Экспертное заключение на тему:"Ликвидация

Утверждено
решением Комитета «Управление имуществом, составляющим казну
Российской Федерации, в том числе земельными участками,
находящимися в государственной собственности»
(Протокол №06 от 31.03.2014 г.)
Экспертное заключение по теме:
«Ликвидация скважин»
Руководитель проектной группы Генкин А.С.
Проблема как она есть - кратко
Максимально объективно и без эмоций рассматривая вопрос, проблема,
обозначенная в
данном разделе,
представляется мне
потенциально
катастрофической для госбюджета, если не предпринять немедленных шагов к ее
решению1.
В РФ от 2000 до 7000 нефтяных, нефтегазовых, иных скважин (сами эти
данные являются различными в различных источниках) находятся на балансе
государства и при этом зачастую не вовлечены и не могут быть вовлечены в
хозяйственный оборот (они - не всегда с соблюдением всех правил и процедур ликвидированы, законсервированы или подлежат ликвидации, консервации). Не
войдя по тем или иным причинам в приватизационные планы при приватизации
соответствующих нефтегазодобывающих предприятий, они не были переданы
никоим образом (в собственность, в пользование, на ответственное наблюдение и
т.д.) нынешним недропользователям, в границах чьих лицензионных участков они
находятся. Вместе с тем, подобные скважины являются опасными
производственными объектами и являются источниками огромного экологического
и социального риска. При этом существуют два негативных фактора, которые
следует принимать во внимание при поиске комплексного решения данной
проблемы:
- расходы по осуществлению полностью правильной ликвидации скважин
неподъемны для бюджета Росимущества и МЭР (оценка стоимости
На заседании Комитета 31.03.2014 г. представитель Газпрома дал оценку стоимости
ликвидационных мероприятий для одного лишь астраханского комплекса из 12 скважин в 18
млрд. руб., или по 1.5 млрд. руб. на скважину.
1
мероприятия руководством Астраханской области, взятая из открытых источников,
составляет на одну скважину - в спокойном режиме - до 200 млн. руб., в режиме
ЧС - до 2 млрд. руб.)2
- имеется крайне неприятный прецедент (информация о нем найдена в
открытых источниках, сам документ тоже, поскольку база судебных решений в РФ
публично
доступна),
когда
при
удивительно
слаженной
позиции
недропользователя, местного природоохранного ведомства, судебных и
прокурорских органов именно ТУ Росимущества было обвинено в бездействии по
ликвидации скважин и принуждено к осуществлению их ликвидации за
собственный счет.
Иллюзий о реалистичности сценариев:
- появления у Росимущества дополнительного бюджета, на порядки
превышающего его нынешний бюджет, и целевым образом направленного на
погашение данной проблемы,
- быстрого создания специального органа, которому целевым образом можно
будет передать решение данной проблемы вместе с наделением его неким
гигантским бюджетом на ее решение,
- "передачи" проблемы, при отсутствии в моменте бюджета на ее решение,
смежному ведомству (Роснедра, МЧС и т.д.)3,
- успешной судебной защиты ТУ Росимущества на местах по всем 100%-м
судебных дел, аналогичных проигранному (проигрыш даже одного подобного дела
- огромная дыра для нынешнего бюджета Росимущества!), при сохранении статуса
кво у автора данного заключения нет.
Давайте теперь, с учетом отсечения заранее невозможных вариантов,
выработаем сначала идеологию приемлемого решения проблемы и затем ее
конкретизируем в предложениях точечных изменений в тех или иных нормативноправовых документах.
По структуре представленного документа. Она следующая:
Недавнее тому доказательство: по информации из СМИ, сумма одного лишь иска против
нефтяной компании, эксплуатировавшей скважину в Мексиканском заливе, о возмещении ущерба
рыболовецким компаниям вследствие исчезновения деликатесных видов креветки на зараженной
нефтепродуктами акватории залива, составила 15 млн. долларов.
2 |:
В феврале 2014 г. стало известно, что ликвидацией глубоких скважин, находящихся в
экологически опасном состоянии и пробурены на участках нераспределенного фонда, займется по
поручению Роснедр Росгеология. Ей предстоит обследовать 500 скважин, признанных
потенциально опасными, проанализировать их состояние и внести обобщенную информацию в
специальный электронный реестр. Компания уточнила, что ликвидации будут подлежать 50
скважин. Реализация проекта запланирована на третий квартал 2014 г., работы будут вестись до
конца 2016 г.
Простые вычисления показывают, что при сохранении нынешнего бюджетного
финансирования решения данной проблемы она решаема целиком, в лучшем случае, за много
десятилетий.
3
2
1.
Скважины - виды, технические критерии классификации
2.
Организационно-правовой статус и учет скважин.
3.
Скважины в системе недропользования.
4.
Скважины как объект экологической опасности. Экологическое
страхование
5.
Ответственность за экологический
ущерб. Концепция
Всемирного банка и наше несогласие с ней.
6.
Мировой опыт: краткий обзор и вывод об отсутствии единых
принципов.
7.
Обзор прецедента возложения ущерба на государство по
инциденту со скважинами.
8.
Предлагаемое нами принципиальное решение в области снятия
ответственности с государства как балансодержателя.
9.
Конкретизация предложенного решения в проектах изменений и
дополнений в нормативные акты.
10.
Обзор альтернативных и дополнительных решений (прежде
всего, в области финансирования программы ликвидации скважин)
11.
Вопросы госрегистрации скважин на континентальном шельфе конкретизация предлагаемого решения проблемы путем изменений в нормативных
актах.
Разделы 1-4 - факультативны, предназначены для общего знакомства с
проблематикой скважин.
Разделы 5-6 - вероятно, будут интересны, особенно представителям
Росимущества как доказательство отсутствия "лучших практик" в мире для
конкретно нашего случая.
Разделы 7-9 - считаем, обязательны для ознакомления всем.
Раздел 10 - приведенные в нем и вполне разумные альтернативы и
дополнительные меры нам кажутся реализуемыми в среднесрочной перспективе,
тогда как реальность требует от Росимущества сверхоперативной реакции.
Раздел 11 - решение одной частной подпроблемы из записки,
представленной вначале А.С. Шишкиным (к счастью, в отличие от глобальной
проблемы скважин, данная подпроблема имеет прямое и точечное решение).
Более мелким шрифтом в тексте даны, как правило, судебные прецеденты и
нормативные материалы, аргументирующие выводы по тексту.
1. Скважины - виды, технические критерии классификации
Нефтяная или газовая скважина - это приблизительно цилиндрическое
сооружение в глубь Земли, включающее преимущественно вертикальную или
наклонную горную выработку в непродуктивной зоне пород и соединенную с ней
выработку любой направленности в продуктивной зоне горных пород, крепь в виде
обсадных труб и цементных оболочек и фильтр, обеспечивающий надежную
гидродинамическую связь скважины с продуктивным пластом. Основными
элементами скважины являются: устье, забой, ствол, обсадная колонна, фильтр,
цементное кольцо.
Скважины на нефть и газ могут быть систематизированы следующим
3
образом:
1) структурно-поисковые, назначение которых - установление (уточнение)
тектоники, стратиграфии, литологии, оценка продуктивности горизонтов (без
дополнительного строительства скважин);
2) разведочные, служащие для выявления продуктивных объектов, а также
для оконтуривания уже разрабатываемых нефтяных и газоносных пластов;
3) добывающие (эксплуатационные), предназначенные для добычи нефти и
газа из земных недр; к этой категории относят также нагнетательные, оценочные,
наблюдательные и пьезометрические скважины;
4) нагнетательные, предназначенные для закачки в пласты воды, газа или
пара с целью поддержания пластового давления или обработки призабойной зоны;
эти меры направлены на удлинение периода фонтанного способа добычи нефти
или повышения эффективности добычи;
5) опережающие добывающие, служащие для добычи нефти и газа с
одновременным уточнением строения продуктивного пласта;
6) оценочные,
назначение
которых
определение
начальной
водонефтенасыщенности и остаточной нефтенасыщенности пласта (и для
проведения иных исследований);
7) контрольные и наблюдательные, предназначенные для наблюдения за
объектом разработки, исследования характера продвижения пластовых флюидов и
изменения газонефтенасыщенности пласта;
8) опорные скважины бурят для изучения геологического строения крупных
регионов, установления общих закономерностей залегания горных пород и
выявления возможностей образования в этих породах месторождений нефти и
газа4.
Чуть иная классификация скважин дана в "Правилах разработки нефтяных и
газонефтяных месторождений" (утв. Коллегией Миннефтепрома СССР, протокол от 15.10.1984 N
44 п. IV):
"1.2.1. По назначению скважины подразделяются на следующие категории: поисковые,
разведочные, эксплуатационные.
1.2.2. Поисковыми называются скважины, бурящиеся для поисков новых залежей нефти и
газа.
1.2.3. Разведочными называются скважины, бурящиеся на площадях с установленной
промышленной нефтегазоносностью с целью подготовки запасов нефти и газа промышленных
категорий в необходимом соотношении и сбора исходных данных для составления проекта
(схемы) разработки залежи (месторождения).
1.2.4. При проектировании и разработке нефтяных месторождений выделяются следующие
группы эксплуатационных скважин.
- основной фонд добывающих и нагнетательных скважин;
- резервный фонд скважин;
- контрольные (наблюдательные и пьезометрические) скважины;
- оценочные скважины;
- специальные (водозаборные, поглощающие и др.) скважины;
- скважины-дублеры. (...)
4
4
Как видим, лишь две из 8 существующих категорий скважин предназначены
собственно для добычи.
Порядок проведения работ, связанных с поиском, оценкой и разработкой
полезных ископаемых, геологоразведочных работ, регламентируется Временным
положением об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ,
утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 07.02.2001 №
126.
В соответствии с указанным Положением все скважины, бурящиеся при
геологоразведочных работах и разработке нефтяных и газовых месторождений или
залежей, независимо от источников финансирования подразделяются на
следующие категории: опорные, параметрические, структурные, поисковооценочные, разведочные, эксплуатационные, специальные (п. 2 Положения).
Эксплуатационные скважины бурят для извлечения нефти и газа из залежи.
Для целей дальнейшего анализа отметим в конце данного раздела
возможность наличия различного статуса у скважин: по критерию использования ликвидированных, законсервированных, находящихся в пробной эксплуатации и
т.д., по критерию расположения - индивидуальных, групповых (группа скважин на
одном месторождении) и зональных (группа скважин на нескольких площадях с
идентичными горно-геологическими и экологическими характеристиками).
Статус скважины может изменяться со временем, причем не только по циклу
"эксплуатация - консервация - ликвидация", но и в обратную сторону, поскольку
развитие нефтегазодобывающих технологий и экономическая конъюнктура могут
сделать рентабельной расконсервацию и возобновление эксплуатации ранее
пробуренных скважин.
2.
Организационно-правовой статус и учет скважин.
Скважина в общем случае может быть охарактеризована как сооружение,
недвижимое имущество.
На основании статьи 1 Федерального закона "О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" N 122-ФЗ от
21.07.1997 г. г. (далее - Закон о госрегистрации) скважины относятся к
недвижимому имуществу и права на них подлежат государственной регистрации,
поскольку данные объекты основных средств связаны с землей так, что их
перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Это
соответствует и данному в ч. 1 ст. 130 ГК РФ определению недвижимого
имущества.
Признание недвижимым имуществом таких сооружений, которые тесно связаны с землей,
нашло свое отражение и в сложившейся судебной практике как на уровне высших судебных
инстанций, так и на уровне Московского округа. Например, в Постановлении Президиума ВАС
РФ от 12 октября 1999 г. N2061/99 к недвижимости был отнесен промышленный холодильник,
поскольку из обстоятельств дела следовало, что холодильник (хотя и являющийся по своему
Отнесение скважин к той или иной категории производится в соответствии с
действующими инструкциями и положениями."
5
назначению промышленным оборудованием) был достаточно прочно связан с землей и затраты на
его перемещение были бы несоразмерны его стоимости (см. также Постановление Президиума
ВАС РФ от 5 декабря 2000 г. N7833/00). В Постановлении ФАС МО от 27 января 2003 г. NКГА40/8701-02 судом было указано, что решение спора о признании сооружения недвижимостью
зависит от решения вопросов о том, имеет ли временное складское сооружение прочную связь с
землей, и возможно ли его перемещение без причинения несоразмерного ущерба его назначению.
В соответствии с пунктами 3, 4 Положения об учете федерального
имущества, объектом учета является расположенное на территории РФ
недвижимое федеральное имущество. Учет федерального имущества и ведение
реестра федерального имущества осуществляют территориальные органы
Федерального агентства по управлению государственным имуществом в
отношении имущества, составляющие федеральную казну РФ, расположенного на
территории РФ, по месту его нахождения в соответствии с компетенцией,
определяемой положениями об указанных органах.
Фактическая конструкция скважины5, построенной по конкретному
рабочему проекту, фиксируется документально в паспорте скважины и при
приемке ее нефтегазодобывающим, предприятием от бурового подрядчика.
Именно скважине с этой конструкцией присваивается идентификационный номер,
и она ставится на учет как основное средство недропользователя.
При этом нефтедобывающие предприятия часто практикуют забалансовый
учет скважин.6
Не следует забывать и об обязательности учета скважин путем регистрации в
государственном реестре опасных производственных объектов.7 Насколько нам
известно, на практике данная процедура, несмотря на ее обязательность по
закону, также не произведена в отношении весьма значительной доли из
общего числа пробуренных скважин.
Стоит также отметить, что паспорт скважины, подробно характеризуя ее
технические данные, не содержит сведений о ее расположении на местности в
привязке к точным географическим координатам, кадастровому номеру земельного
участка и т.д., иначе говоря, не содержит сведений, которые являются
необходимыми для корректной регистрации скважины как объекта
недвижимого имущества в соответствии с действующим Законом о
госрегистрации и подзаконными актами к нему.
Под конструкцией скважины понимается совокупность данных о диаметрах и глубинах
спуска обсадных колонн, которыми крепится скважина, о диаметрах долот для бурения под эти
колонны, интервалы подъема тампонирующего раствора за обсадными колоннами, интервалы
перфорации эксплуатационной колонны.
6
Проблемы бухгалтерского забалансового учета определенных видов скважин в
нефтегазовом комплексе рассмотрены в статье: Семенов С.К., Григорьева О.Б. О забалансовом
учете скважин // Международный бухгалтерский учет. 2011. № 6.
7
Приказ Ростехнадзора от 06.08.2013 N339 (ред. от 21.10.2013) "Об утверждении
рекомендаций по предоставлению в режиме тестирования сведений об опасных производственных
объектах в электронном виде для целей регистрации (перерегистрации) в государственном реестре
опасных производственных объектов"
5
6
Периодически Роснедра выступают с инициативой проведения полной и
комплексной паспортизации всех имеющихся скважин8.
Всецело поддерживая эту инициативу и находя ее вполне реализуемой9,
мы полагаем ее реализацию необходимым (хотя и не единственным)
предварительным условием для постановки на регистрационный (кадастровый)
учет всех скважин, находящихся в госсобственности. При этом, как мы покажем
ниже, для ускорения реализации этой программы мы предлагаем - и отражаем это в
приложенных проектах изменений в нормативные акты - на распределенных
участках недр часть обязанностей по содействию госрегистрации скважин адресно
распределить между соответствующими ведомствами, включая и Росимущество, и
недропользователями.
Следует отметить, что для недропользователей в связи с
функционированием скважин существует ряд значительных налоговых
преимуществ.
В частности, государственная регистрация скважины как объекта
недвижимого имущества улучшает налоговый режим ее использования,
позволяя осуществлять амортизацию.
Кроме того, расходы на бурение, консервацию и ликвидацию
неамортизируемых скважин (в том числе тех, по которым имел место отказ от
лицензии на разработку) относятся на уменьшение налогооблагаемой базы.
Так, осенью 2005 г. Минприроды анонсировало кампанию по ревизии и постановке на
учет всех находящихся в стране нефтяных и газовых скважин, которых на тот момент, поданным
министерства, было более 274 тыс., включая параметрические, поисковые, разведочные
эксплуатационные, законсервированные, ликвидированные скважины. Передача подобных
объектов, пробуренных за государственный счет, частным компаниям в период приватизации
проводилась без инвентаризации и должного учета, заявил министр Ю. Трутнев. Чтобы получить
полную информацию о фонде скважин, необходимо разработать соответствующие нормативные
документы, обязывающие недропользователей отчитываться перед государством в полном
объеме о количестве скважин, находящихся на их балансе — цитировала заявление Трутнева
пресс-служба Минприроды.
При этом по данным Росимущества, основная часть полученных Минприроды в ходе
данной процедуры сведений была им переведена в режим секретности, что затруднило
возможность дальнейшего межведомственного информационного взаимодействия и свело на нет
практическую ценность анонсированной кампании.
9
Например, при организации ее проведения и разработке соответствующих процедур
можно было бы ориентироваться на такие аналоги, как Приказ ГКФТ РФ от 08.04.1996 N117 "О
проведении паспортизации и единовременного учета спортивных сооружений" (Приложение N1 к
Приказу ГКФТ России от 8 апреля 1996 г. N117) или Приказ Минсельхоза России от 22.10.2012
N559 "Об утверждении Административного регламента Министерства сельского хозяйства
Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по паспортизации
государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно
расположенных гидротехнических сооружений" (Зарегистрировано в Минюсте России 09.04.2013
N28049).
8
7
Обоснование этих двух тезисов материалами разъяснений государственных
органов и судебной практики приведено ниже.
Особенности налогообложения в части расходов на бурение и консервацию скважин
раскрывает Письмо Минфина РФ от 17 сентября 2012 Г. N03-03-06/1/483.
Согласно п. 1 ст. 261 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) в целях
гл. 25 НК РФ расходами на освоение природных ресурсов признаются расходы
налогоплательщика на геологическое изучение недр, разведку полезных ископаемых, проведение
работ подготовительного характера.
К расходам на освоение природных ресурсов, в частности, относятся расходы, связанные
со строительством (бурением) и (или) ликвидацией (консервацией) скважин (за исключением
признаваемых амортизируемым имуществом).
Пунктом 2 ст. 261 НК РФ определено, что расходы на освоение природных ресурсов,
осуществленные после введения в действие гл. 25 НК РФ, подлежат включению в состав прочих
расходов в соответствии с гл. 25 НК РФ, если источником их финансирования не являются
средства бюджета и (или) средства государственных внебюджетных фондов.
Расходы на освоение природных ресурсов, указанные в п. 1 ст. 261 НК РФ. учитываются в
порядке, предусмотренном ст. 325 НК РФ.
Таким образом, если скважина не признается амортизируемым имуществом, то расходы,
связанные с ее строительством и консервацией, следует учитывать в расходах для целей
налогообложения с учетом особенностей, установленных ст. 261 НК РФ.
Если скважина признается амортизируемым имуществом, то расходы на ее строительство
необходимо учитывать с учетом особенностей, установленных ст. ст. 256 - 259.3 НК РФ, а
расходы на ее консервацию - на основании пп. 9 п. 1 ст. 265 НК РФ.
В соответствии с пунктом 11 статьи 258 НК РФ основные средства, права на которые
подлежат государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской
Федерации, включаются в состав соответствующей амортизационной группы с момента
документально подтвержденного факта подачи документов на регистрацию указанных прав.
Сложившаяся судебная практика, учитывая открытый перечень оснований для включения
во внереализационные расходы (пп. 20 п. 1 ст. 265 НК РФ), а также общий принцип равенства
налогообложения (п. 1 ст. 3 НК РФ), сформировала однозначный вывод о правомерности
включения в расходы и стоимости объектов незавершенного строительства, которые не были
приняты к учету в качестве основных средств, при условии соблюдения требований
экономической оправданности затрат на тот момент, когда они были произведены.
Так. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2013 N09АП41208/2013, 09АП-41209/2013 по делу NА40-43280/12 содержит вывод о том, что действующий
закон предусматривает возможность признания расходов на освоение природных ресурсов в
качестве расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу при исчислении налога на прибыль, и
включает в себя расходы налогоплательщика на строительство и ликвидацию всех скважин,
связанных с проведением геологоразведочных работ, в том числе и эксплуатационных скважин.
В постановлении ФАС Московского округа от 06.06.2013 по делу NА40- 120176/12-140734 указано на правомерность отнесения обществом в расходы затрат на бурение
ликвидированных поисково-оценочных скважин, поскольку для целей признания в расходах
стоимости объекта имущества, как завершенного (в виде недоначисленной амортизации), так и
незавершенного строительства, имеет значение лишь то обстоятельство, насколько экономически
обоснованы были затраты на его создание, были ли они связаны с производством и
8
присутствовала ли цель извлечения дохода при осуществлении данного вида расходов. При этом
причины проведения ликвидации значения не имеют, поскольку речь идет не о затратах на
ликвидацию, а о расходах на создание ликвидируемого объекта, которые и должны подвергаться
оценке с точки зрения экономической оправданности.
При этом, по расходам, произведенным обществом, основным видом деятельности
которого является добыча полезного ископаемого, существуют специальные положения по
отнесению в расходы затрат на создание ликвидированного имущества, участвующего в
разработке месторождения.
В спорной ситуации по данному эпизоду налоговым органом не учтены положения ст. 325
НК РФ относительно ликвидированных скважин и расходов по участкам, разработка которых
признана бесперспективной и осуществлен отказ от лицензии на право пользования недрами.
В соответствии с п. 3, 5 сг. 325 НК РФ. в случае, если осваиваемый участок (часть
территории осваиваемого участка) признается налогоплательщиком бесперспективным либо
продолжение его освоения признается нецелесообразным, суммы расходов, осуществленные
налогоплательщиком по освоению данного участка, включаются в состав прочих расходов в
общем порядке, предусмотренном статьей 261 НК РФ; в случае, если скважина оказалась
(признана) непродуктивной, то расходы налогоплательщика, осуществляемые по ликвидации
такой скважины, относятся также в состав расходов, учитываемых по данному объекту в
налоговом учете, в порядке, установленном ст. 261 НК РФ; общая сумма расходов, отраженных в
налоговом учете по данному объекту, включается в состав прочих расходов в соответствии с
порядком, предусмотренным ст. 325 НК РФ.
Ст. 253 НК РФ определено, что расходы, связанные с производством и реализацией,
включают в себя расходы на освоение природных ресурсов (материальные расходы), суммы
амортизационных отчислений и прочие расходы.
Перечень расходов на освоение природных ресурсов приведен в п. 1 ст. 261 НК РФ. К ним
относятся расходы налогоплательщика на геологическое изучение недр, разведку полезных
ископаемых, работы подготовительного характера.
Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устоев и
стволов, утвержденной Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России
от 22.05.2002 N22, регулирующей вопросы ликвидации скважин, создаваемых в процессе
освоения природных ресурсов, определено, что скважины, доведенные до проектной глубины, но
оказавшиеся в неблагоприятных геологических условиях, подлежат ликвидации.
Таким образом, из анализа положений статей 261 и 325 НК РФ. а также содержания
нормативных правовых актов, регулирующих порядок создания и ликвидации скважин, следует,
что действующее законодательство предусматривает возможность признания расходов на
освоение природных ресурсов в качестве расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу при
исчислении налога на прибыль, и включает в себя расходы налогоплательщика на строительство и
ликвидацию всех скважин, связанных с проведением геологоразведочных работ, в том числе и
эксплуатационных скважин.
Налоговый кодекс предусматривает, что в случае, если расходы налогоплательщика,
осуществленные в составе расходов на освоение природных ресурсов, непосредственно связаны
со строительством объектов, которые в дальнейшем по решению налогоплательщика могут стать
постоянно эксплуатируемыми объектами основных средств (в том числе скважин), указанные
расходы учитываются по каждому создаваемому объекту основных средств. При этом такие
объекты амортизируются на основании и в порядке, установленном статьями 256. 257, 259 НК РФ.
9
Однако в случае, когда скважина не вводится в эксплуатацию в силу причин объективного
характера, в отношении упомянутого объекта, учитывая специфику деятельности по освоению
природных ресурсов, подлежит применению порядок учета расходов, определенный статьей 261
НК РФ.
Такой подход отражен в Постановлении Президиума ВАС РФ от 15.12.2009 N10592/09,
Постановлении Президиума ВАС РФ от 09.03.2010 N14754/09, определении ВАС РФ от 22.12.2010
NВАС-17141/10 и постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.08.2010 по делу NАЗЗ15047/2009, постановлении ФАС Московского округа от 24.02.2011 по делу NА40-26609/10-20195, постановлении ФАС Московского округа от 27.02.2012 по делу NА40-1164/11-99-7.
Учитывая тот факт, что все виды объектов, создание и строительство которых было начато
обществом в целях разработки месторождений и добычи нефти, и соответственно, получения
прибыли, то ликвидация указанных объектов по причинам, отраженным в таблице NНП-13 на
страницах 80 - 83 оспариваемого решения, не может являться основанием для отказа в отнесении
расходов на создание таких объектов в порядке, установленном пп. 8 п. 1 ст. 265, пп. 20 п. 1 ст.
265, п. 4 ст. 261, п. 3 и 5 ст. 325 НК РФ.
Нередкой практикой является такая организационно-правовая форма
структурирования совокупности скважин, как имущественный комплекс,
включающий в себя весь фонд скважин данного месторождения.
3.
Скважины в системе недропользования.
Правоотношения в сфере использования недр Российской Федерации
регулирует Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N2395-1 "О недрах" (далее Закон о недрах).
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах
находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование
оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии,
которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование
участком недр в определенных границах10 в соответствии с указанной в ней целью
в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных
условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и
пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия
пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению
указанного договора (далее - лицензионный договор).
Право пользования недрами прекращается по истечении установленного в
лицензии срока ее действия (п. 1 ст. 20 Закона о недрах).
Положение о порядке лицензирования пользования недрами утверждено
Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N3314-1.
Административная ответственность за пользование недрами без лицензии на
пользование недрами установлена в части 1 статьи 7.3 КоАП РФ.
Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N293 организационное
Обращаем внимание, что в обязательных реквизитах лицензии на сегодня нет
обозначения четкой привязки границ передаваемого недропользователю участка к данным
кадастрового учета земельного участка.
10
10
обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами
возложено на Федеральное агентство по недропользованию.
Полномочия по проведению государственной экспертизы запасов полезных
ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о
предоставляемых в пользование участках недр возложены на Государственное
учреждение "Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых" (ГУ
ГКЗ) Приказом Федерального агентства по недропользованию от 22.02.2005 г.
N185.
Следует также отметить в качестве важного документа в рассматриваемой
области Положение о возмещении расходов государства на поиски и оценку
полезных ископаемых при предоставлении права пользования участком недр в
целях разведки и добычи полезных ископаемых в случае установления факта
открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим
работы по геологическому изучению участка недр за счет собственных (в том
числе привлеченных) средств, утвержденное Постановлением Правительства РФ от
29 декабря 2004 г. N873.
Согласно статье 1.2 Закона о недрах, недра в границах территории
Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах
полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной
собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами
находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. На основании ст. 26 Закона о недрах предприятия по добыче полезных
ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных
ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении срока действия
лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами.
Приватизация предприятий нефтегазового комплекса производилась в
соответствии с Указом Президента РФ от 17.11.1992 г. N1403 (ред. от 16.04.1998, с
изм. от 25.09.2000) "Об особенностях приватизации и преобразования в
акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно
производственных
объединений
нефтяной,
нефтеперерабатывающей
промышленности и нефтепродуктообеспечения".
Для справки (и в связи с тем, что многие хозяйственные споры по скважинам вынужденно
берут доказательственную базу из советской истории) приведем выдержки из "Правил разработки
нефтяных и газонефтяных месторождений" (утв. Коллегией Миннефтепрома СССР, протокол от
15.10.1984 N44 п. IV):
"1.4.8. Вопросы использования разведочных скважин, оказавшихся за пределами контуров
нефтегазоносности, решаются разведочным предприятием по согласованию с нефтедобывающим
предприятием, проектной организацией и органами Госгортехнадзора
СССР...
5.5.11. Строительство скважины считается законченным после выполнения всех работ,
предусмотренных техническим проектом на строительство и планом освоения скважины...
5.6.1. Законченные строительством скважины передаются нефтегазодобывающему
управлению.
5.6.2. Условия передачи скважин от бурового предприятия нефтегазодобывающему
управлению регламентируются действующими основными условиями производства работ по
11
строительству нефтяных и газовых скважин подрядным способом.
6.5.9. Все пробуренные на территории СССР скважины (разведочные, добывающие,
специальные и др.), выполнившие свое назначение, и дальнейшее использование которых в
народном хозяйстве нецелесообразно или невозможно, подлежат ликвидации в соответствии с
действующим положением".
При этом в соответствии с п. 6 ст. 43 Федерального закона от 21.12.2001 г. №
178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»
имущество, которое в соответствии с нормативными правовыми актами
Президента Российской Федерации, изданными им до вступления в силу части
первой Гражданского кодекса Российской Федерации, и федеральными законами
определено как запрещенное к приватизации, является имуществом, которое может
находиться только в государственной или муниципальной собственности, если
иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Согласно
п.
2.1.43
Государственной
программы
приватизации
государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации,
утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 г. № 2284,
приватизация скважин глубокого бурения, находящихся в пределах горных
отводов или площадей, по которым выданы лицензии добывающим или иным
предприятиям, и государственной сети наблюдательных скважин и пунктов
наблюдения нефтяных и газовых фонтанов, запрещена.
Таким образом, скважины глубокого бурения не могут быть переданы в
собственность недропользователя и иного частного лица, в связи с чем возможна
только передача данных скважин в пользование.
Тремя основополагающими документами, определяющими возможные
действия с оставшимися в госсобственности скважинами, на сегодня являются:
- уже упомянутый Закон о недрах;
- "Положение о порядке реализации и использования скважин глубокого
бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и
числящихся на балансе государственных геологических предприятий"
(Зарегистрировано в Минюсте РФ 25 сентября 1995 г. N953, утверждено
Госкомимущества России 7 августа 1995 года, Роскомнедрами 27 марта 1995 года,
Минтопэнерго России и Госгортехнадзором России 11 апреля 1995 года) (далее Положение) и
- Инструкция о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования
их устьев и стволов, утв. Постановлением Госгортехнадзора
РФ от 22.05.2002 г. N22, которая имеет шифр РД 08-492-02 (далее Инструкция)11.
Важными моментами в распоряжении скважинами согласно этим трем
документам являются:
1)
факт нахождения или ненахождения скважины на участках недр, по
которым в установленном порядке не выданы лицензии на право пользования
См. также Инструкцию о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных
производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденную постановлением
Госгортехнадзора РФ от 02.06.1999 № 33.
11
12
недрами - во втором случае единственно возможные действия со скважиной временная консервация либо включение в перечень приватизируемого имущества
при определении уставного капитала преобразуемых в акционерные общества и
приватизируемых государственных геологических предприятий.
2)
факт наличия у лица, становящегося собственником скважины,
лицензии на право пользования недрами - обязателен;
3)
распределение ответственности за наблюдение за скважинами и их
сохранность: с момента бурения до момента выдачи лицензии - строитель
скважины или его правопреемник, после - владелец лицензии;
4)
реализация скважин осуществляется Росимуществом или его
территориальным органом по восстановительной стоимости;
5)
состав реализуемых скважин и размер восстановительной стоимости по
каждой из них определяет комиссия, создаваемая решением Росимущества, с
обязательным включением в ее состав представителей Роскомнедр, Минтопэнерго,
Госгортехнадзора и представителей Администрации субъектов Российской
Федерации, на территории которых расположены передаваемые скважины.
6)
консервация, ликвидация скважин осуществляется в соответствии с
проектной документацией в сроки, согласованные с территориальными органами
Госгортехнадзора России.
7)
при этом недропользователь в составе проектной документации
разрабатывает Мероприятия по охране недр, окружающей среды и обеспечению
промышленной безопасности.
Отметим также, что согласно п. 2 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006
г. № 1Э5-ФЗ «О защите конкуренции» проведение аукциона или конкурса по
заключению договора аренды в отношении имущества, распоряжение которым
осуществляется в соответствии с Законом о недрах, не предусмотрено.
Законом о недрах предусмотрен аукцион на право пользования участками
недр. Иных конкурсных процедур данным законом не установлено.
Вместе с тем, пользователь недр, получивший горный отвод, имеет
исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в
соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с
пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с
согласия пользователя недр, которому он предоставлен (ст. 7 Закона о недрах).
Относительно распределения обязанностей между отдельными субъектами в
связи с функционированием, консервацией и ликвидацией скважин процитируем
также ряд пунктов Инструкции:
"1.3. Пользователь недр обязан обеспечить ликвидацию в установленном
порядке буровых скважин, не подлежащих использованию, а также обеспечить
сохранность скважин, которые могут быть использованы при разработке
месторождения и (или) в иных хозяйственных целях (статья 22 Закона от 21
февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах").
Ликвидация (консервация) скважин производится по инициативе
предприятия - пользователя недр, других юридических или физических лиц, на
балансе которых находится скважина (далее - владелец), или в случаях,
установленных законодательством.
13
1.4. Консервация, ликвидация скважин осуществляется в соответствии с
проектной документацией в сроки, согласованные с территориальными органами
Госгортехнадзора России....
1.7. Работы по консервации, ликвидации скважин с учетом результатов
проверки их технического состояния проводятся по планам изоляционноликвидационных работ, обеспечивающим выполнение проектных решений по
промышленной безопасности, охрану недр и окружающей среды и согласованным
с территориальными органами Госгортехнадзора РФ.
1.8. Материалы
на
ликвидацию
скважин
представляются
в
Госгортехнадзор России или его территориальный орган...
2.3.6. Все материалы по ликвидированной скважине, включая утвержденный
акт на ликвидацию, хранятся у пользователя недр. Итоговые данные по
ликвидации скважин направляются в Госгортехнадзор России. Учет актов о
ликвидации скважин осуществляют территориальные органы Госгортехнадзора
России.
2.3.7. Учет, ежегодный контроль за состоянием устьев ликвидированных
скважин и необходимые ремонтные работы при обнаружении неисправностей и
нарушений требований охраны недр осуществляет пользователь недр...
3.1.4. При обнаружении в ходе проверок или в других случаях тех или иных
недостатков (устьевое давление, межколонные проявления, грифоны и т.п.)
скважина должна быть выведена из консервации. Предприятие - пользователь недр
(владелец) обязан выяснить причины недостатков, разработать и реализовать
мероприятия по их устранению по планам, согласованным с территориальными
органами Госгортехнадзора России".
Ряд процитированных пунктов страдает досадной размытостью
формулировок, и в разделе 9 мы предложим конкретные рекомендации по их
улучшению.
ФАУГИ, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации от 25
октября 2001 г. N1Э6-ФЗ и Положением о Федеральном агентстве по управлению
государственным имуществом, утвержденным Постановлением Правительства
Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N432, в части предоставленных ФАУГИ
полномочий, утвердить акт выбора земельного участка и осуществляет
предварительное согласование места размещения объекта (конкретной
эксплуатационной скважины).
Вместе с тем, как совершенно справедливо утверждается во вводной записке
от представителя Росимущества А.С. Шишкина, законодательством Российской
Федерации не установлен механизм по передаче скважин, принадлежащих
Российской Федерации на праве собственности, и расположенных на
распределенных
участках
недр
недропользователю
(договор
аренды,
безвозмездного пользования или иной гражданско-правовой договор), а также
правовые рычаги для обязания недропользователя обеспечить работы по
ликвидации и консервации данных скважин за свой счет.
Мы постараемся дать ответы на поставленные вопросы в разделах 8 и 9
настоящей работы.
14
4.
Скважины как объект экологической опасности. Экологическое
страхование12
В силу ст. 150 ГК РФ жизнь и здоровье граждан - неотъемлемые
нематериальные блага. Несоблюдение права граждан на благоприятную
окружающую среду влечет вред их здоровью.
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N116-ФЗ "О
промышленной безопасности опасных производственных объектов" (ЗПБ)
скважина является опасным производственным объектом. Недропользователь как
организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязан вести
учет аварий и инцидентов на нем и представлять в федеральный орган
исполнительной власти в области промышленной безопасности или в его
территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах
их возникновения и принятых мерах (п. 1 ст. 9 ЗПБ). Должностные лица
федерального органа исполнительной власти в области промышленной
безопасности, при исполнении своих должностных обязанностей имеют право
осуществлять проверку правильности проведения технических расследований
инцидентов на опасных производственных объектах, а также проверку
достаточности мер, принимаемых по результатам таких расследований (п. 4 ст. 16
ЗПБ). Порядок расследования причин аварий и инцидентов установлен в
Положении о порядке технического расследования причин аварий на опасных
производственных объектах, утвержденном Постановлением Госгортехнадзора
России от 08.06.1999 N40.
Согласно Приказу Минприроды РФ от 21.11.1995 N469 "Об учете
экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных
предприятий, организаций", территориальные органы Минприроды России
обязывались составить и актуализировать список экологически опасных
предприятий, по мере выявления экологически опасных предприятий, подлежащих
приватизации, а по предприятиям, включенным в список, организовать разработку
инвестпрограмм мероприятий по их экологическому оздоровлению регионов.
Приложение к данному Приказу, "Порядок реализации мероприятий по учету
экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных
предприятий, организаций" в п. 2.1 излагало критерии признания предприятия
экологически опасным, а в п. 3.1 разъясняло порядок составления вышеназванных
инвестпрограмм.
Одним из основных инструментов нивелирования экологических рисков
является экологическое страхование.
В то же время в законодательстве РФ отсутствует определение понятия
«экологическое страхование», оно определяется как страхование ответственности,
При подготовке данного раздела использованы материалы статьи: Меньшикова О. В.,
Меньшиков В. В. Экологическая ответственность и экологическое страхование // Электронное
периодическое издание «Вестник Международной академии наук. Русская секция», 2012, №2, а
также Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей
среды" (постатейный) (под ред. д-ра юрид. наук Анисимова А.П.).
12
15
наступающей в результате аварийного (неожиданного, непредсказуемого и
непреднамеренного) загрязнения окружающей среды.
Сейчас нормы, касающиеся экологического страхования, определены ст. 18
ЗООС следующим образом:
«1. Экологическое страхование осуществляется в целях защиты
имущественных интересов юридических и физических лиц на случай
экологических рисков.
2. В Российской Федерации может осуществляться обязательное
государственное экологическое страхование.
3. Экологическое страхование в Российской Федерации осуществляется в
соответствии с законодательством Российской Федерации».
ЗПБ устанавливает обязательное страхование ответственности за
причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта (далее ОПО) (ст. 15). Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект,
обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или
имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на
опасном производственном объекте.
Экспертное мнение о применении ЗПБ в сфере страхования опасных
производственных объектов скептично: на практике компенсации по
экологическим рискам не происходит. Размеры лимитов ответственности
поданному закону не превышают 7 млн. руб., тогда как размер расходов по
расчистке от загрязнения и по восстановлению может составлять десятки и сотни
млн. руб. В результате природные объекты фактически лишены страховой защиты.
С 1 января 2012 года вступил в силу Федеральный закон РФ от 27.07.2010 №
225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца
опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»
(далее - Закон об ОСВОО), призванный сделать механизм ответственности
владельцев более эффективным, но в отличие от предыдущего его действие не
распространяется на отношения, возникающие вследствие причинения вреда
природной среде.
Тем не менее, важное положение, внесенное п. 1 ст. 6 Закона об ОСВОО,
почти в 1000 раз увеличивает порог суммы по обязательному страхованию.
Согласно подразделу а) этого пункта, страховая сумма по договору обязательного
страхования составляет (для опасных объектов, в отношении которых
законодательством о промышленной безопасности опасных производственных
объектов или законодательством о безопасности гидротехнических сооружений
предусматривается обязательная разработка декларации промышленной
безопасности или декларации безопасности гидротехнического сооружения) 6.5
миллиардов рублей - если максимально возможное количество потерпевших,
жизни или здоровью которых может быть причинен вред в результате аварии на
опасном объекте, превышает 3000 человек.
При этом разрабатываемый Федеральный закон «Об обязательном
экологическом страховании» так и не был принят.
В ряде субъектов Российской Федерации с учетом этого были приняты
собственные нормативные правовые акты.
16
Так, в Нижегородской и Ульяновской областях были приняты законы «Об
экологическом страховании». Соответствующие новеллы присутствуют в Законе г.
Москвы «О защите населения и территории Москвы от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера», а также в законе Волгоградской области
«Об экологической безопасности на территории Волгоградской области». Принят
ряд региональных нормативных правовых актов по экологическому страхованию в
Саратовской, Тамбовской, Рязанской, Липецкой, Московской областях, в
Республике Марий Эл и др.
Вопрос об отнесении страхования ответственности при эксплуатации
экологически опасных объектов, к видам обязательного страхования является в
настоящее время дискуссионным.
Так, судебная практика признает страхование ОПО обязательным.
Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 2 марта 2005 г. NАЗЗ- 13049/04-С6Ф02-57/05-С1 оставлено в силе постановление апелляционной инстанции об отказе в
удовлетворении исковых требований ОАО "Горно-металлургическая компания "Норильский
никель" о признании недействительным предписания Управление Енисейского округа по
технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора, на приостановку работы
Лесосибирского участка спецгрузов Дудинского морского порта Заполярного филиала ОАО
"Норильский никель" в части требования о проведении обязательного страхования
ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта.
По мнению суда, в таких случаях необходимо основываться на положениях ГК РФ.
устанавливающие общие положения об обязательном страховании. В ст. 936 ГК РФ в качестве
обязательных элементов обязательного страхования определены объекты, риски, по которым
проводится страхование, и минимальные размеры страховых сумм.
Пунктом 1 статьи 15 ЗПБ установлено требование об обязательном страховании
ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лип и окружающей
природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте. Пунктом 2 данной статьи
установлен минимальный размер страховой суммы страхования ответственности за причинение
вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае
аварии на опасном производственном объекте. Таким образом, ст. 15 ЗПБ определены все три
элемента обязательного страхования ответственности, установленные ст. 936 ГК РФ. где объект
страхования - ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и
окружающей природной среде, страховой риск - авария на опасном производственном объекте,
минимальный размер страховой суммы определен в зависимости от степени опасности
производственного объекта.
Следовательно, по мнению суда, обязанность ОАО "Норильский никель" по страхованию
ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей
природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте следует считать
установленной Законом о промышленной безопасности.
Все вышеизложенное не отрицает возможности использования механизма
добровольного экологического страхования.
Действующее законодательство в некоторых случаях определяет
особенности гражданско-правовой ответственности при причинении вреда
окружающей среде, которые могут выражаться, например, в возможности
ограничения гражданской ответственности эксплуатирующей организации или
17
привлечения к субсидиарной ответственности государства. Данные правила
действуют лишь в отношении некоторых видов экологически опасной
деятельности: эксплуатации гидротехнических сооружений и объектов атомной
энергетики, осуществлении морских перевозок нефти и других опасных веществ.
Особый порядок возмещения ущерба установлен международным правом в случаях
загрязнения моря нефтью при эксплуатации одной из разновидности опасных производственных
объектов - нефтяных танкеров. Международное морское законодательство предусматривает
возмещение превышения размера вреда Международным фондом для компенсации ущерба от
загрязнения нефтью, функционирующим в соответствии с Протоколом 1992 года. В соответствии
с постановлением Правительства РФ "О порядке реализации положений Протокола 1992 года об
изменении Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации
ущерба от загрязнения нефтью 1972 года" обязанность платить взносы в фонд возлагается на
организации - получатели перевезенных морем нефти и нефтепродуктов. Таким образом, при
сливе или иной утечке нефти с судна компенсация будет произведена страховщиком в пределах
гражданской ответственности, а за ее пределами - из средств фонда. Иски о компенсации вреда
предъявляются потерпевшим от загрязнения моря нефтью.
Особенности
гражданско-правовой
ответственности
установлены
законодательством об атомной энергетике. Согласно ст. 59 Закона об атомной энергии,
эксплуатирующая организация несет ответственность за убытки и вред, причиненный
окружающей среде радиационным воздействием. В соответствии со ст. 56 данного закона
устанавливается
обязательность
финансового
обеспечения
предела
ответственности
эксплуатирующей организации, которое состоит из государственной гарантии, наличия
собственных финансовых средств и страхового полиса (договора). Наличие документального
подтверждения указанного финансового обеспечения является необходимым условием для
получения эксплуатирующей организацией разрешения (лицензии) на эксплуатацию ядерной
установки. При этом устанавливается правило, что ни страховщик, ни иное другое лицо,
предоставившее финансовое обеспечение указанной ответственности, не может приостановить
или прекратить страхование либо иное финансовое обеспечение, не уведомив об этом в
письменной форме за три месяца до приостановления или до прекращения такого обеспечения
органы государственного регулирования безопасности. Таким образом, гражданско-правовая
ответственность фактически является ограниченной суммой финансового обеспечения. В части, не
покрытой финансовым обеспечением, возмещение убытков и вреда обеспечивается
Правительством РФ (ст. 57 Закона об атомной энергии).
Подобно правилам, действующим в отношении ядерно-опасных объектов, организация,
эксплуатирующая гидротехническое сооружение должна иметь финансовое обеспечение предела
ответственности, которое включает страховой полис, государственные и иные гарантии,
собственные средства (ст. 17 Закона о безопасности гидротехнических сооружений).
Во всех остальных случаях, в том числе для объектов, для которых
обязательное страхование ответственности не предусмотрено, действует общее
правило: эксплуатирующая организация компенсирует вред, причиненный
окружающей среде, в полном объеме из собственных средств, включая средства
добровольного страхования.
Так, статьей 15 ЗПБ предусмотрено, что объекты, подпадающие под
действие этого закона, обязаны застраховать свою ответственность в размере от
100 тысяч до 7 млн. руб. При возникновении последствий аварии на таких
18
объектах, не находящихся в государственной собственности, возмещение
производится страховщиком в пределах страховой суммы, а за ее пределами - за
счет собственных средств юридического лица, эксплуатирующего такой объект, по
общим правилам ГК РФ.
5.
Ответственность за экологический ущерб. Концепция Всемирного
банка и наше несогласие с ней.
В соответствии со ст. 75 Федерального закона «Об охране окружающей
среды» (далее - ЗООС) за нарушение законодательства в области охраны
окружающей
среды
устанавливается
имущественная,
дисциплинарная,
административная
и
уголовная
ответственность
в
соответствии
с
законодательством. При этом нормы ЗООС не учитывают все виды юридической
ответственности за экологические правонарушения.
Статья 78 ЗООС "Порядок компенсации вреда окружающей среде,
причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей
среды" предусматривает судебный и внесудебный порядок компенсации
экологического вреда. Соответствующая обязанность может быть исполнена по
решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Внесудебный порядок
возмещения реализуется рядом способов, включая добровольное возмещение, в
том числе, путем выплаты страховых сумм при страховании риска причинения
экологического вреда.
Порядок оценки и процедура возмещения, а также уголовная и
административная ответственность регламентированы такими нормативными
документами, как УПК РФ, АПК РФ, ГПК РФ, КоАП, Постановление Верховного
суда Российской Федерации № 14 от 05 ноября 1998 года и другие нормативные
акты федерального уровня.
Однако в отечественном законодательстве нечетко определен субъект,
который обязан возмещать вред окружающей среде. ЗООС не дает однозначного
ответа на этот вопрос.
"Статья 77. Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде
1. Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей
среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения,
нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения
естественных экологических систем, природных комплексов и природных
ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей
среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с
законодательством.
2.
Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и
иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное
заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по
изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и
(или) субъектом хозяйственной и иной деятельности".
ЗООС устанавливает два способа возмещения экологического вреда в
денежном выражении: по таксам и по убыткам. Однако необходимо обратить
внимание на противоречие, которое возникает между этими двумя нормами. Так,
19
если п. 3 ст. 77 указывает, что расчет убытков допускается, если отсутствуют таксы
и методики, то п. 1 ст. 78 указывает на диаметрально противоположное. Согласно
этой статье расчет по таксам и методикам допускается, если невозможно
подсчитать убытки. Подобную коллизию следует разрешить следующим образом:
если размер убытков превышает размер вреда исчисленного по таксам, то в расчет
принимается сумма убытков. Если сумма, насчитанная по таксам и методикам
выше, то именно она принимается во внимание.
При наличии нескольких причинителей вреда, взыскание производится в
соответствии с долей участия каждого в причинении вреда (ст. 1080 ГК РФ).
Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2013 N70-КГПР13-4 подтвердило возможную
подведомственность дел о нарушении лицензионных условий разработки недр судам общей
юрисдикции. Материалы по делу о признании незаконными действий по разработке
лицензионного участка недр с уровнями использования попутного нефтяного газа ниже
установленных лицензией переданы на рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку исковое
заявление направлено на защиту и восстановление прав РФ и подано прокурором в рамках
полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством для предупреждения
причинения вреда.
Ряд важных моментов содержится также в Положении о Федеральной службе по надзору в
сфере природопользования, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации
от 30.07.2004 N400. и Правилах осуществления государственного контроля в области охраны
окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденных постановлением
Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 N53.
Не лишним будет отметить, что решению более общей проблемы,
относящейся в том числе и к скважинам, - проблемы ответственности за прошлый
экологический ущерб (ПЭУ) и выработки способов его ликвидации, - был
посвящен целый доклад Всемирного банка (далее - ДВБ)13.
Ряд замечаний, содержащихся в ДВБ, является, на наш взгляд абсолютно
справедливым и объективно отражает реальность как на момент подготовки ДВБ,
так и, к сожалению, на сегодняшний день:
"Нормативная правовая база решения проблемы ПЭУ недостаточно
развита и противоречива. Отсутствует общепринятая терминология,
определяющая ПЭУ, или единое понимание того, что означает данная
аббревиатура. Это, касается, в частности, различий между прямыми затратами,
связанными с ликвидацией ПЭУ, и общей концепцией экологического ущерба и
выплаты компенсации за экологический ущерб. Наряду с тем, что в России
законодательно установлено право сторон, пострадавших от такого ущерба, на
получение компенсации, в стране нет четких правовых основ для практического
распределения этой ответственности или для принятия мер по исправлению
ситуации в целях предотвращения дальнейшего ущерба. Кроме того,
отсутствуют четкая правовая база и процедуры, позволяющие передавать
ответственность в случае приватизации государственных активов, повторной
национализации приватизированных активов, купли-продажи частных
' ВСЕМИРНЫЙ БАНК, Департамент устойчивого развития Регион Европы и Центральной
Азии.Прошлый экологический ущерб в Российской Федерации // Май 2007 года.
20
активов или банкротства га владельцев. Ситуация еще больше осложняется в
результате того, что в ходе первоначальной приватизации проблема
ответственности за ПЭУ, как правило, игнорировалась..." (с. 8, здесь и далее
при цитировании данного документа выделение шрифта наше - А.Г.);
" - Необходимо разработать механизмы финансирования ликвидации
ПЭУ. Для финансирования мер по ликвидации ПЭУ потребуется большой объем
частных и государственных инвестиций - как показывает международный опыт,
они могут достигать нескольких десятков миллиардов долларов США. Однако этот
опыт также свидетельствует о том, что эти расходы вполне приемлемы, если они
распределены во времени. Потенциальные модели финансовых механизмов можно
найти в международной практике, где есть примеры создания фондов
долгосрочного государственного финансирования, государственно-частных
партнерств, специальных отраслевых фондов, финансируемых за счет взносов
промышленных предприятий, а также гарантийных инструментов финансовых
организаций" (с. 11).
Коренное противоречие между государством и частными собственниками по
вопросу ПЭУ авторы доклада определили достаточно верно:
- "Главный вопрос, связанный с распределением ответственности и ее
передачей вместе с правом собственности, по существу, остается нерешенным. Что
касается передачи права собственности от государства частным владельцам, то
позиция, сформулированная государственными чиновниками, заключается в
том, что вся ответственность была передана вместе с правом собственности.
По сути, это означает, что вся ответственность возлагается на покупателя. В
то же время частные собственники, а особенно преемники тех, которые
первоначально взяли в собственность государственное имущество,
практически единогласно считают, что ПЭУ, возникший до приватизации,
является ответственностью государства. Во многих случаях они пытались
отделить от своей собственности такие земельные участки или производства в
ходе реструктуризации и оптимизации объектов или оставить их бесхозными.
Типичным примером являются территории, занятые под промышленные отходы,
где никогда не было четкого оформления передачи прав собственности на землю
от государства. При том, что предприятия могут использовать эти свалки и по сей
день, они делают это на платной основе. Обычно деньги выплачиваются
муниципальным властям, которые фактически являются собственником таких
свалок. ... В целом, отсутствие правовой ясности в вопросе распределения
ответственности за ПЭУ между различными сторонами и потенциальные
конфликты, которые могут возникнуть при попытках урегулирования этого
вопроса, привели к тому, что эта проблема фактически игнорируется по
молчаливому согласию всех сторон. Население, которое страдает от
последствий такого неофициального «согласия по неведению», в целом не
имеет надлежащей информации о возможных негативных последствиях ПЭУ и
поэтому, вероятно, не в состоянии оказывать давление на федеральные и
региональные органы исполнительной власти с тем, чтобы они решили эту
проблему" (с. 27-28).
При всем вышеизложенном, у нас есть серьезные вопросы по общему
21
выводу, сделанному авторами ДВБ. А он таков:
" - В России необходимо применять гибкий подход к распределению
ответственности за ликвидацию ПЭУ и ее передачи вместе с правом
собственности. Устранению существующих трудностей, связанных с отсутствием
ясности в вопросе о распределении и передачи ответственности за ликвидацию
ПЭУ, может способствовать опыт других стран, разработавших гибкие механизмы
урегулирования этого вопроса и, в частности, распределения ответственности
между частным сектором и государством. Основополагающим моментом здесь
является однозначное признание Россией ответственности государства в
соответствующих ситуациях, как это было сделано в большинстве стран" (с. 10).
Или еще более откровенно:
- "В стране довольно много объектов, которые либо остались бесхозными,
либо однозначно связаны с ответственностью государства как собственника или
оператора… Необходимо признать и приступить к решению проблем в тех
случаях, когда ответственность остается в пределах юрисдикции
государственных структур и ведомств. Кроме того, необходимо начать
процедуру определения и учета этой ответственности в государственном
бюджете и предусматривать регулярное выделение бюджетных средств для
того, чтобы со временем обеспечить решение этих проблем" (с. 54).
Предлагаемые Всемирным банком "лучшие практики" также подталкивают
российское государство именно к этому, заранее предопределенному (хотя для нас,
например, вовсе не очевидному), признанию своей, в том числе финансовой,
ответственности:
- "xvii) Россия может воспользоваться опытом Всемирного банка,
приобретенным в ходе реализации проектов в регионе ЕЦА. У Всемирного
банка есть ряд проектов (в Болгарии, Румынии, Польше, Сербии, Казахстане,
Азербайджане и Украине), которые непосредственно связаны с финансированием
мероприятий по ликвидации ПЭУ или включают эти мероприятия в качестве
одного из компонентов проекта более широкой направленности. ... Общим для
всех этих проектов является изначальное предположение о том, что
ответственность за ликвидацию ПЭУ частично или полностью возлагается на
государство." (с. 11).
Характерно, что в списке поименованных в ДВБ (с. 12, п. xix) "основных
заинтересованных ведомств", где присутствуют Ростехнадзор, Министерство
природных ресурсов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ и
Министерство промышленности и энергетики РФ, Росимущество как отдельный
субъект отсутствует. ДВБ как "главные ведомства-спонсоры" видит (с. 59):
Ростехнадзор, Минэкономразвития, МПР, а также Минпромэнерго и, возможно,
Минюст, Минфин, МЧС и Минобороны.
Также небезынтересно, что концепция пилотного федерального проекта
«Ликвидация прошлого экологического ущерба в Российской Федерации» была
разработана Всемирным Банком в сотрудничестве с Ростехнадзором и направлена
на рассмотрение Правительства Российской Федерации, причем предполагалось,
что этот проект будет софинансироваться из средств займа МБРР (с. 12). Смеем
предположить, что это последнее обстоятельство отчасти и определило, при
22
достаточной объективности самого исследования, специфическую тональность и
направленность его окончательных выводов.
Есть и особенности проблемы собственно скважин по сравнению с другими
вариантами ПЭУ. Всемирный банк исследовал, главным образом, случаи, где
ущерб экологии уже нанесен (пример - г. Дзержинск) и реализовался в виде тех
или иных ЧС, аварий, инцидентов, причем, зачастую, до появления нынешнего
эксплуатанта объекта. В случае же со скважинами потенциальный ущерб от них
огромен, но, к счастью, до сих пор количество ЧС с ними было минимально, а
значит, рисковые предпосылки, накопленные при предыдущих эксплуатантах (в
т.ч. госнефтепредприятиях) имеют риск реализации при нынешнем частном
эксплуатанте (недропользователе данного месторождения). Т.е., к счастью для
государства, аварий и катастроф еще не было!
8 июня 2011 г., на встрече Президента РФ Д.А. Медведева с
представителями неправительственных экологических организаций, был поднят
вопрос об ПЭУ. Было отмечено, что ликвидация последствий такой деятельности
советского времени не должна ложиться на плечи текущих собственников, но
должна реализовываться в рамках госпрограмм.
На следующий день, 9 июня 2011 года, на Госсовете в г. Дзержинск, вновь
была поднята тема прошлого экологического ущерба. В результате Д.А. Медведев
выступил с рядом поручений к Правительству Российской Федерации, в частности
была обозначена необходимость введения в законодательство понятия
"накопленный экологический ущерб".
16 декабря 2011 г. в Общественной палате РФ прошёл круглый стол
"Проблемы правового регулирования накопленного экологического ущерба в
Российской Федерации".
В итоговой Резолюции ОП содержалось немало конструктивных
предложений (см. раздел 10). Однако при этом Резолюция ОП поддержала принцип
"загрязнитель платит" в привязке к ПЭУ, что в условиях России чаще всего
означает необходимость для государства брать ответственность на себя собственником большинства предприятий-загрязнителей на момент причинения
ущерба являлось государство:
"Мы... считаем, что именно государство должно признать собственную
ответственность за подобные объекты. Переуступка ответственности новому
владельцу недопустима, когда речь идёт о ранее причинённом ущербе - подобная
норма отсутствовала на этапе приватизации. Собравшиеся подчёркивают
серьёзность негативных последствий, которые могут возникнуть при применении
нормы "caveat emptor" ("качество на риск покупателя") в отношении подобных
объектов".
Мы по-прежнему не можем согласиться с указанным принципом, тем более
что и мировой опыт, как мы увидим в разделе 6, вовсе не однозначно склоняется к
этой позиции.
6. Мировой опыт: краткий обзор и вывод об отсутствии единых
принципов.
Проблему определения финансовой ответственности и делегирования
23
обязательств по проведению очистки загрязненных территорий развитые страны
мира решают по-разному.
Отдельные страны
Бельгия (Фландрия) практикует обязательную ответственность текущего
собственника объекта или
лица,
производящего
загрязнения
своей
хоздеятельностью. Ответственность за загрязнения до 1995 года определяется на
основании доказанной вины. Допускается ссылка на статус "добросовестного
собственника".
В Болгарии ответственность лежит на загрязнителе, которым, как правило,
является либо собственник, либо управляющий после приватизации. ПЭУ,
установленные после приватизации, берет на себя государство.
В Великобритании ответственность несут первоначальный загрязнитель (и)
или текущий собственник или арендатор.
В Германии текущий собственник или арендатор обязан выполнить
очистку. При этом финансовая ответственность может распространяться на
бывших собственников или загрязнителей и их правопреемников.
В Дании обязанность лежит на загрязнителе, но с ограничением 20 лет и
исключениям и в случае наличия у него в то время законных оснований. Однако
действует и обязательная материальная ответственность в случаях загрязнений
нефтью и химикатами после 1972 г. и в остальных случаях после 2001 г.
В Канаде, как правило, ответственность ложится на текущего собственника
или
управляющего.
Возможна
переуступка
ответственности
бывшим
собственникам в результате переговоров на основании ссылки на статус
"добросовестного собственника".
В Нидерландах ответственность несут загрязнитель и текущий собственник.
Для них обязательны очистка и устранение ущерба, причиненного после 1975 г.
Польша возлагает обязанность на текущего собственника или
управляющего. В этой стране имело место т.н. предоставление единственного
шанса (2001-2004 годы) получить освобождение от ответственности за загрязнения
до 2001 г., которые текущий собственник не производил.
В США данная ответственность "обязательная", "солидарная" и имеет
обратную силу при применении к виновным лицам. Виновные лица могут быть
любыми лицами, участвовавшими в загрязнениях, как текущих, так и прошлых
(включая
собственников,
управляющих
первоначальных
загрязнителей,
перевозчиков и т. п.).
В Чехии ответственность лежит на загрязнителе, а если его невозможно
найти - на собственнике.
Как мы видим, круг лиц, на которых может лежать ответственность за ПЭУ,
достаточно обширен и по мировому опыту может в себя включать:
- прошлого собственника
- прошлого загрязнителя
- прошлого управляющего
- нынешнего собственника
- нынешнего загрязнителя
- нынешнего арендатора
24
- государство
- страховую компанию
- лицо, которому переуступлена ответственность, и т.д.
Отметим опыт Польши, где владельцам приватизированных предприятий
была предоставлена однократная возможность в течение трех лет после введения
соответствующего закона подать заявку на освобождение от ответственности за
прошлый экологический ущерб, возникший до того, как этот закон вступил в силу.
В противном случае считалось, что они взяли на себя ответственность за весь
прошлый экологический ущерб, нанесенный объектами, которые находятся в их
собственности.
Опыт США
Следует отметить опыт США, где "предприятие или его фактические
преемники ни при каких обстоятельствах не могут снять с себя ответственность за
ПЭУ, возникновению которого они могли способствовать. Это стало очень
мощным стимулом для применения ответственного подхода к текущей и прошлой
деятельности" (с. 53 ДВБ).
В США в соответствии с требованиями закона о комплексном реагировании, компенсации
и ответственности за ущерб окружающей среде от 1980г. (Comprehensive Environmental Response,
Compensation and Liability Act) (CERCLA или Суперфонд), департамент внутренних дел
(Department of Interior или DOI) правительства США разработал «Правила для определения
размера ущерба природным ресурсам в результате
загрязнения
опасными
веществами»
(CERCLA Natural resource damage assessment regulations). Правила
устанавливают процедуры для оценки ущерба, позволяют определить причинную связь, и оценить
нанесенный ущерб. В них предпочтение отдается восстановительным мерам перед денежнокредитными методами в значительной степени, потому что затраты на ликвидацию последствий
легче рассчитать, они основываются на меньшем количестве непроверенных экономических
методик оценки, и реально поддаются проверке.
Оценка ущерба природным ресурсам — процесс, в ходе которого агентства по управлению
природными ресурсами в США рассчитывают объем и собирают необходимые на восстановление
средства в случае сбросов или выбросов опасных веществ или в случае нанесения вреда
природным ресурсам при хранении опасных веществ. Департамент внутренних дел (DOI)
разработал правила в целях обеспечения порядка и стандартов осуществления этого процесса (см.
43 CFRчасть 11).
Закон о Суперфонде (CERCLA) предусматривает применение настоящих правил, в случае
выброса (сброса) опасных веществ. Закон о чистой воде (CWA) разрешает применение правил в
случае выброса (сброса) опасного вещества в судоходные водоемы. Определенные категории
ответственных сторон, виновных за сброс или выброс опасных веществ, несут ответственность за
ущерб природным ресурсам в случае его нанесения. Природные ресурсы включают почву, рыбу,
живую природу, растения, воздух и воду, которыми правительственные органы управляют от
имени общества. Только федеральные органы и штатов, должностные лица местного
самоуправления, которые определены как уполномоченные по управлению природными
ресурсами, могут требовать возмещения ущерба природным ресурсам. Основные уполномоченные
федеральные органы — департамент внутренних дел (включая службу по управлению рыбными
ресурсами, дикой природой, службу по управлению национальными парками, и бюро по
управления земельными ресурсами), национальное атмосферное и океанское агентство и служба
25
леса министерства сельского хозяйства. Уполномоченные лица штатов и местного
самоуправления обычно имеют полномочия по управлению рыбными ресурсами, охотничьей
дичью, парками и водными ресурсами.
Уполномоченные органы и лица должны использовать взысканные средства на цели
финансирования восстановительных работ, реабилитацию, замену или приобретение эквивалента
поврежденных природных ресурсов. Эти действия, часто упоминаемые все вместе как
«восстановление», преимущественно предназначены, чтобы возвратить поврежденные ресурсы к
первоначальному состоянию (то есть, в то состояние, которое существовало бы, если сброса или
выброса опасных веществ не произошло). Средства на восстановление могут также включать
компенсацию за временную потерю функций поврежденных ресурсов со времени начала
нанесения ущерба до восстановления в первоначальное состояние. Напротив, действия по
рекультивации и удалению опасных веществ, обычно проводимые федеральным агентством по
охране окружающей, штатов или муниципальными агентствами по «чрезвычайным ситуациям»,
сосредотачиваются на мониторинге опасных веществ, выброс которых произошел и их удалении,
в целях защиты здоровья человека и окружающей среды от угрозы нанесения вреда в будущем.
Таким образом, хотя удаление опасных веществ может уменьшить или даже устранить
потребность в восстановительных работах, в некоторых случаях, два типа действий различаются.
Правила оценки ущерба природным ресурсам для опасных веществ являются
рекомендательными процедурами, которые уполномоченные органы и лица могут использовать
для проведения оценки ущерба. Уполномоченные органы и лица обычно используют эти правила
в качестве основы для переговоров по урегулированию ущерба с ответственными (виновными)
сторонами. Однако, если уполномоченным органам и ответственным (виновным) сторонам не
удалось достичь урегулирования ущерба, и уполномоченные органы вынуждены были в этом
случае предъявить иск, то результаты оценки ущерба природным ресурсам, полученные
федеральными уполномоченными органами и штатов с помощью применения этих правил, имеют
право на так называемую «опровержимую презумпцию» в судебных разбирательствах. Правила
содержат административную процедуру подготовки различных документов и порядок
координации и взаимодействия заинтересованных сторон. Правила включают также набор
технических процедур и методик для фактического определения ущерба и убытков.
Согласно правилам, есть четыре стадии процедуры оценки ущерба природным ресурсам:
предварительная оценка, план оценки, осуществление оценки и заключительная часть. Как только
уполномоченные органы обнаруживают или получают уведомление относительно сброса или
выброса опасных веществ, они могут осуществлять предварительную оценку. Основываясь на
определенных критериях, уполномоченные органы готовят предварительный анализ, чтобы
определить необходимость дополнительных действий по оценке. Они документируют свои
выводы, и если такая необходимость оправдана, то переходят к составлению плана оценки.
При определении плана оценки, уполномоченные органы готовят собственно план оценки,
описывающий, как они намереваются определять характер и объем ущерба. План должен
предусматривать необходимость координации действий уполномоченных органов с
соответствующими агентствами, привлечение ответственных сторон, и возможности для
информирования общественности относительно выполнения плана оценки.
После того, как план оценки составлен и представлен на общественное обсуждение,
уполномоченные органы приступают к осуществлению оценки, в соответствии с планом оценки.
Правила содержат два основных типа процедур оценки для определения ущерба и убытков.
Процедуры «Типа А» - стандартизированные процедуры для упрощенных оценок, требующих
26
минимального объема полевых наблюдений, которые применяются, для определения ущерба при
небольших масштабах загрязнений в определенных средах. Процедуры «Типа В», более
детальные процедуры для оценок во всех остальных случаях. Правила содержат критерии
применения процедур «Типа А» и процедур «Типа В», или же обоих.
После определения характера и объема вреда, уполномоченные органы определяют
соответствующие меры по восстановлению, включая естественное восстановление.
Уполномоченные органы выбирают необходимый набор мероприятий, основываясь на нескольких
факторах, включая техническую возможность выполнения, соотношение затрат и получаемых
результатов, и соответствия целям возмещения ущерба. Уполномоченные органы документируют
свои решения в плане восстановления и компенсации нанесенного вреда, который представляется
на общественное обсуждение. После общественного обсуждения, уполномоченные органы
оценивают стоимость осуществления отобранных мероприятий по восстановлению природных
ресурсов. Уполномоченные могут также, но не обязаны, определять упущенную выгоду для
общества, используя методологии, определенные правилами.
После того как уполномоченные органы рассчитали размеры ущерба, они начинают
заключительный этап оценки. На этой стадии, уполномоченные органы готовят отчет,
детализирующий результаты стадии выполнения оценки ущерба. Уполномоченные органы
представляют отчет виновным (ответственным) сторонам, наряду с требованием покрытия ущерба
и разумных затрат на его оценку. Уполномоченные органы имеют полномочия по урегулированию
ущерба в любое время. Однако, если ответственные (виновные) стороны не соглашаются
возместить ущерб в течение 60 дней после получения требования, то уполномоченные органы
могут подать иск в суд.
Как только средства за ущерб взысканы, или было достигнуто урегулирование,
должностные лица уполномоченных органов открывают счет для размещения этих средств и
разрабатывают план восстановления. Далее они обеспечивают его общественное обсуждение, а
затем его осуществление, используя взысканные средства за ущерб природным ресурсам.
Международный опыт
21 апреля 2004 г. была принята Директива Европейского парламента и
Совета 2004/35/ЕС "Об экологической ответственности в отношении
предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде" (далее — Директива). В
основу этой Директивы положены требования и положения 18 директив различных
органов ЕС и более 10 международных конвенций и соглашений, она является
одним из самых всеобъемлющих документов, принятых в ЕС в области охраны
окружающей среды. Главная задача Директивы практическая реализация принципа
«загрязнитель платит», в соответствии с которым на субъект хозяйственной
деятельности, чья деятельность явилась причиной нанесения вреда окружающей
среде, возложена финансовая ответственность по его ликвидации, а также по
принятию предупредительных мер. Результатом такого подхода стало повышение
уровня экологической безопасности хозяйственной деятельности и улучшение
положения с охраной окружающей среды в Европе. Также в Директиве четко
прописана финансовая ответственность за нарушение природоохранных
требований.
Ст. 3 Директивы предусматривает два различных, но взаимодополняющих
режима ответственности. Первый применяется в отношении субъектов
хозяйственной деятельности (операторов), чья экономическая деятельность
27
является реально или потенциально опасной. Второй режим ответственности
применяется ко всем видам деятельности, но оператор будет нести ответственность
только в том случае, если его вина или факт проявления халатности доказаны или
если он явился причиной вреда, нанесенного разновидностям живой природы или
средам обитания, охраняемым в рамках ЕС.
Важную роль в предлагаемой схеме ответственности играют
государственные органы. В их обязанность входит определение ответственного
загрязнителя, состава необходимых предупредительных или восстановительных
мер в соответствии с требованиями Директивы и обеспечение надлежащего
контроля за тем, чтобы эти меры осуществлялись или финансировались самим
нарушителем (ст. 11).
Следует упомянуть и такие документы, как Международная конвенция о гражданской
ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., ред. 1992 г. и Международная конвенция
о создании Международного Фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 г.. ред.
1992 г.4) которые касаются лишь ущерба вследствие загрязнения, вызываемого утечкой и сливом
нефти из судов.
Отечественный опыт
В России же общественный консенсус по этому поводу отсутствует.
Представительный опрос 152 респондентов (2006-2007 гг., ДВБ, с. 37) показал
существование двух позиций:
- средства федерального бюджета для ликвидации ПЭУ необходимо
выделять в тех случаях, когда: i) ПЭУ связан с объектами, которые принадлежат
государству; ii) существует непосредственная и очень серьезная угроза; iii) ни одна
другая сторона не несет никакой ответственности;
нынешние владельцы взяли на себя значительную часть ответственности,
когда приобрели в собственность и продолжали эксплуатировать объектыисточники ПЭУ, когда приватизированные объекты были приобретены по
заниженной стоимости и без учета стоимости ликвидации ПЭУ, что, по мнению
многих респондентов, случалось довольно часто.
7. Обзор прецедента возложения ущерба на государство по инциденту со
скважинами.
О наличии такого прецедента было публично сообщено в материале:
Кривошапко Ю. Суда топят казну // Российская газета. 2013. 05 ноября. Цитирую: .
"Об этой и других инициативах ведомства в сфере управления
госсобственностью в интервью "РГ" рассказал заместитель руководителя
Росимущества Игорь Бабушкин.
С какими еще объектами, находящимися на балансе казны, есть
проблемы?
Игорь Бабушкин: С поисково-разведочными скважинами. По четырем
таким
скважинам,
расположенным
в
границах
Астраханского
газоконденсатного месторождения, мы имеем решения суда, обязывающие
Российскую Федерацию в лице территориального управления Росимущества,
осуществить ликвидационные меры. В свое время эти объекты исключили из
списка имущества, которое можно было приватизировать. Предыдущий
28
пользователь скважин предприятие не осуществило ликвидацию скважин
должным образом. И теперь такие объекты отнесены к имуществу казны. "
В открытых источниках нашлось сначала следующее дело (выделение
цветом наше - А.Г.):
"Решение от 10 апреля 2008 г. по делу № А06-1577/2008
АС Астраханской области
Арбитражный суд Астраханской области 414014, г. Астрахань, пр. Губернатора Анатолия
Гужвина, д. 6
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
Дело № А06-1577/2008-15
г.Астрахань 10 апреля 2008 года
Арбитражный суд Астраханской области в составе: судьи Блажнова Д.Н.,
при ведении протокола судебного заседания судьей Блажновым Д.Н.., рассмотрев в
судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Газпром
добыча Астрахань» к Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному
надзору Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по
Астраханской области о признании незаконным и отмене постановления по делу об
административном правонарушении от 13.03.2008 г. № 87-38/08 ...
Общество с ограниченной ответственностью «Газпром добыча Астрахань» обратилось в
арбитражный суд Астраханской области с заявлением об оспаривании постановления от
13.03.2008
г. № 87-38/08 Федеральной службы по экологическому, технологическому и
атомному надзору Управления по технологическому и экологическому надзору по Астраханской
области о назначении административного наказания по ст. 8.7 Кодекса РФ
об
административных правонарушениях в виде штрафа в размере тридцати тысяч
рублей.
Заявитель просит суд признать незаконным и отменить постановление по делу об
административном правонарушении, вынесенное в отношении ООО «Газпром добыча
Астрахань», по основаниям, изложенным в заявлении. ... Пояснил также, что данные скважины
не находятся в ведении ООО «Газпром добыча Астрахань».
Представители Управления по технологическому и экологическому надзору по
Астраханской области просят суд отказать заявителю в удовлетворении заявленного требования,
так как считают обжалуемое постановление соответствующим действующему законодательству,
пояснили, что положения закона «О защите прав индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора)» данном случае неприменимы, поскольку
проверка касалась обращения деятельности с опасными отходами. Кроме того, пояснили, что в
акте проверки отражено, что ООО «Газпром добыча Астрахань» получило горный отвод в
отношении указанных в материалах проверки скважин. ...
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд
УСТАНОВИЛ:
Как следует из акта проверки исполнения федерального законодательства о
промышленной безопасности опасных производственных объектов Управления федеральной
службы по технологическому и экологическому надзору по Астраханской области от 04.03.2008 г.
в период с 28 января 2008 г. по 04 марта 2008г. начальником отдела по надзору за объектами
нефтегазодобычи, переработки и горного надзора Управления совместно с государственными
29
инспекторами управления, заместителем начальника Управления по недропользованию по
Астраханской области - Минехановой Ф.К., заместителем руководителя Управления Ковалем А.В.
начальником Управления природных ресурсов - Чвалой М.А., вед. специалистом отдела ГО и ЧС
МЧС России по Астраханской области Шелякиным В.П.. прокурором по надзору за соблюдением
законов на Аксарайском газоконденсатном комплексе - Гавриловым М.Ю., в присутствии
директора филиала ФГУ ГП «Нижневолжскгеология» АНГРЭ Иванова А.Ф. была проведена
проверка, в ходе которой установлено, что поисково-разведочные скважины не приведены в
состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей
природной среды, экологической безопасности, скважины не внесены в государственный
реестр опасных производственных объектов, не обеспечено планирование и осуществление
мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на скважинах, не заключен
договор страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью, либо
имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на скважинах, не
организован производственный контроль за соблюдением требований промышленной
безопасности.
04.03.2008 г. по результатам проверки в отношении ООО «Газпром добыча
Астрахань» был составлен протокол об административном правонарушении № 87-38/08 , из
которого следует, что в ходе проверки поисково-разведочных скважин №№ 12, 16, 17, 37, 40, 42,
43, 45, 47, 48, 73 были выявлены следующие нарушения, а именно: не выполнена техническая
рекультивация участков, па территории вокруг устья скважин не убраны буровой
металлолом, строительные отходы, химические реагенты, бетонные конструкции, что
является нарушением требований ст.22, п.8, ч.2 ФЗ «О недрах». В протоколе указано, что. в
действиях ООО «Газпром добыча Астрахань» содержатся признаки административного
правонарушения, предусмотренного ст. 8.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
На основании данного протокола об административном правонарушении Управление
федеральной службы по технологическому и экологическому надзору по Астраханской области
постановлением № 87-38/08 от 13.04.2007 г. наложило на ООО «Астраханьгазпром»
административное взыскание в виде штрафа в сумме 30000 рублей.
Исходя из анализа материалов дела и показаний лиц, участвующих в деле суд приходит к
выводу о том, что оспариваемое постановление о назначении административного наказания
подлежит признанию незаконными и отмене в полном объеме исходя из следующих оснований.
Кроме того, ст. 8.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает
административную ответственность за невыполнение или несвоевременное выполнение
обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому
назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных
ископаемых,
включая
общераспространенные
полезные
ископаемые,
строительных,
мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых
для внутрихозяйственных или собственных надобностей.
В судебном заседании заявители пояснили, что данные скважины не находятся
введении ООО «Газпром добыча Астрахань».
Субъектом данного правонарушения является лицо, на которое возложена
обязанность по приведению земель в надлежащее состояние после завершения разработки
месторождений полезных ископаемых. Однако административный орган не представил
документов, из которых следует, что мусор на территории вокруг устья скважин
образовался в результате деятельности заявителя по разработке полезных ископаемых.
30
Из акта проверки от 04.03.2008 г. следует, что указанные в протоколе об
административном
правонарушении
поисково-разведочные
скважины
являются
федеральной собственностью, которые согласно договору от 10.10.1999 г. о закреплении
государственного имущества на праве хозяйственного ведения переданы на баланс ФГУ ГП
«Нижневолжскгеология» (л.д. 12).
Согласно положениям п.4 ст. 1.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях
неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности,
толкуются в пользу этого лица.
Таким образом, обжалуемое постановление Управления федеральной службы по
технологическому и экологическому надзору по Астраханской области о назначении
административного наказания ООО «Газпром добыча Астрахань» подлежит признанию
незаконным и отмене в полном объёме.
Руководствуясь статьями 207 - 211 Арбитражного процессуального Кодекса РФ, суд
РЕШИЛ:
Постановление Управления по технологическому и экологическому надзору
Ростехнадзора по Астраханской области от 13.03.2008 г. № 87-38/08 о назначении Обществу с
ограниченной ответственностью «Газпром добыча Астрахань» административного наказания в
виде штрафа в размере 30000 рублей, признать незаконными и отменить в полном объеме.
Если бы дело ограничилось данным судебным решением, было бы еще "пол-беды". Однако
нам стоит также ознакомиться со вторым делом, в котором аргументация частных
недропользователей получила наиболее полное развитие и парадоксальным образом, в
ущерб интересам Росимущества, нашла единодушную поддержку у органов исполнительной
власти, министерств и ведомств на уровне целого субъекта Федерации:
"Судья Юденкова Э.А.
Дело № 33-3423/2010 КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ г. Астрахань 15 декабря 2010
года
Судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда в составе:
председательствующего Лавровой С.Е.,
судей областного суда Обносовой М.В. и Баранова Г.В.
при секретаре Лагуткиной Д.Х.,
заслушала в открытом судебном заседании по докладу судьи Лавровой С.Е. дело по
кассационной жалобе Территориального управления Федерального агентства по управлению
государственным имуществом в Астраханской области на решение Советского районного суда г.
Астрахани от 28 октября 2010 года по иску прокуратуры Астраханской области в интересах
неопределенного круга лиц к территориальному Управлению Федерального агентства по
управлению государственным имуществом в Астраханской области, Обществу с ограниченной
ответственностью «Газпром добыча Астрахань» о признании бездействия незаконным и обязании
совершить определенные действия,
УСТАНОВИЛА:
прокуратура Астраханской области обратилась в суд с иском к территориальному
Управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в
Астраханской области, Обществу с ограниченной ответственностью «Газпром добыча Астрахань»
о признании бездействия незаконным и обязании совершить определенные действия, указав,
что прокуратурой области в период с 11 июня 2010 года по 11 августа 2010 года проведена
проверка соблюдения природоохранного законодательства и законодательства о
31
промышленной безопасности опасных производственных объектов скважии № 12, 16, 17, 37,
40, 42. 43, 45, 47, 48. 53, 73, расположенных в левобережной части Астраханского
газоконденсатного месторождения. В результате проведенной проверки установлено следующее.
В период с 1978 по 1989 годы по заказу Министерства геологии СССР на территории
Астраханской области в целях разведки и оценки залежей Астраханского газоконденсатного
месторождения Астраханской и Каспийской нефтегазоразведочными экспедициями, входившим в
состав ПГО «Нижневолжскгеология», а в дальнейшем - в состав ФГУ ГП
«Нижневолжскгеология», осуществило строительство поисково-разведочных скважин № 12, 16,
17, 37, 40, 42, 43, 45, 47, 48, 53, 73 вскрывших продуктивный горизонт с содержанием в пластовом
газе сероводорода до 26,54%. Впоследствии на скважинах № 12, 40, 53, 73 силами ФГУ ГП
«Нижневолжскгеология» проведены ликвидационные работы. Актом межведомственной
комиссии от 17 мая 1990 года указанные скважины признаны ликвидированными.
Распоряжением Территориального управления Федерального агентства по управлению
государственным имуществом по Саратовской области от 29 декабря 2007 года №1289-р
поисково-разведочные скважины № 16, 17, 37, 42, 43, 45, 47, 48 признаны объектами, не
подлежащими приватизации, включены в реестр государственного имущества и являются
федеральной государственной собственностью. Полномочия собственника указанных скважин
осуществляет Территориальное управление Федеральною агентства по управлению
государственным имуществом в Астраханской области. Поисково-разведочные скважины
являются опасными производственными объектами, подпадают под действие статьи 2 ФЗ
РФ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
В нарушение норм действующего законодательства, поисково-разведочные скважины №
12, 16, 17, 37, 40, 42, 43, 45, 47, 48, 53, 73, расположенные на левобережной части Астраханского
газоконденсатного месторождения, находящиеся в федеральной государственной собственности, в
реестр опасных производственных объектов не внесены; организации, имеющей лицензию на
эксплуатацию опасных производственных объектов, не переданы; производственный
контроль за эксплуатацией указанных объектов не осуществляется; экспертиза
промышленной безопасности оборудования скважин не проведена; их техническая
диагностика, испытания; освидетельствования в надлежащем порядке не проводятся;
декларации промышленной безопасности не разработаны; договоры по страхованию риска
ответственности причинения вреда при эксплуатации скважин не заключены; мероприятия
по локализации и ликвидации последствий аварий не запланированы; договоры с
профессиональными аварийно-спасательными службами и аварийно- спасательными
формированиями не заключены; материальные и финансовые резервы для ликвидации
последствий аварий не созданы. Указанные объекты не приведены в состояние,
обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной
среды, экологическую безопасность в соответствии с нормами промышленной безопасности,
что подтверждается актом проверки соблюдения законодательства о промышленной безопасности
производственных объектов от 4 марта 2008 года, проведенной прокуратурой по надзору за
соблюдением законов АГКК с привлечением специалистов.
В устьях скважин не убраны буровой металлолом, строительные отходы, химические
реагенты, бетонные конструкции. В силу норм Закона РФ «О недрах», основными требованиями
по рациональному использованию и охране недр является, в том числе, соблюдение
установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых
и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Органы
32
государственной власти, пользователи недр обязаны обеспечить выполнение стандартов по
безопасному ведению работ, связанных с пользованием недр. Предприятия по добыче
полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных
ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечению срока действия лицензии
или при досрочном прекращении пользования недрами. До завершения процесса
ликвидации или консервации пользователь несет ответственность, возложенную на него
действующим законодательством. Объекты, подлежащие консервации или ликвидации должны
быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану
окружающей среды, зданий и сооружений, сохранность месторождения, горных выработок и
буровых скважин. Ликвидация или консервация предприятия по добыче полезных ископаемых
или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считаются
завершенными после подписания акта о ликвидации или консервации органами, представившими
лицензию, и органом государственного горного надзора. В нарушение положений
законодательства, результаты ликвидационных работ, проведенных на скважинах № 12, 40, 53, 73
не соответствуют требованиям инструкции о порядке ликвидации, консервации скважин и
оборудования их устьев и стволов. Несмотря на формальную ликвидацию, указанные скважины
представляют опасность для жизни и здоровья людей, окружающей природы. До настоящего
времени указанные скважины не переданы под наблюдение ООО «Газпром добыча
Астрахань», являющегося пользователем участка недр на основании лицензии ACT14553
НЭ. До передачи недропользователю, указанные скважины являются государственной
собственность.
В соответствии с пунктами 3, 4 Положения об учете федерального имущества, объектом
учета является расположенное на территории РФ недвижимое федеральное имущество. Учет
федерального имущества и ведение реестра федерального имущества осуществляют
территориальные органы Федерального агентства по управлению государственным имуществом в
отношении имущества, составляющие федеральную казну РФ. расположенного на территории РФ.
по месту его нахождения в соответствии с компетенцией, определяемой положениями об
указанных органах.
Пластовый газ Астраханского газоконденсатного месторождения содержит в своем составе
агрессивные компоненты (25-30% сероводорода), аномально высокие пластовые давления, все
скважины, вскрывшие продуктивную часть разреза, представляют техногенную и экологическую
опасность из-за возможности возникновения в них межколонных, трубных и загрубных давлений,
заколонных перетоков. Нарушение норм действующего законодательства создает опасность для
жизни и здоровья неопределенного круга лиц, окружающей природной среды. В связи с
ненадлежащим техническим состоянием указанных скважин, высока вероятность аварии, в
результате которой возможен выброс сильнодействующих отравляющих веществ в атмосферных
воздух, что повлечет за собой гибель людей. Просил суд признать бездействие Территориального
управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в
Астраханской области по невключению в реестр государственной собственности поисковоразведочных скважин № 12, 40. 53, 73, по неорганизации работ по надлежащей ликвидации
указанных скважин, по неприведению поисково-разведочных скважин в состояние,
соответствующему законодательству, незаконным. Обязать Территориальное управление
Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Астраханской
области включить в реестр государственной собственности поисково-разведочные скважины
№ 12, 40, 53, 73, расположенные на левобережной части Астраханского газоконденсатного
33
месторождения. Обязать Территориальное управление Федерального агентства по
управлению государственным имуществом в Астраханской области организовать
проведение работ по надлежащей ликвидации скважин № 12, 40, 53, 73 в соответствии с
требованиями Инструкции о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их
устьев и стволов. Обязать ООО «Газпром добыча Астрахань» принять под наблюдение
скважины № 12, 40, 53, 73 после их надлежащей ликвидации. Обязать Территориальное
управление Федерального агентства по управлениию государственным имуществом в
Астраханской области зарегистрировать скважины № 12, 16, 17, 37, 40, 42, 43, 45, 47, 53, 73 в
реестре опасных производственных объектов. Обязать Территориальное управление
Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Астраханской области
организовать приведение скважин в соответствие с требованиями законодательства о
промышленной безопасности опасных производственных объектов.
В судебном заседании представитель истца Болдырев Д.Ю., доводы, изложенные в иске,
поддержал, просил суд исковые требования удовлетворить в полном объеме.
В судебном заседании представители ответчика Территориального управления
Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Астраханской области
Михайлов А.В., Киселева Т.С.. исковые требования не признали в иске просили отказать.
В судебном заседании представитель ответчика ООО «Газпром добыча Астрахань»
Сторожук Т.Л., действующая на основании доверенности, не возражала против
удовлетворения исковых требований.
Представитель третьего лица - Управления по недропользованию по Астраханской
области Минеханова Ф.К., исковые требования поддержала.
В судебном заседании представитель третьего лица - Управления Федеральной
службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской области Кушнир Н.Н.,
исковые требования поддержала.
В судебное заседание представитель ответчика Федерального агентства но
управлению государственным имуществом не явился, о дне слушания дела извещен
надлежащим образом, в суд поступил отзыв на иск, в котором возражает против удовлетворения
исковых требований.
В судебное заседание представитель третьего лица Нижне-Волжского управления
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору не явился, о дне
слушания дела извещен надлежащим образом, в суд поступило заявление о рассмотрении дела в
его отсутствие, исковые требования прокуратуры Астраханской области поддерживает в полном
объеме.
В судебное заседание представитель третьего лица - ФГУ ГП «Нижневолжскгеология» не
явился, о дне слушания дела извещен надлежащим образом, в суд поступил отзыв ОАО
«Нижневолжскнефтегаз» на иск, указав, что 20 марта 2010 года ФГУ ГП «Нижневолжскгеология»
прекратило свою деятельность.
Решением Советского районного суда г. Астрахани от 28 октября 2010 года иск
удовлетворен. Суд обязал:
территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным
имуществом в Астраханской области включить в реестр государственной собственности
поисково-разведочных скважин № 12, 40, 53, 73, расположенные в левобережной части
Астраханского газоконденсатного месторождения;
территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным
34
имуществом в Астраханской области организовать проведение работ по надлежащей ликвидации
скважин № 12,40, 53, 73;
территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным
имуществом в Астраханской области зарегистрировать скважины № 12, 16, 17, 37,40. 42, 43,45,47,
48, 53, 73 в реестре опасных производственных объектов;
территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным
имуществом в Астраханской области организовать приведение скважин в соответствие с
требованиями законодательства о промышленной безопасности опасных производственных
объектов;
- общество с ограниченной ответственностью «Газпром добыча Астрахань» принять под
наблюдение скважины № 12, 40, 53, 73 после их надлежащей ликвидации.
В кассационной жалобе Территориального управления Федерального агентства по
управлению государственным имуществом в Астраханской области ставится вопрос об отмене
решения суда, ввиду несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела и
нарушения норм материального права.
На заседание судебной коллегии представители Федерального агентства по управлению
государственным имуществом, Нижне-Волжского управления Федеральной службы по
экологическому, технологическому и атомному надзору, Управления по недропользованию по
Астраханской области, Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования
по Астраханской области, ОАО «Нижневолжскнефтегаз» не явились, будучи надлежащим
образом извещенными о времени и месте судебного разбирательства, сведений об уважительности
причин своего отсутствия не представили. Учитывая надлежащее извещение сторон и в
соответствии с требованиями статьи 354 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации, судебная коллегия определила, рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Заслушав докладчика, объяснения представителей Территориального Управления
Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Астраханской области
Михайлова А.В. и Киселёвой Т.С. поддержавшей доводы жалобы, представителя
ООО «Газпром добыча Астрахань» Сторожук Т.Л. возражавшей против удовлетворения
жалобы, мнение помощника прокурора астраханской области Бурхетьевой Е.М. возражавшей
против удовлетворения доводов жалобы, проверив материалы дела и обсудив доводы
кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда по
указанным в ней основаниям.
В соответствии со статьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации
государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее
на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество,
принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям,
областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам
(собственность субъекта Российской Федерации).
В силу статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде
органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими
статус этих органов.
На основании статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарным
предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на
35
закрепленное за ней собственником имущество.
Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится
соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому
предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Согласно пункту 1, 4, Положения о Федеральном агентстве по управлению
государственным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства Российской
Федерации № 432 от 5 июня 2008 года, федеральное агентство по управлению государственным
имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации
продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во
исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать
решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного,
движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства
в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию
государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных
отношений.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет свою
деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные
организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти,
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В судебном заседании установлено, что в период с 1978 по 1989 годы по заказу
Министерства геологии СССР на территории Астраханской области в целях разведки и оценки
залежей Астраханского газоконденсатного месторождения Астраханской и Каспийской
нефтегазоразведочными экспедициями, входившим в состав ПГО «Нижневолжскгеология», а в
дальнейшем - в состав ФГУ ГП «Нижневолжскгеология», осуществили строительство поисковоразведочных скважин № 12, 16, 17, 37, 40. 42, 43, 45, 47, 48, 53, 73, вскрывших продуктивный
горизонт с содержанием в пластовом газе сероводорода до 26,54%.
На основании приказа Министерства газовой промышленности СССР и Министерства
геологии СССР от 1988 года №341 орг/611 - 17 мая 1990 года межведомственной комиссией
подписан
акт
о
передаче
-приемке
промышленного
освоения
Астраханского
серогазоконденсатного месторождения, согласно которого ПО «Астраханьгазпром» принимает на
баланс, находящиеся в консервации скважины № 42, 43. 47 после выполнения по ним ПГО
«Нижневолжскгеология» работ по восстановлению циркуляции, ревизии, и устранении замечаний.
Скважины № 12, 16, 17, 37, 40, 45. 48, 53, 73 подлежат ликвидации силами ПГО
«Нижневолжскгеология». До решения вопроса о способах и методах ликвидации скважин № 12,
16, 17, 45, 48, имеющих межколонные давления, наблюдение за ними осуществляется силами ПГО
«Нижневолжскгеология». По мере выполнения ликвидационных работ в вышеуказанных
скважинах, они принимаются ПО «Астраханьгазпром» на основании двухсторонних актов.
Поисково-разведочные скважины № 12, 40, 53, 73 ликвидированы.
Установлено, что в состав переданного имущества на праве хозяйственного ведения ФГУ
ГП «Нижневолжскгеология» скважины №12,40,53,73 не входили, и в силу норм действующего
законодательства являются государственной собственностью Российской Федерации.
Согласно Выписке из реестра федерального имущества от 10 июня 2010 года скважины №
16, 17, 37, 42, 43, 45, 47, 48, внесены в реестр федерального имущества.
36
Суд первой инстанции правильно сделал вывод, что Территориальное управление
Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Астраханской области
не предприняло со своей стороны надлежащих действий по получению документов, необходимых
для включения в реестр государственной собственности поисково-разведочных скважин № 12, 40,
53, 73, поскольку полномочия собственника федерального имущества в соответствии с
действующим законодательством, а также функции по принятию и управлению федеральным
имуществом, возложены на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Факт отсутствия правового регулирования порядка поступления ликвидированного
имущества не может являться основанием для не внесения в реестр государственной
собственности указанных поисково-разведочных скважин. Таким образом, суд обоснованно
обязал Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным
имуществом по Астраханской области включить в реестр государственной собственности
поисково-разведочных скважин №12,40,53,73.
Кроме того, суд также обоснованно удовлетворил требования в части организации
территориального управления Федерального агентства по управлению государственным
имуществом в Астраханской области проведения работ по надлежащей ликвидации скважин №
12, 40, 53, 73, поскольку согласно статье 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории
Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные
ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основании статьи 26 Закона РФ «О
недрах» предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с
добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении срока
действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами.
Как следует из представленной в судебное заседание переписки ОЛО «Газпром добыча
Астрахань», при первоначальном объезде и освидетельствовании комиссией отмечено
несоответствие в части оборудования устьев для долговременного контроля состояния трубного,
затрубного и межколонного пространств и их регулярной регистрации. В течение нескольких лет
ни одно из предписаний по устранению нарушений в оборудовании устьев и площадок
ликвидированных поисково-разведочных скважин не выполнено. Также поисково-разведочные
скважины не приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения,
охрану окружающей природной среды, оборудование ликвидированных скважин не соответствует
требованиям «Инструкции о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев
и стволов».
Таким образом, до настоящего времени акт приемки-передачи от 1990 года исполнен
не в полном объеме, в связи с чем, ООО «Газпром добыча Астрахань» под контроль
поисково-разведочные скважины № 12, 40, 53, 73 не приняты.
Вывод суда о регистрации скважин № 12, 16, 17, 37.40, 42, 43,45,47, 48. 53, 73 в реестре
опасных производственных объектов также правильный, поскольку на основании Постановления
Правительства РФ от 24.11.1998 года № 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре
опасных производственных объектов» юридическим лицам независимо от организационноправовой формы, осуществляющим эксплуатацию опасных производственных объектов,
представлять в установленном порядке Федеральной службе по экологическому,
технологическому и атомному надзору и федеральным органам исполнительной власти,
указанным в пункте 3 настоящего Постановления, сведения, необходимые для формирования и
37
ведения государственного реестра опасных производственных объектов.
Требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области
защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно- эпидемиологического
благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной
безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводов суда, по существу
сводятся к переоценке его выводов и не свидетельствуют о неправильности применения норм
процессуального права и законности постановленного решения.
Руководствуясь статьей 361 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Советского районного суда г. Астрахани от 28 октября 2010 года оставить без
изменения, а кассационную жалобу Территориального управления Федерального агентства по
управлению государственным имуществом в Астраханской области - без удовлетворения".
В качестве прозвучавших в данном судебном деле новелл отметим вывод о
"формальной ликвидации скважины”, при которой она не приведена в
безопасное состояние и не могла потому быть принята недропользователем от
ТУ Росимущества.
Также вызывает недоумение, что суд не заинтересовался
квалификацией действий Ростехнадзора, который как ответственный орган,
по сути, проверил и узаконил факт надлежащего осуществления той самой
ликвидации скважин, которую спустя годы суд объявил "формальной”.
Оценка финансовой составляющей мероприятий по "правильной"
ликвидации скважин неутешительна.
Председатель правительства Астраханской области Константин Маркелов:
«Даже при самом счастливом стечении обстоятельств на 12 [заброшенных]
скважин [Астраханского газоконденсатного месторождения] может уйти от двух до
пяти миллиардов рублей. А некоторые скважины могут быть осложнены
различными пластовыми изменениями. В этом случае «разминирование»
только одной «бомбы» будет стоить порядка двух миллиардов. Обычные же
скважины обойдутся в среднем в 200 миллионов рублей каждая. Сроки
консервации тоже разнятся. Если идти по пути признания угрозы ЧС, то можно
сэкономить год-полтора. В противном случае, на все объекты уйдёт минимум семьвосемь лет»14 (выделение шрифтом наше - А.Г.)
Наши
предложения
по
нивелированию
возможной
практики
злоупотребления правом со стороны недропользователей, которая может вскоре
сложиться в результате принятия такого прецедентного решения, изложены в
разделах 8 и 9 настоящего документа.
8.
Предлагаемое нами принципиальное решение в области снятия
ответственности с государства как балансодержателя.
Словецкий В. Газовая бомба под Астраханью// Свободная Пресса. 28 ноября 2011 г. Режим
доступа: http://svpressa.ru/society/article/50343
38
Из всего вышеизложенного вытекает принципиальное решение проблемы,
которое мы считаем стратегическим и которое, в свою очередь, диктует
конкретные тактические механизмы для облегчения своей реализации:
1. Скважины - это объект особого класса (в том числе в силу
производственно-опасного характера, но не только).
2. До последнего времени даже имеющиеся в законодательстве
требования к собственникам и пользователям этого класса объектов в
массовом порядке и в силу комплекса причин не выполнялись, и это
положение должно быть кардинально исправлено.
3. Для исполнения п. 2 скважины должны быть максимально быстро
довыявлены и одновременно выявленные скважины должны быть легитимно
переданы недропользователям, обладателям лицензий на разработку недр, на
чьих участках (горных отводах) они находятся.
4. Ответственность за дальнейшую судьбу данных скважин, должна
оказаться на этих недропользователях.
5. Опасность техногенных и антропогенных аварий, инцидентов и ЧС
на скважинах с каждым месяцем нарастает.
6. Дефицитность бюджета Росимущества и негативные судебные
прецеденты, возлагающие на это ведомство обязанности по ликвидации
скважин за свой счет, диктуют необходимость максимально быстрой
реализации изложенной в пп. 1 и 2 стратегии.
7. Реализация данных мер придаст импульс развитию рынка
страхования (как обязательного, так и добровольного) опасных
производственных объектов.
В качестве базового обоснования проводимого комплекса изменений в
законодательных актах и иных нормативных документов нужен "тяжеловес". В
качестве такового предлагаю выдвинуть тезис об устранении нарушений
законодательства и приведении в соответствие со следующим требованием ст. 53
ЗООС:
"Статья 53. Требования в области охраны окружающей среды при
приватизации и национализации имущества
При приватизации и национализации имущества обеспечиваются
проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда
окружающей среде."
Обоснования нескольких более технических тезисов, из которых
складывается это решение, приведены ниже:
1. Технологическое единство судьбы скважин одного месторождения,
независимо от их статуса собственности
"Правила разработки нефтяных и газонефтяных месторождений" (утв.
Коллегией Миннефтепрома СССР, протокол от 15.10.1984 N44 п. IV, если верить
"Консультанту", не утратили силы по сей день):
"2.2.1. Под системой разработки месторождения понимается комплекс
мероприятий по извлечению нефти и газа из недр и управлению этим процессом.
Система разработки определяет количество эксплуатационных объектов, способы
воздействия на пласты и темпы отбора нефти из них, размещение и плотность
39
сетки добывающих и нагнетательных скважин, способы и режимы их
эксплуатации, мероприятия по контролю и регулированию процесса разработки,
охране недр и окружающей среды.
2.2.2. Под эксплуатационным объектом следует понимать продуктивный
пласт, часть пласта или группу пластов, выделенных для разработки
самостоятельной сеткой скважин. Пласты, объединяемые в один объект
разработки, должны иметь близкие литологические характеристики и
коллекторские свойства пород продуктивных пластов, физико-химические
свойства и состав насыщающих их флюидов, величины начальных приведенных
пластовых давлений.
2.2.3. (...) Во всех технологических проектных документах на разработку
должно быть предусмотрено:
равномерное разбуривание месторождения (залежи);
рациональное и эффективное использование утвержденных запасов
нефти, газа и сопутствующих компонентов;
недопущение выборочной отработки наиболее продуктивных участков
месторождения (залежи), приводящей к потерям балансовых запасов;(...).
2.4.1. Под воздействием на нефтяную залежь следует понимать комплекс
технологических и технических мероприятий, направленных на поддержание
естественной пластовой энергии и создание благоприятных условий для
вытеснения нефти из пород-коллекторов к забоям эксплуатационных скважин с
целью интенсификации добычи нефти и увеличения нефтеизвлечения из пластов.
2.4.2. Методы воздействия на нефтяные залежи (эксплуатационные объекты)
условно подразделяются на:
а)
гидродинамические,
б)
физико-химические,
в)
тепловые.
4.2. Нефтедобывающие
предприятия,
осуществляющие
разработку
месторождения (залежи), обязаны:
г) контролировать качество пробуренных скважин, соблюдение проектной
сетки разбуривания".
2. Единство судьбы земельного участка и сооружений, находящихся на
нем.
Согласно п. 5) ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.
2001 г. N136-03 (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014), один
из основных принципов земельного законодательства - единство судьбы
земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все
прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных
участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
3. Ответственность за инциденты при консервации (ликвидации)
скважины и после них
Введенный в действие с начала этого года пп. 8.1) ч. 2 ст. 22 Закона о
недрах, согласно которому пользователь недр обязан обеспечить безопасность
горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами
сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка
40
недр (п. 8.1 введен Федеральным законом от 28.12.2013 N408-ФЗ).
ЗООС, Ст. 34.
"2. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за
собой приостановление по решению суда размещения, проектирования,
строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации
и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.15
7. Прекращение в полном объеме размещения, проектирования,
строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации
и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении
требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании
решения суда и (или) арбитражного суда".
ЗООС, Ст. 39.
"4. При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных
объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по
восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов
природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды."
ЗООС, Ст. 77.
"2. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной
деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение
государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию
компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или)
субъектом хозяйственной и иной деятельности."
ЗООС, Ст. 78.
"3. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного
нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть
предъявлены в течение двадцати лет".
Ранее процитированная Инструкция:
«2.3.7. Учет, ежегодный контроль за состоянием устьев ликвидированных
скважин и необходимые ремонтные работы при обнаружении неисправностей и
нарушений требований охраны недр осуществляет пользователь недр...»
Нам не кажется, что недропользователи воспримут данную программу
сверхнегативно. С одной стороны, им достаточно сложно оспорить особые
статусные требования к скважинам или факт нахождения скважин на своей
территории, а также единство "технологической судьбы" скважин одного
месторождения. С другой стороны, мы обязаны дать недропользователям
максимально выгодные условия для осуществления общественно полезных
15 ь
Известный прецедент - когда Ямало-Ненецкий природоохранный прокурор направил в
суд исковое заявление о признании действий нефтяной компании незаконными и о
приостановлении эксплуатации сразу всех 43 скважин. Такая жесткость была продиктована
нормами действующего права. Дело в том, что ЗООС закрепляет принцип презумпции
экологической опасности планируемой деятельности. А в соответствии со ст. 1065 ГК РФ,
опасность причинения вреда в будущем можем являться основанием к иску о запрещении
деятельности, создающей такую опасность.
41
мероприятий по реэксплуатации, консервации и ликвидации скважин. А для этого,
для применения тех налоговых льгот по передаваемым скважинам, о которых
мы писали выше, мы обязаны включить данные скважины в круг объектов
пользования данного недропользователя, оформив соответствующие
правоотношения.
Таким
образом,
предлагаемая
программа
мер
представляется нам компромиссной и взаимовыгодной для государства,
общества и недропользователей.
9.Конкретизация предложенного решения в проектах изменений и
дополнений в нормативные акты.
1. Абз. 4 ст. 7 Закона РФ от 21.02.1992 N2395-1 (ред. от 28.12.2013) "О
недрах" дополнить и сформулировать в следующей редакции:
"Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное
право осуществлять в его границах пользование недрами, а также находящимися в
его границах сооружениями (скважинами), в соответствии с предоставленной
лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием в границах горного
отвода недрами, а также находящимися в его границах сооружениями
(скважинами), может осуществляться только с согласия пользователя недр,
которому он предоставлен. При этом находящиеся в границах горного отвода
сооружения (скважины), находящиеся в государственной (муниципальной)
собственности, должны быть предоставлены пользователю недр, получившему
горный отвод, в соответствии с предоставленной лицензией в безвозмездное
пользование, без конкурса либо аукциона, в кратчайшие сроки после более
поздней из двух дат: даты получения указанным пользователем недр
соответствующей лицензии и даты вступления в силу настоящих дополнений к
настоящему Закону. Уклонение пользователя недр от приема передаваемых таким
образом и находящихся в границах переданного ему горного отвода сооружений
(скважин) может рассматриваться как нарушение действующего законодательства
РФ и (или) условий лицензионного соглашения и являться основанием для
прекращения действия заключенного с таким пользователем недр лицензионного
соглашения".
Добавить после этого абзаца следующие два абзаца:
"По переданным таким образом скважинам пользователь недр
самостоятельно и за свой счет обязан, там где это необходимо, осуществлять
затраты и выполнять работы по постановке на кадастровый учет скважины и
осуществлению государственной регистрации прав, проведению оценочных работ,
мероприятий по изготовлению технической, кадастровой документации, в том
числе оплату обследования, осуществлению постоянного мониторинга,
консервации и ликвидации скважин, осуществлению обязательного и
добровольного экологического страхования, ликвидации инцидентов, связанных с
функционированием или последствиями функционирования указанных скважин.
Для приведения документации в соответствие указанным в предыдущих
абзацах положениям, соответствующие изменения, путем заключения
дополнительных соглашений, должны быть внесены в ранее заключенные,
согласно абз. 3 ст. 11 настоящего Закона, между уполномоченными на то органами
42
государственной власти и пользователями недр договоры, устанавливающие
условия пользования переданными участками недр, а также обязательства сторон
по выполнению указанных договоров и, при необходимости, в лицензии
(приложения к ним)."
Добавить после п. 10) ст. 12 Закона РФ "О недрах" следующий абзац:
"Лицензия на пользование недрами (приложение к ней) может также содержать
сведения о передаваемых пользователю недрсооружениях (скважинах),
находящихся в границах передаваемого ему горного отвода (при наличии
таковых), позволяющие однозначно идентифицировать таковые сооружения
(скважины)
2. Имеется ряд замечаний к следующему документу:
"Положение о порядке реализации и использования скважин глубокого
бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и
числящихся на балансе государственных геологических предприятий" (утв.
Госкомимуществом РФ 07.08.1995, Роскомнедра 27.03.1995, Минтопэнерго РФ,
Госгортехнадзором РФ 11.04.1995) (Зарегистрировано в Минюсте РФ 25.09.1995
N953) (далее - Положение-953) В частности, абз. 3 ст. 3 указанного документа
сформулирован невнятно и в ряде важных вопросов допускает споры при его
толковании:
"Состояние всех ранее пробуренных скважин на нефть и газ, в том числе
ликвидированных, законсервированных, находящихся в пробной эксплуатации и
т.д., контролируется организациями, осуществлявшими их строительство или
правопреемником этих организаций. При выдаче лицензии на право пользования
участком недр и передачи расположенных на нем скважин глубокого бурения на
условиях настоящего Положения, наблюдение за скважинами и их сохранность
обеспечивает в дальнейшем владелец указанной лицензии".
Предлагается в рамках того же документа, подписанного теми же
министерствами и ведомствами и(или) их правопреемниками, или же в рамках
отдельного документа, установить несколько уточненный порядок, а именно:
"Ответственность за контроль состояния всех ранее пробуренных скважин
на нефть и газ, в том числе ликвидированных, законсервированных, находящихся в
пробной эксплуатации и т.д., оплату всех затрат и осуществление всех
необходимых мероприятий по их ликвидации, консервации, пробной эксплуатации
и т.д., а также за возмещение любого ущерба (включая экологический ущерб),
связанного с указанными скважинами, несут:
до момента выдачи лицензии на право пользования участком недр, в
границах которого находятся
указанные скважины,
- организации,
осуществлявшие их строительство или правопреемник этих организаций,
с момента выдачи лицензии на право пользования участком недр, в
границах которого находятся указанные скважины, - организации, получившие
указанные лицензии".
Кроме того, нынешняя редакция указанного документа предусматривает
определенный, достаточно сложный и коллегиальный, порядок действий как при
реализации скважин, так и - на наш взгляд, неоправданно, при иных действиях по
распоряжению ими, не связанных с полным отчуждением права собственности на
43
них, в связи с чем предлагается внести соответствующие уточнения в текст,
переформулировав его таким образом:
"4. Реализация скважин глубокого бурения на нефть и газ организациям,
получившим лицензию на право пользования недрами с целью добычи полезных
ископаемых, осуществляется на основании решения Государственного комитета по
управлению государственным имуществом Российской Федерации или комитета
по управлению имуществом, наделенного правами территориального агентства
Госкомимущества России, в соответствии с законодательством Российской
Федерации по восстановительной стоимости. Восстановительная стоимость
скважин определяется с учетом фактически произведенных затрат на сооружение
реализуемых скважин.
5.
Вопросы, связанные с приемом - передачей скважин в связи с их
реализацией, решаются и согласовываются комиссией, создаваемой решением
Госкомимущества России, с обязательным включением в ее состав представителей
Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр,
Министерства топлива и энергетики Российской Федерации, Федерального
горного и промышленного надзора России и представителей Администрации
субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены
передаваемые скважины.
Указанная комиссия рассматривает фонд пробуренных скважин, определяет
скважины, подлежащие реализации нефтегазодобывающим организациям,
определяет восстановительную стоимость этих скважин.
Реализация скважин осуществляется на основании соответствующих
двусторонних актов приема - передачи или договоров купли - продажи в
соответствии с действующим законодательством.
Предоставление скважин в пользование без перехода права собственности
на них осуществляется в порядке и на условиях, определяемых федеральным
законодательством о недрах и иными действующими нормативными актами."
3. Видится целесообразным также совместно Росимуществу (в лице
Минэкономразвития) и Роснедрам подготовить документ под примерным
названием "Положение о порядке передачи недропользователям скважин,
находящихся
в
государственной
собственности,
расположенных
на
распределенных участках недр".
В развитие концептуальных дополнений, предложенных в Закон РФ "О
недрах", данное Положение должно детализировать технические детали
реализации последних, уточняя регламент межведомственного взаимодействия в
обеспечении этого процесса, и в том числе содержать положения о том, что:
1)
При выдаче лицензии на право пользования участком недр:
- сведения обо всех находящихся на данном участке недр ранее пробуренных
скважинах на нефть и газ должны включаться в пакет документации, передаваемой
получателю лицензии (далее недропользователь) .вместе с лицензией,
скважины должны передаваться недропользователю по акту приемапередачи в момент получения им лицензии (начала действия лицензионного
договора) или в разумно короткий срок непосредственно вслед за получением им
лицензии (началом действия лицензионного договора),
44
уполномоченный орган, выдающий лицензии на право пользования
участком недр, обязан после принятия им положительного решения о выдаче
лицензии организовать заблаговременное (не менее чем за ______ дней до
предполагаемой даты выдачи лицензии) информирование уполномоченного
органа, исполняющего полномочия собственника скважин, о принятом решении, с
тем чтобы обеспечить техническую выполнимость их передачи, обозначенную в
предыдущем абзаце,
при передаче скважин недропользователю последний должен подписать
договор безвозмездного пользования с охранным обязательством (ДБПОО, образец
такого договора может быть приложением к данному нормативному акту) на
пользование скважинами,
2) Указанный ДБПОО в обязательном порядке должен содержать положения
о том, что:
ответственность за контроль состояния всех переданных ему ранее
пробуренных скважин на нефть и газ, в том числе ликвидированных,
законсервированных, находящихся в пробной эксплуатации и т.д., оплату всех
затрат и осуществление всех необходимых мероприятий по их мониторингу,
постановке на учет (в т.ч. в госреестре опасных производственных объектов и в
Росреестре), оценке, ликвидации, консервации, пробной эксплуатации и т.д., а
также за возмещение любого ущерба (включая экологический ущерб), связанного с
указанными скважинами, с момента выдачи лицензии на право пользования
участком недр, в границах которого находятся указанные скважины, несет
недропользователь, а собственник в необходимых случаях (в частности для целей
постановки на учет) выдает недропользователю необходимые доверенности на
представление своих интересов;
- скважины передаются недропользователю по восстановительной
стоимости, определяемой с учетом фактически произведенных затрат на
сооружение реализуемых скважин,
недропользователь заранее соглашается освободить собственника от
любых видов ответственности, связанной с исками, требованиями, убытками,
издержками, расходами и т.д., как своими, так и третьих лиц, находящимися в
связи с переданными скважинами и имеющими место в период действия лицензии,
а также обусловленными действиями недропользователя и возникшими в любое
время после начала действия лицензии, и обязуется осуществлять оплату
подобных исков, требований, убытков, издержек, расходов и т.д., за свой счет.
- недропользователь вправе за свой счет и без последующей компенсации
проводить изыскательские работы и нести иные затраты, связанные с изучением
возможности возобновления коммерческой эксплуатации переданных скважин,
при этом возобновление коммерческой эксплуатации переданных ему скважин
возможно исключительно при условии соблюдения всех положенных в этом
случае требований и процедур и в том числе лицензионных требований и
налогового законодательства.
- недропользователь обязан в отношении переданных ему скважин
неукоснительно соблюдать требования, установленные Федеральным законом от
21.07.1997 N116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных
45
объектов".
-недропользователь обязан в отношении переданных ему скважин:
осуществлять производственный контроль за эксплуатацией указанных объектов;
проводить экспертизу промышленной безопасности оборудования скважин, их
техническую диагностику, испытания, освидетельствования в надлежащем
порядке; разработать декларации промышленной безопасности; заключить
договоры по страхованию риска ответственности причинения вреда при
эксплуатации (пользовании), консервации и ликвидации скважин; запланировать
мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий; заключить
договоры с профессиональными аварийно-спасательными службами и аварийноспасательными формированиями; создать материальные и финансовые резервы для
ликвидации последствий аварий; поддерживать указанные объекты в состоянии,
обеспечивающем безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей
природной среды, экологическую безопасность в соответствии с нормами
промышленной безопасности.
в случае завершения действия лицензии недропользователь обязан
немедленно вернуть ранее переданные ему скважины передавшему их
уполномоченному органу или его правопреемнику, или иному органу,
исполняющему полномочия от имени собственника скважин.
в случае переоформления лицензии в ДБПОО происходит замена лица
на стороне недропользователяна другого субъекта предпринимательской
деятельности, к которому перешло право пользования участками недр в
соответствии со ст. 17.1 Закона РФ "О недрах".
недропользователь обязан в течение всего срока действия лицензии не
допустить ухудшения состояния переданных ему скважин и экологической
обстановки в зоне их расположения.
недропользователь обязан в отношении переданных ему скважин
неукоснительно соблюдать требования, установленные ст. 34 и 39 Федерального
закона РФ от 10.01.2002 N7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - ЗООС).
- недропользователь осведомлен и согласен, что в случаях, установленных
ст. 16 ЗООС, он как организация, осуществляющая эксплуатацию (пользование)
опасных производственных объектов (переданных ему скважин) может быть
вынужден оплачивать плату за негативное воздействие на окружающую среду, и
обязуется не уклоняться от исполнения вышеназванной обязанности.
недропользователь обязан, при необходимости, в связи с передачей
ему скважин получить соответствующие изменения (дополнения) к имеющейся у
него лицензии на эксплуатацию опасных производственных объектов;
недропользователь осведомлен, что несоблюдение им условий ДБПОО
может являться основанием для расторжения с ним лицензионного соглашения по
представлению органа, исполняющего полномочия от имени собственника
скважин.
(Соответствующее положение необходимо включить в типовой
лицензионный договор, который может стать приложением к предлагаемому
Положению.)
4.
Поскольку существует терминологическая неясность в отношении
46
того, является ли безвозмездное пользование скважинами, не вовлеченными в
хозяйственный оборот, в строго смысле слова их эксплуатацией, следует устранить
возможность такого дуализма, внеся изменения в некоторые статьи Федерального
закона РФ от 10.01.2002 N7-ФЗ "Об охране окружающей среды":
Ст. 34:
1.
Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в
эксплуатацию, эксплуатация, пользование, консервация и ликвидация зданий,
строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное
негативное воздействие на окружающую среду, а также аренда земельных
участков, на которых располагаются такие объекты, осуществляются в
соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом
должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды,
восстановлению
природной
среды,
рациональному
использованию
и
воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
2.
Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет
за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования,
строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, пользования,
консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, а
также аренды земельных участков, на которых располагаются такие объекты.
3. Прекращение в полном объеме размещения, проектирования,
строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, пользования,
консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, а
также аренды земельных участков, на которых располагаются такие объекты, при
нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на
основании решения суда и (или) арбитражного суда.
Ст. 39:
1.
Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию
зданий, строений, сооружений и иных объектов и (или) пользование ими, обязаны
соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей
среды, восстановления природной среды, рационального использования и
воспроизводства природных ресурсов.
2.
Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию
зданий, строений, сооружений и иных объектов и (или) пользование ими,
обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе
применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного
размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и
сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих
технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны
окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды,
рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с
законодательством.
5.
По той же причине придется внести изменения в некоторые статьи
Федерального закона от 21.07.1997 N116-ФЗ "О промышленной безопасности
опасных производственных объектов".
В связи с множественностью упоминаний термина эксплуатация
47
применительно к опасным производственным объектам в этом документе,
предлагается Статью 1 дополнить одним, последним, абзацем:
"В настоящем документе термин "эксплуатация" применительно к опасным
производственным объектам включает в себя и подразумевает также и пользование
указанными объектами, независимо от наличия и степени вовлечения указанных
объектов в хозяйственный оборот".
6. Уточнения потребуется внести в Федеральный закон от 27 июля 2010 г.
N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности
владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на
опасном объекте":
Абз. 4) и 5) ст. 2 изложить в следующей редакции:
4) владелец опасного объекта - юридическое лицо или индивидуальный
предприниматель, владеющие опасным объектом на праве собственности, праве
хозяйственного ведения, праве безвозмездного пользования или праве
оперативного управления либо на ином законном основании и осуществляющие
эксплуатацию опасного объекта или пользование им;
5) эксплуатация опасного объекта - ввод опасного объекта в
эксплуатацию, использование, техническое обслуживание, консервация,
ликвидация опасного объекта или пользование им, а также изготовление, монтаж,
наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном
объекте;
7. Важные изменения потребуется внести в Инструкцию о порядке
ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов, утв.
Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.05.2002 N 22 (шифр РД 08-492- 02):
"2.3.7. Учет, ежегодный контроль за состоянием устьев всех
ликвидированных скважин на территории горного отвода и необходимые
ремонтные работы при обнаружении неисправностей и нарушений требований
охраны недр осуществляет пользователь недр...
3.1.4. При обнаружении в ходе проверок или в других случаях тех или иных
недостатков (устьевое давление, межколонные проявления, грифоны и т.п.)
скважина должна быть выведена из консервации. Предприятие - пользователь
недр, обладающее лицензией на их разработку на территории данного горного
отвода, обязано выяснить причины недостатков, разработать и реализовать
мероприятия по их устранению по планам, согласованным с территориальными
органами Госгортехнадзора России".
8. Предстоит продумать изменения и в Федеральный закон "О
банкротстве", поскольку "действующие законы о банкротстве фактически
позволяют частным собственникам отгородиться от проблемы ПЭУ независимо от
того, в какое время она появилась - при нынешнем владельце или при прошлых
владельцах, включая государство" (с. 59 ДВБ).
Мы пока не можем дать готовой рекомендации в данном случае.
Скорее всего, потребуется вносить изменения в ряд нормативных актов
соответствующих министерств и ведомств, как то:
9. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской
Федерации от 29 сентября 2009 г. № 315 "Об утверждении административного
48
регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению
государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации
лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии
на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в
том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном
прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр"
(в части включения в него описания действий, связанных с дополнением лицензии
при передаче государством своих скважин);
10. "Регламент составления проектных технологических документов на
разработку нефтяных и газонефтяных месторождений. РД 153-39-007-96" (утв.
Минтопэнерго РФ 23.09.1996, согласовано Госгортехнадзором России 3 сентября
1996 г. N02-35/387, Роскомнедрами 5 августа 1996 г.) (в части включения в него
типовых документов и данных по передаваемым государством скважинам).
11. "Положение о раздельном учете добычи нефти из введенных в
эксплуатацию бездействующих, контрольных и находящихся в консервации
скважин на нефтяных месторождениях" (утв. Минтопэнерго РФ 10.12.1999 NК10439, Минэкономики РФ 01.12.1999) (в части учета в нем факта передачи
государством части принадлежащих ему скважин недропользователям).
Кроме того, по разделу 11 нашего документа (см. ниже) предлагается:
12. В ст. 6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской
Федерации" от 30 ноября 1995 г. N187-ФЗ:
- абз. 30) переименовать в абз. 31);
- добавить абзац:
"30) регистрировать права на искусственные острова, установки, сооружения
на континентальном шельфе в соответствии с законодательством Российской
Федерации о государственной регистрации",
13. Абз. 1 п. 1.1 ст. 16 Федерального закона от 21.07.1997 г. N122-ФЗ "О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"
изложить в следующей редакции:
"1.1. Заявления о государственной регистрации прав на искусственные
острова, установки, сооружения на континентальном шельфе, на предприятия как
имущественные комплексы, объекты недвижимого имущества, расположенные на
территориях более одного регистрационного округа (линейные объекты - объекты
недвижимого имущества, являющиеся сложными или неделимыми вещами), и
сделок с ними представляются в федеральный орган в области государственной
регистрации."
14. На наш взгляд, Роскадастру, Роснедрам, Ростехнадзору совместно с
Росимуществом следует разработать упрощенный порядок учета скважин в
качестве объектов недвижимого имущества, формализовав процедуру постановки
на учет скважин и набор необходимых для этого документов в виде
соответствующей Инструкции или Положения о порядке учета скважин в качестве
объектов недвижимого имущества.
Указанный документ должен предусматривать следующие положения:
1) Учету подлежат все скважины, независимо от статуса, и в том числе
49
находящиеся в эксплуатации, консервированные и ликвидированные, находящиеся
как на распределенных, так и на нераспределенных участках недр.
2) Учет скважин в качестве уполномоченного госоргана (УГ)
осуществляют Роснедра (включая свои территориальные подразделения).
3) УГ формирует и поддерживает в актуальном состоянии Единый
государственный реестр скважин (ЕГРС).
4) УГ определяет формат и набор данных, необходимых для учета скважин
в ЕГРС, и доводит его до сведения широкого круга лиц путем принятия и
публикации соответствующего ведомственного акта в течение 3 месяцев с момента
вступления в силу настоящего документа.
5) Для целей учета УГ производит периодическую инвентаризацию всего
фонда скважин с периодичностью (цифры подлежат уточнению для каждой
категории скважин - не раньше чем один раз в столько-то лет).
6) Обязанность по подготовке за свой счет и своевременному
представлению в УГ первичных документов учета скважин (в т.ч. паспорта
скважины), а также по допуску сотрудников УГ для проведения инвентаризации,
лежит: на распределенных участках недр - на недропользователе, на
нераспределенных участках недр - на государстве.
7) (Следует предусмотреть, например, в КоАП, санкции за невыполнение
п. 6) недропользователями.)
8) Ростехнадзор в порядке межведомственного взаимодействия с в
согласованной с УГ периодичностью передает в согласованном с УГ формате в УГ
сведения о ликвидированных скважинах, которыми сам располагает в
соответствии с действующим законодательством.
9) Данные учета ЕГРС являются открытыми для Роскадастра,
Ростехнадзора и Росимущества.
10) Данные учета ЕГРС являются первичным основанием для внесения
(изменения, ликвидации) соответствующих записей в:
-ЕГРП,
- реестр государственного имущества,
- реестр опасных производственных объектов.
При этом каждое ведомство, ведущее соответствующий реестр, продолжает
самостоятельно определять формат и набор данных, необходимых для учета
скважин в соответствующем реестре.
15. В качестве возможной дополнительной меры, которую мы считали бы
целесообразной при условии отсутствия отрицательных мнений от смежных
ведомств,
Дополнить пп. 3), 4) ст. 12 Закона РФ от 21.02.1992 г. N2395-1 "О недрах":
3) указание границ участка недр, предоставляемого в пользование, с
привязкой к данным кадастрового учета земельного участка;
4)
указание границ земельного участка или акватории, выделенных для
ведения работ, связанных с пользованием недрами, с привязкой к данным
кадастрового учета земельного участка.
Помимо рекомендаций по внесению изменений в текст конкретных
нормативных актов, при обсуждении заключения на заседании Комитета ЭКС был
50
также внесен ряд рекомендаций концептуального характера, а именно:
16. Рекомендовать создание федеральной целевой программы, участником
которой является Министерство природных ресурсов и экологии Российской
Федерации (Минприроды) по инвентаризации и классификации скважин, их
кадастрового учета и государственной регистрации. Закрепление в ЕГРП сведений
о скважинах обеспечит бессрочное хранение информации о скважинах как
экологически опасных объектах, требующих проведения бессрочного мониторинга
за их состоянием.
17. В зависимости от результатов проведенной инвентаризации и
классификации
распределить
скважины
между
действующими
недропользователями. При невозможности в силу закона или договора передать
скважины действующим недропользователям, скважины должны быть переданы
лицу, обладающему необходимыми компетенциями и квалификацией для
консервации, ликвидации, наблюдения за скважинами, например, Минприроде или
созданному для этих целей общероссийскому оператору. Осуществление
указанных функций (консервация, ликвидация, мониторинг) Росимуществом
невозможно,
поскольку
Росимущество
не
обладает
специальными
квалификациями и компетенциями для проведения таких работ или по
осуществлению контроля за их проведением.
18. Рекомендовать привлечь специалистов для разработки предложений по
созданию экономических, налоговых преференций для действующих
недропользователей при получении ими скважин, подлежащих консервации,
ликвидации, мониторингу, и не находящихся до этого момента в их ведении.
19. Рекомендовать
разработать
предложения
(законопроект)
по
экологическому страхованию, по определению ответственного лица за прошлый
экологический ущерб, размеров ответственности.
11.Обзор альтернативных решений (прежде всего, в области
финансирования программы ликвидации скважин)
Следует отдавать себе отчет в том, что многие "образцовые" меры по
устранению ПЭУ, применяемые на Западе, в России или недоступны, или
маловероятны к реализации. Сравним, например, с описанием типовых
механизмов финансирования экологических программ в Евросоюзе: "...инвестиции
в объеме около 100 млн. долларов США, которые были профинансированы
национальным Фондом имущества с целью рекультивации территории крупного
химкомбината «Сполана» (Чехия) и ее очистки от СОЗ и ртути, поскольку этот
объект создает серьезную угрозу трансграничного переноса загрязняющих веществ
по реке Эльбе. Кроме того, некоторые инициативы в этой области были
профинансированы донорами и МФО, а также за счет бюджетных трансфертов
ЕС", "в рамках Экологического партнерства «Северное измерение» было выделено
общее финансирование в размере 149 млн. евро" (с. 57 ДВБ).
Говоря о возможных к реализации решениях, в качестве одного из
долгосрочных механизмов, снимающих остроту проблемы со скважинами, можно
предложить сочетание налогового вычета из налогооблагаемой базы налога на
прибыль на величину средств, затраченных компаниями на выполнение
51
мониторинга, консервации и ликвидации скважин с так называемыми
«аплифтами»16 - налоговыми вычетами, увеличивающими для целей
налогообложения, величину затрат на вышеуказанные цели по сравнению с
реально затраченными средствами. Для активизации стимулируемой деятельности
предлагается установить величину аплифта, равную 1,2, т.е. прибыль не будет
облагаться налогом до тех пор, пока ее величина не превысит в 1,2 раза величину
затраченных на вышеуказанные цели средств. Эта мера, по сути, страхует
инвестора от влияния инфляции, значительно увеличивает привлекательность
выполнения данных общественно необходимых работ.17
В тех случаях, когда не представляется возможным обеспечить соблюдение
некоторых необходимых условий успешного страхования (например, когда
нелегко выявить виновников загрязнения, или имеет место постепенное
накопление загрязнения), в качестве более приемлемого механизма
финансирования операций по реабилитации загрязненных объектов предлагается
использовать совместный компенсационный фонд, создаваемый крупнейшими
недропользователями.
Достаточно продуктивной представляется идея, согласно которой
государство может простимулировать привлечение, наряду с нынешними
недропользователями, третьих лиц (как правило, менее крупных сервисных
компаний) к проведению мероприятий по повторному вовлечению в
эксплуатацию ранее выведенных из нее скважин на базе прогрессивных
ресурсосберегающих технологий.
При этом, поскольку недропользователь на территории отведенного ему
участка является эксклюзивным разработчиком недр и одновременно
арендатором всего земельного участка, включающего данную скважину, для
реализации данного подхода необходимо будет предусмотреть:
как вариант без смены пользователя скважины (сервисная компания
становится подрядчиком у действующего недропользователя и, при наличии
необходимых лицензий разрешений, осуществляет означенные действия по
скважине),
- так и вариант со сменой пользователя скважины, когда
Описание механизма аплифта, правда, для смежной области (геологоразведка), см. в
работе: Берлин С.И., Дердуга В.В. Оптимизация финансового регулирования в региональных
нефтегазодобывающих компаниях // Современные наукоемкие технологии. 2006. № 7. В Норвегии
в нефтегазовом комплексе в настоящее время действует 30%-ныйаплифт (начисление процентов
на остаток не возмещенных инвестору капитальных затрат). Аплифт по ставке 30%
предоставляется на период 6 лет, т. е. шесть 5%-ных годовых траншей. (Мы основываемся на
исследовании А.М. Абсаметовой из КазНТУ (Казахстан).
16
См. также Паспорт проекта Федерального Закона N51470-3 "О внесении дополнений и
изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, отмене и внесении
изменений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации". Закон был
23.01.2001 г. внесен в Госдуму РФ (ответственный комитет - Комитет по бюджету и налогам) и
27.06.2002 г. был отклонен Госдумой (Постановление N 2948-IIIГД)
17
52
недропользователь по согласованию с Росимуществом и Роснедрами заявляет об
отказе от пользования той или иной скважиной, по ней формируется отдельный
земельный участок, с внесением соответствующих изменений в документы
недропользователя - лицензию, договор аренды земельного участка и т.д. - а
лицензия на разработку данной скважины реализуется на возмездной основе
посредством конкурса или аукциона и (или) путем заключения соглашения о ГЧП.
Безусловно, при любой выбранной стратегии полезной мерой будет
неустанное, силами Роснедр, Росимущества и частных недропользователей,
продолжение тотальной инвентаризации и паспортизации скважин.
Также рекомендовали бы усилить практику формирования Росимуществом
имущественных комплексов на базе фондов скважин зонального характера.
Необходимо также разработать программу привлечения крупных страховых
компаний к страхованию техногенных, экологических и иных рисков при
эксплуатации, консервации и ликвидации скважин.
Ряд интересных предложений прозвучал в уже процитированной резолюции
ОП РФ от 16 декабря 2011 г., а именно:
* Законодательно определить ограничения в использовании участков
земли, объектов инфраструктуры и водных объектов в целях восстановления
природной среды, а также механизм контроля за таким воздействием.
* Законодательно закрепить расходные полномочия Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
по подведомственным объектам накопленного экологического ущерба в части
резервирования финансовых ресурсов для выполнения работ, связанных с
выявлением (инвентаризацией), мониторингом, ликвидацией накопленного
экологического ущерба.
* Внедрить в практику механизм зачета затрат хозяйствующего
субъекта, осуществляющего деятельность по эксплуатации объектов
накопленного экологического ущерба, связанных с осуществлением мероприятий
по ликвидации накопленного экологического ущерба, в счет платы за негативное
воздействие на окружающую среду.
6.
Вопросы госрегистрации скважин на континентальном шельфе конкретизация предлагаемого решения проблемы путем изменений в
нормативных актах.
Постановка проблемы в справке, подготовленной Росимуществом, такова:
- скважины, расположенные на континентальном шельфе, не подлежат
государственной регистрации, так как находятся вне регистрационных округов. В
связи этим они могут быть учтены только как движимое имущество;
- необходимость подачи заявления на регистрацию права по месту
нахождения сооружения, что вызывает высокие расходы на транспорт и время.
Действительно, согласно Абз. 2 ст. 1 Федерального закона от
21.07.1997 N122-ФЗ (ред. от 21.12.2013) "О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о госрегистрации):
"недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат
государственной регистрации в соответствии с настоящим Федеральным законом, земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что
53
их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том
числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, предприятия как
имущественные комплексы".
А в соответствии с Абз. 5 ст. 1 Закона о госрегистрации:
регистрационный округ - территория, на которой осуществляет
государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним
территориальный орган федерального органа исполнительной власти,
уполномоченного в области государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, государственного кадастрового учета недвижимого
имущества, ведения государственного кадастра недвижимости (далее также - орган
по государственной регистрации; орган, осуществляющий государственную
регистрацию прав).
Правовой режим континентального шельфа определяется Конвенцией о
континентальном шельфе 1958 г. и Конвенцией по морскому праву 1982 г.:
"Прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом
суверенные права в целях разведки и разработки его естественных богатств"
(соответственно ст. 2 и ст. 77). Права признаются исключительными в том смысле,
что если прибрежное государство не ведет разведки и не разрабатывает богатств
континентального шельфа, то никто другой не может этого делать без его
определенно выраженного согласия.
В соответствии с ч. 2 ст. 67 Конституции РФ, Российская Федерация на
континентальном шельфе, как и в исключительной экономической зоне, обладает
суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в порядке, определяемом
федеральным законом и нормами международного права.
Согласно Ст. 1 Федерального закона "О континентальном шельфе
Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. N187-ФЗ (далее ЗоКШ):
"Континентальный шельф Российской Федерации (далее континентальный
шельф) включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за
пределами территориального моря Российской Федерации (далее территориальное море) на всем протяжении естественного продолжения ее
сухопутной территории до внешней границы
подводной окраины материка".
Согласно абз. 1), 2) и 3) ст. 5 ЗоКШ, РФ осуществляет:
- суверенные права в целях разведки континентального шельфа и
разработки его минеральных и живых ресурсов;
- исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на
континентальном шельфе для любых целей;
- исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать
создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и
сооружений.
Компетентные органы РФ в установленном законом порядке выдают
разрешение на использование ресурсов континентального шельфа юридическим и
физическим лицам.
Абз. 8 Ст. 4 уточняет важное для нас понятие:
"установки, сооружения - гибко или стационарно закрепленные в
54
соответствии с проектной документацией на их создание по месту расположения
на континентальном шельфе Российской Федерации стационарные и плавучие
(подвижные) буровые установки (платформы), морские плавучие (передвижные)
платформы, морские стационарные платформы и другие объекты, а также
подводные сооружения (включая скважины)" (абзац введен Федеральным законом
от 30.09.2013 N268-ФЗ).
Статьи 16.1 и 16.2 ЗоКШ уточняют порядок и условия создания,
эксплуатации, использования искусственных островов, установок, сооружений на
континентальном шельфе.
Перейдем от аналитики к рекомендательной части.
1. Мы не видим возможности законодательного устранения проблемы,
обозначенной в справке ответственного сотрудника Росимущества как
"необходимость подачи заявления на регистрацию права по месту нахождения
сооружения, что вызывает высокие расходы на транспорт и время".
Указанная невозможность вызвана тем, что абз. 1 и 2 п.1.1 ст. 16 Закона о
госрегистрации сформулированы в настоящее время в следующей редакции:
"1.1. Заявления о государственной регистрации прав на предприятия как
имущественные комплексы, объекты недвижимого имущества, расположенные на
территориях более одного регистрационного округа (линейные объекты - объекты
недвижимого имущества, являющиеся сложными или неделимыми вещами), и
сделок с ними представляются в федеральный орган в области государственной
регистрации.
По инициативе заявителя допускается представление заявлений о
государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества,
включенные в состав автомобильной дороги или в состав централизованной
системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или)
водоотведения и расположенные на территориях более одного регистрационного
округа, и сделок с такими объектами недвижимого имущества в федеральный
орган в области государственной регистрации или его территориальные органы по
месту нахождения таких объектов недвижимого имущества."
Как мы видим, расширение перечня объектов, на которые
распространяется благоприятная возможность регистрации прав на
федеральном уровне, за счет скважин, находящихся на территории
регистрационных округов, вряд ли может быть обосновано и встречено с
пониманием смежными ведомствами.
2. В то же время, для скважин, находящихся вне территории
регистрационных округов, задача представляется вполне решаемой.
Речь идет о том, чтобы сделать возможной госрегистрациюскважин на
континентальном шельфе в качестве объектов недвижимого имущества. Мы
предлагаем:
1) в ст. 6 ЗоКШ:
- абз. 30) переименовать в абз. 31);
- добавить абзац:
"30) регистрировать права на искусственные острова, установки, сооружения
на континентальном шельфе в соответствии с законодательством Российской
55
Федерации о государственной регистрации"
2) абз. 1 п. 1.1 ст. 16 Закона о госрегистрации изложить в следующей
редакции:
"1.1. Заявления о государственной регистрации прав на искусственные
острова, установки, сооружения на континентальном шельфе, на предприятия как
имущественные комплексы, объекты недвижимого имущества, расположенные на
территориях более одного регистрационного округа (линейные объекты - объекты
недвижимого имущества, являющиеся сложными или неделимыми вещами), и
сделок с ними представляются в федеральный орган в области государственной
регистрации."
56