К числу ключевых проблем государственного управления

Якобсон Л.И., Жулин А.Б.
Влияние ведомственных интересов на качество государственного управления
(на материалах по реализации майских (2012 г.) указов Президента Российской
Федерации)
К числу ключевых проблем государственного управления относится
обеспечение координации работы государственных органов и ее ориентации на
достижение интегративных политических целей. Российскими исследователями
уделяется определенное внимание тому аспекту проблемы, который относится к
взаимодействию федеральных, региональных и местных органов. В то же время
координация «по горизонтали» представлена почти исключительно в работах
специалистов по административному праву, которые акцентируют нормативную
сторону межведомственного взаимодействия, как правило, вынося за скобки
мотивационные, ресурсные, информационные и иные условия выполнения
законодательных норм. Между тем за рубежом указанные тема плодотворно
исследуется в контексте науки государственного управления с акцентом на
выявление предпосылок и перспектив реализации концепции «целостности
правительства» («whole-of-government approach”) и, соответственно, причин, по
которым она не достигается (дисфункции такого рода принято называть
департаментализмом).
Говоря
коротко,
причины
связаны
как
с
общими
закономерностями функционирования бюрократии (Mueller, 2003, Ch. 16 and 17),
так и со специфическими факторами. Среди последних значимы, с одной стороны,
особенности организации политического контроля над исполнительными органами,
а с другой – конкретные черты внутренней организации работы исполнительной
власти (например, Christensen and Laegreid, 2007; Kavanagh and Richards, 2001; Kettl;
2006, Wood and Bohte, 2004).
Применительно к России подобного рода исследования не проводились,
хотя проблема департаментализма, который в русском языке принято называть
ведомственностью, остро воспринимается обществом. В частности, проведенный в
рамках наших исследований опрос 300 представителей федеральной элиты
1
(депутатов Федерального Собрания, высокопоставленных госслужащих и топменеджеров крупных предприятий) показал, что, по мнению 84% респондентов
межведомственная координация на федеральном уровне нуждается в усилении.
В
докладе
представлены
предварительные
результаты
эмпирического
исследования влияния ведомственности на достижение политических целей.
Исходным материалом для исследования послужили проводившиеся в 2013-2014 гг.
под руководством авторов экспертные оценки выполнения майских (2012 г.) указов
Президента
Российской
Федерации.
Экспертные
оценки
осуществлялись
сформированной на базе НИУ ВШЭ группой специалистов в различных областях
экономической, социальной, внутренней и внешней политики, государственного
управления. Внимание уделялось соответствию оцениваемых мер не только
формулировкам документов, но и их контексту, ожидаемым конечным результатам,
а также финансовому, кадровому, организационному и методическому обеспечению
достижения последних и рискам негативных сопряженных эффектов.
Исследование, результаты которого представлены в докладе, проведено
осенью 2014 г. В его рамках ранее полученные экспертные оценки выполнения
указов спроецированы на гипотезы о влиянии ведомственных интересов на
поведение федеральных органов исполнительной власти. В итоге исследования в
основном нашли подтверждение гипотезы, согласно которым мера выполнения
конкретных поручений зависит от того, предполагает ли их выполнение:
 расширение или сужение поля влияния (полномочий, ресурсов) ведомства,
ответственного за исполнение,
 более
или
менее
инерционные
действия
ведомства
или
решение
принципиально новых задач,
 поддержку или оппонирование со стороны сильных контрагентов госорганов
в бизнесе и гражданском обществе либо отсутствие таких контрагентов.
Наряду с такими зависимостями установлено, что относительно широко
распространена практика, при которой в планах выполнения поручений и других
документах по их реализации поставленные цели нередко трактуются в
соответствии с ведомственными интересами. Это достигается с помощью выбора
2
вариантов формального исполнения и индикаторов результативности, которые
зачастую не оптимальным образом ориентированы на достижение
конечных
общественно значимых результатов. В то же время, при прочих равных условиях,
наиболее последовательно и успешно выполняются те поручения, которые
предполагают наделение ведомства дополнительными ресурсами и инструментами.
Как упомянуто выше, зарубежные исследователи объясняют проявления
департаментализма дефицитом политического контроля и организационными
просчетами. Конкретный анализ эмпирических результатов, представленных в
докладе, под этим углом зрения составит следующий этап исследования. Вместе с
тем, уже проведенная работа дает основания утверждать, что негативные
проявления ведомственных интересов можно ослабить за счет усиления роли
структур гражданского общества в политическом контроле над органами
исполнительной власти.
3