Заключение независимого эксперта Казаковой Н.В. по

1
Администрация Приморского края
Руководителю
Управления рыбного хозяйства Приморского края
Цымбалу А.Ю.
fishing@primorsky.ru
25.06.2012г.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам независимой антикоррупционной экспертизы
Уважаемый Алексей Юрьевич!
Мною, Казаковой Натальей Владимировной, аккредитованной в качестве
независимого эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов, распоряжением Минюста России
от 25.07.2011г. № 1624-р, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 17
июля 2009г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов», пунктом 4 Правил
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов
нормативных
правовых
актов,
утвержденных
Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26.02.2010г. № 96, проведена
антикоррупционная экспертиза
Административного Регламента управления
рыбного хозяйства Приморского края по предоставлению государственной услуги
«Распределение квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для
осуществления промышленного рыболовства во внутренних водах Российской
Федерации, расположенных на территории Приморского края, за исключением
внутренних морских вод Российской Федерации». (далее «проект Регламента»;
«проект НПА»)
Помимо замечаний общего характера, не влекущих коррупциогенность, но
нуждающихся в устранении для юридико-лингвистической грамотности проекта
НПА, в исследуемом проекте
НПА выявлены
коррупциогенные факторы,
2
указанные в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной
Постановлением Правительства Российской федерации от 26.02.2010г. № 96
1.Замечание по названию акта. (те же замечания по пункту 5 ; подпункту 5.1.;
пунктам 20.5; 20.15; 20.15. проекта Регламента).
Рекомендую слово «Управление» заменить на «Администрация Приморского
края Российской Федерации».
Обоснование.
1).Законодательством
Российской
Федерации
в
сфере
государственного
управления не предусмотрены Административные Регламенты структурных
подразделений органа государственной власти.
Административный регламент - это нормативно-правовой акт,
издаваемый
органом государственной власти, но не структурным подразделением органа.
2). По федеральному закону
функция по распределению квоты добычи для
осуществления того вида рыболовства, который указан в проекте Регламента выполняется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Но не структурным подразделением органа государственной власти субъекта РФ.
(ст.31 ФЗ № 166-ФЗ).
Рассматриваемый Регламент издается органом государственной власти субъекта
Российской Федерации.
(см. п.5 постановления Правительства РФ от 11.11.2005г. № 679 "О
порядке разработки и утверждения административных регламентов» ).
По тем же основаниям противоречат положениям Федерального Закона № 166ФЗ, а потому, не могут считаться законными формулировки пункта 5 подпункта
5.1.; пункты 20.5; 20.15; 20.15. проекта Регламента.
2. Замечание по наименованию и тексту проекта Регламента в целом.
3
Рекомендую разработчику заменить в проекте документа слово «услуга» на слово
«функция».
Пояснение.
Представляется,
что
распределение
квот
добычи
водных
биоресурсов) для осуществления рыболовства – это не государственная услуга, а
государственная функция. Поэтому предметом Регламента и результатом
исполнения
Регламента должна является не государственная
услуга, а
государственная функция.
Поскольку инициатором взаимодействия государства и
общества
- является
государство – субъект Российской Федерации. Результатом этого взаимодействия
является распределение квоты добычи и правопорождающий факт – закрепление
за заявителем права на добычу. Если бы инициатором взаимодействия
государства и общества являлся бы заявитель, тогда взаимодействие субъекта
РФ с ним квалифицировалась бы как государственная услуга.
3. Замечания по содержанию проекта Регламента.
Дополнить «Описание… иных лиц, имеющих право на
взаимодействие с
Управлением при предоставлении государственной услуги» конкретикой в
отношении лиц, не являющихся потенциальными пользователями водными
биоресурсами, однако, имеющих право на взаимодействие с субъектом
Российской Федерации.
Перечень таких лиц
указан в федеральных законах, в частности, по смыслу
Закона РФ № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических
ресурсов» такими лицами являются общественные объединения, объединения
юридических лиц (ассоциации и союзы).
(см. пункт 5 части 1 статьи 1 Закона № 166-ФЗ).
Налоговом Кодексе Российской Федерации (подробнее
В
см. доводы на листе 10
настоящего заключения).
4. Замечание по пункту 2; пункту 20.16 проекта Регламента.
4
В подпункте 2.2. и пункте 20.16 слово «выделение» заменить» словом
«распределение», поскольку согласно федерального закона квоты на добычу
распределяются, а не выделяются.
Обоснование: буквальное толкование статьи 31
Закона РФ № 166-ФЗ, акты
Правительства РФ № 611 от 25.08.2008г. в ред. 05.11.2009; № 640; № 765 и др. ;
постановления Администрации Приморского края от 31 августа 2006 года № 202па).
5. Замечания по пункту 3 проекта Регламента.
Представляется,
что
заявителей
–потенциальных
пользователей
водными
биоресурсами интересуют не сведения о месте нахождения Управления рыбного
хозяйства и не информация
Российской Федерации, а
о самом структурном подразделении субъекта
четкая формальная определенность.
Конкретная
фиксация в правовом акте: 1. места приема заявок; 2. места рассмотрения заявок
и 3. места получения результата рассмотрения заявок.
Вместо определенности (конкретики) редакция пункта 3 проекта Регламента
презюмирует, что место приема, рассмотрения заявок и выдачи результата совпадает с местом нахождения (адресом) Управления рыбного хозяйства
Администрации Приморского края.
6. Замечания по пункту 3.3.
Рассматриваемая редакция пункта Регламента имеет отсылочный характер.
Отсылает всех заинтересованных лиц по всему кругу вопросов порядка, которые
должны фиксироваться непосредственно в тексте Регламента к сторонним
источникам: а именно: 1. к
информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет» и 2. к информационному стенду Управления. (см. подпункты «е»,
«з», «и», «к»). То есть
к иным носителям информации.
Интернет-ресурс и
стенд имеют характер информационно-ознакомительный, но
не способны
5
хранить информационный ресурс. Предназначены только
размещать текст на
период, равный исполнению функции по распределению долей квот. Между тем,
потребителям информации важно, чтобы орган исполнительной власти субъекта
РФ обеспечил сохранность нормативно-правового акта в письменной форме как
источника доказывания на случай необходимости защиты оспариваемых или
нарушенных прав заявителя.
Требования к порядку информирования о предоставлении государственной
услуги; сведения о порядке предоставления государственной услуги; также как и
перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги,
представляемых заявителем (представителем заявителя), образцы заполнения
заявок об основаниях для отказа в предоставлении государственной услуги –
собственно и составляют смысл и содержание этого Регламента. Формулировки
Регламента должны обеспечивать право и возможность не только понимания
процесса, но и документальной неизменности каждого этапа этого процесса на
будущее время, после окончания процедуры принятия решения о распределении
квот добычи.
Известно, что
электронный ресурс
и стенд в перспективе
информацию не сохранят и не предназначены для этого. Только формулировки
письменного Регламента будут давать абсолютную ясность потребителю, суду,
прокуратуре и будут источником доказывания. Только полноценный письменный
Регламент должен
вносить определенность в процесс распределения квот
добычи, на каждой стадии: принятия заявок; регистрации заявок; рассмотрения
заявки; принятия решения по результату рассмотрения заявки; оформления
решения субъекта РФ; доведения решения субъекта РФ до сведения заявителя;
хранение материалов заявителей и результатов деятельности субъекта РФ по
выполнению функции.
Редакция
пункта 3.3. насыщена формулировками
абстрактными, не несущими никакой содержательной, юридически значимой
информации. Поэтому проект Регламент в этой части
свойства полезности
для
потребителей информации.
утрачивает качества/
На взгляд автора
заключения включение в Регламент формулировок отсылочного характера
неоправданно.
6
7. Замечания по пункту 2.2. и пункту 9.1.
Как следует из
пункта 2.2. проекта Регламента, заявка может быть подана
индивидуальным
предпринимателем, осуществляющим деятельность без
образования юридического лица.
В п.9.1. проекта Регламента для заявителя- юридического лица определен
необходимый
минимум
документов,
(правосопосбность и др.)
подтверждающий
правовой
статус
заявителя. Тогда как для индивидуального
предпринимателя - объем необходимых и достаточных документов, прилагаемых
к заявке вообще не определен.
Неопределенность условий в отношении этой группы заявителей при принятии
решения о судьбе заявки лица, имеющего статус предпринимателя дает широту
дискреционных полномочий. Что является фактором коррупциогенного характера
( «а» п.3 Методики, утвержденной постановлением Правительства № 96 от 28.02.2010г.).
Автору заключения представляется целесообразным рекомендовать разработчику
включить в пункт 9.1 Регламента в перечень необходимых документов,
сопровождающих
достоверности
заявку
в
доказательство
актуальности,
полноты
и
сведений о заявителе - выписку уполномоченного органа из
ЕГРЮЛ на дату предоставления заявки в целях предотвращения или сведения к
минимуму
риска ошибок и неблагоприятных последствий, указанных в пункте
9.3. Регламента.
8. Замечания по пункту 9.2. (те же замечания в пунктах 19.3;19.4; 20.16
проекта Регламента).
Слово «в виде»
почтового отправления заменить словом «путем» почтового
отправления» или «с использованием услуг почтовой связи»
9. Замечание по пункту 11.1 «д» проекта Регламента.
Подпунктом «д» пункта 11.1 установлено основание для отказа в удовлетворении
заявки организации на распределение квоты добычи на очередной период:
7
«неуплата заявителем на дату подачи заявки штрафов и (или) не возмещение в
установленном законодательством Российской Федерации порядке ущерба,
причинённого
водным
биоресурсам,
если
имело
место
нарушение
им
законодательства Российской Федерации в области рыболовства и сохранения
водных биоресурсов».
.
Первое ключевое слово в редакции формулировки – это слово «штрафы».
Употребление существительного во множественном числе предполагает, что речь
идет штрафах вообще во всех отраслях права: в законодательстве о налогах и
сборах; в экологическом праве, в административном праве (замечу, не только в
рамках санкций ст. ст. 8.17; 8.37 Кодекса РФ об административных
правонарушениях),
в уголовном праве
(если заявитель осуществляет
деятельность в статусе индивидуального предпринимателя).
По
смыслу
получается,
что
буквального
штрафы,
толкования
существующие
исследуемой
при
любой
формулировки,
квалификации
правонарушений по любым составам в рамках любых отраслей права (санкции
норм которых предусматривают такой вид наказания ) – препятствуют участию в
рыболовстве. Позиция разработчика Регламента, воплотившаяся в исследуемой
редакции пункта 11.1 проекта нормативно-правового акта влечет вывод о том, что
сам факт существования штрафа, вне зависимости от его размера, от оснований
его возникновения
влечет
невозможность возникновения
права на
рыболовство.
Затем в редакции формулировки использован разграничительный союз и
(или) после которого указывается, что наличие ущерба, причинённого водным
биоресурсам, если имело место нарушение им законодательства Российской
Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов» является
самостоятельным правовым основанием для отказа в удовлетворении заявки
субъекта. По логике разработчика проекта НПА, независимо от стоимостного
размера
ущерба, сам факт существования ущерба влечет
возникновения права на рыболовство.
невозможность
8
Автор заключения полагает такую формулировку подпункта «д» пункта
11.1 проекта Регламента – неправомерной и усматривает в редакции такой
формулировки фактор коррупциогенного характера ввиду следующего.
Закон Приморского края «О рыбохозяйственной деятельности в Приморском
крае» устанавливает, что распределение промышленных квот добычи (вылова)
водных
биоресурсов
во
внутренних
водах
Российской
Федерации,
расположенных на территории Приморского края, за исключением внутренних
морских вод Российской Федерации, осуществляется в порядке, установленном
Администрацией Приморского края (см. ст.12 Закона № 220-КЗ от 30.04.2002г. в
редакции от 25.02.2009г.).
Администрация Приморского края действует в
пределах предоставленных полномочий (ст.4 закона) по вопросам:
 издания нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере
рыбохозяйственной
деятельности
в
пределах
предоставленных
действующим законодательством полномочий (п/п 1 пункта 2 статьи 4)
 рыболовства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного
образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской
Федерации
в
пределах
предоставленных
федеральным
законодательством полномочий (п/п 9 пункта 2 статьи 4)
Административный регламент - это нормативно-правовой акт. Согласно
Конституции РФ (п.5 статьи76) нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
Федеральный Закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических
ресурсов»
предусматривает
общее правило путем исчерпывающего
перечня условий, принципиально значимых для государства которым
должен соответствовать субъект, заявляющий намерение быть наделенным
правом на добычу (вылов) ВБР на очередной период.
9
Для федерального законодателя отсутствие штрафов (будь-то налоговые
санкции как вид задолженности по налогам и иным обязательным платежам в
бюджет, будь-то вид наказания в рамках иных отраслей и институтов права) в
законодательстве о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов – это не
принцип и не условие в зависимости от наличия или отсутствия которого
возникает право на добычу. Равно как и отсутствие ущерба, причинённого
водным биоресурсам. (статья 2 Федерального закона № 166-ФЗ).
Факт отсутствия непогашенных штрафов, неисполненного вида наказания в
рамках Кодекса РФ об административных правонарушениях
Налогового Кодекса РФ (как вида
или в рамках
задолженности по налогам и иным
обязательным платежам в бюджет) - не указан федеральным законодателем как
условие, препятствующее распределению квоты заявителю, наделению квотами
на добычу (вылов) или заключению договора о закреплении доли квоты. То же в
отношении факта отсутствия ущерба, причинённого водным биоресурсам.
А потому предоставление заявителем документов в доказательство этих
фактов не может являться обязательным условием, порождающим для лица,
заявившего о распределении ему квоты на очередной год возникновение права на
добычу (вылов) ВБР.
Иными словами, отсутствие у заявителя документов, подтверждающих факт
отсутствия штрафов и отсутствие ущерба
- не может являться фактором,
обуславливающим или иным образом влияющим на принятие уполномоченным
органом государственной власти (в том числе ОГВ субъекта Российской
Федерации) решения по существу поданной заявки. И не может являться
основанием к принятию субъектом Российской Федерации решения об отказе в
удовлетворении заявки в распределении квоты заявителю.
Федеральный закон,
регламентируя право органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации осуществлять
распределение квот добычи
(вылова) ВБР между лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) ВБР
(статья 31 закона) указывает два критерия, которые надлежит принимать во
10
внимание уполномоченному органу исполнительной власти (в том числе ОГВ
субъекта Российской Федерации) при распределении квот добычи:
 наличие у заявителя судов рыбопромыслового флота, принадлежащих ему
на праве собственности или используемых на основании договоров
фрахтования (бербоут-чартера или тайм-чартера);
 объем добытых (выловленных) заявителем водных биоресурсов за девять
лет, предшествующих расчетному году.
Порядок распределения квот добычи (вылова) ВБР, указанных в части 1 статьи
31 Федерального Закона № 166-ФЗ установленный Правительством РФ - иного
не содержит. (см. постановления Правительства РФ № 640)
Иного не предусматривает и порядок подготовки и принятия решения о
предоставлении водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам
рыболовства, в пользование (см. постановление Правительства РФ от 15 октября
2008 г. N 765).
Установленные Правительством РФ Правила распределения квот добычи
(вылова) ВБР для осуществления прибрежного рыболовства
не содержат
положений, позволяющих судить о том, что сам факт неуплаты заявителем на
дату подачи заявки штрафов и (или) сам факт не возмещения в установленном
законодательством
Российской
Федерации
порядке
заявителем
ущерба,
причинённого водным биоресурсам является для органа исполнительной власти,
уполномоченным осуществить функцию по распределению квоты добычи
(вылова)
ВБР основанием
к
правовому акту (решению) об
отказе в
удовлетворении требований заявителя. (см. постановление Правительства РФ №
611 от 25.08.2008г. в ред. 05.11.2009).
Применительно к исследуемой редакции подпункта пункта 11.1 проекта
Регламента, относимым является следующее положение Правил:
11
«Справка из налогового органа по месту государственной регистрации заявителя
об отсутствии задолженности по начисленным налогам, сбора и иным
обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные
внебюджетные фонды за последний отчетный период, размер которой
превышает 25 процентов балансовой стоимости активов заявителя по
данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период. В случае
наличия задолженности в размере, превышающем 25 процентов, заявитель
считается соответствующим установленному
требованию, если он
обжалует
в
наличие
указанной
задолженности
соответствии
с
законодательством Российской Федерации и решение по такой жалобе на день
рассмотрения заявки не принято.» (см. подпункт «д» пункта 5 постановления
Правительства РФ № 611 от 25.08.2008г. в ред. 05.11.2009)
Слова «…размер которой превышает 25 процентов балансовой стоимости
активов заявителя по данным бухгалтерской отчетности за последний
отчетный период» приводят к выводу о том, что государству важен не факт
существования задолженности, а ее размер, значимая для государства величина
которого
в
соотношении
с
общей
стоимостью
Правительством РФ. А также временной период
активов
определена
ее определения и факт
обжалования или не обжалования задолженности субъектом в установленном
порядке.
Поэтому автору заключения непонятно, на каком правовом основании
орган государственной власти субъекта РФ вводит в нормативно-правовой акт как
условие, необходимое для удовлетворения заявки, влияющее на возникновение
права добычи (вылова) ВБР
факт неуплаты заявителем на дату подачи заявки
штрафов по правонарушениям любой юридической квалификации. И факт не
возмещения заявителем
ущерба, причинённого водным биоресурса, если
государство не обуславливает возникновение права на добычу
наличием/отсутствием этого факта у предприятия.
(вылов)
12
Автор заключения полагает, что разработчик проекта НПА допустил
необоснованное применение исключений из общих правил наличие завышенных
требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права установление
трудновыполнимых
и
обременительных
требований
организациям. Что является фактором коррупциогенного характера
к
(см. подпункт
«а» пункта 4 Методики, утвержденной постановлением Правительства РФ от 28 февраля 2010г.).
Устанавливая в противоречие с Федеральным законом № 166-ФЗ, актом
Правительства РФ подобные новеллы орган государственной власти субъекта
Российской Федерации
и выходит
за пределы компетенции. Что
фактором коррупциогенного характера (см. подпункт «д»
является
пункта 3 названной Методики).
Автор заключения отмечает, что Правительство РФ рекомендовало органам
исполнительной власти субъектов РФ при разработке административных
регламентов
исполнения
государственных
функций
и
административных
регламентов предоставления государственных услуг руководствоваться порядком,
утвержденным постановлением Правительства РФ.
Правительства РФ № 679).
исполнительной
(см.
пункт
5
постановления
Этот порядок предусматривает, что Федеральные органы
власти
не
вправе
устанавливать
в
административных
регламентах полномочия федеральных органов исполнительной власти, не
предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными
законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ,
а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и
законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за
исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений
актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо
предусмотрены Конституции РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение
Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов
нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
постановления Правительства РФ № 679 от 11.11.2005г.).
(п.13
Автор заключения полагает, что
13
аналогичный подход в нормотворческой деятельности должен соблюдаться в
деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
10. Замечания по пункту 19 проекта Регламента.
Необходимо откорректировать нумерацию подунктов проекта Регламента,
поскольку в тексте проекта документа отсутствует подпункт под номером 19.8.
11.Замечания по пункту 13.1.
Дополнить фразу
«либо об отказе в их выделении от должностных лиц
Управления, обеспечивающих прием заявок» словами «и выдачу результата
рассмотрения заявки».
12. Замечания по пункту 15.2.
На стенде размещается полный текст Регламента - акта в котором
собственно и содержится полная, подробная, исчерпывающая, достоверная
информация, необходимая пользователям. (подпункт «д»).
Текст Регламента включает требования к порядку информирования о
предоставлении государственной услуги; порядок ее предоставления
и
основания для отказа в предоставлении; перечень документов, необходимых для
ее предоставления; требования, предъявляемые к этим документам и образцы
заполнения заявок.
Потребителю предоставляется возможность ознакомиться с
Регламента в полном объеме из двух источников:
помещении субъекта РФ и
текстом
информационный стенд в
сайт субъекта РФ в электронном ресурсе. Что
удовлетворит интерес потребителя и отвечает
качественному исполнению
функции.
Дублирование на информационном стенде
сведений
являющихся
извлечением из Регламента – это избыточное административное действие
сопряженное с излишними затратами.
Регламента)
(см. подпункты «е», «з», «и», «к» пункта 15.2 проекта
14
13. Замечания по пункту 16.1.
Из формулировки
следует, что заявитель
лишен права взаимодействовать с
должностными лицами отдела в составе структурного подразделения субъекта
РФ на стадии рассмотрения поданной заявки как лично, так и через
общественный контроль Ассоциаций, Союзов членом которых он является.
Что не согласуется с принципом, изложенным федеральным законодателем в
пункте 5 части 1 статьи 1 Закона № 166-ФЗ, а потому- противоправно.
14. Замечания по пункту 18.1
Исключить неопределенный (абстрактный) характер формулировки пункта.
1. Не конкретизированы в достаточной степени сведения о печатном издании и
об электронном ресурсе. Помимо названия газета
имеет собственный адрес,
телефон редакции, сайт, сведения о чем потребитель вправе знать.
2. Слова «информационно-телекоммуникационные сети общего пользования, в
том числе на Интернет-сайте» дополнить
ссылками на индивидуально-
определенный электронный ресурс в сети интернет.
15. Замечание по пунктам 20.1. и п.20.3
Необходимо конкретизировать, о каком приказе Росрыболовства идет речь как о
правовом акте, с момента поступления которого субъекту РФ исчисляется время
начало выполнения
субъектом РФ функции (по тексту проекта Регламента –
услуги).
16. Замечание по пункту 20.4.
Редакция пункта начинается фразой: «На основании результатов рассмотрения
заявок…». Фраза предполагает то, что стадия рассмотрения заявки завершена.
Логический итог этой стадии: субъект РФ должен принять правовой акт: либо
об удовлетворении заявки, либо об отказе в удовлетворении. Непонятно, при чем
здесь (на этой стадии)
учет предложений Приморского рыбохозяйственного
совета ? Не конкретизировано,
исходящих от Совета.
предложений какого именно характера,
15
Неопределенность порождает вопрос: какое влияние (отношение) имеет
позиция Совета на юридическую судьбу уже рассмотренной заявки?
Пункт 2 проекта Регламента помимо заявителей, упоминает «иных лиц,
имеющих право на
взаимодействие с Управлением при предоставлении
государственной услуги». Разработчик проекта Регламента не конкретизирует,
кого он имеет ввиду под «иными лицами». Автор заключения, основываясь на
толковании пункта 5 части 1 статьи 2 Закона РФ № 166-ФЗ предполагает, что к
числу «иных» лиц, помимо представителей органов исполнительной власти,
относится
общественность (в Приморском крае представлена
Ассоциацией
рыбохозяйственных предприятий Приморья, Ассоциацией добытчиков минтая,
др. некоммерческими организациями). А
также
специально созданный
субъектом Российской Федерации орган: Приморский рыбохозяйственный Совет,
в который, помимо представителей общественности, входят представители
органов власти:
охраны
налогового органа, представитель
департамента береговой
пограничной службы ФСБ Российской Федерации. (см.
постановления
Губернатора Приморского края РФ № 49-пг от 18.02.2005г. в редакции от 12 февраля 2010г. 9-пг).
Для исследуемой редакции пункта правовое значение имеет следующий
факт.
Пунктом 11.1 проекта Регламента
установлен
исчерпывающий
(закрытый) перечень оснований для отказа в удовлетворении требований
заявителя. Предложения
общественности (Приморского рыбохозяйственного
Совета) не указаны в качестве основания или обстоятельства, определяющего
или каким-либо образом влияющего на процесс распределения квоты добычи; на
действия субъекта РФ по рассмотрению заявок субъектов о распределении квот
добычи.
Презюмируем ситуацию,
что поданная субъекту РФ
заявка отвечает
требованиям нормативно-правовых актов и критериям, изложенным в п.9.1-9.2.
Регламента. Т.е. поступила в установленный срок, оформлена надлежащим
образом, сопровождается
пакетом бездефектных документов.
Заявитель
16
отвечает всем установленным нормативно-правовыми актами требованиям к
потенциальному пользователю водными биоресурсами.
Отсюда вопросы:
 каким образом, в какой административной процедуре, на какой
стадии принятия решения о распределении квот добычи заявителю
субъект Российской
Федерации
рассматривает
предложения
Приморского рыбохозяйственного Совета ?
 может или нет субъект Российской Федерации, рассмотревший
предложения Приморского рыбохозяйственного Совета отклонить
требование заявителя о распределении ему квоты или удовлетворить
заявленное требование?
 как (каким образом) Совет влияет на правовой акт субъекта РФ о
распределении квоты добычи ?
 каким образом предложения Совета могут влиять на юридическую
судьбу заявки, если таковая уже рассмотрена субъектом РФ ?
 нормы правовых актов в части распределения квот добычи
субъектами РФ – императивны. Формализованный,
императивный
характер правовых норм и соответствующих пунктов Регламента не
дают чиновнику возможности проявить иную модель поведения при
распределении квоты добычи заявителям.
 какие правовые последствия для субъекта РФ наступают в случае
игнорирования субъектом Российской Федерации
предложений
Приморского рыбохозяйственного Совета?
Из проекта Регламента
непонятно, для чего обременять/обязывать
субъекта РФ к учету предложений Совета, если
Совет не управомочен
участвовать в административной процедуре рассмотрения заявок, описанной в
пункте 20 проекта Регламента ни Законом, ни правовым актом субъекта РФ; ни
самим проектом
Регламента? Но вместе с тем очевидно, что
после стадии
рассмотрения заявки/ок позиция субъекта РФ о наличии, либо отсутствии
оснований для распределения квоты добычи заявителю уже сформирована и
17
мнение Совета не влияет на сформированную позицию органа исполнительной
власти субъекта РФ.
17. Замечания по пункту 20.5 проекта Регламента.
1.Исключить из редакции пункта слова «предусмотренных пунктом 3.3.»,
поскольку названный пункт проекта Регламента не содержит прямых правовых
оснований для отказа в удовлетворении заявки.
2. Правильно указать наименование органа государственной исполнительной
власти - субъекта, оказывающего функцию, регламентированную в проекте НПА.
3. Дополнить фразу «в уведомлении указывается причина отказа в выделении
промышленных квот заявителю» после слова «причина» словами: «с указанием
правового основания отказа».
18. Замечания по пункту 14.1 проекта Регламента:
Конкретизировать фразу:
«должностное лицо Управления ответственное за
прием заявок». Определить это лицо путем указания в Регламенте точного
наименования должности. Обеспечив тем самым беспрепятственную реализацию
законного права заинтересованного лица обжаловать при необходимости
действия/бездействие конкретного должностного лица органа исполнительной
власти, а не субъекта Российской Федерации.
19. Замечания по пункту 15.2.
В защиту права потребителя на обжалование действия конкретного должностного
лица (а такое право законодательство
предусматривает)
информация на информационном стенде включала
важно, чтобы
сведения о конкретном
должностном лице, ответственном за выполнение процедур приема заявок и
выдачи
результата
их
рассмотрения,
назначенном
начальником
Отдела,
ответственным за организацию работы по распределению промышленных квот
между заявителями. (см. пункт 17.2 проекта Регламента).
Как указывалось выше, один из принципов, на котором основывается
законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов – это участие
граждан,
общественных
объединений,
объединений
юридических
лиц
18
(ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся рыболовства и
сохранения водных биоресурсов, согласно которому граждане, общественные
объединения, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) имеют право
принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать
воздействие на состояние водных биоресурсов. (см. пункт 5 часть 1 статьи 2 Закона РФ №
166-ФЗ).
Федеральный Закон гласит, что
органы государственной власти, органы
местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны
обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые
установлены законодательством (там же).
По нижеследующим причинам автор заключения полагает, что
проект
Регламента не обеспечивает реализацию этого законодательного принципа в
достаточной мере.
Предлагаемые разработчиком Регламента формы участия изложены в
положениях пунктов 3 и 15.2; 16.1 и 16.2 проекта Регламента. И сводятся к
следующему:
 к реализации права ознакомиться с информацией в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет», а также на информационном
стенде Управления;
 к
реализации
права
ознакомиться
с
ходом
выполнения
государственной услуги на личном приеме, а также с использованием
почтовой,
телефонной
связи
;
путем
обмена
электронными
документами в сети «Интернет» или путем письменного обращения.
Разработчиком
определено,
что
Заявитель
(представитель
заявителя)
взаимодействует с должностными лицами Отдела только в трех случаях:
а) при предоставлении заявок;
б) при информировании о ходе предоставления государственной услуги;
в) при получении результата предоставления государственной услуги.
(см. пункт 16.1. проекта)
19
Как представляется автору заключения
признаки и (или) факторы
коррупциогенного характера имеют риск проявиться не при административной
процедуре приема заявок.
И не на стадии вручения заявителю
результата
предоставления функции/услуги. А, вероятно, при административной процедуре
(стадии) рассмотрения заявок, оценке документов и принятия решений по
существу заявок. Поэтому и заявителю и институтам гражданского общества,
осуществляющим общественный контроль за поведением и действиями
должностных лиц субъекта РФ их поведением и их суждениями по вопросам
распределения долей квот важно наблюдать и контролировать именно процедуру
подготовки решения о распределении долей квот. Именно эту стадию, а не
стадию приема заявок или стадию выдачи заявителю результата рассмотрения
заявок.
Следовательно, именно
процедуре
право на участие в этой административной
и прозрачность, определенность
осуществления именно этой
процедуры необходимо отразить в тексте Регламента. Тогда реализация
законодательного
принципа
например
путем
участия
Приморского
рыбохозяйственного Совета, Союзов, Ассоциаций в выработке, обсуждении и
подготовке органом власти решения о распределении долей квот - получит
практическую реализацию.
Приморский рыбохозяйственный Совет участвует в подготовке проектов
нормативных правовых актов Администрации Приморского края и Губернатора
Приморского края по вопросам рыбохозяйственной деятельности. В том числе
разрабатывает предложения по осуществлению государственной политики на
территории Приморского края в сфере рационального использования ВБР. И по
организации промысла ВБР предприятиями Приморского края.
(см. Раздел 4; пункт 15.14 постановления Губернатора Приморского края РФ № 49-пг от 18.02.2005г. в
редакции от 12 февраля 2010г. 9-пг).
Однако, эти задачи Совета востребованы/актуальны
для органа исполнительной власти субъекта РФ и для хозяйствующих субъектов
до
до принятия решения по каждому из заявителей, а не после процедуры
рассмотрения заявок как - то указал разработчик в проекте документа.
20
Идея разработчика Регламента ограничить взаимодействие с должностным
лицами субъекта РФ только тремя случаями, два из которых явно не формируют
коррупционной составляющей - не согласуется с принципом, изложенным в
пункте 5 части 1 статьи 1 Закона № 166-ФЗ нарушает волю законодателя в том,
что граждане, общественные объединения, объединения юридических лиц
(ассоциации и союзы) имеют право принимать участие в подготовке решений,
реализация
которых
может
оказать
воздействие
биоресурсов, а органы государственной власти
на
состояние
водных
обязаны обеспечить им
возможность такого участия в конкретных формах.
Такой подход разработчика Регламента будет означать, что:
 общественный контроль за качеством этой функции/услуги - не обеспечен;
 роль Приморского рыбохозяйственного Совета
совещательного органа в
как коллективного
государственном регулировании рыболовства в
крае, а соответственно и контроль
общественности за качеством и
прозрачностью исполнения функций субъекта РФ – снижается;

право и возможности Союзов и Ассоциаций по защите интересов
предприятий-членов
общественных
Российской Федерации ограничивает
организаций
рыбаков-
субъект
последующей судебным
и
административным обжалованием.
Учитывая, что
пункт 11.1 проекта Регламента включает необходимость
предоставления заявителем
документов, подтверждающих факт исполнения
обязательств перед бюджетами всех уровней, а в состав
рыбохозяйственный
Совета
входят
представители
Приморского
налогового
органа
и
пограничной службы ФСБ России – компетентные лица, информированные в
вопросах денежных обязательств заявителя перед государством, способные:
а). определить размер задолженности (25 процентов балансовой стоимости
активов заявителя по данным бухгалтерской отчетности за последний
отчетный период);
21
б). характер (из административных правоотношений, или из законодательства
о налогах и сборах);
в). пояснить является или нет задолженность оспариваемой на дату
рассмотрения заявки,
Автор
заключения
рыбохозяйственного
полагает,
Совета
в
что
процедуре
участие
членов
распределения
Приморского
квоты
должно
обеспечиваться при процедуре оценки и рассмотрения органом исполнительной
власти субъекта РФ документов заявителя до момента принятия решения по
существу каждой заявки. Ход и результат этой административной процедуры,
проводимой
с участием Приморского рыбохозяйственного Совета по каждому
заявителю должен оформляться, фиксироваться надлежащим образом. Между
тем,
рассматриваемая
редакция
Регламента
не
содержит
положений,
регламентирующих требования к содержанию решения органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
20. Замечание. Завершающая часть Административного Регламента должна
содержать раздел о порядке, сроках хранения и о месте хранения документов,
свидетельствующих о ходе и о результате исполнения функции органом
исполнительной власти субъекта РФ как необходимая часть
(элемент)
административной процедуры описываемая путем норм прямого действия, либо
отсылочного характера. Элемент административного порядка, позволяющий
заинтересованным лицам беспрепятственно и оперативно реализовать право
запросить субъекта Российской Федерации о предоставлении информационного
ресурса.
Исследуемая редакция проекта НПА этих положений - не содержит, что
влечет риск не обеспечения доказательственной базы для лиц, заинтересованных
в обжаловании, либо затруднить исполнение функций контроля и надзора.
Отсутствие или неполнота административных процедур также является фактором
коррупциогенного характера
( пункт «ж» 3 Методики, утвержденной Постановлением
Правительства РФ № 96 от 28.02.2010г. ).
На основании изложенного, руководствуясь Федеральным Законом № 172-ФЗ
от 17.07.2009г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и
22
проектов нормативно-правовых актов полагаю, что проект нормативно-правового
акта не может быть принят в предложенной редакции. Предлагаю рассмотреть
замечания общего юридическо-лингвистического характера, а также замечания
по формулировкам, которые, согласно постановлению Правительства РФ № 96
считаются факторами коррупциогенного характера и поручить исполнителю
доработать проект Регламента.
С уважением, Казакова Н.В.