультантов для улучшения работы существующего коллектива. 173. Если это разрешает законодательство, в качестве крайней меры надзорный орган может назначить временного управляющего делами банка с целью поиска способов устранения затруднений, с которыми столкнулся банк. Это назначение должно осуществляться так, чтобы не создавалось впечатление, что обязанности руководства банка перешли к надзорному органу. 6.3.5 Доходы 174. Падение доходов банка может быть обусловлено множеством факторов. Среди них: неблагоприятные макроэкономические условия; рост конкуренции по основным направлениям деятельности или на основных рынках, который ведет к сокращению чистой процентной маржи; изменение тенденций и/или регулирования, которое снижает прибыльность на основных рынках; неприбыльные вложения в новые виды деятельности, филиалы, дочерние предприятия или зарубежные операции; недостаточность диверсификации и неустойчивость потоков доходов; непрофильные статьи доходов; и плохой контроль затрат. 175. С падением доходов надлежит бороться, поскольку оно ведёт непосредственно к сокращению ликвидности и ослаблению состоятельности. От банков надлежит требовать сокращения или реструктуризации неприбыльных видов деятельности (например, закрытия филиалов) и сокращения затрат (например, урезания бонусов и заработных плат и/или сокращения сотрудников). Если проблемы серьезны, может понадобиться существенная реорганизация банка. Параллельно, чтобы обратить вспять падение доходов, надлежит предпринимать другие действия, такие, как изменения модели и планов ведения бизнеса. В случаях, когда слабость доходов обусловлена ведением высокорисковой деятельности, некоторые банки могут также стремиться взыскать уже сделанные выплаты с ответственных сотрудников. 6.3.6 Ликвидность 176. Проблема с ликвидностью возможна, когда обладание денежными средствами и быстрореализуемыми активами даёт лишь небольшую маржу выше уровня, необходимого для ведения бизнеса, и поэтому оставляет мало пространства для маневра во времена стресса. В период рыночной нестабильности банк может сталкиваться с увеличенными процентными ставками на заёмный капитал и может оказаться неспособным получать финансирование в суммах или со сроками возврата, которые близки к историческим нормам. Кроме того, 49 нестабильность на рынке может продлиться дольше, чем банки спрогнозировали в своих планах действий на случай экстренных ситуаций. Фактически на ранней стадии – «стадии ликвидности» – финансового кризиса многие банки, невзирая на достаточные размеры капитала, столкнулись с затруднениями. До кризиса рынки активов были оживлёнными, а финансирование было легко получить по низкой стоимости. Стремительный разворот условий рынка проиллюстрировал, насколько быстро может испаряться ликвидность и насколько долгим может быть её отсутствие. Возник порочный круг – состояние рынка, при котором снижение рыночной ликвидности сокращало балансовую ликвидность финансовых учреждений, что еще более разрушало рыночную ликвидность. Таким образом, крепкая база ликвидности столь же важна, сколько и крепкая база капитала, а необходимость раннего вмешательства в случае проблем с ликвидностью может быть ещё большей. 177. Ликвидность может представлять проблему сама по себе в сценарии, где банк расширяет свой кредитный портфель быстрее, чем может обеспечить достаточное надежное финансирование. Аналогичным образом, как отмечалось в Разделе 2.3, большинство банков в преддверии кризиса не предполагали, что размер их бухгалтерского баланса увеличится в течение стрессового события. В действительности многие банки столкнулись с ростом балансов: некоторым пришлось держать на своем балансе андеррайтинговые обязательства дольше, чем ожидалось; другие приобретали активы для поддержания портфелей спонсируемых коммерческих бумаг, обеспеченных активами, или аффилированных фондов управления активами. Планируя финансирование на случай экстренных ситуаций, банки не рассматривали необходимость финансировать определённые внебалансовые обязательства. Некоторые из этих обязательств, связанных с ликвидностью, были договорными, однако казначеи не отслеживали соответствующие риски и не включали их в процессы управления риском ликвидности. 178. Другие обязательства, связанные с ликвидностью, не были договорными, но тем не менее выполнялись – для защиты репутации банка. Обеспокоенность ущербом репутации также побудила некоторые банки предоставлять незапланированную поддержку забалансовым схемам или инструментам, в том числе включать эти позиции в бухгалтерский баланс, когда не требовалась договорная поддержка. Кроме того, в планах банков по управлению ликвидностью, как правило, не предусматривалось сокращение использования рыночных оговорок о существенном неблагоприятном изменении и снижение эластичности ценообразования в их деятельности по выдаче синдицированных займов – перемены в бизнес-практике, существенно отразившиеся на риске непредвиденного финансирования этих позиций. 179. Однако проблемы с ликвидностью обычно не являются симптомом. Глубинной проблемой может быть недостаток доверия к банку или банковской системе, выраженный, например, в виде изъятия вкладов клиентами и урезания межбанковских линий другими банками. Может также резко сократиться интерес инвесторов к приобретению некоторых категорий активов. Еще одним фактором может являться ослабление желания банков выдавать кредиты и предоставлять ликвидность другим из-за неуверенности в размере риска контрагента и желания сохранить ликвидность для собственных нужд. 180. Как надзорным органам, так и банковским организациям надлежит учитывать операционные ограничения перемещаемости ликвидности. Таким образом, они должны обеспечивать, чтобы во время экономически стрессовых периодов ликвидность поддерживалась в объёме, достаточном для соблюдения нормативно-правовых ограничений перемещения ликвидности от одной регулируемой организации к другой. Степень централизации управления ликвидностью должна соответствовать кругу видов деятельности кредитной организации и риску ликвидности. Неспособность учреждения эффективно управлять внутридневной ликвидностью – в обычных и стрессовых условиях – может оставить его неспособным своевременно выполнять 50 платежно-расчетные обязательства, неблагоприятно отражаясь на его собственной позиции ликвидности и на позиции ликвидности его контрагентов.45 181. Требования надзорных органов к ликвидности могут различаться в плане требуемых минимальных уровней ликвидности. Падение ликвидности до уровня ниже требуемого минимума обычно запускает серию действий надзорного органа, например, предъявление требования к банку о разъяснении того, как и как скоро он планирует восстановить свою ликвидность до приемлемого уровня. Корректирующие меры должны прежде всего укреплять краткосрочную устойчивость профиля риска ликвидности банка путем обеспечения наличия у него высококачественных ликвидных активов, достаточных, чтобы пережить стрессовый сценарий. Кроме того, банк должен провести структурные мероприятия, чтобы поспособствовать устойчивости на более широком временно́м горизонте (например, увеличить наиболее стабильные компоненты финансирования, сократить отношение размера кредитов к размеру вкладов). 182. Если банк неспособен восстановить свою позицию по ликвидности или эта позиция выказывает признаки дальнейшего ослабления, критически важными становятся быстрые действия. Чтобы облегчить такие действия, надзорный орган должен потребовать от банка подготовки подробных прогнозов потоков денежных средств, которые позволили бы банку продолжать работу как минимум до конца рабочей недели, в каковое время надзорный орган решит, сможет ли банк вновь открыться на следующей неделе. На базе этих прогнозов следует провести стресс-тесты, чтобы получить более ясное представление о том, на сколько хватит ликвидности банка, если потери ликвидности продолжатся или ускорятся. 183. Цель стресс-тестов и анализов сценариев – выявить потенциальные слабые стороны или уязвимости позиции банка по ликвидности, что позволит провести изменения для борьбы с этими слабыми сторонами (пример: диверсификация источников финансирования или увеличение источников ликвидности на случай экстренных ситуаций). В прогнозах потоков денежных средств банка следует учитывать, среди прочего, досрочные изъятия и зачёты размещений, выполняемых банком, против обязательств банка в целом. Надлежащим образом разработанные и правильно проведённые стресс-тесты ликвидности способны стать источником ценной информации о профиле ликвидности банка, которая не может быть сгенерирована с использованием ограниченного набора стандартизованных показателей ликвидности. 184. Подобное стресс-тестирование позволяет банковской организации и органу надзора за нею установить, способна ли фирма выполнять свои краткосрочные обязательства, и выявить уязвимости, связанные с недостатком ликвидности, в свете событий и обстоятельств, как специфичных для фирмы, так и общерыночных. Это тестирование позволяет выявить и количественно измерить глубину, источник и масштаб потенциального дефицита ликвидности и финансирования и проанализировать возможные последствия для потока денежных средств, позиции ликвидности, издержек банка и других сторон его финансового положения на разных временны́х горизонтах. 185. Банк может выполнить ряд действий, чтобы улучшить свою позицию ликвидности. Вопервых, в отношении изъятий средств и при условии, что базовое состояние банка является устойчивым, он может выпускать обращения, чтобы успокоить общественность, и может пожелать обратиться к крупным вкладчикам напрямую. Во-вторых, в отношении своего запаса Базельский комитет совместно с Комитетом по платежам и рыночной инфраструктуре (бывшим Комитетом по платежно-расчетным системам) разработал комплекс количественных механизмов, позволяющих органам банковского надзора отслеживать риск внутридневной ликвидности банков и их способность своевременно выполнять платежно-расчетные обязательства как в обычных, так и в стрессовых условиях. См. материалы Базельского комитета (2013c). Эти механизмы отслеживания дополняют собой качественные руководящие принципы, содержащиеся в Принципах эффективного управления и надзора за риском ликвидности Базельского комитета (2008b). 45 51 ликвидности он может попытаться обеспечить кредитные линии от контрагентов или продать или выкупить активы для увеличения ликвидности. Он также может искать поддержки ликвидности от своих главных акционеров/участников. 186. Весьма вероятно также, что возникнет вопрос поддержки ликвидности центральным банком. Если это разрешено национальным законодательством, центральный банк может помочь состоятельному жизнеспособному банку в приобретении ликвидности на опубликованных условиях и при условии предоставления приемлемого обеспечения, в рамках своих обычных постоянно действующих кредитных линий, например, дисконтного окна. В индивидуальных случаях, там, где это разрешено законодательством, центральный банк может также рассмотреть возможность экстренного предоставления ликвидности сверх обычных постоянных линий неликвидным банкам, состоятельность которых подразумевается. До рассмотрения центральным банком возможности экстренного предоставления ликвидности должны, как правило, быть исчерпаны механизмы частного сектора – частично для уменьшения риска недобросовестного поведения, частично для минимизации риска потери государственных средств. Также для сокращения риска последней необходимо наличие, по возможности, обеспечения предоставляемой экстренно ликвидности. В зависимости от ситуации центральный банк может пожелать оказать помощь в восстановлении доверия путем выпуска обращения, подтверждающего, что он готов предоставить поддержку в виде ликвидности в данном случае, а также в других случаях, когда понадобится поддержание финансовой стабильности. 6.3.7 Процессы управления рисками 187. Процессы управления рисками банка должны обеспечивать управление всеми рисками, с которыми он сталкивается. В следующих пунктах рассматривается два примера требуемого объёма управления рисками и надзорных вмешательств, которые могут потребоваться для исправления недостатков. 188. Во-первых, в качестве финансовых посредников банки не могут избежать рыночных рисков, и руководство банка несет основную ответственность за наблюдение за ними и за их контроль. Руководство обязано установить пруденциальные лимиты риска, соразмерные финансовой прочности и возможностям управления рисками банка. Руководство должно внимательно и рутинно отслеживать эти лимиты и выполнять быстрые корректирующие действия, если риск угрожает финансовому состоянию банка. Если, однако, руководство неспособно сократить чрезмерный рыночный риск, могут потребоваться действия надзорного органа. В этом случае надзорный орган может бороться не только с избыточными подверженностями рискам, но и со слабостью управления рисками и контроля, из-за которой и стало возможным чрезмерное взятие риска на себя. 189. Во-вторых, увеличивается осознание операционного риска, особенно с учетом растущей опоры на информационные технологии (ИТ).46 Сбои ИТ-систем, как и недостатки в других операционных областях, способны приводить к крупным потерям, утрате доверия со стороны общественности и, возможно, к несостоятельности. Надзорный орган должен требовать от банка быстрого – во многих случаях срочного – устранения системных/операционных недостатков. Однако для долговременного решения требуется, чтобы банк устранил основополагающие недостатки, например, недостаточность систем резервирования. 190. В более общем смысле банки должны также иметь планы обеспечения устойчивости и непрерывности деятельности, чтобы ограничить потери в случае нарушений работы. Банки подверженны риску возникновения событий, нарушающих работу. Некоторые из этих событий могут препятствовать исполнению банком некоторых или всех его деловых обязательств. Инциденты, которые наносят ущерб инфраструктуре банка или делают её недоступной, или 46 См. материалы Базельского комитета (2011b). 52 пандемическое событие, отражающееся на кадровых ресурсах, способны наносить значительные финансовые потери банку и нарушать работу финансовой системы в более широком смысле. Чтобы обеспечить устойчивость к этим рискам, планы банка по обеспечению непрерывности деятельности должны быть соразмерны характеру, объёму и сложности его операций. В таких планах надлежит учитывать различные виды вероятных или правдоподобных сценариев, к которым банк может быть уязвим. 53 7. Урегулирование несостоятельности 191. В ходе кризиса стало очевидно, что к крупным банкам сложно применить процедуру урегулирования несостоятельности в связи с их взаимозависимостями на финансовых рынках и сложностью их корпоративной и юридической структуры, а также бизнес-моделей. В подготовке к будущим кризисам и во избежание расходования денег налогоплательщиков, компетентные и контролирующие органы должны обеспечить возможность урегулирования несостоятельности банков. Осуществление действий и реализация соответствующих полномочий является обязанностью органов по урегулированию несостоятельности (Ключевой атрибут 2.1). Надзорные органы должны быть осведомлены об общих и специфических для конкретных банков проблемах урегулирования несостоятельности и тесно сотрудничать с указанными органами в ходе повседневной работы. 192. В настоящем разделе содержатся (i) руководящие принципы для урегулирования несостоятельности банков, которые достигли состояния нежизнеспособности; (ii) специальные полномочия или инструменты урегулирования несостоятельности; (iii) процесс закрытия банка и выплаты возмещения вкладчикам или перевода их счетов в здоровый банк; (iv) исключительные обстоятельства, при которых государственные средства могут быть использованы для целей урегулирования несостоятельности; и (v) вопросы, относящиеся к раскрытию информации. Данное руководство призвано применяться совместно с ключевыми атрибутами СФС, которые рассматриваются в качестве международных стандартов для различных режимов урегулирования несостоятельности и определяют основные характеристики их применения к деятельности финансовых учреждений. Ключевые атрибуты - это руководящие принципы для урегулирования несостоятельности финансовых учреждений, которые являются или могут являться системно значимыми или критически важными в случае их краха. В настоящем руководстве рассматриваются вопросы урегулирования несостоятельности применительно ко всем банкам, но ряд разделов (напр., в части Ключевых атрибутов) относится к глобальным системно значимым банкам или учреждениям, которые могут являться системно значимыми в случае их краха.47 193. Реализация полномочий или использование инструментов урегулирования несостоятельности требует наличия специальных навыков, поэтому органам по урегулированию несостоятельности могут понадобиться эксперты для оказания помощи. В конкретных юрисдикциях должны быть специальные органы для проведения процедуры урегулирования несостоятельности в отношении несостоятельных банков. 7.1. Руководящие принципы политики по урегулированию несостоятельности банков 194. Процедура урегулирования несостоятельности должна начинаться тогда, когда банк больше не является жизнеспособным или может стать таковым, а также когда у него нет разумных перспектив восстановления финансовой устойчивости (Ключевой атрибут 3.1). Необходимо иметь зафиксированные в письменном виде стандарты или критерии нежизнеспособности, чтобы принимать соответствующие решения о том, отвечают ли банки условиям инициации процедуры урегулирования несостоятельности. Такая оценка, в ходе которой рассматривается возможность и целесообразность реализации плана урегулирования несостоятельности, может помочь соответствующим учреждениям и надзорным органам в улучшении характеристик урегулируемости банка до наступления кризиса. К примеру, у органов по урегулированию несостоятельности и надзорных структур появляется возможность рассмотреть вопрос о достаточной общей способности глобальных системно значимых банков к абсорбированию убытков как до начала процесса урегулирования несостоятельности, так и течение него. 48 47 48 См. Совет по финансовой стабильности (2014b, Ключевой атрибут 1.1). См. Совет по финансовой стабильности (2014d). 54 195. Принципы работы со слабыми банками, как указано в разделе 2.2, детально изложены далее; их цель заключается в содействии соответствующим учреждениям и надзорным органам при осуществлении политики урегулирования несостоятельности и выборе подходящих техник работы. Все эти принципы необязательно применять одновременно. Поддержание финансовой стабильности и минимизация разрывов в оказании критически важных банковских услуг. Если банк выполняет системно важные (или критически значимые) функции с точки зрения реальной экономики и финансовых рынков, необходимо провести стратегический анализ этих функций для целей планирования процедуры урегулирования несостоятельности и оценки урегулируемости банка.4950 Процесс урегулирования несостоятельности направлен на то, чтобы смягчить риски, угрожающие финансовой стабильности в случае краха банка, и обеспечить непрерывность выполнения системно значимых функций. Заёмщикам может быть сложно установить связи с новым банком; они могут рассматривать текущие проекты как находящиеся под угрозой в том случае, если ожидаемые банковские кредиты отсутствуют. Привлечение депозитов считается критически значимой функцией, что зависит также от значимости деятельности фирмы в сфере розничных банковских услуг и роли депозитов в финансировании фирмы. Страховщику депозитов может потребоваться некоторое время для того, чтобы определить статус застрахованных вкладчиков, закрыть их счета и выплатить возмещение.51 При отсутствии страховщика депозитов задержка в возврате застрахованных средств вкладчикам станет ещё дольше, поскольку сама процедура ликвидации может быть достаточно длительной. Режим урегулирования несостоятельности должен предусматривать возможность планомерной ликвидации наряду со своевременной выплатой или переводом застрахованных депозитов в том случае, если цели урегулирования несостоятельности не требуют использования других инструментов. Крахи банков как часть сопряжённого с рисками бизнеса в конкурентной среде. Надзор не может и не должен давать абсолютных гарантий того, что банки не потерпят крах. Цели защиты финансовой системы и интересов вкладчиков не являются несовместимыми с крахом отдельных банков. Уход конкретного банка с рынка может быть полезным с точки зрения надлежащего баланса стимулов. Таким образом, эффективный режим урегулирования несостоятельности способствует повышению рыночной дисциплины. Необходимо иметь четко определённые юридические или экономические критерии для определения того, в каких случаях деятельность банка требует вмешательства или прекращения. Если данные критерии удовлетворены, надзорные структуры и орган по урегулированию несостоятельности должны незамедлительно перейти к действиям, для того чтобы организовать последовательную процедуру урегулирования несостоятельности. Убытки акционеров, соответствующих владельцев долговых обязательств и прочих кредиторов должны распределяться в соответствии с очерёдностью требований. Как правило, акционеры учреждения, См. Совет по финансовой стабильности (2013b). Параграф 2.2 посвящен определению критически значимых функций. 50 Во избежание ненужного разрушения стоимости и минимизации затрат соответствующих органов в связи с урегулированием несостоятельности и убытков кредиторов, органы по урегулированию несостоятельности должны провести собственную оценку каждого банка с учетом специфических аспектов рынка и фирмы, а также характеристик финансовой системы конкретной страны, её экономического и конкурентного ландшафта, а также спектра осуществляемых банками функций. Закрытие банка способно нарушить процесс обращения средств между займодавцами и заемщиками с потенциальным негативным влиянием на экономику в целом. 51 Законодательство должно стремиться к тому, чтобы у страховщика депозитов был доступ к банковской информации в самом начале процесса и чтобы такая информация была точной и полной. Страховщик депозитов должен тесно сотрудничать с надзорными структурами и органами по урегулированию несостоятельности на начальной стадии процесса, что обеспечит непрерывный доступ к застрахованным депозитам. Сотрудники страховщика депозитов должны также обладать достаточным опытом, чтобы действовать быстро и передать средства на руки вкладчикам. 49 55 находящегося в процессе урегулирования несостоятельности, несут первые убытки, а кредиторы несут убытки после акционеров в соответствии с очерёдностью их требований в рамках стандартной процедуры банкротства. Суть общего принципа заключается в том, что ни один из кредиторов не должен оказаться в худшем положении в ходе процедуры урегулирования несостоятельности по сравнению с процессом ликвидации. Убытки должны возлагаться в соответствии с иерархией кредиторов согласно ключевому атрибуту 5.1. Решения частного сектора в качестве лучшей альтернативы. Ключевые атрибуты чётко определяют, что решение частного сектора – то, которое не подразумевает затрат для налогоплательщиков и связано с наименьшим искажением в банковском секторе – является наилучшей альтернативой. Данное решение требует использования одного или более инструментов урегулирования несостоятельности. Режим урегулирования несостоятельности не должен полагаться на государственную поддержку несостоятельных организаций или порождать ожидания, что такая поддержка будет оказана. Она может потребоваться в качестве исключительной, последней меры в объёме, установленном национальным законодательством, для того чтобы смягчить течение наиболее тяжелых периодов рыночного стресса и избежать неблагоприятного воздействия на финансовую стабильность на национальном или трансграничном уровне. Однако в таких случаях государственные средства используются с учётом жестких условий, как указано в разделе 7.4. Эффективная процедура урегулирования несостоятельности. Быстрота, прозрачность и предсказуемость важны при урегулировании несостоятельности банка. Несостоятельные банки должны проходить этот процесс быстро. Их активы должны незамедлительно вернуться на рынок, что позволит минимизировать затраты и предотвратить ненужное разрушение стоимости. Чем дольше банк или банковские активы удерживаются управляющим, тем бóльшую часть стоимости утратит его франшиза. Сохранение конкурентоспособности. При урегулировании несостоятельности посредством слияния, присоединения или сделки передачи активов и обязательств банкприобретатель должен выбираться на конкурентной основе. Кроме того, нужно учитывать возможное влияние на конкуренцию с точки зрения банковских услуг. Любые стимулы, способствующие проведению таких операций, не должны ставить другие банки в невыгодное положение через нарушение конкуренции. Предотвращение безответственного поведения. В ходе процедуры урегулирования несостоятельности акционеры и незастрахованные кредиторы не должны получать компенсацию понесённых ими убытков (за исключение случаев, когда они превышают убытки, которые бы они понесли в процедуре банкротства) при крахе банка; в противном случае это может заставить другие банки проявлять меньшую осмотрительность и ожидать получения финансовой помощи при возникновении проблем. Помимо этого, надзорная деятельность не должна защищать интересы должностных лиц банка. Как было отмечено Бейгхотом, «любая помощь нынешнему плохому банку – это гарантированная невозможность создания хорошего банка в будущем». 52 7.2. Полномочия или механизмы урегулирования несостоятельности 52 См. Бейгхот (Bagehot) (1873). 56 196. Режим урегулирования несостоятельности должен способствовать эффективному применению полномочий органа по урегулированию несостоятельности53, чтобы обеспечивать урегулирование несостоятельности банка без порождения значительных системных нарушений и убытков для налогоплательщиков (Ключевые атрибуты 3 и 11.6). Уполномоченные органы должны регулярно проводить анализ потенциальных стратегий урегулирования несостоятельности, а также необходимых предварительных условий и операционных требований для их реализации, включая трансграничное сотрудничество. В дополнение к общей стратегии урегулирования несостоятельности и лежащему в её основе стратегическому анализу, уполномоченные органы должны определить ряд элементов плана по урегулированию несостоятельности ещё до того, как банк станет слабым.54 В случае наступления условий, описанных в рамках этих сценариев, планы по урегулированию несостоятельности должны предусматривать потенциальное использование всего спектра имеющихся стратегий в отношении несостоятельного банка, включая, помимо прочего, следующее: Перевод акций или имущества (т.е. активов и обязательств, включая депозиты), связанных с рентабельными операциями, покупателю из частного сектора; Перевод акций или имущества и депозитов, связанных с рентабельными операциями, в промежуточный банк; Bail-in, т.е. погашение, списание и/или конверсию в участие в капитале требований акционеров и незастрахованных кредиторов несостоятельного банка; Назначение управляющего для осуществления контрольных и административных функций с целью восстановления жизнеспособности банка или частей его бизнеса; Создание отдельной компании по управлению активами и передача в неё неработающих кредитов и активов, представляющих сложность в оценке, для управления и взыскания; и Ликвидацию банка с выплатой возмещения застрахованным вкладчиками или переводом их счетов с последующей ликвидацией банка и реализацией его активов. 197. Кроме того, уполномоченные органы должны обладать рядом полномочий, включая следующие: Замена высшего руководства несостоятельного банка и утверждение новой системы управления и нового бизнес-плана банка или его правопреемника, в зависимости от ситуации; Управление банком и применение к нему процедуры урегулирования несостоятельности, в том числе расторжение договоров, их продление или переуступка, приобретение или продажа активов, списание долгов и осуществление любых других действий, необходимых для реструктуризации или прекращения банковских операций; Обеспечение непрерывности ключевых услуг и функций посредством требования от других компаний той же группы дальнейшего оказания основных услуг организации, находящейся в процессе урегулирования несостоятельности, её правопреемнику или приобретающей стороне; при этом у оставшейся части организации в процессе урегулирования её несостоятельности должна быть возможность оказания таких услуг правопреемнику или приобретающей стороне или возможность получения необходимых услуг от независимых третьих лиц; Временная отсрочка осуществления прав на досрочное исполнение контрактов, которое в противном случае может быть инициировано при прохождении банком процедуры урегулирования несостоятельности или в связи с реализацией соответствующих полномочий; и В некоторых юрисдикциях надзорные органы могут действовать в качестве органов по урегулированию несостоятельности, но в этом случае последние должны обладать операционной независимостью, соотносящейся с их правовой ответственностью, прозрачными процессами, умелым руководством и достаточными ресурсами, а также подверженной тщательной оценке и действию механизмов отчетности с целью определения эффективности любых мер по урегулированию несостоятельности. 54 См. Совет по финансовой стабильности (2014b, Приложение III, параграф 4). 53 57 Введение моратория с отсрочкой платежей незастрахованным кредиторам и клиентам, а также отсрочка действий кредитора по аресту активов и иному взысканию средств и имущества фирмы, при условии защиты процедур допустимых взаимозачётов и соглашений об обеспечении. 198. В случае с трансграничными группами, национальные органы должны обеспечить проведение чётко определённых процедур для реализации плана урегулирования несостоятельности в нескольких странах, различных юрисдикциях и часовых поясах. Сюда включены специфические для конкретного учреждения трансграничные соглашения о сотрудничестве (Ключевой атрибут 9). 199. Применительно к трансграничным учреждениям, национальные и принимающие органы должны тесно сотрудничать в ходе планирования и реализации процедуры урегулирования несостоятельности. Планы урегулирования несостоятельности должны заблаговременно учитывать предпочтительную стратегию, сохраняя в то же время гибкость для ее модификации в ситуации реального кризиса. Это является одним из главных направлений работы в рамках групп по управлению кризисными ситуациями или коллегий по урегулированию несостоятельности. Несостоятельный банк с широкой сетью зарубежных операций, скорее всего, будет и далее порождать проблемы с урегулированием его несостоятельности, что зависит от его структуры. Стратегии урегулирования несостоятельности, разрабатываемые группами по управлению кризисными ситуациями, основаны на двух стандартизованных подходах: «единая точка вступления в процедуру урегулирования несостоятельности», где соответствующие полномочия применяются национальными органами на верхнем уровне группы в тесном сотрудничестве с принимающими органами, и «множественные точки вступления в процедуру урегулирования несостоятельности», где инструменты урегулирования применяются к различным частям группы двумя или более органами, действующими в координации друг с другом. 7.2.1 Bail-in в рамках урегулирования несостоятельности 200. Ряд стран могут обладать полномочиями по bail-in в рамках урегулирования несостоятельности с целью сохранения непрерывного характера ключевых функций. Bail-in – это инструмент урегулирования несостоятельности, который позволяет производить списание необеспеченных и незастрахованных требований кредиторов или конвертировать их в участие в капитале с соблюдением очерёдности требований при ликвидации (Ключевой атрибут 3.5). Bailin может применяться в случае рекапитализации существующего банка или, в качестве альтернативы, для рекапитализации вновь созданной организации или переходного учреждения (бридж-института), являющегося преемником указанных функций при закрытии несостоятельного банка. Цель данных действий заключается в обеспечении того, чтобы соответствующие акционеры и владельцы долговых обязательств оплатили стоимость процедуры урегулирования несостоятельности в соответствии с установленной законодательством очерёдностью требований. 201. Инструмент bail-in может использоваться в сочетании с другими полномочиями по урегулированию несостоятельности. Более того, в случае рекапитализации существующего терпящего крах банка он должен быть дополнен новым бизнес-планом, предусматривающим избавление от проблемных активов, сокращение функций и замену высшего руководства банка. Такие меры имеют большое значение для борьбы с причинами краха и поддержания жизнеспособности банка или вновь созданной организации после проведения bail-in. 7.2.2. Операции по продаже бизнеса 58 202. При наличии потенциального покупателя всего «бизнеса» несостоятельного банка или его части (при этом под «бизнесом» подразумеваются акции или имущество, т.е. активы и обязательства), операция по продаже бизнеса может рассматриваться в качестве надлежащего инструмента урегулирования несостоятельности. При этом одно или несколько жизнеспособных учреждений приобретают акции или активы и принимают обязательства несостоятельного банка полностью или частично. В большинстве стран операции по продаже бизнеса требуют отзыва банковской лицензии и применения ликвидатором процедур несостоятельности применительно к оставшейся части банка. 203. Операции по продаже бизнеса могут быть структурированы различным образом в зависимости от целей и требований приобретающей стороны, страховщика депозитов55 и государства. В частности, покупатель может приобретать все активы и принимать на себя все депозиты. Как и в случае со сделками слияния и поглощения, этот тип операций может быть привлекательным для покупателя ввиду наличия нематериальных активов даже в условиях несостоятельности банка. Тем не менее, такие ситуации встречаются редко. Как правило, необходимо финансовое поощрение для повышения привлекательности банка с точки зрения потенциальных покупателей. Такие стимулы могут принимать форму денежных вливаний со стороны страховщика депозитов56 или, в исключительных случаях, если это разрешено национальным законодательством, – государства. В ряде юрисдикций данная форма содействия может находить оправдание в качестве наиболее экономичной альтернативы. 204. Операции по продаже бизнеса могут быть организованы таким образом, чтобы покупатель приобретал только часть активов и принимал на себя часть депозитов или иных обязательств. К примеру, орган по урегулированию несостоятельности может передать покупателю работающие кредиты и прочие активы хорошего качества в объёме, равном переходящим к нему застрахованным депозитам.57 Операция по продаже бизнеса «чистого банка» имеет место в том случае, если приобретающее учреждение принимает на себя обязательства по депозитам и приобретает денежные средства и их эквиваленты плюс «хорошие» кредиты и прочие высококачественные активы банка.58 Активы, не проданные покупателю в ходе урегулирования несостоятельности, реализуются/взыскиваются под управлением органа по урегулированию несостоятельности или конкурсного управляющего. 205. В том случае, если неработающие кредиты и прочие сопряженные с риском инвестиции должны быть переданы покупателю, для смягчения последующих рисков могут потребоваться некоторые договоренности. Они могут выражаться в соглашении о разделении убытков или оговорке о возврате, которая позволяет покупателю вернуть активы, обесценившиеся в течение указанного периода. При продаже таких активов покупатель не должен получать возмещение за все убытки; в противном случае у него не будет стимула на то, чтобы осуществлять управление проблемными кредитами с целью минимизации убытков, что приведет к еще большей стоимости урегулирования несостоятельности. В качестве альтернативы, можно нанять приобретателя, предложив ему соответствующее материальное поощрение за управление проблемными кредитами без принятия их на собственный баланс. Роль страховщика депозитов при урегулировании несостоятельности упоминается здесь в узком контексте. В ряде стран страховщик депозитов играет гораздо более значимую роль, включая оказание финансовой поддержки, содействие в ходе реструктуризации капитала и слияния с другими учреждениями. 56 В ряде стран страховщик депозитов ограничен тем, что может осуществлять выплаты исключительно вкладчикам. Такая техника урегулирования несостоятельности считается решением частного сектора при условии, что финансовое поощрение предоставляется по системе гарантий, финансируемых из частных источников. 57 Страховщик депозитов должен предоставить ликвидатору средства в сумме, равной застрахованным депозитам, защита которых обеспечивается посредством передачи. Незастрахованные вкладчики разделяют совместно со страховщиком депозитов суммы, распределяемые ликвидатором, с учётом средств, предоставленных страховщиком депозитов, а также полученных в конкурсную массу от реализации активов низкого качества. 58 Это один из способов так называемого разделения между «хорошим» и «плохим» банком (см. раздел 7.2.4). 55 59 206. Операция по продаже бизнеса должна быть завершена как можно скорее. Это смягчит последствия прерывания бизнеса, сохранит стоимость банка и сократит затраты на урегулирование несостоятельности. 207. Покупатель бизнеса должен обладать финансовыми и организационными возможностями для поглощения бизнеса несостоятельной организации. При наличии нескольких подходящих покупателей, победитель определяется в ходе конкурса, что позволяет получить лучшую цену и условия для чистых активов несостоятельного банка в сочетании со всеми квалификационными характеристиками претендента и необходимыми одобрениями. 208. Закрытие банка как юридического лица подразумевает, что акционеры теряют свои инвестиции, а руководство смещается (за исключением, пожалуй, ситуации «хороший банк/плохой банк»). С этой точки зрения, операция по продаже бизнеса совместима с действиями по минимизации рисков безответственного поведения. 209. Преимущества операции по продаже бизнеса заключаются в следующем: Сохранение стоимости всех или части активов несостоятельного банка (снижая таким образом затраты на урегулирование несостоятельности); Минимальное влияние на рынок в связи с быстрым возвратом активов и депозитов к обычным банковским операциям – как правило, на это уходят выходные дни; и Защита клиентов с застрахованными депозитами от потери услуг в том случае, если операция по продаже бизнеса завершается в течение выходных. Однако эти преимущества могут нуждаться в уравновешивании ввиду наличия риска того, что приобретатель может стать более системно значимым и урегулирование его несостоятельности будет сложнее. Всё зависит от наличия потенциального покупателя, а в случае передачи последнему только части банка – от отделимости банковской деятельности для завершения указанной операции в течение выходных. Эти два фактора означают, что продажа бизнеса подходит больше не для крупнейших, а для средних и небольших банков, при этом являющихся системно значимыми. 7.2.3. Использование бридж-института 210. Использование бридж-института при урегулировании несостоятельности обеспечивает непрерывность важнейших функций и жизнеспособных операций до того, как будет найдено постоянное решение. Несостоятельный банк закрывается лицензирующим органом и вступает в процедуру урегулирования несостоятельности. Новый бридж-институт лицензируется и контролируется органом по урегулированию несостоятельности. Указанный орган должен обладать полномочиями для определения условий, при которых бридж-институт сможет осуществлять деятельность на непрерывной основе. 59 Он вправе устанавливать, какие активы и обязательства передаются бридж-банку. При этом непередаваемая часть активов и обязательств управляется оставшимся банком, который, скорее всего, будет подвержен специальной процедуре банкротства (в ходе нее любые наиболее важные услуги, сохраняющиеся за остающимся банком, должны оказываться бридж-банку в течение периода, необходимого для поддержания деятельности последнего). Цель создания бридж-банка заключается в том, чтобы ликвидировать разрыв между крахом банка и тем моментом, когда орган по урегулированию несостоятельности сможет оценить и реализовать банковский бизнес одной или нескольким третьим сторонам на рынке. Кроме того, это дает потенциальным покупателям время, необходимое для оценки состояния банка и направления оферты, сохраняя при этом непрерывность услуг для клиентов банка. 59 См. Совет по финансовой стабильности (2014b, Ключевой атрибут 3.4). 60 211. Операция по созданию бридж-банка чаще всего используется в том случае, когда несостоятельное учреждение пригодно к реализации, но потенциальным покупателям требуется время для проведения комплексной юридической экспертизы его счетов. Преимущество в этом случае заключается в предоставлении времени для поиска другого банка, желающего принять участие в данном процессе и подготовить условия работы. Тем не менее, не стоит затягивать с реализацией постоянного решения или сохранять временный инструмент в силе на неоправданно долгий период, поскольку стоимость банка может снизиться, к примеру, за счёт ухода клиентов. 7.2.4. Управление обесценившимися активами 212. До тех пор, пока все активы несостоятельного банка не будут приобретены другим учреждением, большой объем обесценившихся кредитов и прочих проблемных активов остаётся в наличии и требует управления. Процесс их взыскания должен быть экономичным, справедливым и быстрым; цель заключается в максимальном повышении уровня взыскания на основании чистой текущей стоимости. Орган по урегулированию несостоятельности (или назначенный им конкурсный управляющий) должен проводить соответствующую работу для того, чтобы взыскать оставшиеся обесценившиеся активы посредством прямого взыскания (обращения взыскания на активы должников, особенно в случае с крупными должниками) или продажи активов третьим сторонам или за счет управления активами (напр., посредством урегулирования задолженности) для подготовки их к будущей продаже. 213. Если активы в составе портфеля продаются в индивидуальном порядке разным покупателям в разное время, необходимо выработать стратегию, уравновешивающую риски/преимущества удержания активов и управления ими с рисками/преимуществами их быстрой продажи. При этом необходимо учитывать неблагоприятные экономические последствия стратегии быстрого взыскания/реализации проблемных кредитов. Кроме всего прочего, выбор зависит от возможностей и навыков, имеющихся для активного управления активами. 214. Существуют различные методы продажи активов, такие как продажа оптом, «портфельная» продажа, пообъектная реализация, секьюритизация или продажа в пользу реструктуризующей организации. Выбор применяемого метода зависит от качества активов, общих экономических условий и состояния финансового рынка, доли национальных и иностранных инвесторов, а также имеющихся ресурсов. 215. На основании имеющегося опыта можно выделить несколько причин для удаления проблемных активов из состава банковского имущества: Это улучшает качество баланса и, следовательно, повышает привлекательность банка. Руководство банка может сосредоточиться на управлении банком в целях решения его текущих проблем и стратегического развития, а не посвящать и без того ограниченное время проблемным активам. Можно привлечь специалистов для максимального восстановления стоимости обесценившихся активов, к примеру, за счет их оптимизации с целью повышения привлекательности для инвесторов. 216. Выделение активов может проводиться несколькими способами. Среди них – использование подразделения в составе банка, дочерней структуры или отдельной управляющей компании, финансируемой и управляемой частными инвесторами или государством. 217. Техника урегулирования несостоятельности, известная как разделение на «хороший и плохой банк», предполагает продажу всех проблемных и других низкокачественных активов по рыночной стоимости отдельной компании, специально созданной для данной цели. Такой инструмент «вызделения активов» должен применяться в сочетании с другими инструментами урегулирования несостоятельности, что позволит избежать его использования для реабилитации 61 несостоятельной организации. Управляющая компания осуществляет контроль в отношении активов для максимально возможного увеличения притока денежных средств. Прозрачность, опыт, умелое руководство и соответствующее стимулирование имеют огромное значение для максимального повышения уровня взыскания активов указанной компанией. Хороший банк должен сосредоточиться на текущей банковской деятельности и устранении операционных недостатков. Возможен вариант, когда хороший банк выставляется на продажу. Решение типа «хороший банк/плохой банк» следует рассматривать только в том случае, если у хорошего банка есть стоимость франшизы. 7.3. Закрытие банка: выплаты возмещения вкладчикам/передача обязательств 218. Ликвидация и выплата возмещения/перевод средств застрахованных вкладчиков могут рассматриваться в качестве предпочтительной стратегии урегулирования несостоятельности небольших организаций, которые не выполняют критически важных экономических функций, за исключением приема депозитов. В странах, где действует система страхования вкладов, закрытие банка и выплата возмещения вкладчикам также будет правильным решением, если такая выплата является менее затратной по сравнению с другими мерами по урегулированию несостоятельности. Затраты по выплате возмещения вкладчикам должна относиться на счет банковской отрасли. 219. Органы по урегулированию несостоятельности приступают к непосредственной реализации активов для осуществления выплат кредиторам в соответствии с правилами, регулирующими общую или специфическую для банка процедуру неплатежеспособности в зависимости от имеющейся институциональной структуры. Если вкладчики защищены системой страхования депозитов, эта система обычно получает статус кредитора после осуществления выплаты страхового возмещения и участвует в распределении конкурсной массы, вставая на место вкладчиков. 7.4. Использование государственных средств при урегулировании несостоятельности 220. Эффективный режим урегулирования несостоятельности не должен полагаться на государственную поддержку несостоятельных организаций или порождать ожидания, что такая поддержка будет оказана. Говоря о системно значимых финансовых институтах, Ключевые атрибуты устанавливают цель режима урегулирования несостоятельности, а именно: «обеспечить практическую осуществимость процесса урегулирования несостоятельности финансовых институтов без тяжелых системных последствий и возложения убытков на налогоплательщиков, защищая при этом жизненно важные экономические функции посредством механизмов, которые позволяют акционерам, а также незастрахованным и необеспеченным кредиторам нести убытки в соответствии с очерёдностью требований при ликвидации».60 Использование государственных средств для оказания временной поддержки ликвидности может оказаться необходимым в том случае, если несостоятельный банк является системно значимым. При этом соответствующие органы должны знать о руководящих принципах, изложенных в Ключевом атрибуте 6. Органы, не выполняющие требования Ключевых атрибутов в этом отношении, несут риск в связи с повышением уровня безответственного поведения и фискальной напряженности. 221. Государственные средства должны использоваться для поддержки ликвидности при урегулировании несостоятельности только в качестве последнего источника в исключительных ситуациях, таких как серьезный системный кризис, в совокупности с принятием политического решения на высшем уровне, напр., на уровне премьер-министра или министра. К числу таких системных ситуаций относятся и те, где есть риск прекращения или нарушения кредитования и платежных услуг, оказываемых большому числу клиентов. Вмешательству такого рода должна 60 Совет по финансовой стабильности (2014b). 62 предшествовать оценка вариантов урегулирования несостоятельности, наиболее подходящих для организации упорядоченной процедуры. 222. В исключительных ситуациях государство может оказать поддержку несостоятельному банку, чтобы сохранить его в качестве действующего. Такая «поддержка открытого банка» в объёме, разрешённом национальным законодательством, может иметь форму непосредственного вливания капитала или займов, предоставляемых банку со стороны государства, а также гарантий от убытков, распространяющихся на конкретные учреждения, которые приобретают проблемные активы. Указанная поддержка оказывается при соблюдении строгих условий, включая то, что все возможности частного сектора были исчерпаны и любые убытки будут покрыты за счет отрасли. 223. Если же условия государственной поддержки не были определены заранее, центральный банк может получить запрос на предоставление финансирования до тех пор, пока не будут внесены изменения юридического характера или не будут утверждены бюджетные ассигнования, что требует тесного сотрудничества и обмена информацией между центральным банком и правительством. 224. Государственное финансирование поддержки ликвидности является временным решением, которое используется до того, как будет найдено постоянное. Расходование государственных средств ставится в зависимость от реализации плана действий, который должен быть утверждён соответствующими органами. Данный план содержит мероприятия, нацеленные на восстановление рентабельности и эффективного управления. При этом могут применяться дополнительные условия. Государство должно всегда сохранять за собой возможность возврата средств, выделяемых для поддержания инструмента, используемого в ходе процедуры урегулирования несостоятельности. 225. При использовании государственных средств акционеры и соответствующие владельцы долговых обязательств несостоятельного банка должны сначала внести свой вклад в затраты на урегулирование несостоятельности. Одобрение акционеров не требуется для использования любого из инструментов, направленных на реализацию эффективного режима урегулирования несостоятельности. В противном случае одной из основных сложностей в связи с организацией таких операций будет время, необходимое для получения одобрения со стороны акционеров. Когда последние предполагают возможность предоставления помощи государством, переговоры могут быть длительными и сложными. 226. Если государство решает оказать поддержку несостоятельному учреждению или принять несостоятельный банк в государственную собственность, оно может стать его мажоритарным или единоличным владельцем, т.е. на практике банк будет национализирован. Это должно быть временным решением, применяемым в исключительных обстоятельствах, и государство должно предпринимать активные действия для того, чтобы быстро избавиться от своей доли, найдя на неё подходящих покупателей. В то же время оно должно управлять банком на рыночных условиях и с привлечением профессионалов. Помимо этого, государство должно предельно чётко разъяснить свои намерения, включая стратегии выхода, другим участникам рынка и широкой общественности (Ключевой атрибут 6.5).61 Необходимо отметить, что в ходе глобального финансового кризиса 2008 года ряд стран прибегали к государственной поддержке или национализации в качестве варианта решения вопроса с несостоятельными банками. В некоторых случаях эти страны испытывали серьезную напряженность в финансовой сфере, что усугубило экономическую неэффективность и отсрочило восстановление экономики. В связи с этим использование государственных средств при урегулировании несостоятельности крайне непопулярно во многих странах. Такие действия должны подчиняться строгим условиям, что поможет свести к минимуму риск безответственного поведения. См. Отчет и рекомендации трансграничной группы по урегулированию несостоятельности, рекомендация 10, Базельский комитет (2010b). 61 63 7.5. Обнародование информации о проблемах 227. Раскрытие информации о возникших проблемах затрагивает большое число стейкхолдеров и оказывает влияние на конечный результат процесса. Власти зачастую оказываются перед сложными компромиссами, поскольку они вынуждены уравновешивать две группы социальных интересов, конфликтующих между собой. С одной стороны, прозрачность информации важна для принятия решений стейкхолдерами, общественного доверия к целостности рынка, а также для сдерживания потенциала в части злоупотребления внутренней информацией. С другой стороны, такое раскрытие может способствовать паническому изъятию банковских вкладов, нарушить доступ банка к финансовым рынкам и привести к финансовой нестабильности в системе в общем. Таким образом, сроки, содержание и методы раскрытия информации имеют критическое значение с точки зрения ситуационного планирования как государственными органами, так и банком. При этом важно определить следующее: (а) в какой момент можно делать открытые заявления со стороны банка, надзорных органов, органа по урегулированию несостоятельности, центрального банка или, возможно, правительства;62 (б) содержание таких заявлений; и (в) эффективные способы их транслирования. Когда банк находится в процессе урегулирования несостоятельности, соответствующий орган несет ответственность за коммуникации в связи с данными действиями. 7.5.1. Когда следует начинать коммуникации? 228. Опыт банковских кризисов показывает, что публичное раскрытие информации или коммуникации важны для того, чтобы сохранить доверие к системе в целом. Власти должны тщательно рассмотреть наилучший способ реагирования на любую и каждую новость, распространяемую среди широкой общественности, будь то официальные новости, снижение рейтинга, отчёт инвестиционного банка или простой слух и спекуляции на тему финансового состояния банка. В частности, слухи сложно подавляются и имеют тенденцию циркулировать на протяжении длительного времени; они ухудшают ситуацию даже в тех случаях, когда власти опровергают их. Тем не менее, соответствующие органы должны проводить мониторинг и, если необходимо, предпринимать усилия к сдерживанию вредного воздействия таких событий, поскольку они могут ограничить доступ банка к финансовым рынкам. Если же слухи о проблемах банка уже циркулируют, обнародование информации о предпринимаемых банком действиях корректирующего характера может быть полезным для поддержания или повышения доверия к нему. Прежде чем соответствующее заявление будет сделано властями, банку может оказаться необходимым дать собственные комментарии относительно перспектив возврата к обычному ходу работы. При этом возможно тесное взаимодействие с представителями рынка, хотя юридически решения об обязательствах в части раскрытия информации принимаются самим банком. 229. Применительно к конкретным банкам, процесс коммуникаций в связи с урегулированием несостоятельности должен начинаться, как правило, после принятия официального решения об урегулировании или его начала, хотя требования о раскрытии информации по законодательству о ценных бумагах могут устанавливать обязанность раннего информирования банком о любых известных тенденциях или требованиях, обязательствах, событиях или факторах неопределенности, которые приведут или способны привести к существенному сокращению объема ликвидности банка или окажут существенное воздействие на характеристики капитала банка. Если же проблемы банка ещё не получили широкой общественной огласки, власти должны решить, будет ли раскрытие информации после начала процедуры урегулирования несостоятельности менее затратным и разрушительным. В том случае, если банк испытывает Обсуждение процедуры раскрытия информации применимо ко всем несостоятельным банкам, в которых проводятся корректирующие мероприятия (раздел 6) или принимаются меры по урегулированию несостоятельности (раздел 7). 62 64 серьезные проблемы, преждевременное разглашение информации может повлечь за собой паническое изъятие вкладов (т.е. чрезвычайная поддержка ликвидности или восстановительные мероприятия на раннем этапе могут спровоцировать ненужное массовое изъятие). Последующие ситуативные коммуникационные действия должны планироваться в зависимости от сценария развития кризиса. 7.5.2. Содержание раскрываемой информации 230. Изначальная информация, разглашаемая властями, должна быть лаконичной и чёткой. Она должна содержать исключительно суть решения, краткое описание причин и преследуемые цели, что позволит стейкхолдерам сформировать понимание всех существенных фактов в связи с ситуацией. 231. В целях более эффективного решения вопросов финансовой стабильности власти могут также рассмотреть возможность выпуска дополнительных сообщений, в которых будут подчёркиваться усилия по устранению любых операционных и практических нарушений внутри банка. При необходимости такие сообщения должны включать утверждение о том, что банк продолжит обычную работу и выполнит свои обязательства перед третьими сторонами, и что ежедневное взаимодействие с банком никак не будет затронуто. Однако до выступления властей с какими-либо заявлениями важно проанализировать правовой режим, поскольку комментарии типа «у вкладчиков нет повода для беспокойства» могут быть восприняты как указание на поддержку, получаемую банком. 232. Обнадёживающие заявления должны быть сделаны в адрес вкладчиков других банков для того, чтобы предотвратить распространение панических настроений на другие банки (с учётом размера банка, если банк небольшой, или гарантия того, что проблема локализована). 233. В любом случае, тесное взаимодействие банка, надзорных органов, центрального банка, органа по урегулированию несостоятельности, страховщика депозитов и правительства имеет решающее значение. При этом указанное взаимодействие применимо как к содержанию раскрываемой информации, так и к графику раскрытия. На основании имеющегося опыта можно заключить, что непоследовательная или несогласованная процедура раскрытия информации провоцирует беспорядок и затрудняет реализацию усилий по урегулированию несостоятельности. 7.5.3. Стратегия коммуникаций 234. Власти должны быть во всеоружии на случай кризисных ситуаций и иметь наготове стратегию коммуникаций. Изначальные коммуникации в связи с урегулированием несостоятельности банка должны иметь форму официального пресс-релиза, который размещается также на веб-сайтах властей и банка. Горячая телефонная линия с чёткими сообщениями может оказаться полезным инструментом для встречи первой реакции широкой общественности. 235. Вполне возможно, что банки имеют свою собственную коммуникационную стратегию и соответствующие договоренности (напр., растущие возможности аутсорсинга с использованием Интернета и пресс-релизы) на случай грядущих затруднений и от них может быть потребовано раскрытие информации. Власти должны быть проинформированы о соответствующих деталях и стимулировать банки к недопущению проблем, угрожающих их репутации. Если позиция банка слаба, он должен планировать свои действия по минимизации риска, угрожающего его репутации. К примеру, банку необходимо повысить уровень информационно-технической поддержки для объектов интернет-банкинга, с тем чтобы минимизировать вероятность того, что 65 какое-либо нарушение в ходе работы будет воспринято как проблема с ликвидностью. Кроме того, банку нужно свести к минимуму вероятность того, что изъятие средств в рознице будут расцениваться как паническое изъятие вкладов (а отсюда и усилия, направленные на снижение видимости очередей у банкоматов). 236. После оглашения информации о начале процедуры урегулирования несостоятельности, а иногда и до этого необходимо организовать быстрый и эффективный мониторинг медиаприсутствия (включая онлайн и социальные медиа), что позволит выявить коммуникационные риски. Последующая реакция властей или банка должна быть тщательно сбалансирована, и власти должны быть готовы к проведению публичных слушаний, пресс-конференций и интервью. 7.5.4. Прочие соображения общего характера 237. В конечном итоге, банки должны иметь свой собственный план коммуникаций. В любом случае, задействованные стороны должны учитывать установленные законом или нормативными актами обязательства в части раскрытия информации. К примеру, если акции банка зарегистрированы на фондовой бирже, обязанность проведения определённых мероприятий по раскрытию информации может быть установлена органом по надзору за рынком ценных бумаг или правилами допуска к листингу. Власти могут также нести официальные или неофициальные обязательства с целью информирования прочих сторон, таких как внутренние и иностранные надзорные органы в том случае, если банк имеет подразделения за рубежом. 228. Взаимосвязанный с этим вопрос заключается в том, нужно ли во всех случаях раскрывать информацию об официальной деятельности надзорного характера или мероприятиях по урегулированию несостоятельности, осуществляемых в отношении банка. При этом используются рассмотренные ранее соображения. В ряде стран все действия принудительного характера обнародуются в интересах прозрачности. 8. Избранные вопросы институционального характера 8.1. Конгломераты 239. Дополнительные факторы могут приниматься во внимание в случае банка, являющегося частью конгломерата. События и какие-либо моменты ослабления в более широкой группе, в том числе в части её структуры собственности и организации, могут оказать неблагоприятное воздействие на банк, даже если последний отличается финансовой устойчивостью. Конкретный риск выражается в использовании активов или ликвидности банка для поддержки слабых организаций, входящих в состав группы, особенно тех из них, которые осуществляют нерегулируемую деятельность. В тех случаях, когда речь идет о крупной нефинансовой группе, важно проверить приемлемость системы управления применительно к банку. Помимо этого, может возникнуть потребность в мероприятиях по обособлению. 240. Конгломераты могут включать в себя исключительно финансовые учреждения или иметь смешанный состав с участием финансовых и нефинансовых фирм. Ситуация зачастую осложняется фактором международного характера – к примеру, если банк является частью многонациональной группы. Пруденциальный подход, применяемый в каждом конкретном случае, сводится к одному, а именно к получению всей необходимой информации и урегулировании несостоятельности финансовых учреждений должным образом, чтобы ограничить ее распространение в рамках группы. Надзорные органы должны учитывать риски, возникающие в связи с деятельностью учреждений в составе финансового конгломерата (или в составе более широкой группы, куда входит финансовый конгломерат), который не охватывается действием пруденциальных нормативов. 66 241. Совместный форум определил принципы, регулирующие деятельность директивных и надзорных органов в отношении надзора за финансовыми конгломератами:63 Директивные органы должны убедиться в том, что они предоставили надзорным органам все необходимые полномочия и ресурсы для осуществления полноценного надзора за деятельностью финансовых конгломератов; и Надзорные органы должны убедиться в том, что финансовые конгломераты имеют систему хорошо налаженного управления, капитал, ликвидность и модели управления рисками. 242. Надзорные органы, осуществляющие надзор за деятельностью финансовых конгломератов, могут использовать сочетание следующих инструментов: Оценка группы. Чёткая картина рисков применительно ко всей группе складывается при агрегировании информации, полученной от всех надзорных органов группы, что может способствовать выявлению и решению проблем. Важно проводить регулярные совещания с надзорными структурами в других релевантных секторах, даже если группа не испытывает каких-либо проблем. Это поможет укрепить доверие надзорных органов друг к другу и упростит организацию информационных потоков при возникновении сложностей. Получение информации о других учреждениях в составе группы. Данный инструмент оказывается наиболее эффективным, когда другие учреждения носят финансовый характер и их надзорные органы готовы делиться информацией. Если в состав группы входит значимое неподнадзорное учреждение, надзорные органы должны получать информацию по иным каналам, напр., с использованием общеизвестных данных или посредством давления через поднадзорное учреждение. Назначение координатора. В тех случаях, когда влияние кризиса сказывается на всей группе, становится необходимым, чтобы какой-либо один надзорный орган взял на себя роль лидера. Это подразумевает не принятие решений от имени всех отдельно взятых надзорных структур, а действия (а) по сбору информации от других надзорных органов; и (б) в качестве контактного лица для группы по вопросам, связанным с её деятельностью. Изолирование активов банка. Возможные опции включают ограничение рискозависимости для оставшейся части группы; ограничение финансирования, получаемого от учреждений группы (в случае его отзыва с предупреждением за короткое время); и введение более жёстких требований к капиталу и ликвидности. Обеспечение относительной независимости управления банком от группы в целом. Это может быть достигнуто, к примеру, посредством соблюдения условия о том, чтобы некоторые или все директора банка были независимы от группы. 8.2. Глобальные системно значимые банки (ГСЗБ) 243. Те вопросы и базовые опции, которые относятся к конгломератам, оказываются применимыми и к глобальным системно значимым банкам с учетом некоторых дополнительных требований. Это, к примеру, сбор дополнительной информации, которая помогает властям лучше понимать связь глобальных системно значимых банков с остальной частью финансового сектора и экономикой в широком смысле. Кроме того, указанные банки в конце концов будут подвержены действию (а) более жёстких лимитов в части рискозависимости от ГСЗБ с целью уменьшения риска «эпидемии»; и (б) более высоким требованиям к абсорбции убытков, что поможет снизить вероятность их краха. 63 См. Совместный форум (2012b). 67 244. Ключевые атрибуты Совета по финансовой стабильности детально описывают процедуру планирования для глобальных системно значимых банков. В частности, надзорные структуры и органы по урегулированию несостоятельности должны стремиться к созданию и дальнейшему применению: плана восстановления финансовой устойчивости и урегулирования несостоятельности; регулярных оценок «урегулируемости»; и институциональных трансграничных соглашений о сотрудничестве. 245. Обмен информацией на трансграничной основе может быть сопряжён с рядом трудностей, в частности, юридического характера (напр., соглашения о защите информации). Надзорные структуры и органы по урегулированию несостоятельности должны убедиться в том, что глобальные системно значимые банки имеют институциональные соглашения, устанавливающие порядок сотрудничества, включая процедуру обмена информацией с четкой ссылкой на юридические основания и договоренности о поддержании конфиденциального режима обмениваемой информации. 246. Опыт, полученный при урегулировании несостоятельности банков с трансграничными операциями показывает, что различия в юридических структурах могут ограничивать спектр доступных инструментов для решения возникающих проблем. Ключевые атрибуты СФС устанавливают, что применительно ко всем глобальным системно значимым банкам, национальные органы страны происхождения должны играть лидирующую роль в разработке плана урегулирования несостоятельности группы в сотрудничестве со всеми членами группы по управлению кризисными ситуациями. Власти принимающей стороны могут иметь собственные планы урегулирования банковской деятельности в рамках своей юрисдикции, но они должны сотрудничать с национальными органами, для того чтобы эти планы согласовывались с планом группы. Органы группы по управлению кризисными ситуациями должны разрабатывать планы урегулирования несостоятельности в соответствии с руководящими указаниями СФС по созданию эффективных стратегий урегулирования.64 8.3. Трансграничные вопросы 247. Надзорные органы страны происхождения и страны пребывания трансграничных банковских групп обмениваются информацией и сотрудничают для обеспечения эффективного надзора за группой и её подразделениями, а так же координируют реакцию органов банковского надзора для эффективного урегулирования кризисных ситуаций. Необходимо создавать Группы по управлению кризисными ситуациями65 или коллегии по урегулированию несостоятельности для содействия управлению кризисными ситуациями и, в конечном счете, урегулированию несостоятельности трансграничной банковской группы. 248. Существуют четыре варианта: иностранный банк имеет дочернюю организацию или филиал в стране пребывания; и банк в стране происхождения имеет дочернюю организацию или филиал в иностранном государстве. Различные варианты связаны с различиями правового регулирования и создают различные надзорные перспективы. Во всех случаях, однако, для получения оптимального результата необходима скоординированная реакции надзорных органов. Скорее всего такой результат будет достигнут в тех случаях, когда надзорная коллегия, а так же Группа по управлению кризисными ситуациями или коллегия по урегулированию несостоятельности заранее предусматривают урегулирование возможных проблем и готовятся к разработке чётких планов на случай непредвиденных обстоятельств. 249. 64 65 Дочерняя организация иностранного банка ‒ это юридически зарегистрированая в стране См. Совет по финансовой стабильности (2013b). См. документы Базельского комитета (2012г.) 68 пребывания организация, к которой применяются такие же меры надзорного и регулятивного характера, что и к местным банкам в стране пребывания. Однако тот факт, что данная организация является частью группы иностранных банков, порождает некоторые дополнительные сложности, но в то же время предоставляет дополнительные каналы получения информации, что может расширить диапазон оздоровительных мероприятий. Основной дополнительный риск заключаются в том, что на дочернюю организацию влияют события, происходящие в группе в целом, включая события в стране происхождения её материнской организации. В случае возникновения проблем у дочерней организации надзорный орган страны пребывания должен информировать надзорные органы страны происхождения и консультироваться с ними о запланированных надзорных решениях. В свою очередь, учитывая потребность в диалоге на раннем этапе развития негативных событий и по возможности до принятия соответствующих мер и быстром обмене информации при возникновении проблем, надзорный орган страны пребывания должен быть в курсе событий, происходящих в группе в целом, включая информацию, получаемую от надзорных органов страны происхождения. 250. Необходимо приложить все усилия для скоординированной реализации стратегии урегулирования несостоятельности группы согласно договорённости в рамках Группы по управлению кризисными. Выгораживание при возникновении угрозы краха скорее всего будет пагубным для стоимости с точки зрения группы в целом и привёдет к неравноценным результатам для кредиторов из разных стран. Полномочным ведомствам страны происхождения и стран пребывания необходимо тесно сотрудничать друг с другом, чтобы минимизировать вероятность того, что их действия воспрепятствуют выполнению стратегии по урегулированию несостоятельности группы. В случае сохранения существенных проблем в головном банке или где-либо еще в группе, и после установления связи с надзорным органом страны происхождения и органом по урегулированию несостоятельности, страна пребывания может, если это разрешено законом, попытаться защитить дочернюю организацию посредством её выгораживания, принимая во внимание потенциальное воздействие своих решений на банковскую систему в других странах.66 Это может включать ограничение зависимости дочерней организации от остальной части банковской группы, воспрепятствование головному банку в возложении рисков на дочернюю организацию или закрытие банка, если он не выполняет надзорные требования. Попытки выгородить дочернюю организацию будут более затруднительны, если значительная часть её операций осуществляется по аутсорсингу в стране происхождения. Страна происхождения должна использовать существующие структуры сотрудничества, например, коллегии надзорных органов, Группы по управлению кризисными ситуациями или двусторонние контакты для информирования компетентных органов о таком событии и, по возможности, координировать реагирование на него. Прежде чем предпринимать такие меры, страна пребывания должна тщательно исследовать, как это отразится как на банковской системе в целом, так и на конкретном банке. Она также должна учитывать, каким образом её решения могут повлиять на банковскую систему других стран. Орган по урегулированию несостоятельности в стране пребывания должен, по возможности, действовать в целях достижения решения совместно с другими органами по урегулированию несостоятельности. 251. Филиал иностранного банка юридически не регистрируется в качестве юридического лица в стране пребывания, поэтому надзорный орган страны происхождения несет ответственность за его платёжеспособность. Органы страны пребывания должны стараться сотрудничать, причем надзорные меры и меры по урегулированию несостоятельности инициируются органами страны происхождения относительно головного банка филиала. Однако, при необходимости, орган надзора страны пребывания или орган по урегулированию несостоятельности могут применять независимые меры по устранению недостатков или по урегулированию несостоятельности при необходимости обеспечить финансовую стабильность в Эта возможность признается в Принципе 11 Основных принципах эффективного банковского надзора, разработанных Базельским комитетом, где говорится: «Надзорный орган обладает полномочиями принимать меры по устранению нарушений, включая ограждение банка от действий материнских компаний, дочерних организаций, структур банковской системы, находящихся в совместной собственности, и других связанных организаций по вопросам, которые могли бы ослабить безопасность и устойчивость банка или банковской системы.» 66 69 стране пребывания или гарантировать равенство условий для вкладчиков и кредиторов филиала. Как отмечалось ранее, любые такие меры должны предприниматься только после диалога на раннем этапе с надзорным органом страны происхождения и рассмотрения возможных последствий в более широком масштабе. Надзорный орган страны пребывания может также, по своему усмотрению, потребовать, чтобы филиал поддерживал активы на определенном уровне для выполнения им своих обязательств. В конечном счете, у надзорного органа страны пребывания имеются полномочия отзывать лицензию на ведение банковских операций как у дочерней организации, так и у филиала, а также потребовать, чтобы органы страны происхождения закрыли филиал. Эти полномочия могут применяться в случае, если банк нарушает пруденциальные правила, либо когда не выполняются другие условия, например, если головной банк отказывается предоставить доступ к критически важной информации. 252. В упомянутых выше ситуациях необходимо обеспечить равенство условий для зарубежных дочерних организаций и филиалов (и наоборот). Для надзорного органа страны происхождения важно: получить ясное представление о правовой и финансовой ситуации в стране пребывания, включая круг компетенции органа надзора; заручиться договоренностью с органами страны пребывания об обмене информацией в кризисных ситуациях, а так же в отношении планирования восстановления финансовой устойчивости и урегулирования несостоятельности; убедиться в том, что головной банк обладает всей полнотой информации о рисках, а также полностью понимает и контролирует деятельность зарубежной организации; иметь доступ ко всей соответствующей информации об организации в другой стране, как через саму такую организацию, так и через материнскую организацию, надзорный орган в такой стране, а также через проверки на местах; и стремиться обеспечить справедливость и равенство условий для кредиторов, и их требования не должны подвергаться дискриминации, исходя из государственной принадлежности, местонахождения или юрисдикции, где они подлежат оплате. 253. Проблемы трансграничного характера также возникают, когда местный банк контролируется крупным иностранным акционером. Нанесение ущерба репутации контролирующего акционера может привести к ослаблению такого банка. В некоторых случаях могут применяться меры, подобные указанным выше, а также описанным в п.п 8.1 и 8.2, такие как более интенсивный обмен информацией с органами страны происхождения акционера. 254. Важным аспектом работы Группы по управлению кризисными ситуациями является достижение предварительного соглашения о предпочтительной стратегии урегулирования несостоятельности банковской группы. Как рассматривается в п. 7.2, соглашение может использовать стратегию «единственного места входа в урегулирование несостоятельности» или «нескольких мест входа в урегулирование несостоятельности», или он может использовать комбинированный подход. 255. Проблемы трансграничного характера связаны с дополнительными сложностями в случае зарубежной дочерней организации, которая официально признаётся в качестве национального системно значимого банка.67 В этом случае орган страны пребывания должен оценить потребность более высокой степени абсорбирования убытков, что может отразиться на разработанном для банковской группы плане урегулирования несостоятельности. 67 См. документы Базельского комитета (2012г.). 70 8.4. Банки с государственным участием 256. Основные принципы эффективного банковского надзора, разработанные Базельским комитетом, предусматривают, что обычно ко всем банкам должны применяться одинаковые операционные и надзорные стандарты, независимо от формы их собственности. Фактически – и в силу исторических, институциональных и идеологических причин – многим странам в наследство достался очень большой сегмент банков с государственным участием. Многие из таких банков не работают на рыночных условиях; вместо этого они используются для предоставления специальных услуг обществу и экономике в целом. Примеры таких некоммерческих операций включают: выдачу кредитов конкретным секторам экономики от имени государства, не требуя от клиента соответствия обычным критериям предоставления кредитов, или устанавливая цену кредита на уровне, который не соразмерен с присущем уровнем риска; выдачу кредитов государственным предприятиям на основе государственных гарантий, а не на основе разумного размещения кредитов и практики оценки кредитного риска; предоставление ряда социальных услуг, которыми банки обычно не занимаются; и субсидирование определенных банковских услуг и продуктов. 257. Ещё одна проблема возникает в связи с тем, что что банки с государственным участием часто нанимают директоров и менеджеров, у которых нет достаточного опыта коммерческой банковской деятельности. Наконец, если сравнивать с частными банками, то здесь существует более высокий уровень сопротивления общества и сотрудников проведению операционной реструктуризации и сокращению штатов. 258. Поэтому неудивительно, что во многих странах существуют крупные, даже доминирующие банки с государственным участием, имеющие серьезные финансовые и операционные проблемы. В некоторых случаях подобные проблемы не сразу бросаются в глаза при изучении банковской финансовой отчётности. Например, платежи по просроченным кредитам, «обеспеченным» гарантиями правительства или других государственных органов, не подлежат классификации и резервированию, даже при том, что в действительности маловероятно, что банк сможет взыскать причитающуюся сумму с гаранта. 259. Последствия, вытекающие из вышеупомянутой практики в банках с государственным участием, включают высокие уровни неработающих кредитов и низкий уровень процентных доходов; недостаточное резервирование, высокие административные и операционные расходы, и в итоге ‒ снижение капитальной базы. Проблемы, связанные с ликвидностью, обычно можно избежать благодаря специальному доступу к государственным льготам, например, к «учетному окну» центрального банка и другим механизмам центрального банка68. 260. Обращение со слабыми банками с государственным участием во многих случаях требует подхода, отличного от применяемого по отношению к частным банкам. Это, однако, не означает, что подход будет менее строгий и обязательный. В случае с банками с государственным участием, как и со всеми остальными банками, цель заключается в восстановлении финансовой устойчивости и прибыльности данного банка. Если это не представляется возможным, то такой банк следует продать или закрыть, а его активы - реализовать. При обращении с проблемными банками с государственным участием необходимо прекратить всевозможные отклонения и В Европейском союзе специальный доступ банков с государственным участием к государственным льготам и, в частности, к финансовым ресурсам центрального банка строго запрещён в соответствии со статьей 101 Договора о Европейском Союзе. 68 71 вмешательства нерыночного характера. Если потребность в этих функциях всё ещё остаётся, например, в предоставлении финансовых услуг жителям отдалённых районов, то органам власти следует рассмотреть возможность предоставления таких услуг, используя менее затратные и более рациональные методы. Более того, расходы, связанные с такими функциями, должны финансироваться из ассигнований государственного бюджета, а если возможно, то и через другие, менее ресурсозатратные каналы. 261. Размеры многих банков с государственным участием затрудняют урегулирование их несостоятельности. Вполне вероятно, что практически нельзя будет найти достаточно мощного партнёра, имеющего желание, а главное ‒ способность объединиться с крупным банком с государственным участием путем слияния или поглощения. Некоторые страны нашли способ решения этой проблемы, разбивая проблемный банк на несколько более мелких хозяйствующих единиц и занимаясь их проблемами по отдельности. Следует заметить, что подобный подход может эффективно использоваться также и при разрешении проблем крупных банков негосударственного сектора. 262. Для обеспечения эффективности оздоровительные мероприятия и стратегия урегулирования несостоятельности банков с государственным участием должны быть направлены одновременно на решение как финансовых, так и политических вопросов. Стратегия в отношении финансовых проблем должна рассматривать данный банк, как любое другое коммерческое предприятие. Стратегия, сфокусированная на политических вопросах, требует действий, направленных на освобождение данного банка от внешних влияний, а также от операций некоммерческого характера. Можно сделать вывод о том, что реализация и осуществление оздоровительных мероприятий и стратегии урегулирования несостоятельности банков с государственным участием, как правило, требуют больше времени; правда, при этом государство может пойти на предоставление дополнительного капитала. 263. Наконец, для целей состязательности и поддержки чувства доверия к финансовому сектору экономики не должно вызывать сомнений то обстоятельство, что меры надзорного характера и урегулирование несостоятельности слабых банков с государственным участием должны осуществляться таким образом, чтобы они не оказались более благоприятствующими, чем меры, применяемые в отношении частных банков. 9. Выводы 264. Все надзорные органы сталкиваются с проблемой работы со слабыми банками. Настоящий документ представляет собой попытку извлечь некоторые уроки из опыта последних лет. Ниже приведено краткое содержание основных принципов: (i) Надзорные органы должны быть наготове. Во время кризиса практически нет времени, а проблемы необходимо решать быстро – нередко несколько одновременно. Промедление усугубляет негативное развитие событий и делает решение проблем более затратным. Задача в значительной степени станет легче, если надзорные органы будут хорошо понимать возникающие проблемы и иметь представление о методах работы со слабыми банками, а также знать, к кому необходимо обратиться в других организациях и странах. (ii) Для эффективной работы со слабыми банками надзорным органам необходимы ясные цели и чёткий действующий механизм, как это предусмотрено в Основных принципах эффективного банковского надзора, разработанных Базельским комитетом. Всё более широкое внедрение этих стандартов понижает риск того, что юридические и бухгалтерские пробелы, а также политическое вмешательство будут подрывать усилия надзорного органа. 72 (iii) Профилактика обычно лучше, чем лечение. Надзорным органам следует применять новые, а также существующие инструменты и механизмы для того, чтобы «знать» свои банки. Сочетание финансовой отчётности и мониторинга, инспекции на местах и контактов с аудиторами и руководством банка во многих случаях уже являются хорошей основой для выявления возникающих проблем на ранней стадии. А выявление на ранней стадии означает, что такие проблемы можно решить до того, как возникнет реальная угроза для состоятельности банка. (iv) Надзорные органы должны быть проницательными. Если надзорные органы будут не в состоянии различать симптомы и причины, лежащие в основе слабости банка, они не смогут сформировать эффективные оздоровительные мероприятия. Они должны учитывать «особые» факторы в отношении (международных) конгломератов, глобальных системно значимых банков и банков с государственным участием, однако это не подразумевает снисходительности или терпимости. Надзорные органы должны проявлять соразмерность и гибкость при использовании инструментов, рассуждать здраво, если программа восстановления финансовой устойчивости представляется более приемлемой, чем штрафные санкции, а также при решении вопроса о том, когда стоит (и когда не стоит) делать достоянием гласности ограничения в отношении данного банка. (v) (vi) Как и в любой другой сфере бизнеса банки могут терпеть крах и терпят крах на практике, и общественность должна знать об этом. Если банк терпит крах, органы по урегулированию несостоятельности должны использовать такие инструменты, как bailin, продажа бизнеса или временная поддержка банков для урегулирования несостоятельности банков таким способом, который соответствующим образом снизит риски для финансовой стабильности и поможет налогоплательщикам избежать рисков. В связи с этим, спасение за счёт государства является крайней мерой, используемой в исключительных обстоятельствах, а не обычной мерой при крахе банка. Ликвидация нередко является правильным решением, особенно если система страхования депозитов эффективна. В условиях роста взаимозависимости в мире совершенно необходимо тесное международное сотрудничество между надзорными органами и другими соответствующими органами в данной сфере. Слабые банки, особенно крупные слабые банки, создают проблемы, которые очень быстро выходят за пределы национальных границ. Настоящие руководящие принципы является практическим вкладом в дело достижения цели сотрудничества. 73 Приложение 1: Библиография В списке содержатся работы, выдержки из которых приведены в документе, а так же некоторые другие документы, посвящённые выявлению слабых банков и работе с ними. Этот список не обязательно является исчерпывающим. Причины возникновения проблем банков и банковских систем и затраты на их решение Бэджет, У. (1873): «Лондонский денежный рынок» («Lombard Street»), Хенри С. Кинг Белл, Дж. и Пейн, Д. (2000 г.): «Основные модели индикаторов банковских кризисов – критический обзор» («Leading indicator models of banking crises: a critical review»), Банк Англии. Обзор финансовой стабильности, декабрь, стр. 113–29. Работа Контактной группы для Консультативного комитета (1999 г.): «Причины банковских трудностей в ЕЭЗ в 1988–1998 годах» («The causes of banking difficulties in the EEA 1988–1998»), Контактная группа GC/99/17, Лондон, август. ———(2000 г.): «Последующая работа по устранению причин банковских трудностей и сопоставление практики создания резервов в ЕЭЗ» («Follow-up work on the causes of banking difficulties and comparison of provisioning practices in the EEA»), Контактная группа GC/2000/03, Лондон, март Хоггарт, Г., Райс, Р. и Сапорта, В. (2002 г.): «Издержки нестабильности банковской системы: некоторые эмпирические данные» («Costs of banking system instability: some empirical evidence»), Journal of Banking and Finance, май. Случаи Базельский комитет по банковскому надзору (2010 г.): «Отчет и рекомендации Группы по укреплению банков, осуществляющих трансграничные операции» («Report and recommendations of the Cross-border Bank Resolution Group»), Базель, март. Бингхэм, лорд-судья (1992 г.): «Рассмотрение дела по надзору за Международным кредитнокоммерческим банком» («Inquiry into the supervision of the Bank of Credit and Commerce International»), октябрь. Совет банковского регулирования (1995 г.): «Отчет Совета банковского регулирования о расследовании обстоятельств банкротства банка «Бэрингс»» («Report of the Board of Banking Supervision inquiry into the circumstances of the collapse of Barings») , июль. Управление по финансовому регулированию и надзору (2011 г.): «Несостоятельность Королевского банка Шотландии» («The failure of the Royal Bank of Scotland») , декабрь. Уроки, вынесенные из урегулирования банковских проблем до 2002 года Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (2001 г.). «Политический диалог АПЕК по банковскому надзору — политические уроки» («APEC policy dialogue on banking supervision – policy lessons»), резюме Политического диалога АПЕК по банковскому надзору, состоявшегося в Акапулько, Мексика, в июне. 74 Де Луна-Мартинес, Х. (2000 г.): «Как управлять банковским кризисом и разрешать его» («How to manage and resolve a banking crisis»), Вашингтон, ФОК, Институт международных финансов. Енок, С., Гарсия, Г. и Сундарараджан, В. (1999 г.), «Рекапитализация банков с помощью государственных средств: Выборочные проблемы» («Recapitalizing banks with public funds: selected issues»), Рабочий документ МВФ № WP/99/139. Федеральная корпорация страхования депозитов (1998 г.). «Управление кризисом: Опыт ФКСД и Трастовой компании для урегулирования (ТКУ) в 1980—1994 годах» («Managing the crisis: the FDIC and RTC experience 1980– 1994») август. Фрейксас, X., Джаннини, С., Хоггарт, Г. и Сосса Ф. (2002 г.), «Кредитор последней инстанции: анализ литературы» («Lender of last resort: a review of the literature»), Глава 2 в работе Гудхарт, С. и Иллинг Г. (ред.), «Финансовые кризисы, заражение и кредитор последней инстанции» («Financial crises, contagion, and lender of last resort»), Оксфорд Юниверсити Пресс. Хи, Д. (2000 г.): «Предоставление чрезвычайной помощи для поддержания ликвидности» («Emergency liquidity support facilities»), Рабочая тетрадь МВФ № WP/00/79. Ингвес, С. и Линд, Г. (1997 г.), «Агентства по возврату потерь по кредитам и по урегулированию долгов — шведский опыт» (Loan loss recoveries and debt resolution agencies – the Swedish experience), в работе Enoch, С. & Green, J.H. (ред.), «Проблемы банковской жизнеспособности и денежно-кредитной политики и опыт в глобальной экономике» («Banking soundness and monetary policy issues and experience in the global economy»), Международный валютный фонд. Накасо, Х. (2001 г.): «Финансовый кризис в Японии в течение 1990-ых: каким образом отреагировал Банк Японии и какие уроки были извлечены», Банк международных расчётов, октябрь. Директорат Организации экономического сотрудничества и развития по финансовым, фискальным и предпринимательским делам, Комитет по финансовым рынкам (2001 г.): «Опыт с урегулированием слабых финансовых учреждений в зоне ОЭСР» («Experiences with the resolution of weak financial institutions in the OECD area»), сентябрь. Ву, Д. (2000 г.), «Два подхода к урегулированию недействующих активов во время финансовых кризисов» («Two approaches to resolving nonperforming assets during financial crises»), Рабочий документ МВФ № WP/00/33. Уроки, вынесенные из финансового кризиса 2007–09 годов Министерство финансов США и Федеральная корпорация страхования депозитов (2010 г.): «Оценка федерального регулирующего надзора за банком «Washington Mutual»» («Evaluation of federal regulatory oversight of Washington Mutual Bank»), апрель. Институт Международных Финансов (ИМФ) (2008 г.): «Итоговый отчет Комитета ИМФ о передовой рыночной практике: принципы поведения и рекомендации в отношении передовой практики. Реакция индустрии финансовых услуг на кризис на рынке 2007–2008 годов» («Final report of the IIF Committee on Market Best Practices: principles of conduct and best practice recommendations. Financial services industry response to the market turmoil of 2007–2008»), июль. Международный валютный фонд (2010 г.): «Что является основой эффективного надзора: учитесь говорить «нет»» («The making of good supervision: learning to say «no»»), май. 75 Организация экономического сотрудничества и развития (2008): «Решение проблем слабых институтов: уроки, вынесенные из предыдущего кризиса» («Resolution of weak institutions: lessons learned from previous crisis»), декабрь. Группа руководителей надзорных органов (2008 г.): «Данные наблюдений за методами управления рисками во время недавней турбулентности на рынках» (Observations on risk management practices during the recent market turbulence), март. ——— (2009 г.):, «Уроки управления рисками, вынесенные из мирового банковского кризиса 2008 года» («Risk management lessons from the global banking crisis of 2008»), октябрь. Публикации Базельского комитета, Объединенного форума, Совета по финансовой стабильности и Международного валютного фонда Базельский комитет по банковскому надзору (1996 г.): «Надзор за трансграничными банковскими операциями», октябрь. ——— (2001): «Существенные элементы заявления о сотрудничестве между банковскими надзорными органами», май. ——— (2006): Базель II: «Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала», июнь. ——— (2008a): Риск ликвидности: управление и проблемы надзора, февраль. ——— (2008b): Принципы эффективного управления риском ликвидности и надзора за ним, сентябрь. ——— (2009): Принципы надлежащей практики стресс-тестирования и надзора за ним – итоговый документ, май. ——— (2010a): Оценка системы долгосрочной мотивации с учетом принимаемого риска, январь. ——— (2010b): Отчет и рекомендации Группы по укреплению банков, осуществляющих трансграничные операции, март. ——— (2010c): Руководство для национальных властей, осуществляющих антициклическое резервирование капитала на случай кризиса неплатежей, декабрь. ——— (2010d): Базель III: Международные подходы к оценке, стандартам и мониторингу риска ликвидности, декабрь. ——— (2011a): Базель III: Международные подходы для обеспечения большей устойчивости банков и банковских систем, июнь. ——— (2011b): Принципы надлежащего управления операционным риском, июнь. ——— (2011c): Политика и подходы к урегулированию несостоятельности – прогресс, достигнутый к настоящему времени, июль. ——— (2012a): Экспертная оценка реализации органами надзора принципов стресстестирования, апрель. ——— (2012b): Последствия реализации политики в отношении каналов передачи данных между финансовой системой и реальной экономикой, май. ——— (2012c): Модели и инструменты макропруденциального анализа, май. ——— (2012d): Функция внутреннего аудита в банках, июнь. ——— (2012e): Основные принципы эффективного банковского надзора, сентябрь. ——— (2012f): Подходы к работе с национальными системно значимыми банками, октябрь. 76 ——— (2013a): Принципы эффективной агрегации данных по рискам и отчетности по рискам, январь. ——— (2013b): Базель III: Показатель краткосрочной ликвидности и инструменты мониторинга риска ликвидности, январь. ——— (2013c): Инструменты мониторинга для управления внутридневной ликвидностью – итоговый документ, апрель. ——— (2013d): Глобальные системно значимые банки: актуализированная методология оценки и более высокое требования по абсорбированию убытков, июль. ——— (2013e), «Стресс-тестирование ликвидности: обзор теории, эмпирический подход и текущие отраслевые и надзорные практики», Базельский комитет банковского надзора, рабочие тетради № 24, октябрь. ——— (2014a): Показатель краткосрочной ликвидности и механизм повышения ликвидности ограниченного использования, январь. ——— (2014b): Базель III: подходы к коэффициенту долговой нагрузки и требования к раскрытию информации, январь. ——— (2014c): Процесс составляющие, январь. эффективного планирования капиталовложений: основные ——— (2014d): Внешний аудит банков, март. ——— (2014e): Подход к надзору за определением величины и контролю операций, ставящих под риск значительную часть капитала, апрель. ——— (2014f): Принципы для эффективных надзорных коллегий, июнь. ——— (2014 g): Базель III: Показатель чистого стабильного финансирования, октябрь. ——— (2015): Принципы корпоративного управления в банках, июль. Совет по финансовой стабильности (2010 г.): Повышение интенсивности и эффективности надзора за системообразующими финансовыми институтами – рекомендации по усовершенствованию надзора, ноябрь (отчеты о ходе работы, опубликованные в 2011 г. и 2012 г. прилагаются). ——— (2013a): Тематический обзор режимов урегулирования несостоятельности, апрель. ——— (2013b): Планирование самооздоровления и урегулирования несостоятельности системно значимых финансовых институтов: руководство по выявлению критически важных функций и критически важных совмещённых услуг, июль. ——— (2013c): Планирование самооздоровления и урегулирования несостоятельности системно значимых финансовых институтов: руководство по разработке эффективных стратегий урегулирования несостоятельности, июль. ——— (2014a): Признание несостоятельности, сентябрь. судебных решений по урегулированию ——— (2014b): Ключевые атрибуты эффективных несостоятельности для финансовых институтов, октябрь. режимов трансграничной урегулирования ——— Руководство по сотрудничеству и обмену информацией с органами власти юрисдикций страны пребывания, не представленных в Группах по управлению кризисными ситуациями, в которых имеется системное присутствие Международного системообразующего финансового института, октябрь. ——— (2014d): Достаточность абсорбирования убытков глобальных системно значимых банков при урегулировании несостоятельности – консультативный документ, ноябрь. 77 ——— (2014e): Отчет «Большой двадцатки» о прогрессе реформирования режимов урегулирования несостоятельности и планировании урегулирования несостоятельности для глобальных системообразующих финансовых институтов, ноябрь. Совет по финансовой стабильности, Международный валютный фонд и Банк международных расчётов (2011 г.): Инструменты и подходы макропруденциальной политики – отчет о ходе работ для «Большой двадцатки», октябрь. Форум финансовой стабильности (2008 г.): Совершенствование рыночной и институциональной устойчивости, апрель. ——— (2009 г.): Программы долгосрочной мотивации, апрель. Международная ассоциация страховщиков депозитов (2014 г.): Основные принципы эффективных систем страхования депозитов, ноябрь. Международный валютный фонд (2013 г.): Ключевые аспекты макропруденциальной политики, июнь. Объединенный форум (2008 г.): Передача кредитного риска – события с 2005 г. по 2007 г. – итоговый документ, июль. ——— (2010 г.): Обзор дифференцированного характера и сферы охвата финансового регулирования, январь. ——— (2012a): Отчет о внутригрупповых мероприятиях поддержки, февраль. ——— (2012b): Принципы надзора за финансовыми конгломератами, сентябрь. Сахаджвала, Р. и Ван Ден Берг, (2000 г.): «Надзорная оценка риска и системы раннего предупреждения» («Supervisory risk assessment and early warning systems»), Базельский комитет банковского надзора, рабочие тетради No. 4, декабрь. 78 Приложение 2: Схема процесса оказания помощи в урегулировании несостоятельности потерпевших крах банков Да Нет Эффективно? Может ли использоваться механизм урегулирования несостоятельности с участием частного сектора? Нет Эффективно? Эффективно? 79 Приложение 3: Глоссарий Настоящий глоссарий содержит определение терминов, используемых в данном отчете. В разных странах одни и те же термины могут иметь несколько разное значение, или различными терминами могут обозначаться одни и те же явления. Банк с государственным участием Риск-ориентированный банковский надзор Банк, контролируемый прямо или косвенно государством, включая банки, предоставляющие специальные или социальные услуги по распоряжению правительства. Банковский надзор, основанный на оценке риска. Надзорный орган оценивает различные сферы деятельности данного банка и соответствующее качество руководства и систем внутреннего контроля для выявления областей, в которых существуют наиболее высокие степени риска и повышенные угрозы. Бридж-институт Технология урегулирования несостоятельности банка, позволяющая несостоятельному банку продолжать свою деятельность до того момента, пока не будет найдено окончательное решение. Слабый банк закрывается органом, выдавшим лицензию, и подвергается процессу ликвидации. Новый банк, называемый «бридж-институтом», лицензируется и управляется органом по урегулированию несостоятельности в соответствии с уставными или законодательными положениями. Он служит для заполнения промежутка между крахом банка и моментом, когда орган по урегулированию несостоятельности сможет произвести оценку и выставить банк на продажу на рыночных условиях таким образом, чтобы успешно реализовать его третьей стороне посте того, как возможные участники торгов завершат комплексную юридическую проверку. Внешний администратор Физическое или юридическое лицо, включая государственное агентство, назначаемое по решению суда или соответствующего уполномоченного органа для управления слабым банком в целях сохранения, управления и защиты активов проблемного банка до момента стабилизации или закрытия данного банка. В некоторых странах называется также «Доверительным управляющим». Доверительный управляющий см. Внешний администратор. Запрет на продажу и оплату Надзорный орган или какой-либо другой орган власти, наделенный такими полномочиями, может приказать банку заморозить платежи и продажу активов для остановки оттока средств из данного банка. Это может произойти, например, для выигрыша времени в поисках приемлемого решения. Эпидемия Ситуация, в которой негативные события, связанные с отдельным банком, могут быстро распространиться на другие банки, например, массовые изъятия средств со счетов. Компания по управлению активами Компания специального назначения, созданная государством, банком или частными инвесторами, для приобретения кредитов и других активов (большая часть которых, как правило, ослаблена), для последующего управления (включая реструктуризацию) и, во многих случаях, продажи инвесторам. Выплата возмещения вкладчикам Механизм урегулирования несостоятельности, используя который ликвидатор, в случае закрытия банка, в кратчайшие сроки компенсирует застрахованным вкладчикам за счёт системы страхования вкладов (если таковая существует) застрахованную часть их вкладов. Затем страховщик депозитов, наряду с другими кредиторами, принимает участие, в качестве кредитора, в распределении конкурсной массы, осуществляемом ликвидатором, в обычном порядке очерёдности, который применяется в случае неплатежеспособности. Кредитор последней инстанции Центральный банк может в индивидуальном порядке рассмотреть возможность предоставления экстренной кредитной помощи по собственному усмотрению в дополнение к своим механизмам кредитования на обычных или близких к обычным условиях либо отдельным банкам, которые, по оценкам, являются неликвидными, но 80 платежеспособными и жизнеспособными, либо рынку в целом. Для минимизации риска безответственного поведения и риска возможных потерь государственных средств центральный банк не будет конкретизировать обстоятельства, при которых предоставляется подобное кредитование. Подобное кредитование иногда называют экстренной кредитной помощью. Ликвидатор Физическое или юридическое лицо, включая государственное агентство, назначенное по решению суда или соответствующего органа для реализации активов и выплаты компенсации кредиторам банка-банкрота. Ликвидация Прекращение деловых связей и операционной деятельности потерпевшего крах банка посредством организованной реализации его активов после того, как он был помещен под управление в качестве несостоятельного должника. Ходатайство о ликвидации банка может быть направлено кредитором, самим банком или надзорным органом. Надзор Осуществление мониторинга надзорным органом в отношении финансового состояния отдельных банков и общего состояния финансовых рынков. Выгораживание Процесс ограничения размера зависимости (exposure) иностранного филиала или дочерней организации от головного банка или банковской группы; ограничения финансирования со стороны организаций группы (в случае изъятия с предупреждением за короткий срок); а также установление более жестких требований к достаточности капитала и ликвидности для защиты как местных вкладчиков, так и банковской системы. Но выгораживание при крахе банка скорее всего будет пагубным для стоимости с точки зрения группы в целом и приведет к неравноценным результатам для кредиторов из разных стран. В случае конгломерата этот термин употребляется для описания процесса защиты банка от негативного влияния событий, происходящих в группе компаний, особенно если она занята деятельностью, не подпадающей под банковский надзор. Корректирующие меры Действия, требуемые надзорными органами от слабого банка для устранения недостатков и изменения поведения. Они могут применяться самим банком под неофициальным наблюдением надзорных органов или, при необходимости, посредством официального вмешательства надзорного органа. Основные принципы эффективного банковского надзора Набор из 25 принципов, разработанных Базельским комитетом по банковскому надзору, в которых содержатся минимальные требования к эффективному надзорному режиму. Отзыв лицензии Отзыв банковской лицензии органом, выдавшим такую лицензию, и, следовательно, требование прекратить всю банковскую деятельность. Помощь открытому банку Метод разрешения проблем банка, при котором банк, находящийся под угрозой краха, получает государственную финансовую помощь в форме прямого кредитования, вливания капитала, гарантий или приобретения проблемных активов компаниями по управлению активами, убытки которых покрываются государством. Данный банк продолжает оказывать все свои обычные банковские услуги. Помощь открытому банку не обеспечивает окончательного разрешения проблем слабости данного банка и должна сочетаться с реализацией других мер. В некоторых юрисдикциях помощь открытому банку запрещена законом, а Ключевые атрибуты не рассматривают помощь открытому банку в качестве инструмента урегулирования несостоятельности. План действий при чрезвычайных ситуациях и восстановления финансовой устойчивости План действий в чрезвычайных ситуациях связан с подготовкой к серьезным происшествиям, разработкой гибких планов и организацией соответствующих ресурсов, которые будут использоваться в случае серьезных происшествий или нарушения деятельности организации. Планы восстановления финансовой устойчивости – это определенный вид плана действий в чрезвычайных ситуациях, призванный стать неотъемлемой частью системы управления рисками традиционной коммерческой деятельности банка и процедур управления ликвидностью и капиталом. Такие процедуры и связанные с ними процессы вступают в действие по мере 81 нарастания проблем и достижения ими верхнего предела. Для некоторых банков, таких как глобальные и национальные системно значимые банки, существуют официальные требования о подготовке тщательно проработанных и заслуживающих доверие планов восстановления финансовой устойчивости, которые предусматривают варианты восстановления финансовой устойчивости и жизнеспособности в ситуации, когда банк испытывает серьёзные трудности. План восстановления финансовой устойчивости должен включать три компонента: (i) заслуживающие доверия варианты работы с целым спектром сценариев, включая идиосинкратический стресс и стресс в масштабах всего рынка; (ii) сценарии, решающие проблемы недостатка капитала и давления на ликвидность; и (iii) процессы, гарантирующие своевременную реализацию вариантов восстановления финансовой устойчивости при целом ряде стрессовых ситуаций. Приказ о прекращении противоправных действий Директива, составленная в письменной форме (как правило, обеспеченная правовой санкцией), применяемая надзорными органами в отношении банка и его руководства, требующая от банка прекращения конкретной небезопасной и ненадлежащей практики или нарушения закона и правил регулирования. Проверка на профессиональную пригодность и добросовестность Оценка компетентности, добропорядочности и квалификации основных акционеров, директоров и членов руководства банка в целях оценки их профессиональных знании и умений в области банковской деятельности, другого опыта коммерческой деятельности, личных качеств, прочих соответствующих навыков, чтобы в итоге определить их соответствие уровню, необходимому для занятия соответствующей должности. Программа экстренной кредитной помощи См. Кредитор последней инстанции. Разделение по схеме «хороший банк» — «плохой банк» Метод урегулирования несостоятельности, когда все неработающие и прочие некачественные активы банка-банкрота продаются по рыночным ценам отдельной компании, специально созданной для этих целей. Цель такой компаний, называемой «плохой банк» ‒ управление активами для обеспечения максимальных поступлений денежных средств. Оставшаяся часть данного банка называется «хороший банк», который теперь должен сконцентрироваться на текущей банковской деятельности. В качестве альтернативного решения проблем хорошего банка могут использоваться другие механизмы урегулирования несостоятельности. Bail-in в рамках урегулирования несостоятельности Механизм урегулирования несостоятельности, к которому прибегают органы по урегулированию несостоятельности: (i) списание с сохранением иерархии требований, установленной для распределения конкурсной массы ликвидируемых банков, инструментов владения компанией, необеспеченных и незастрахованных требований кредиторов в такой степени, в которой это необходимо для абсорбции убытков; (ii) конверсия, полностью или частично, в участие в капитале или другие инструменты владения компанией, находящейся в процессе урегулирования несостоятельности (или ее преемника при урегулировании несостоятельности, или материнской компании на территории той же юрисдикции), необеспеченных и незастрахованных требований с сохранением иерархии требований при ликвидации; и (iii) после начала процесса урегулирования несостоятельности, конверсия или списание условных конвертируемых или договорных инструментов, подлежащих bailin, условия которых не вступили в силу до начала процесса урегулирования несостоятельности, и отношение к возникшим в результате инструментам согласно параграфам (i) или (ii). Риск безответственного поведения Санкции Такое поведение, когда лицо не несет бремени всех расходов, связанных со своими действиями. Например, люди могут принимать на себя чрезмерный риск с целью получения большей выгоды, будучи уверенными в том, что им гарантирована поддержка государства. Наказание за нарушение правила, закона или указания/требования надзорного органа или за участие в ненадлежащей деятельности. Санкции могут 82 устанавливаться надзорным органом или, в соответствующих случаях, судом общей юрисдикции. Это может быть штраф, а в некоторых странах — уголовное наказание. Наказание может налагаться на сам банк или на физическое лицо. Оперативные корректирующие меры Срочные меры надзорного органа, направленные на разрешение проблем банка для предотвращения их развития и усложнения, а также удорожания их разрешения. В некоторых странах существует официальный правовой режим, требующий, чтобы при обнаружении определенной слабости или нарушений надзорный орган реализовывал предусмотренную программу действий. Секьюритизация активов Связано с юридическим или экономическим переводом активов или обязательств третьей стороне, эмитирующей ценные бумаги, обеспеченные определёнными пулами активов. Система раннего предупреждения Эмпирическая модель, с помощью которых делается попытка определить вероятность банкротства или критического финансового положения данного банка в рамках определённого периода времени на основе существующей структуры риска данного банка. Система рейтингов надзорных органов Система рейтингов, применяемая надзорными органами, цель которой заключается во всестороннем учёте финансового состояния банка, соответствия требованиям законодательства и регулирования и общей операционной надежности. Поэтому такая система облегчает выявление банков, чьи финансовые, операционные проблемы и проблемы с соблюдением требований законодательства требуют специального внимания надзорных органов и/или дают основания для более высокой степени обеспокоенности, чем обычно, со стороны надзорных органов. Системная ситуация Серьезные негативные воздействия на общее состояние устойчивости или структуру финансовой системы и финансовую стабильность. Например, крах крупного банка может послужить причиной последующего краха значительного числа других банков, что может привести к утрате доверия к безопасности и надежности значительного сектора банковской системы и нарушению функционирования платежных систем. Системные проблемы возникают не только в отношении крупных банков. Они могут возникать в ситуации, когда одновременно банкротится целый ряд мелких банков, или когда мелкий банк имеет критически важное значение для конкретного сегмента рынка. Слабый банк Банк, чья ликвидность или платежеспособность ослаблена или будет ослаблена до тех пор, если только не произойдёт значительного улучшения состояния его финансовых ресурсов, структуры риска, бизнес-модели, системы управления рисками и системы контроля, и/или качества руководства и управления. Урегулирование несостоятельности План урегулирования несостоятельности банка, когда компания более не является жизнеспособной или, скорее всего, больше не будет жизнеспособной, и не имеет разумных перспектив восстановления жизнеспособности, что обычно связано с некоторыми изменениями организационно-правовой формы собственности банка. Режим урегулирования несостоятельности должен предусматривать своевременное применение механизма урегулирование несостоятельности на ранней стадии до того, как компания станет несостоятельной согласно её бухгалтерскому балансу, и до того, как будет утрачен весь собственный капитал. Необходимы чёткие стандарты или подходящие критерии нежизнеспособности для содействия в принятии решения относительно того, отвечает ли компания условиям применения урегулирования несостоятельности. В отношении системно значимых банков применяются требование к планированию урегулирования несостоятельности в соответствии с Ключевыми Атрибутами, утверждёнными Советом по финансовой стабильности. 83
