Проблемы проведения независимой антикоррупционной

ПРОБЛЕМЫ ПРОВЕДЕНИЯ НЕЗАВИСИМОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ
ЭКСПЕРТИЗЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Мамитова Наталия Викторовна,
д.ю.н., профессор кафедры Международного и конституционного права
РЭУ им. Г.В. Плеханова, независимый эксперт, уполномоченный на проведение
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Борьба с коррупцией и изучение проблем противодействия ей является
фундаментальной основой формирования и совершенствования антикоррупционной
политики российского государства. Одной из таких проблем стала проблема экспертного
обеспечения законодательного процесса. Антикоррупционная экспертиза как уже
принятых законов, так и законопроектов играет особую роль в обеспечении
эффективности действующего в стране законодательства.
Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002-2003
годах. В 2004 году был выработан единый согласованный документ – «Памятка эксперту
по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». Методика анализа
нормативных правовых актов была основана на проверке соблюдения правил
юридической техники и оценке «дефектных» норм с точки зрения коррупциогенного
потенциала1.
Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы
составляют Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» 2 , Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 3 ,
которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы, а
именно, наряду с проектами, экспертизе могут подвергаться действующие законы,
количество субъектов антикоррупционной экспертизы также значительно увеличилось.
Отечественные законодатели федерального и регионального уровней прямо
указали, какие проекты нормативных правовых актов подлежат обязательной
антикоррупционной экспертизе:
- проекты федеральных законов, проекты указов Президента РФ и проекты
постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами
исполнительной власти, иными государственными органами и организациями;
-проекты концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных
законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных
законов….
-проекты уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о
внесении изменений в уставы муниципальных образований
-проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. (ФЗ
№172. От 17 июля 2009 года.)
Важным элементом развития законодательства федерального уровня являются:
Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции»4, а
также Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ
31.07.2008 № Пр-15685.
1
2
См.: Законодательная техника./ Подред. Ю.А. Тихомирова.М.,2000
Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.
3
Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
4
Собрание законодательства РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.
5
Российская газета. 2008. № 164.
Сегодня на законодательном уровне утверждено и действует Постановление
Правительства РФ от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое нормативно закрепило
Правила проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов
нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов6.
Так Постановление №96 корректирует объем коррупционных факторов. Например,
Постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 №196 «Об утверждении методики
проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в
целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления
коррупции» предусматривались три группы коррупционных факторов. В Постановлении
№96 факторы именуются уже как «коррупциогенные» и предусмотрено только две их
группы, а также сужен сам перечень таких факторов. Постановлением №196 обобщены
коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, существованием
собственно пробела в правовом регулировании, а также системными коллизиями.
Анализ федеральных нормативных-правовых актов позволяет сделать вывод о том,
что основная нагрузка по осуществлению антикоррупционной экспертизы ложится на
федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также Прокуратуру
Российской Федерации. Однако, в законодательстве России закреплено, положение о
возможности проведения антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами,
которых можно отнести к субъектам общественной неофициальной экспертизы.
Под субъектами антикоррупционного анализа и оценки нормативных правовых
актов (их проектов) на коррупциогенность понимаются уполномоченные институты
государственной власти и местного самоуправления, а также институты гражданского
общества, организации и физические лица, выступающие в качестве специалистов
(экспертов) в области правового противодействия коррупции.
Одной из неразработанных как в теории юриспруденции, так и не нашедшей
отражения в законодательстве проблем,
является проблема правового статуса
независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и их проектов.
Она, прежде всего, связана с
ответственностью, которую должен нести эксперт в случае некачественной экспертизы.
Разумеется, эксперт несет личную моральную ответственность за полноту анализа
законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы, но юридически
эта ответственность не установлена.
Также, важным представляется установление срока проведения экспертизы.
Неурегулированность данного вопроса создает определенные затруднения и в работе
парламента, если речь идет о законопроекте, и в работе организации, которой
законопроект направляется на экспертизу.
Четкая регламентация правового статуса эксперта способствовала бы повышению
эффективности экспертной работы и усилению ее влияния на подготовку действенных
законодательных решений.
Одной из проблем правового статуса независимого эксперта стало определение
принадлежности интеллектуальной собственности на материалы и заключения
экспертизы. Если иное не предусмотрено договором, то данное право должно
принадлежать как заказчику экспертизы, так и непосредственно эксперту, однако в
литературе высказано предложение, что авторские права на результаты, материалы и
заключения экспертизы должны принадлежать эксперту, творческим трудом которого они
созданы7.
Российская газета. 2010. № 46. от 5 марта 2010.
См.: Научные основы и методы проведения независимых экспертиз. Технологии экспертизы. – М.: Изд-во
Моск. ун-та, 2006.
6
7
Как упоминалось ранее, законодательно не решена проблема ответственности
независимого эксперта за проведенную экспертизу и данное по ее результатам
заключение.
Естественно, что ответственность за чистоту разрабатываемых и принимаемых
нормативных правовых актов от коррупциогенных норм должны нести все участники
нормотворческого процесса: лица, непосредственно разрабатывающие нормативный
правовой акт; правовые службы и специалисты, осуществляющие правовую экспертизу
проектов нормативных правовых актов на разных стадиях их подготовки к принятию
(утверждению); независимые экспертные организации и эксперты.
Однако на сегодняшний день правовые нормы, предусматривающие привлечение
перечисленных лиц к ответственности за умышленные нарушения, допущенные в ходе
разработки и экспертизы проекта нормативного правового акта, отсутствуют. Вместе с
тем необходимость разработки таких положений объективно существует.
Важным
направлением
сегодня
является
организация
и
проведение
профессиональной подготовки экспертов в области антикоррупционного анализа и оценки
нормативных правовых актов на коррупциогенность. Как показывает практика, наиболее
эффективно введение спецкурсов в образовательные программы послевузовского
повышения квалификации, а также магистерских программ; проведение тренингов и
семинаров со специалистами в области антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов. Соответствующие знания могут служить показателем уровня их
специальной квалификации и правовой компетентности.
Таким образом, независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых
актов и их проектов заключается
как в обеспечении гласного, публичного
противодействия коррупциогенности российского законодательства, так и является
элементом механизма общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией. И этот
механизм необходимо развивать и совершенствовать.