32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации

Подготовлен для системы КонсультантПлюс
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 4 АПРЕЛЯ 2005 Г.
N 32-ФЗ "ОБ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 февраля 2010 года
Л.В. ДАВЫДОВ, И.А. СЛОБЦОВ, М.С. СТЕПАШИНА
Давыдов Л.В. - член совета Общественной палаты РФ, председатель правления
Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), председатель Комиссии
Общественной палаты РФ по местному самоуправлению и жилищной политике, член Президиума
Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ.
Слобцов И.А. - адвокат, член адвокатской палаты г. Москвы, соавтор Комментариев к
Федеральным законам "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О
Федеральной службе безопасности", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской
Федерации" и др.
Степашина М.С. - юрист, автор Комментариев к Федеральным законам "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", "О государственном регулировании
деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации".
Настоящий Постатейный комментарий к Федеральному закону от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ
"Об Общественной палате Российской Федерации" посвящен не имеющей ранее аналогов в
российской истории организации, именуемой Общественной палатой Российской Федерации.
Общественная палата Российской Федерации представляет собой самостоятельную
упорядоченную структуру, построенную по принципу административно-территориального
устройства Российской Федерации и призванную обеспечить согласованное, четкое и
взаимоэффективное сотрудничество органов власти и гражданского общества в целях развития
последнего в нашей стране, а также в целях защиты и соблюдения прав и свобод человека в
демократическом государстве. В настоящем Законе также впервые детально рассматривается
гражданское общество, перспективы его развития и укрепления на государственном уровне.
Большое внимание уделено развитию гражданской инициативы в нашей стране посредством
привлечения к участию граждан и их объединений в нормотворческой деятельности - проведении
общественной экспертизы нормативных правовых актов.
В Комментарии использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 февраля 2010
г.
Список сокращений
ВЦИОМ - Всероссийский центр изучения общественного мнения
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ЕЭСК - Европейский экономический и социальный комитет
ИУ - исправительное учреждение
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
МАЭСССИ - Международная ассоциация экономических и социальных советов и схожих
институтов
НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации
НКО - некоммерческие организации
ОНК - общественные наблюдательные комиссии
СМИ - средства массовой информации
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
УИС России - Уголовно-исполнительная система России
ФНС России - Федеральная налоговая служба Российской Федерации
ФСИН России - Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации
п. - пункт, пункты
подп. - подпункт, подпункты
ст. - статья, статьи
ч. - часть, части
4 апреля 2005 года
N 32-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 27.12.2005 N 195-ФЗ,
от 30.06.2007 N 121-ФЗ, от 10.06.2008 N 78-ФЗ,
от 25.12.2008 N 283-ФЗ)
Статья 1. Общие положения
Комментарий к статье 1
1. Комментируемой статьей устанавливаются общие положения деятельности
Общественной палаты РФ (далее - Общественной палаты), основополагающим из которых
является обеспечение взаимодействия граждан и их объединений с властными структурами
российского общества.
В п. 1 комментируемой статьи можно выделить следующие цели создания Общественной
палаты:
1) учет потребностей и интересов граждан РФ при формировании и реализации
государственной политики;
2) защита прав и свобод граждан РФ при формировании и реализации государственной
политики;
3) общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления;
4) содействие реализации государственной политики в области обеспечения прав человека
в местах принудительного содержания.
Цели Общественной палаты также указаны в ст. 2 настоящего Закона (см. комментарий к ст.
2). Однако как таковые они перечислены и в рассматриваемом пункте ст. 1 Закона; исходя из них,
можно сделать вывод о субъектном составе возникающих правоотношений, находящихся в
сфере регулирования рассматриваемого Закона.
1.1. Общественная палата фактически представляет собой связующее звено между
гражданами и общественными объединениями, с одной стороны, и органами власти - с другой.
Кроме того, состав Общественной палаты, куда входят граждане, имеющие особые заслуги перед
государством и обществом, и представители региональных, межрегиональных и общероссийских
общественных объединений, а также факт принятия Закона, которым учреждается подобный
субъект гражданских правоотношений, свидетельствуют о признании на законодательном уровне
гражданского общества в Российской Федерации.
Кроме того, в ст. 2 настоящего Закона также указывается на наличие в России гражданского
общества; одной из целей деятельности Общественной палаты является содействие развитию
демократическим принципам гражданского общества.
В целом наличие Общественной палаты, не являющейся властным органом управления и
обладающей определенной степенью независимости и самостоятельности, свидетельствует о
развитии в нашей стране гражданского общества, хотя вопрос о наличии в России гражданского
общества в исконном его понимании по-прежнему является дискуссионным.
Кроме того, в п. 1 ст. 1 Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря
1993 г., наша страна провозглашена демократическим федеративным правовым государством с
республиканской формой правления. Провозглашение государства правовым и воплощение в
жизнь этого утверждения, при котором граждане страны могут требовать от государства и его
органов действовать в соответствии с нормами и принципами, присущими правовому государству,
а также соотносить с теми же нормами и принципами свою деятельность, невозможны без
развития в таком государстве гражданского общества.
Понятие "гражданское общество" имеет долгую историю. Оно вошло в употребление в XVII XVIII вв. Смысл его заключался в том, что сообщество граждан должно иметь свои законы и не
зависеть от грубого произвола со стороны государства.
Гражданское общество - это естественно складывающееся состояние человеческого
сообщества данной страны, формирующееся и развивающееся на основе саморегулирования,
которое исключает или крайне ограничивает вмешательство государства. Гражданское общество
есть все то, что находится за пределами государства, это ступень общественного развития, которая
характеризуется совокупностью социально-политических, товарно-рыночных, семейно-бытовых,
духовно-культурных отношений в условиях рынка и демократического правового государства.
Для гражданского общества характерны три особенности. Во-первых, наличие множества
ассоциаций или, в более общем плане, центров социальной власти, так как гражданское общество
несовместимо с жесткой, единовластной государственной машиной. Во-вторых, относительная
независимость этих центров социальной власти для противостояния контролю со стороны
государства. И в-третьих, чувство гражданской ответственности, а также цивилизованное
поведение и активная гражданская позиция <1>.
-------------------------------<1> Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России:
Энциклопедический словарь / Под ред. В.И. Червонюка. М.: Юридическая литература, 2002.
При определенном развитии демократических реформ, повышении уровня образования
населения, увеличении количества массовых мероприятий интеллектуальной направленности,
значительном увеличении количества общественных организаций, с одной стороны, и
одновременном достаточно низком уровне участия населения в общественных организациях,
объединений и союзов в различных сферах деятельности, особенно касающихся защиты их прав и
законных интересов (защита прав инвалидов, организация товариществ собственников жилья и
т.д.), с другой стороны, с большой натяжкой, учитывая специфику развития нашей страны и
менталитет российского населения, можно говорить о наличии в России гражданского общества.
Таким образом, наличие Общественной палаты как независимого, профессионального
субъекта правоотношений, поощряющего гражданскую инициативу, стоящую на защите прав
граждан и общественных объединений, не может не свидетельствовать о развитии гражданского
общества, и здесь с законодателем трудно поспорить: Общественная палата - это неотъемлемый
институт современного российского гражданского общества.
1.2. Субъектом рассматриваемых правоотношений в сфере деятельности Общественной
палаты являются и граждане Российской Федерации.
Отметим, что в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О
гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон о гражданстве) под гражданством
Российской Федерации понимается устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией,
выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей, при этом у лица одновременно
с гражданством РФ может также быть гражданство иностранного государства, так называемое
двойное гражданство (ст. 6 Закона о гражданстве); обладающие им лица называются
бипатридами.
Согласно ст. 5 Закона о гражданстве гражданами РФ являются:
1) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу Закона о гражданстве;
2) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с Законом о гражданстве.
Таким образом, гражданство РФ может принадлежать лицу с момента его рождения
(приобретение гражданства по принципу крови) либо по иным основаниям, указанным в ст. 11
Закона о гражданстве, к которым относятся следующие:
- прием в гражданство РФ в общем или упрощенном порядке (ст. 13, 14 Закона о
гражданстве);
- восстановление в гражданстве РФ (ст. 15 Закона о гражданстве);
- иные основания, предусмотренные Законом о гражданстве или международным
договором Российской Федерации (например, Соглашение от 26 февраля 1999 г. между
Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской
Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства).
Статьей 4 Закона о гражданстве также подчеркивается, что гражданство РФ является единым
и равным независимо от оснований его приобретения, а проживание гражданина РФ за
пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства.
Отметим, что гражданство представляет собой юридический факт и для его подтверждения
гражданину РФ в соответствии со ст. 10 Закона о гражданстве необходимо иметь документ,
удостоверяющий гражданство РФ. Таким документом считается паспорт гражданина РФ или иной
основной документ, содержащий указание на гражданство лица.
В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации,
утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828,
основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на
территории Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации.
Виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации,
определяются федеральным законом (ст. 10 Закона о гражданстве).
1.3. К субъектам рассматриваемых гражданских правоотношений относятся также
общественные объединения.
В данном случае особо отметим, что право граждан на объединение закреплено в
Конституции РФ, а потому данное право по своей сути является конституционным: ст. 30
Конституции РФ прямо закрепляет, что каждый имеет право на объединение, включая право
создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности
общественных объединений гарантируется, и никто не может быть принужден ко вступлению в
какое-либо объединение или пребыванию в нем.
Статьей 13 Конституции РФ устанавливается, что все общественные объединения равны
перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или
действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и
нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание
вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной
розни.
В целом деятельность общественных объединений регулируется Федеральным законом от
19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях".
Из содержания Закона об общественных объединениях следует, что общественные
объединения возникают в связи с реализацией гражданами права на объединение (ст. 1). В
соответствии со ст. 3 данного Закона право граждан на объединение включает в себя право
создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и
достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо
воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных
объединений. При этом данное право реализуется гражданами как непосредственно путем
объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения (ст. 5,
6 Закона об общественных объединениях).
Таким образом, создание общественных объединений способствует реализации прав и
законных интересов граждан.
Требования, предъявляемые к учредителям, членам и участникам общественных
объединений, устанавливаются ст. 19 Закона об общественных объединениях, в которой
указывается, что учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть
граждане, достигшие 18 лет, и юридические лица - общественные объединения, если иное не
установлено настоящим Федеральным законом, а также законами об отдельных видах
общественных объединений.
Учредителями и участниками общественных объединений также могут быть иностранные
граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, за
исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или
федеральными законами (например, Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О
противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма", Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О
противодействии экстремистской деятельности" и др.). Иностранные граждане и лица без
гражданства могут быть избраны почетными членами (почетными участниками) общественного
объединения без приобретения прав и обязанностей в данном объединении.
Кроме того, хотя выдвигается общее требование к возрасту гражданина - участника или
члена общественного объединения (восемнадцать лет), ст. 19 Закона об общественных
объединениях предусматриваются исключения. Например, членами и участниками молодежных
общественных объединений могут быть граждане, достигшие четырнадцати лет.
Статьей 3 также устанавливается, что создание общественных объединений осуществляется
без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного
самоуправления, т.е. по отношению к последним носит уведомительный, а не разрешительный
характер.
В соответствии со ст. 5 Закона об общественных объединениях под общественным
объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование,
созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для
реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
В ст. 7 Закона об общественных объединениях указываются организационно-правовые
формы общественных объединений:
- общественная организация - основанное на членстве общественное объединение,
созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения
уставных целей объединившихся граждан (ст. 8);
- общественное движение - состоящее из участников и не имеющее членства массовое
общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно
полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения (ст. 9);
- общественный фонд - один из видов некоммерческих фондов, не имеющее членства
общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе
добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного
имущества на общественно полезные цели (ст. 10);
- общественное учреждение - не имеющее членства общественное объединение, ставящее
своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и
соответствующих уставным целям указанного объединения (ст. 11);
- орган общественной самодеятельности - не имеющее членства общественное
объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем,
возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на
удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением
уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его
создания;
- политическая партия - общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ
в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли,
участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях
представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного
самоуправления (ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях").
Отметим,
что
создаваемые
гражданами общественные
объединения
могут
регистрироваться в порядке, предусмотренном Законом об общественных объединениях и
Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", и приобретать права юридического
лица (в обязательном порядке - политическая партия) либо функционировать без государственной
регистрации и приобретения прав юридического лица (иные виды общественных объединений).
В соответствии со ст. 13 Закона об общественных объединениях общественные объединения
независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации)
общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых
союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов
(ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с момента их
государственной регистрации.
Общественные объединения можно классифицировать не только в зависимости от их
организационно-правовой формы, но и по территориальной сфере их деятельности:
общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения (ст. 14
Закона об общественных объединениях).
Общественные объединения являются относительно независимыми, что следует из
содержания ст. 17 Закона об общественных объединениях, в соответствии с которой
вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность
общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в
деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за
исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (например, согласно
Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской
деятельности").
1.4. Необходимо также выделить органы государственной власти Российской Федерации
федерального и регионального значения как субъекты правоотношений, регулируемых
комментируемым Законом.
Как известно, органы государственной власти осуществляют свою деятельность на основе
конституционного принципа разделения властей, в соответствии с которым в системе органов
управления государством существует три ветви власти: законодательная, исполнительная и
судебная, которые по отношению друг к другу являются независимыми, а взаимодействие и, в
какой-то степени, контроль между ними осуществляются посредством использования так
называемой системы сдержек и противовесов, фактически являющейся способом реализации
данного принципа.
Построение вертикали органов государственной власти определяется, прежде всего,
Конституцией РФ, которая относит принцип разделения властей к основам конституционного
строя (ст. 10).
В частности, законодательная ветвь власти представлена Федеральным Собранием РФ,
состоящим из Совета Федерации и Государственной Думы (гл. 5 Конституции РФ), исполнительная
- Правительством РФ (гл. 6 Конституции РФ), судебная - высшими судебными инстанциями,
которыми являются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд (гл.
7 Конституции РФ).
Отметим основополагающие, помимо Конституции РФ, нормативные правовые акты,
регулирующие сферу деятельности каждой из ветвей государственной власти:
1) органы исполнительной власти:
а) Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации";
б) Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных
органов исполнительной власти", согласно которому в структуру федеральных органов власти
входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом
руководство деятельности одних федеральных органов исполнительной власти осуществляет
Президент РФ (например, Министерство внутренних дел РФ, Министерство иностранных дел РФ,
Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков и др.), других - Правительство РФ
(Министерство образования и науки РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная
таможенная служба и др.).
Вышеуказанные нормативные правовые акты определяют структуру исполнительных
органов власти федерального значения, однако нельзя не отметить, что органы исполнительной
власти существуют также и на уровне субъекта РФ, и в каждом субъекте РФ законодательным
органом принимаются свои законы, направленные на организацию органа исполнительной власти
(например, Закон Волгоградской области от 10 ноября 2008 г. N 1756-ОД "О системе органов
исполнительной власти Волгоградской области", Постановление главы Администрации
Волгоградской области от 7 ноября 2008 г. N 1506 "Об утверждении Положения о Комитете по
культуре Администрации Волгоградской области");
2) органы законодательной власти:
а) на федеральном уровне - Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (ст. 94 - 109);
б) на региональном уровне каждый из субъектов Российской Федерации самостоятельно
определяет порядок формирования законодательного органа (например, Закон Волгоградской
области от 25 октября 2008 г. N 1751-ОД "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы");
3) органы судебной власти:
а) Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных
судах в Российской Федерации";
б) Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном
Суде Российской Федерации";
в) Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах в
Российской Федерации";
г) Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной
системе".
Президент РФ, полномочия которого устанавливаются гл. 4 Конституции РФ, принятой
всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., является главой государства и одновременно
гарантом Конституции, в связи с чем обеспечивает согласованное функционирование и
взаимодействие органов государственной власти. Федеративное устройство Российской
Федерации четко отражает разделение властей по вертикали, разграничение предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов в рамках целостности государства и его единства.
Помимо Конституции РФ, система органов государственной власти также определяется
положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации".
Ранее нами указывалось, что баланс между тремя ветвями власти достигается посредством
использования системы сдержек и противовесов. Однако принцип разделения властей как
принцип организации и осуществления государственной власти находит свое отражение не
только в системе сдержек и противовесов. Считается, что наиболее всесторонне данный принцип
проявляется в государствах с федеративной формой государственного устройства, так как
подобное разделение органов власти способствует ее рассредоточению в центре и на местах. Так,
концентрация слишком большой власти у центра может приводить к игнорированию местных
интересов, и наоборот, чрезмерная компетенция местных властей может отрицательно сказаться
на общегосударственных интересах.
Таким образом, система органов власти в Российской Федерации определяется ее
административно-территориальным устройством и представлена органами государственной
власти и органами местного самоуправления.
Соответственно органы государственной власти (органы исполнительной, законодательной
и судебной власти) существуют на двух уровнях:
1) на уровне Российской Федерации (федеральные органы, такие, как Правительство РФ,
Федеральной Собрание, Верховный Суд РФ и ряд других);
2) на уровне субъекта Российской Федерации (администрации или министерства субъектов
Российской Федерации).
На местном уровне (на уровне муниципального образования) действуют органы местного
самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов
государственной власти (однако п. 2 ст. 132 Конституции РФ предусматривает, что органы
местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых
средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству).
Наличие органов местного самоуправления, самостоятельного в пределах своих
полномочий, гарантируется ст. 12 Конституции РФ.
В принципе федеративное устройство, и в особенности наличие местного самоуправления,
отображает исторически сложившееся многообразие регионов и местностей, для решения задач
которых создаются специальные органы управления.
Непосредственно правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
закреплены в гл. 8 Конституции РФ, в частности, ст. 133 Конституции РФ закрепляется, что местное
самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на
компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами
государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных
Конституцией РФ и федеральными законами.
Отметим, что относительно организации органов местного самоуправления, помимо
Конституции РФ, также основополагающее значение имеет Федеральный закон от 6 октября 2003
г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", в ст. 1 которого указывается, что местное самоуправление составляет одну из основ
конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на
всей территории Российской Федерации, а непосредственно под местным самоуправлением в
Российской Федерации понимается форма осуществления народом своей власти,
обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в
случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и
под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом
исторических и иных местных традиций.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи фактически провозглашается принцип
добровольности участия в деятельности Общественной палаты следующих субъектов
гражданских правоотношений:
1) граждан РФ (подробнее см. комментарий к п. 1 настоящей статьи Закона);
2) общественных объединений (подробнее см. комментарий к п. 1 настоящей статьи
Закона);
3) объединений некоммерческих организаций.
В соответствии со ст. 50 ГК РФ некоммерческими организациями являются те, для которых
извлечение прибыли не является основной целью их деятельности и полученная прибыль не
распределяется между участниками, хотя некоммерческие организации могут осуществлять
предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей,
ради которых они созданы. Аналогичное положение также закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального
закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Согласно п. 2 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях некоммерческие организации
могут
создаваться
для
достижения
социальных,
благотворительных,
культурных,
образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития
физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей
граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и
конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение
общественных благ.
В соответствии с п. 3 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях выделяют следующие
организационно-правовые формы некоммерческих организаций:
1) общественные и религиозные организации (объединения) - добровольные объединения
граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов
для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей (ст. 6).
Подробнее об общественных объединениях см. также п. 1.3 комментария к настоящей
статье.
На деятельность религиозных организаций также распространяются требования
Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных
объединениях".
Кроме того, отметим, что в Кодексе этики членов Общественной палаты Российской
Федерации (п. 8 ст. 4) указывается, что члены Общественной палаты должны проявлять уважение
к убеждениям, традициям, культурным особенностям этнических и социальных групп,
религиозных концессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному миру и
согласию, что также связано с реализацией религиозными организациями их прав и законных
интересов;
2) общины коренных малочисленных народов Российской Федерации - формы
самоорганизации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации
и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому
принципам, в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных
образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры (ст. 6.1);
3) фонды - не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные гражданами
и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующие
социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные
цели (ст. 7);
4) государственная корпорация - не имеющая членства некоммерческая организация,
учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для
осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
Государственная корпорация создается на основании федерального закона (ст. 7.1);
5) некоммерческое партнерство - основанная на членстве некоммерческая организация,
учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в
осуществлении деятельности, направленной на достижение социальных, благотворительных,
культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья
граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных
нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и
организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных
целях, направленных на достижение общественных благ (ст. 8);
6) частное учреждение - некоммерческая организация, созданная собственником
(гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социальнокультурных или иных функций некоммерческого характера. Имущество частного учреждения
закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с требованиями
Гражданского кодекса РФ (ст. 9);
7) автономная некоммерческая организация - не имеющая членства некоммерческая
организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных
имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения,
культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг (ст. 10).
Как и любое юридическое лицо, некоммерческая организация считается созданной с
момента ее государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 8
августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей", имеет в собственности или в оперативном управлении обособленное
имущество, отвечает (за исключением частных учреждений) по своим обязательствам этим
имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и
неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, имеет
самостоятельный баланс или смету (классические признаки юридического лица исходя из
содержания п. 1 ст. 48 ГК РФ).
В соответствии с требованиями, установленными ст. 51 ГК РФ, юридическое лицо подлежит
государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке,
определяемом законом о государственной регистрации юридических лиц. Данные
государственной регистрации включаются в Единый государственный реестр юридических лиц,
открытый для всеобщего ознакомления.
Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый
государственный реестр юридических лиц.
Кроме того, согласно п. 1 ст. 54 ГК РФ юридическое лицо имеет свое наименование,
содержащее указание на его организационно-правовую форму. Наименования некоммерческих
организаций, а в предусмотренных законом случаях наименования коммерческих организаций
должны содержать указание на характер деятельности юридического лица. Согласно п. 1 ст. 4
Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация имеет
наименование, содержащее указание на ее организационно-правовую форму и характер
деятельности.
Участие рассмотренных выше субъектов гражданских правоотношений, возникающих в
связи с осуществлением ими возложенных настоящим Законом полномочий и функций, в
обязательном порядке осуществляется на основе принципа добровольности формирования
состава Общественной палаты, который заключается в том, что ни один гражданин РФ, так же как
и ни одно юридическое лицо, зарегистрированное на территории Российской Федерации, не
может быть принуждено к участию в деятельности Общественный палаты посредством
вступления в состав ее членов, так же как и никакое лицо не может оказывать воздействие на
гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в составе Общественной палаты,
так как это нарушает само ее предназначение как организации, выступающей в качестве
связующего звена между обществом и государством по вопросам рассмотрения возникающих
насущных вопросов, нарушающих интересы как отдельных лиц, так и всего общества в целом.
3. Пункт 3 комментируемой статьи посвящен наименованию рассматриваемой нами
организации, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации звучит
следующим образом: "Общественная палата Российской Федерации".
Согласно п. 3 комментируемой статьи наименование "Общественная палата Российской
Федерации" может быть использовано в названиях только Общественной палаты Российской
Федерации и ни при каких обстоятельствах не может быть использовано следующими
организациями:
- федеральные органы государственной власти, к которым относятся органы
законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти (подробнее см. п. 1.4 комментария к
настоящей статье);
- органы государственной власти субъектов Российской Федерации (подробнее см. п. 1.4
комментария к настоящей статье);
- органы местного самоуправления (см. п. 1.4 комментария к настоящей статье);
- объединения (имеются в виду общественные объединения, а также объединения
коммерческих и некоммерческих юридических лиц (ассоциации и союзы) (см. п. 1.3 и п. 2
комментария к настоящей статье);
- организации, учреждения и предприятия, под которыми законодателем понимаются
различные организационно-правовые формы коммерческих и некоммерческих организаций,
например общество с ограниченной ответственностью; акционерное общество (открытого или
закрытого типа); производственный кооператив; государственное или муниципальное
предприятие; потребительский кооператив; общественные и религиозные организации (см. также
п. 1.3 комментария к настоящей статье); фонды; учреждения.
Комментируемым пунктом также оговаривается, что, несмотря на подобную
исключительность наименования, которое может принадлежать единственному субъекту
гражданских правоотношений, а именно Общественной палате, данное наименование не
подлежит какому-либо обязательному закреплению в виде оформления государственной
регистрации права на него за каким-либо субъектом правоотношений.
4. Пунктом 4 комментируемой статьи устанавливается местонахождение Общественной
палаты - город федерального значения (как один из самостоятельных субъектов РФ) и столица
Российской Федерации - Москва.
Фактически определение местонахождения Общественной палаты предполагает, что по
установленному Законом местонахождению организации осуществляется ее налогообложение,
получение почтовой и иной корреспонденции, а также определение подсудности суда в случае
возникновения спорных ситуаций, повлекших за собой необходимость судебного
разбирательства, и т.д.
Статья 2. Цели и задачи Общественной палаты
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья посвящена целям и задачам Общественной палаты как особой
организации, координирующей деятельность между гражданами и общественными
объединениями, с одной стороны, и органами власти и правительственными учреждениями - с
другой.
В целом, если разграничивать понятия "цель" и "задача", несмотря на все их сходство и
направленность на развитие и достижение определенного результата, задачу можно определить
как определенный желаемый результат в перспективе долгосрочного планирования, а цель - в
перспективе краткосрочного планирования.
2. Задачи деятельности Общественной палаты, исходя из содержания абз. 1
комментируемой статьи, можно определить следующим образом.
Во-первых, по субъектному составу возникающих правоотношений задача Общественной
палаты сводится к регулированию деятельности и, что еще более важно, к взаимодействию:
- граждан Российской Федерации;
- общественных объединений;
- органов государственной власти;
- органов местного самоуправления.
Подробнее о субъектах данных правоотношений см. комментарий к ст. 1 Закона.
Во-вторых, деятельность Общественной палаты необходима для решения наиболее важных
вопросов по направлениям деятельности:
- экономическое и социальное развитие;
- обеспечение национальной безопасности;
- защита прав и свобод граждан Российской Федерации;
- защита конституционного строя и демократических принципов развития гражданского
общества в нашей стране.
3. В соответствии с вышеизложенным соответственно к целям деятельности Общественной
палаты относятся следующие.
3.1. Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной
политики, что, по сути, означает, что граждане и различные формы их объединений (подробнее
об объединениях см. комментарий к ст. 1 Закона) должны участвовать в формировании и
проведении различного рода мероприятий по претворению в жизнь нормативных правовых актов
и тех целей, ради которых они принимаются на федеральном, региональном или местном уровне.
В целом можно выделить следующие виды государственной политики в Российской
Федерации: молодежная политика, антикоррупционная политика, политика в области защиты
прав инвалидов, жилищная политика, социальная политика и ряд других.
Таким образом, государственную политику в какой-либо области правоотношений можно
определить как совокупность принципов и норм, которыми руководствуются в своей
деятельности органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные
объединения, юридические и физические лица в отношении предмета государственной политики,
а также сама деятельность вышеперечисленных лиц в отношении данного предмета.
Так, например, в июне 2009 г. Общественная палата опубликовала доклад о
злоупотреблении алкоголем в России, положивший начало общественной дискуссии. В сентябре
Президент РФ поручил Правительству ужесточить законодательство в сфере производства и
оборота алкоголя <2>.
-------------------------------<2> http://www.oprf.ru/press/1183/1187
3.2. Выдвижение и поддержка гражданской инициативы, в том числе при направленности
на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений.
В целом наличие этой задачи является базовым, так как, с одной стороны, Общественная
палата учреждается в гражданском обществе, существование которого невозможно без
гражданско-политической активности большинства его членов, а с другой - деятельность
Общественной палаты направлена не только на сохранение, но и на развитие этого гражданского
общества, что предполагает достаточно высокий уровень правовой культуры и правового
сознания в этом обществе.
Только при определенной степени развития правовой культуры, определенном наборе
представлений о принципах и особенностях существования и развития социума можно говорить о
наличии в обществе гражданской инициативы.
Сама же по себе гражданская инициатива направлена на регулирование деятельности
общества и его отдельных членов посредством регламентации и установления правил и,
следовательно, создание новых и усовершенствование старых законов и нормативных актов.
В соответствии со ст. 17 Конституции РФ в нашей стране признаются и гарантируются права и
свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права и Конституции РФ. Кроме того, основные права и свободы человека
неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а осуществление прав и свобод человека и
гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (п. 2, 3 ст. 17 Конституции РФ), что,
по сути, означает, что свобода одного при реализации его прав и законных интересов
заканчивается там, где начинается свобода другого.
Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл,
содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,
местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
В свою очередь, к конституционным правам и свободам можно отнести следующие (в
соответствии с Конституцией РФ):
- равенство перед законом и судом (п. 1 ст. 19);
- отсутствие дискриминации по каким-либо признакам при реализации прав человека и
гражданина (п. 2, 3 ст. 19);
- право на жизнь и невозможность применения смертной казни за совершение уголовно
наказуемого деяния (ст. 20);
- право на достоинство личности и свободу от пыток, насилия и иного жестокого обращения
(ст. 21);
- право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22);
- право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей
чести и доброго имени (ст. 23);
- право на жилище (ст. 25);
- право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания,
обучения и творчества (ст. 26);
- право на свободу передвижения и выбор места жительства и места пребывания (ст. 27);
- право на свободу совести и свободу вероисповедания (ст. 28);
- право на объединение (ст. 30, 31);
- право выбирать и быть избранным в органы власти и правосудия (ст. 32);
- право на занятие предпринимательской деятельностью (ст. 34);
- право на неприкосновенность частной собственности (ст. 35);
- право на труд (ст. 37);
- право на благоприятную окружающую среду (ст. 42);
- право на образование (ст. 43);
- право на государственную защиту прав и свобод, в том числе судебную (ст. 45 - 56) и пр.
Традиционно вышеперечисленные права можно разделить на несколько больших групп:
гражданские, политические и социально-экономические.
Так, например, 22 октября 2009 г. Общественная палата направила Президенту Дмитрию
Медведеву предложения в ежегодное послание Федеральному Собранию, выработанные по
итогам слушаний "Общественная коалиция за модернизацию России. Предложения к посланию
Президента". В документ вошли как тезисы членов Общественной палаты, так и замечания,
поступившие из региональных общественных палат и общественных организаций. Среди
затронутых тем: стимулирование экономики, меры социального характера, развитие
образовательной системы, реформа законодательства и множество других <3>.
-------------------------------<3> См.: http://www.oprf.ru/press/1183/1187.
3.3. Проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов
следующих уровней:
- на федеральном уровне (федеральные законы, федеральные конституционные законы);
- на региональном уровне (законы, постановления и др.);
- на местном уровне (постановления, распоряжения и др.).
В законотворческом процессе традиционно стадию законодательного процесса
определяют как относительно обособленный этап разработки, принятия и опубликования
законов, урегулированный нормами конституционного права таким образом, что только
завершение процедурных действий одного этапа позволяет перейти к следующему. Именно
поэтому стадии законодательного процесса детально регламентированы по субъектному составу,
срокам, характеру действий, правам и обязанностям участников.
В соответствии с Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания РФ
(Государственной Думы и Совета Федерации) можно выделить следующие стадии
законотворческого процесса:
1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (стадия
законодательной инициативы);
2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе с его последующим принятием либо
отклонением (полностью или частично);
3) одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо его
отклонение;
4) подписание закона либо его отклонение (наложение вето) Президентом РФ;
5) опубликование закона;
6) вступление закона в силу.
Наряду с основными выделяются дополнительные стадии, к которым относятся:
1) рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона;
2) повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок к
отклоненному Президентом закону.
Отметим, что обсуждению в рамках общественной экспертизы принадлежат не уже
принятые и (или) вступившие в силу нормативные правовые акты, а лишь те из них, которые
находятся на какой-либо стадии законотворческого процесса, т.е. являются проектами законов.
В целях проведения общественной экспертизы законопроектов Общественная палата и
Государственная Дума подписали Соглашение об информационном сотрудничестве и
взаимодействии.
В 2009 г. благодаря поправкам в законодательство был установлен порядок, в соответствии с
которым все социально значимые законопроекты в обязательном порядке проходят экспертизу
Общественной палаты. С начала своей деятельности Палата провела экспертизу более 150
проектов федеральных законов и правительственных нормативных актов, среди которых законы о
целевом капитале, о саморегулируемых организациях, о работе с обращениями граждан, о
военном призыве, о местном самоуправлении и многие другие.
Так, например, в результате проведения общественной экспертизы проекта Федерального
закона N 155176-5 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях в целях предотвращения продажи несовершеннолетним алкогольной
продукции, пива и табачных изделий" Общественная палата дала положительное заключение.
"Законопроект, предлагающий повысить ответственность за нарушения в области продажи
несовершеннолетним алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе,
табачных изделий, - говорится в заключении, - является актуальным и практически значимым с
точки зрения конституционной защиты прав детей. Поправки, предложенные в Кодекс об
административных правонарушениях, позволят устранить в определенной мере пробелы
законодательства в области защиты прав детей, предоставят реальные гарантии и механизмы
реализации законодательных норм, ограждающие несовершеннолетних от влияния алкогольного
и табачного бизнеса, вовлечения детей в противозаконную деятельность" <4>.
-------------------------------<4> См.: http://www.oprf.ru/ru/expert/views.
3.4. Осуществление общественного контроля, который можно разграничить:
1) по субъектному составу за деятельностью органов исполнительной власти:
а) федерального уровня (Правительства РФ, действующего на основании Федерального
конституционного закона "О Правительстве РФ", и федеральных органов исполнительной власти,
к которым относятся министерства, агентства и службы);
б) регионального уровня (субъектов РФ);
в) местного уровня (органов местного самоуправления);
2) по видам деятельности: общественный экологический контроль; в жилищной сфере; в
социальной сфере; в области охраны труда; в области образования; в сфере здравоохранения и
др.
Отдельно, как наиболее приближенный к рассматриваемой тематике, выделим
общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного
содержания.
Данный вид контроля достаточно детально регламентируется Федеральным законом от 10
июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного
содержания" (далее - Закон о контроле).
В соответствии со ст. 5 вышеназванного Закона рассматриваемый общественный контроль
осуществляют так называемые общественные наблюдательные комиссии, образуемые в
субъектах Российской Федерации в порядке, установленном ст. 10 Закона настоящего
Федерального закона, и, соответственно, члены данных общественных наблюдательных
комиссий.
Также в рамках рассматриваемого контроля могут участвовать различные формы
общественных объединений.
Целью таких общественных наблюдательных комиссий является реализация
государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного
содержания (ст. 6 Закона о контроле).
На территории одного субъекта Российской Федерации образуется одна общественная
наблюдательная комиссия (ст. 6 Закона о контроле).
Согласно п. 3 ст. 6 Закона о контроле основными задачами общественной наблюдательной
комиссии являются:
1) осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в
котором образована общественная наблюдательная комиссия;
2) подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений (далее также решения) по результатам осуществления общественного контроля;
3) содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест
принудительного содержания, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории
субъекта Российской Федерации полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также
условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
3.5. Отметим, что отдельной строкой в комментируемом пункте статьи выделена такая
задача Общественной палаты, как соблюдение свободы слова в средствах массовой
информации.
В соответствии с Конституцией РФ свобода слова провозглашается как естественное и
неотъемлемое право каждого человека, реализация которого обеспечивается и гарантируется
государством.
Однако, как уже упоминалось ранее, свобода одного ограничивается свободой другого,
именно поэтому и свобода слова имеет свои рамки, что прямо следует из содержания п. 2 ст. 29
Конституции РФ, в соответствии с которой не допускаются пропаганда или агитация,
возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду.
Также запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или
языкового превосходства, так как свобода слова подразумевает подачу и использование
информации на любом языке, различными способами, без умаления значения и важности не
только языка, но и его непосредственных носителей.
Как гласит Конституция нашей страны, каждый имеет право на пользование родным
языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (п. 2 ст. 26
Конституции РФ). При этом Конституцией РФ запрещается пропаганда языкового превосходства
(ст. 29). Аналогичное положение также закреплено в п. 3 ст. 2 Закона от 25 октября 1991 г. N 18071 "О языках народов Российской Федерации", в соответствии с которым Российская Федерация
гарантирует каждому право на использование родного языка, свободный выбор языка общения,
воспитания, обучения и творчества независимо от его происхождения, социального и
имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования,
отношения к религии и места проживания.
Отдельно оговаривается право на выбор языка воспитания и обучения. В частности,
граждане РФ имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также
на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (ст.
9 Закона о языках народов РФ).
Тем не менее не всегда для граждан РФ родной язык одновременно является и
государственным. Именно поэтому Законом также оговаривается право граждан РФ на получение
образования на родном языке (например, татарском или башкирском), что обеспечивается
созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений.
Также в п. 1 ст. 5 вышеназванного Закона указывается на невозможность дискриминации в
зависимости от использования какого-либо языка или принадлежности к какому-либо языку:
государство гарантирует гражданам РФ осуществление основных политических, экономических,
социальных и культурных прав вне зависимости от их знания какого-либо языка, а знание или
незнание языка не может служить основанием для ограничения языковых прав граждан.
Также отметим, что в соответствии с п. 3 ст. 29 Конституции РФ никто не может быть
принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Также каждый имеет
право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым
законным способом, а перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется
федеральным законом (п. 4 ст. 29 Конституции РФ).
Допуск к информации, составляющей государственную тайну Российской Федерации,
регулируется Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", в соответствии с
которым государственную тайну можно определить как защищаемые государством сведения в
области государственной военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной,
контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может
нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2 вышеназванного Закона).
Кроме того, Основным Законом Российского государства гарантируется свобода массовой
информации и провозглашается запрет цензуры (п. 5 ст. 29 Конституции РФ). Фактически данной
нормой устанавливается свобода средств массовой информации и одновременно
устанавливается конституционное право гражданина на получение информации (например, в ст.
42 Конституции РФ говорится о праве каждого гражданина на достоверную информацию о
состоянии окружающей среды).
В соответствии со ст. 1 Закона РФ "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г.
N 2124-1 (далее - Закон о СМИ) поиск, получение, производство и распространение массовой
информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование и
распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств
и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения
продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям, за исключением
предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.
Согласно ст. 2 Закона о СМИ под массовой информацией понимаются предназначенные для
неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы, а
под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-,
теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического
распространения массовой информации.
Фактически право на информацию подразумевает доступ к такой информации, ее
использование, в том числе и распространение, под которым понимается продажа (подписка,
доставка, раздача) периодических печатных изданий, аудио- или видеозаписей программ,
трансляция радио-, телепрограмм (вещание), демонстрация кинохроникальных программ (ст. 2
Закона о СМИ).
Недопустимость цензуры в демократическом государстве провозглашается не только в
Конституции РФ, но также и в ряде других нормативных правовых актах, в том числе и в
комментируемом Законе, а также в Законе о СМИ, в ст. 3 которого указывается на принцип
недопустимости цензуры, в соответствии с которым ограничение свободы печати и других средств
массовой информации допускается в условиях чрезвычайного и военного положения (см. п. "б" ст.
12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ, подп. 14 п. 2 ст. 7
Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ).
Например, с 2008 г. Общественная палата совместно со Всероссийским центром изучения
общественного мнения (ВЦИОМ) работает над мониторингом "Индекс свободы слова". Индекс
хотят замерить в каждом регионе России. Социологи попытаются замерить в регионе "градус
гласности" и определить, насколько свободны региональные СМИ от местных властей, не
преследуют ли журналистов за публикации, могут ли оппозиционные партии беспрепятственно
излагать свою точку зрения в прессе. Так, с 25 апреля по 16 мая 2008 г. социологи опросили в
Воронежской области 600 граждан, которые отвечали на 21 вопрос. Параллельный опрос
проводился среди 50 экспертов, которые отвечали на 41 вопрос. Среди экспертов: журналисты,
руководители местных СМИ, представители бизнеса, науки, региональных отделений
политических партий, общественных и правозащитных организаций. В результате сложных
подсчетов Воронежской области был присвоен индекс свободы слова 55,1 (из 100 возможных). В
Новосибирской области социологи насчитали чуть больше: 60 баллов "свободы слова" <5>.
Базовый индекс свободы слова в Калининградской области (июль 2009 г.) составляет 56,7 пунктов.
Позитивное влияние на него оказывают факторы, получившие наиболее высокие оценки
экспертов: степень политической свободы СМИ, степень контроля над информацией,
распространяемой федеральными источниками и региональными СМИ, степень доступности
информации для населения. Негативно сказываются на индексе две группы факторов, которым
эксперты дали самые низкие оценки: степень влияния "групп интересов" (властей,
представителей бизнеса и элиты) на информацию, распространяемую СМИ, и общая ситуация в
сфере реализации права на свободу слова <6>.
-------------------------------<5> http://www.amic.ru/news/86608/
<6>
См.:
http://wciom.ru/
arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/
single/12155.html?no_cache=1&L%5B1%5D=&cHash=625e97b04d.
Статья 3. Правовая основа деятельности Общественной палаты
Комментарий к статье 3
1. Согласно комментируемой статье правовую основу деятельности Общественной палаты
составляет следующее законодательство:
1) Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря
1993 г. и представляющая собой основополагающий учредительный политико-правовой акт
государства, закрепляющий основы конституционного строя, права и свободы человека и
гражданина, форму правления и государственного устройства.
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и
применяется на всей территории Российской Федерации, а законы и иные правовые акты,
принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской
Федерации.
Таким образом, любой закон, затрагивающий деятельность Общественной палаты,
непременно должен соответствовать основным положениям Конституции Российской Федерации.
Применительно к комментируемому Закону отметим отдельные статьи Конституции Российской
Федерации, непосредственно затрагивающие основные аспекты деятельности Общественной
палаты.
Гарантированные Конституцией Российской Федерации основные права и свободы при
осуществлении деятельности Общественной палаты:
- ввиду непосредственного сотрудничества с органами власти и управления - разделение
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10);
- наличие идеологического многообразия, в том числе политического многообразия и
многопартийности (ст. 13);
- равенство общественных объединений и запрет на создание и деятельность общественных
объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ
конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности
государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой,
национальной и религиозной розни (ст. 13);
- равенство религий и провозглашение Российской Федерации светским государством (ст.
14);
- провозглашение прав и свобод человека непосредственно действующими (ст. 18);
- равенство перед законом и судом (ст. 19);
- право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22);
- право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей
чести и доброго имени (ст. 23);
- право на свободу совести и свободу вероисповедания, включая право исповедовать
индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно
выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с
ними (ст. 28);
- свобода мысли и слова (ст. 29);
- свобода массовой информации (ст. 29);
- право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты
своих интересов (ст. 30);
- право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации,
шествия и пикетирование (ст. 31);
- право граждан на управление делами государства непосредственно либо через своих
представителей, право на равный доступ к государственной службе и отправлению правосудия
(ст. 32);
- право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения
в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);
- право частной собственности (ст. 35);
- государственная, в том числе и судебная, защита прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации (ст. 45);
- право на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека,
если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст. 46);
2) Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации", принятый
Государственной Думой 16 марта 2005 г., одобренный Советом Федерации 23 марта 2005 г.,
соответственно подписанный Президентом РФ В.В. Путиным 4 апреля 2005 г.
Комментируемый Закон состоит из 30 статей, включающих в себя:
- понятие, цели и задачи деятельности Общественной палаты Российской Федерации;
- состав Общественной палаты и порядок его формирования;
- конкретные аспекты деятельности Общественной палаты и т.д.;
3) федеральные конституционные законы, из всего многообразия которых можно выделить
те, которые непосредственно связаны с регулированием деятельности Общественной палаты,
например Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной
системе Российской Федерации" и иные федеральные законы (например, Федеральный закон от
21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", Федеральный закон от 19 мая 1995
г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях");
4) иные нормативно-правовые акты: указы Президента РФ и постановления Правительства
РФ; законы субъектов Российской Федерации, постановления глав администраций, краев,
автономной области, автономных округов, городов федерального значения, президентов
республик и пр. (например, Закон Орловской области от 8 декабря 2008 г. N 851-ОЗ "Об
Общественной палате Орловской области", Закон Нижегородской области от 31 октября 2006 г. N
132-З "Об общественной палате Нижегородской области" и др.).
2. Итак, основное регулирование деятельности Общественной палаты РФ осуществляется
федеральными законами. Однако нельзя не отметить, что ввиду специфики деятельности
Общественной палаты и целей ее функционирования в рамках развития гражданского общества
особое значение имеют незафиксированные в нормативных правовых актах нормы поведения:
нормы морали, которые имеют место не только в фиксированном виде (на материальном
носителе), но и в обычаях, устоявшихся правилах и канонах поведения (например, при
проведении заседаний, соблюдении регламента и т.д.).
Также нельзя не отметить влияние норм морали на процесс формирования состава
Общественной палаты, в частности при выборе кандидатов в члены Общественной палаты, так как
здесь имеет немаловажное значение деловая репутация человека и соответствие его поведения и
образа жизни общепринятым в обществе стандартам.
Кроме того, влияние морали и непосредственное закрепление ее норм нашли свое
отражение в таком документе, регулирующем деятельность Общественной палаты, как Кодекс
этики членов Общественной палаты РФ (подробнее см. комментарий к ст. 5 Закона).
3. Порядок осуществления деятельности Общественной палаты регулируется также
подзаконными
нормативно-правовыми
актами,
например
Приказом
Министерства
здравоохранения и социального развития РФ от 14 марта 2008 г. N 120н "Об утверждении
Положения об исчислении стажа работы для выплаты ежемесячной надбавки за выслугу лет к
должностному окладу работников федерального государственного учреждения "Аппарат
Общественной палаты Российской Федерации".
Кроме того, следует отметить, что деятельность общественных палат и на федеральном, и на
региональном уровнях регулируется также локальными нормативными актами, которые многие
теоретики не склонны относить к источникам права. Тем не менее заметим, что к таким актам
относятся решения, утвержденные советом Общественной палаты, советами общественных палат
субъектов Российской Федерации и т.д. (например, Резолюция пленарного заседания
Общественной палаты Российской Федерации от 27 марта 2009 г. "Экономическая стратегия
страны в условиях мирового кризиса", решение общественных слушаний от 25 июня 2009 г.
"Дорожно-транспортный травматизм - национальная программа").
Статья 4. Регламент Общественной палаты Российской Федерации
Комментарий к статье 4
1. Комментируемой статьей определяется порядок, цели и способы использования
Регламента Общественной палаты РФ, устанавливающего порядок работы членов Общественной
палаты во время совещаний, собраний, заседаний и в перерывах между ними, а также иные
аспекты осуществления ее деятельности.
Регламент (от франц. reglement, от regle - правило) - совокупность правил, определяющих
порядок работы государственных органов, учреждений, организаций (например, Генеральный
регламент государственных коллегий, Регламент Общественной палаты РФ и др.).
Отметим, что Регламент Общественной палаты РФ принят на пленарном заседании
Общественной палаты РФ 22 января 2006 г. и в настоящее время действует в редакции от 12 мая
2008 г.
В целом в соответствии с главами указанного документа можно выделить следующие сферы
регулирования внутренних отношений структурных подразделений Общественной палаты РФ:
- формы работы Общественной палаты РФ;
- права, обязанности, гарантии и условия деятельности членов Общественной палаты РФ;
- сроки и порядок проведения пленарных заседаний Общественной палаты РФ;
- порядок формирования, полномочия и порядок деятельности совета Общественной
палаты РФ;
- порядок избрания и полномочия секретаря Общественной палаты РФ;
- состав, порядок формирования и деятельности комиссий и рабочих групп Общественной
палаты РФ;
- процедура отбора в члены Общественной палаты представителей общероссийских,
межрегиональных и региональных общественных объединений;
- порядок прекращения и приостановления полномочий членов Общественной палаты;
- порядок подготовки и принятия Кодекса этики членов Общественной палаты;
- общественная экспертиза проектов законов Российской Федерации;
- проведение гражданских форумов, слушаний и других мероприятий Общественной
палаты;
- порядок подготовки и публикации ежегодного доклада Общественной палаты РФ о
состоянии гражданского общества в России;
- Аппарат Общественной палаты и иные вопросы внутренней организации и порядка
деятельности Общественной палаты.
Регламент Общественной палаты 2006 г. принят в целях исполнения комментируемого
Федерального закона, а потому содержание его в значительной мере дублирует положения
настоящей статьи.
2. Отметим, что отдельным пунктом направления работы Общественной палаты РФ в
соответствии с ее Регламентом выделена деятельность общественных наблюдательных
комиссий, уже упоминавшихся нами ранее. Согласно положениям Федерального закона от 10
июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного
содержания" Общественная палата стала координатором работы по формированию
общественных наблюдательных комиссий, образуемых в субъектах Российской Федерации, а в
структуре органов Общественной палаты была сформирована рабочая группа Общественной
палаты по организации процедуры отбора кандидатов в члены общественных наблюдательных
комиссий.
К сентябрю 2009 г. общественные наблюдательные комиссии были сформированы уже в 70
субъектах Российской Федерации <7>.
-------------------------------<7> http://oprf.ru/structure/workgroups2008/166/materials/3696
В соответствии с вышеуказанным Законом решением Общественной палаты РФ от 28 ноября
2008 г. N 9 в 50 субъектах Российской Федерации созданы общественные наблюдательные
комиссии в составе 369 человек. В состав комиссий вошли представители различных
общественных объединений, в том числе 80 человек от региональных правозащитных
организаций <8>.
-------------------------------<8> http://oprf.ru/structure/workgroups2008/166/materials/3696
В целом общественные наблюдательные комиссии (ОНК) осуществляют следующие
функции:
- общественный контроль за обеспечением прав человека в местах лишения свободы;
- подготовка решений по результатам проведенного контроля;
- содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест
принудительного содержания, органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и местного самоуправления в целях обеспечения законных прав и свобод, а также условий
содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
Отметим, что в своих действиях члены общественных наблюдательных комиссий должны
руководствоваться следующими нормативными правовыми актами: Приказом Федеральной
службы исполнения наказаний РФ от 28 ноября 2008 г. N 652 "Об утверждении Положения о
порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных
наблюдательных комиссий", Приказом Министерства внутренних дел РФ от 6 марта 2009 г. N 196
"О порядке посещения мест принудительного содержания органов внутренних дел Российской
Федерации членами общественных наблюдательных комиссий", положениями о порядке
посещения гауптвахт Министерства обороны РФ.
В настоящее время также планируется создание при Общественной плате РФ
Консультационного центра по работе с наблюдательными комиссиями субъектов РФ, который
должен стать основной базой информационно-правовой поддержки при возникновении
трудностей в исполнении ими своих функций, местом сбора информации об их опыте работы и
подготовки предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы общественного
контроля за местами принудительного содержания.
Отметим, что работа общественных наблюдательных комиссий сводится не только к защите
прав осужденных и подозреваемых, находящихся в местах лишения свободы и иных
исправительных учреждениях, и контролю за их соблюдением, но также и к всесторонней
поддержке лиц, законные интересы которых защищаются и охраняются (проведение
коллективных
культурно-массовых
и
спортивных
мероприятий,
смотров-конкурсов
художественной самодеятельности и др.).
Так, например, в первом квартале 2009 г. члены наблюдательных комиссий 175 раз
посещали исправительные учреждения ФСИН России.
Члены ОНК подготовили 72 заключения (отчета) по итогам посещений исправительных
учреждений и СИЗО в 19 территориальных органах ФСИН России и передали их администрации
УИС. Члены ОНК 23 субъектов РФ провели более 720 индивидуальных бесед с осужденными в ИУ
и СИЗО. Ими были приняты от осужденных и подследственных в учреждениях 17
территориальных органов УИС свыше 80 жалоб <9>.
-------------------------------<9> http://oprf.ru/structure/workgroups2008/166/materials/3696
Статья 5. Кодекс этики членов Общественной палаты Российской Федерации
Комментарий к статье 5
1. Комментируемой статьей Закона указывается на порядок принятия Общественной
палатой Кодекса этики членов Общественной палаты Российской Федерации (далее - Кодекс).
Кодекс был разработан членами совета Общественной палаты первого созыва (2006 - 2007
гг.) и представлен на рассмотрение высшему органу управления Общественной палаты - совету
Общественной палаты (подробнее о совете Общественной палаты см. комментарий к ст. 9
Закона). Совет Общественной палаты утвердил Кодекс этики членов Общественной палаты 14
апреля 2006 г. в порядке очередного пленарного заседания совета в соответствии с действующим
Регламентом.
В соответствии со ст. 10 Кодекса этики членов Общественной палаты он вступил в силу
непосредственно со дня его принятия на заседании Общественной палаты большинством голосов
от общего числа членов Общественной палаты, т.е. 14 апреля 2006 г.
Наличие в регулировании работы членов Общественной палаты не только нормативных
правовых актов Российской Федерации, но также и локальных актов, один из которых, более того,
содержит в себе нормы морали (нравственности) и этики, в очередной раз подчеркивает
значимость Общественной палаты как специально учрежденного субъекта правоотношений,
способствующего более тесному, продуктивному и взаимовыгодному сотрудничеству между
гражданами РФ и их объединениями, с одной стороны, и органами государственной власти и
местного самоуправления - с другой.
2. Кодекс состоит из следующих частей:
1) преамбула (от фр. preambule - предисловие) - вводная или вступительная часть
документа, в которой обычно излагаются принципиальные положения документа, а также цели и
задачи, связанные с необходимостью его принятия.
В преамбуле указываются цели, зафиксированные в Законе (в частности, в ст. 1). Кодекс
этики члена Общественной палаты также делает акцент на необходимости развития гражданского
общества в нашей стране. И если в комментируемом Законе это понятие прямо не упоминается,
то здесь оно впервые закреплено нормативно. В частности, в преамбуле указывается на
необходимость активного взаимодействия граждан страны с органами государственной власти и
органами местного самоуправления для достижения целей, ради которых создана Общественная
палата, что напрямую зависит от качества реализации своих полномочий всеми членами
Общественной палаты (о гражданском обществе также говорится в ст. 2 Кодекса).
Помимо общих целей Общественной палаты, указанных в ст. 1 Закона, в преамбуле Кодекса
этики указывается на цели и задачи каждого члена Общественной палаты, к которым можно
отнести следующие:
- содействовать претворению в жизнь идеалов демократии, добра, нравственности и
справедливости;
- способствовать реализации и защите признанных мировым сообществом и
гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
- содействовать обеспечению демократических принципов развития государства и общества.
Общие положения (ст. 1 - 2) состоят из статей, закрепляющих основополагающие аспекты
рассматриваемого Кодекса (в частности, необходимость соблюдения требований Кодекса всеми
членами Общественной палаты при стремлении к достижению общей цели в виде формирования
в России гражданского общества с характерным для него признаком соблюдения прав, свобод и
законных интересов человека и гражданина, что возможно при существовании объективного и
беспристрастного общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и
органов местного самоуправления, выдвижения и поддержки гражданских инициатив,
проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов, привлечения граждан и
общественных объединений к реализации государственной политики (ст. 2 Кодекса)).
Нормы поведения членов Общественной палаты (ст. 3 - 4) - данный раздел также состоит
из двух статей, содержащих в себе нормы права о необходимости соблюдения законодательства
Российской Федерации, а также внутренних локальных актов Общественной палаты (например,
Кодекса этики членов Общественной палаты, Регламента Общественной палаты) при
одновременном соблюдении норм этики и морали, способствующих повышению авторитета
Общественной палаты как достаточно новой организации, призванной обеспечить соблюдение
органами власти прав и законных интересов граждан нашей страны посредством проведения
правовой экспертизы законодательных актов и поощрения гражданской инициативы, т.е.
повышения общего уровня правовой культуры и правового сознания современного российского
общества.
Отдельно отметим, что при осуществлении возложенных на него полномочий член
Общественной палаты руководствуется принципами законности, беспристрастности и
справедливости (п. 6 ст. 4 Кодекса).
Таким образом, помимо описанного ранее принципа добровольности, в работе
Общественной палаты можно выделить также следующие (также см. комментарий к п. 2 ст. 1
настоящего Закона):
а) принцип законности - является, пожалуй, основополагающим в деятельности любого
профессионального сообщества, в том числе и Общественной палаты, и, по сути, означает
осуществление членами Общественной палаты возложенных на них полномочий на основании
обязательного и неукоснительного следования законам Российской Федерации (данное
требование закреплено в ст. 3 Кодекса этики членов Общественной палаты);
б) принцип беспристрастности - фактически означает объективность работы Общественной
палаты в целом и всех ее членов в частности. Данный принцип находит свое отражение в
соблюдении членами Общественной палаты следующих требований:
- недопущение любых форм публичной поддержки политических партий как организаций,
целью которых является получение властных полномочий с целью определения работы
законодательных и исполнительных органов и определения государственной политики, что по
определению противоречит основополагающим моментам деятельности Общественной палаты,
что также прямо закрепляется п. 7 ст. 4 Кодекса этики членов Общественной палаты (подробнее о
политических партиях см. комментарий к п. 2 ст. 6 настоящего Закона);
- сотрудничество членов Общественной палаты с представителями средств массовой
информации с целью объективного освещения деятельности Общественной палаты, так как
информированность населения о проектах Общественной палаты может положительно сказаться
на проявлении гражданской инициативы, с одной стороны, а с другой - также повлияет на
осведомленность представителей власти о случаях нарушений прав, свобод и законных интересов
граждан, а также реализации отдельных положений нормативных правовых актов Российской
Федерации. Сотрудничество Общественной палаты и средств массовой информации основано на
взаимном уважении профессиональной деятельности журналистов (п. 9 ст. 4 Кодекса этики
членов Общественной палаты). При осуществлении подобного сотрудничества члены
Общественной палаты не должны допускать высказываний, заявлений, обращений от имени
Общественной палаты или ее рабочих органов, не будучи на то ими уполномоченными, а также
следить за тем, чтобы их высказывания никоим образом не умаляли авторитета Общественной
палаты (п. 5, 10 ст. 4 Кодекса этики членов Общественной палаты).
Объективность членов Общественной палаты является обязательным условием
осуществления их деятельности, поэтому, помимо вышеизложенного, в соответствии с п. 6 ст. 4
Кодекса этики членов Общественной палаты член Общественной палаты должен информировать
органы Общественной палаты, в которых он принимает участие, об обстоятельствах, при которых
он не может быть беспристрастным;
в) принцип справедливости - п. 1 ст. 4 Кодекса этики членов Общественной палаты
установлено, что член Общественной палаты при осуществлении возложенных на него
полномочий должен руководствоваться высокими общественными интересами. Выполнение
данного полномочия невозможно при отсутствии в обществе идеалов добра и справедливости.
Ответственность за нарушение Кодекса этики (ст. 5 - 8) - раздел состоит из статей, которые
устанавливают ответственность за нарушение предписанных настоящим Кодексом норм права,
обязательность исполнения которых возложена на каждого из членов Общественной палаты.
Статья 5 Кодекса содержит определение "нарушение Кодекса", которое заключается в
невыполнении или ненадлежащем выполнении членом Общественной палаты этических норм
поведения, установленных настоящим Кодексом.
Из содержания рассматриваемого Кодекса (ст. 6) следует, что разделяют следующие виды
нарушений, за совершение которых предусматривается привлечение к дисциплинарной
ответственности:
- нарушение норм Кодекса на заседании Общественной палаты, комиссии, рабочей группы и
иных мероприятиях Общественной палаты, санкцией за которое является предупреждение,
выносимое председательствующим на заседании Общественной палаты, комиссии или рабочей
группы;
- повторное нарушение норм Кодекса на заседании Общественной палаты, комиссии,
рабочей группы и иных мероприятиях Общественной палаты, в качестве санкции за которое
предусматривается лишение права выступления на соответствующем заседании Общественной
палаты, комиссии или рабочей группы;
- грубое нарушение норм Кодекса (ст. 7, 8 Кодекса), под которым понимается допущенное
членом Общественной палаты при осуществлении своих полномочий нарушение, которое
отрицательно повлияло на осуществление целей и задач Общественной палаты, санкция за
которое - прекращение членства в Общественной палате в порядке, предусмотренном ст. 15
настоящего Закона.
Заключительные положения (ст. 9 - 11) определяют действие Кодекса во времени,
пространстве и по кругу лиц (вступает в силу со дня его принятия, распространяет свое действие
только на членов Общественной палаты).
Кроме того, в соответствии со ст. 11 Кодекса внесение изменений в Кодекс принимается
большинством голосов от общего числа членов Общественной палаты и оформляется решением
Общественной палаты. Решения Общественной палаты о внесении изменений в Кодекс вступают
в силу со дня их принятия, если данным решением не предусмотрено иное (однако решения не
могут распространяться на правоотношения, возникшие до его принятия, так как в данном случае
действует известный принцип: "Закон обратной силы не имеет").
Статья 6. Состав Общественной палаты
Комментарий к статье 6
1. Комментируемой статьей устанавливаются требования, предъявляемые к составу
Общественной палаты, с изъятиями, предусмотренными ст. 7 настоящего Закона, в которой
предъявляются требования непосредственно к члену Общественной палаты.
Из п. 1 комментируемой статьи следует, что в состав Общественной палаты РФ входят
следующие лица:
- 42 гражданина Российской Федерации, утвержденных указом Президента РФ;
- 42 представителя (также физических лица) общероссийских общественных объединений;
- 42 представителя межрегиональных и региональных объединений.
Таким образом, Общественная палата состоит из 126 человек; первые 42 из которых
назначает Президент РФ из кандидатов, имеющих заслуги перед государством и обществом,
далее эти 42 человека выбирают еще 42 человека, выдвинутых общественными организациями.
Последняя же треть Палаты формируется из региональных общественных организаций 7
федеральных округов - по 6 кандидатов на каждый федеральный округ.
В настоящее время осуществляет свою работу второй состав Общественной палаты (на
период с 2008 по 2010 г.), первый состав Общественной палаты был сформирован в 2005 - 2007 гг.
28 сентября 2005 г. Президентом РФ Владимиром Путиным был подписан Указ N 1138 "Об
утверждении членов Общественной палаты Российской Федерации", которым был утверждена
одна треть состава Общественной палаты РФ. В список вошло сорок два человека, двадцать
четыре из которых являются действующими членами Общественной палаты.
В частности, в состав Общественной палаты включены известные правозащитники:
президент фонда "Холокост" Алла Гербер и глава Московского бюро по правам человека
Александр Брод, представитель журналистского сообщества - главный редактор газеты
"Аргументы и факты" Николай Зятьков и телевизионный журналист Максим Шевченко, известные
актеры Василий Лановой, Федор Бондарчук и Чулпан Хаматова, руководитель Высшей школы
экономики Евгений Ясин, руководители региональных Общественных палат Чеченской
Республики, Орловской области, Республики Коми и Татарстана, известного ученого Михаила
Ковальчука делегировало Ядерное общество России, солиста группы "Агата Кристи" Вадима
Самойлова - Общественное движение "Служба содействия социально-культурной сфере". Союз
православных граждан в Общественной палате будет представлять Виктор Савиных, Движение
поддержки флота - Игорь Юргенс, Туристско-спортивный союз России - Евгений Юрьев. От
Российского союза молодежи членами нового состава Палаты стал Сергей Черников, от Союза
пенсионеров России - Дмитрий Чернышевский и от Союза потребителей РФ - Петр Шелищ.
Рассмотрим каждую из перечисленных категорий членов Общественной палаты более
подробно.
2. Члены Общественной палаты - граждане Российской Федерации, кандидатуры которых
утверждаются соответствующим указом Президента Российской Федерации (о понятии
"гражданина РФ" см. комментарий к ст. 1 Закона).
О порядке назначения граждан РФ членами Общественной палаты РФ см. комментарий к ст.
8 Закона об Общественной палате.
3. Следующая категория членов Общественной палаты - это представители общероссийских
общественных объединений, также в количестве 42 человек.
Общероссийское общественное объединение - фактически это крупное общественное
объединение, филиальная сеть которого расположена на большей части территории Российской
Федерации, а именно в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об
общественных объединениях" общероссийские общественные объединения, наряду с
межрегиональными, региональными и местными, выделяют по территориальной сфере
деятельности (в соответствии с уже ранее упоминавшимся административно-территориальным
делением Российской Федерации).
Таким образом, общероссийское общественное объединение можно определить как
объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на
территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные
подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства (ст. 14 Федерального
закона "Об общественных объединениях").
Подробнее об общественном объединении см. комментарий к ст. 1 настоящего Закона.
4. Также в состав Общественной палаты входят 42 человека - представителя региональных и
межрегиональных общественных объединений.
Здесь также обратимся к Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных
объединениях", в соответствии со ст. 14 которого под межрегиональным общественным
объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в
соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской
Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы
и представительства, а под региональным общественным объединением - объединение,
деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах
территории одного субъекта Российской Федерации.
Порядок государственной регистрации рассматриваемых общественных объединений
аналогичен порядку, описанному в предыдущем пункте комментируемой статьи (государственная
регистрация общероссийского общественного объединения).
О порядке определения представителей региональных и межрегиональных объединений
см. комментарий к ст. 8 настоящего Закона.
5. В п. 2 комментируемой статьи указывается на объединения, представители которых не
могут быть членами Общественной палаты.
Рассмотрим каждое из таких объединений более подробно.
Во-первых, членами Общественной палаты не могут быть представители тех общественных
объединений, государственная регистрация которых в рамках государственной регистрации
юридического лица, постановки на учет в налоговым органе, регистрация в качестве страхователя
и пр. была осуществлена менее чем за один год до дня истечения срока полномочий членов
Общественной палаты действующего состава.
Государственная регистрация общественных объединений осуществляется в рамках
действия специальных норм - ранее упоминавшегося Федерального закона "Об общественных
объединениях", а также общих норм - Гражданского кодекса РФ, Налогового кодекса РФ и
Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей".
Обратимся к специальным нормам, так как они имеют превалирующее значение по
сравнению с общими нормами права.
Так, в соответствии со ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" для
приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной
регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее Закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) с
учетом установленного настоящим Федеральным законом порядка государственной регистрации
общественных объединений.
Таким образом, цитируемая норма является отсылочной, так как прямо делает ссылку на
нормы общего закона, с изъятиями, предусмотренными Законом об общественных
объединениях.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона о государственной регистрации юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей государственная регистрация общественного
объединения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в
порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным
законом "О Правительстве Российской Федерации", а также уполномоченным в области
государственной регистрации общественных объединений, а именно Федеральной налоговой
службой и ее территориальными органами, действующими на основании Положения о
Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30
сентября 2004 г. N 506, в соответствии с которым Федеральная налоговая служба (ФНС России)
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную
регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и
крестьянских (фермерских) хозяйств (п. 1, 5.3.1 Положения).
В соответствии с п. 2 Положения Федеральная налоговая служба находится в ведении
Министерства финансов Российской Федерации.
Итак, Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и
через свои территориальные органы - управления Службы по субъектам Российской Федерации,
межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах,
городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня, которые в целом
составляют единую централизованную систему налоговых органов (п. 4 Положения).
Таким образом, решение о государственной регистрации общероссийского общественного
объединения принимается федеральным органом государственной регистрации (Федеральной
налоговой службой), решение о государственной регистрации межрегионального общественного
объединения - территориальным органом Федеральной налоговой службы по месту нахождения
постоянно действующего руководящего органа общественного объединения (так как
межрегиональное объединение находится на территории нескольких субъектов Российской
Федерации), а решение о государственной регистрации регионального общественного
объединения - территориальным органом федерального органа государственной регистрации в
соответствующем субъекте Российской Федерации.
Решение о государственной регистрации общественного объединения или об отказе в его
регистрации принимается регистрирующим органом в течение тридцати дней со дня подачи
заявления о государственной регистрации общественного объединения.
Согласно п. 1 ст. 11 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей" решение о государственной регистрации, принятое
регистрирующим органом, является основанием внесения соответствующей записи в
соответствующий государственный реестр, так как в соответствии со ст. 51 Гражданского кодекса
РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый
государственный реестр юридических лиц. В соответствии с п. 3 ст. 11 Федерального закона "О
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"
регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации
выдает заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в соответствующий
государственный реестр. Форма и содержание такого документа устанавливаются Приказом
Федеральной налоговой службы от 26 апреля 2005 г. N САЭ-3-09/180@ "Об утверждении формы
"Решение о государственной регистрации".
Непосредственно же Единый государственный реестр юридических лиц ведется в
соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 "О Едином
государственном реестре юридических лиц".
Государственная регистрация общественного объединения, как и любого юридического
лица, осуществляется только при уплате государственной пошлины, что прямо указывается в ст. 3
Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей". Статьей 333.33 Налогового кодекса РФ устанавливается, что размер
государственной пошлины за государственную регистрацию общественного объединения
составляет 2000 руб.
Информация о зарегистрированном общественном объединении содержится в
специальном документе на бумажном и электронном носителях, который ведется налоговым
органом (Едином государственном реестре юридических лиц).
Информация, содержащаяся в Едином государственном реестре юридических лиц, является
открытой и общедоступной, за исключением сведений о реквизитах документа, удостоверяющего
личность физического лица, сведений о банковских счетах юридических лиц, которые могут быть
предоставлены исключительно органам государственной власти, органам государственных
внебюджетных фондов в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской
Федерации (ст. 6 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей").
6. Политические партии не могут участвовать в деятельности Общественной палаты через
своих представителей, так как это прямо запрещается подп. 2 п. 2 комментируемой статьи.
Под политической партией понимается общественное объединение, созданное в целях
участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством
формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических
акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах
государственной власти и органах местного самоуправления (ст. 3 Федерального закона "О
политических партиях").
Деятельность политических партий регулируется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N
95-ФЗ "О политических партиях", и право граждан на объединения в политические партии
включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со
своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления
в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их
уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий (ст. 2 Федерального
закона "О политических партиях").
По данным Минюста России, в настоящее время в Российской Федерации зарегистрированы
следующие политические партии:
- Всероссийская политическая партия "Единая Россия";
- политическая партия "Коммунистическая партия Российской Федерации";
- политическая партия "Либерально-демократическая партия России";
- политическая партия "Патриоты России";
- политическая партия "Российская объединенная демократическая партия "Яблоко";
- политическая партия "Справедливая Россия";
- Всероссийская политическая партия "Правое дело" <10>.
-------------------------------<10> http://minjust.lgg.ru/ru/activity/nko/partii
И хотя в Российской Федерации признаются политическое многообразие и
многопартийность в соответствии с п. 3 ст. 13 Конституции РФ и исходя из этого конституционного
принципа государством гарантируется равенство политических партий перед законом независимо
от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач, а также
соблюдение прав и законных интересов политических партий, участие политических партий в
составе Общественной палаты не допускается.
Такое исключение связано с тем, что политические партии как таковые изначально имеют
своей целью участие в осуществлении политической власти и претворение в жизнь своей
программы, участие своих членов в деятельности государственных органов и иных структурах
общественного воздействия.
Поэтому участие политической партии в составе такого образования, как Общественная
палата, является категорически неприемлемым, так как в противном случае Общественная палата
превратится из беспристрастного, ставящего своими целями развитие гражданского общества и
соблюдение прав и законных интересов человека, образование в орган политической борьбы
между конкурирующими структурами, обостряющими свою борьбу в период проведения
выборов и предвыборной гонки.
Тем не менее деятельность политических партий непосредственно связана с реализацией
гражданами своего конституционного права на объединение в политические партии (исходя из
содержания ст. 30 Конституции РФ) и права избирать и быть избранными в органы
государственной власти и местного самоуправления (ст. 32 Конституции РФ).
7. В состав Общественной палаты также не могут входить объединения, которым вынесено
предупреждение об осуществлении ими экстремистской деятельности, т.е. нарушении такими
объединениями положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О
противодействии экстремистской деятельности", которым в целях защиты прав и свобод человека
и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности
Российской Федерации определяются правовые и организационные основы противодействия
экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление.
Определение экстремистской деятельности приведено в ст. 1 вышеуказанного Закона.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона "О противодействии экстремистской
деятельности" общественному или религиозному объединению либо иной организации в случае
выявления фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности, в том числе в деятельности
хотя бы одного из их региональных или других структурных подразделений, признаков
экстремизма, выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой
деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе
допущенных нарушений. В случае если возможно принять меры по устранению допущенных
нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений,
составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения.
Предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации
выносится Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему
соответствующим прокурором. Предупреждение общественному или религиозному
объединению может быть вынесено также федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций,
общественных объединений и религиозных организаций (Минюст России), или его
соответствующим территориальным органом.
Предупреждение может быть обжаловано в суд в установленном порядке.
В случае если предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не
признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок
соответствующими общественным или религиозным объединением, либо иной организацией,
либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные
нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение
двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты,
свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, в установленном
настоящим Федеральным законом порядке соответствующие общественное или религиозное
объединение либо иная организация подлежат ликвидации, а деятельность общественного или
религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, подлежит запрету.
8. В рамках упомянутого Федерального закона "О противодействии экстремистской
деятельности" осуществляется приостановление деятельности юридического лица.
В порядке, предусмотренном ст. 10 вышеупомянутого Закона, в случае осуществления
общественным или религиозным объединением экстремистской деятельности, повлекшей за
собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью
граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности,
собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц,
обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда,
соответствующие должностное лицо или орган с момента их обращения в суд по основаниям,
предусмотренным ст. 9 настоящего Федерального закона, с заявлением о ликвидации
общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности вправе своим
решением приостановить деятельность общественного или религиозного объединения до
рассмотрения судом указанного заявления.
Решение о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения
до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо запрете его деятельности может быть
обжаловано в суд в установленном порядке.
В случае приостановления деятельности общественного или религиозного объединения
приостанавливаются права общественного или религиозного объединения, его региональных и
других структурных подразделений как учредителей средств массовой информации, им
запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой
информации, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия,
пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в
выборах и референдумах, использовать банковские вклады, за исключением их использования
для осуществления расчетов, связанных с их хозяйственной деятельностью, возмещением
причиненных их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов, сборов или штрафов, и расчетов
по трудовым договорам.
Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного или религиозного
объединения либо запрете его деятельности, данное объединение возобновляет свою
деятельность после вступления решения суда в законную силу.
Приостановление деятельности политических партий осуществляется в порядке,
предусмотренном Федеральным законом "О политических партиях".
Перечень общественных и религиозных объединений, деятельность которых
приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности, подлежит
размещению в международной компьютерной сети Интернет на сайте Минюста.
На 1 ноября 2009 г. данный перечень содержит лишь одну подобную организацию "Кабардино-Балкарская региональная общественная организация "Совет старейшин балкарского
народа КБР", деятельность которой приостановлена Постановлением Прокуратуры КабардиноБалкарской Республики от 9 ноября 2007 г. <11>.
-------------------------------<11> http://minjust.lgg.ru/ru/activity/nko/perechen2
Указанный перечень также подлежит опубликованию в официальных периодических
изданиях, определенных Правительством Российской Федерации. Так, согласно распоряжению
Правительства РФ от 15 октября 2007 г. N 1420-р в качестве официального периодического
издания, осуществляющего публикацию перечня общественных и религиозных объединений,
иных организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о
ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом
"О противодействии экстремистской деятельности", и перечня общественных и религиозных
объединений, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими
экстремистской деятельности, определена "Российская газета".
Статья 7. Член Общественной палаты
Комментарий к статье 7
1. Общественная палата Российской Федерации - совещательный орган, созданный для
осуществления связи между гражданским обществом и представителями власти.
В связи с этим комментируемым Законом устанавливается, что однозначно членами
Общественной палаты не могут быть лица, занимающие какие-либо должности в органах власти
(не важно какого уровня - органах государственной власти или органах местного
самоуправления).
Изначально Законом устанавливается, что членом Общественной палаты, в том числе и
представителем общероссийского, регионального или межрегионального объединения, может
быть только совершеннолетний, т.е. достигший возраста восемнадцати лет, гражданин
Российской Федерации.
О понятиях "гражданство Российской Федерации" и "гражданин Российской Федерации"
детально говорилось в комментарии к ст. 1 комментируемого Закона, а потому обратимся ко
второму в данном пункте понятию - понятию "совершеннолетие".
Возраст, по достижении которого гражданин достигает совершеннолетия, устанавливается
Конституцией РФ, в соответствии со ст. 60 которой гражданин Российской Федерации может
самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с восемнадцати лет.
С понятием совершеннолетия тесно связано понятие гражданской дееспособности, так как
последняя появляется у гражданина Российской Федерации только по достижении ими
восемнадцати лет.
Итак, полная гражданская дееспособность возникает у физического лица с восемнадцати
лет, из чего следует, что гражданин Российской Федерации имеет права и несет обязанности в
полном объеме только по достижении им совершеннолетия.
Напомним, что в соответствии с п. 2 ст. 21 ГК РФ приобретение дееспособности в полном
объеме для лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста, возможно в случае их вступления в
брак. При этом законом также оговаривается, что полная дееспособность, приобретенная
гражданином Российской Федерации в результате заключения брака, сохраняется также и в
случае расторжения брака эмансипированного гражданина до наступления возраста
совершеннолетия.
Однако отметим, что на комментируемый пункт не распространяются требования об
эмансипированных гражданах, так как в данном случае указывается именно на достижение
определенного возраста, а не на наличие дееспособности.
2. В п. 2 комментируемой статьи устанавливаются требования к членам Общественной
палаты, в соответствии с которыми устанавливается перечень должностных лиц, которые не могут
быть членами Общественной палаты. Так, не могут быть членами Палаты лица, замещающие
государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной
службы, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности
государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности
муниципальной службы, выборные должности в органах местного самоуправления.
Деятельность государственной службы регулируется Федеральными законами от 27 мая
2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 г.
N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О государственной гражданской службе в
Российской Федерации" государственные должности Российской Федерации и государственные
должности субъектов Российской Федерации - это должности, устанавливаемые соответственно
федеральным законодательством (Конституцией РФ и федеральными законами) для
непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и
должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской
Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов
Российской Федерации.
Под иными должностями государственной службы в рамках комментируемой статьи
следует понимать должности государственной службы в соответствии с системой государственной
службы, обозначенной Федеральным законом N 58-ФЗ "О системе государственной службы в
Российской Федерации" и включающей в себя следующие виды государственной службы:
государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба (ст. 2
вышеназванного Закона).
С учетом административно-территориального устройства Российской Федерации наряду с
государственными должностями Российской Федерации и государственными должностями
субъектов Российской Федерации выделяют также муниципальные должности.
Деятельность муниципальной службы регулируется Федеральным законом от 2 марта 2007
г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе Российской Федерации", в соответствии с которым
муниципальную должность (должность муниципальной службы) можно определить как
должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии
муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального
образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий
органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или
лица, замещающего муниципальную должность (ст. 6 вышеназванного Закона).
Государственным и муниципальным служащим при занятии ими соответствующих
должностей законом устанавливается статус, дающий им определенные льготы и преимущества
по сравнению с работниками других организаций (например, при исчислении стажа работы при
выходе на пенсию, при определении продолжительности отпуска и др.), а также ряд запретов и
ограничений (например, на право заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за
исключением преподавательской, научной и творческой; занятие предпринимательской
деятельностью и пр.).
Например, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
указывается, что депутаты, выборные должностные лица, работающие на постоянной основе, не
вправе заниматься предпринимательской деятельностью, а также иной оплачиваемой
деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Депутаты представительных органов муниципальных образований не могут замещать
муниципальные должности муниципальной службы, быть депутатами законодательных
(представительных) органов государственной власти. Иные ограничения, связанные со статусом
депутата, выборного должностного лица, могут устанавливаться федеральным законом. Именно
такое ограничение и устанавливается комментируемым Законом: депутат не может быть
адвокатом, а адвокат не может быть депутатом.
Аналогичное положение также закрепляется Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ
"О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
Собрания": член Совета Федерации, депутат Государственной Думы осуществляют свои
полномочия на постоянной основе (ст. 6 Закона).
Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" в случае, если деятельность депутата осуществляется на
профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой
оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой
деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (ст. 12
Закона).
В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной
гражданской службе Российской Федерации" предельный возраст пребывания на гражданской
службе - 65 лет.
Однако ограничения, установленные законом, не лишают члена Общественной палаты его
права избирать и быть избранным. Адвокат может выдвигать свою кандидатуру на выборах
депутатов различных законодательных (представительных) органов власти. Так, ст. 33
вышеупомянутого Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав, права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации" указывается, что кандидат считается
выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую
избирательную комиссию уведомления о выдвижении кандидата (списка кандидатов) и
заявления о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с
обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом
депутата или с замещением иной выборной должности.
Таким образом, член Общественной палаты при выдвижении на выборах своей
кандидатуры одновременно обязуется в случае своего избрания прекратить свой статус члена
Общественной палаты путем непосредственного волеизъявления в совет Общественной палаты.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" выборные должностные лица
местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в
соответствии с федеральным законом и уставом муниципального образования. Депутаты
представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как
правило, на непостоянной основе. Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе
депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица
местного самоуправления также не вправе заниматься предпринимательской и иной
оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой
деятельности (ст. 40 Закона).
3. Следующее требование, устанавливаемое комментируемой статьей к члену
Общественной палаты, - это наличие дееспособности (о которой уже упоминалось выше).
Согласно ст. 21 ГК РФ под дееспособностью гражданина понимается способность
гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для
себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность), возникающая в
полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении восемнадцатилетнего
возраста.
Признание члена Общественной палаты недееспособным или ограниченно дееспособным
исключает возможность продолжения им общественной деятельности в рамках Общественной
палаты и, следовательно, влечет за собой прекращение его статуса.
Согласно ст. 29 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин, который
вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или
руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гл. 31
ГПК РФ, по заявлению членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или
психоневрологического учреждения. Над ним устанавливается опека. Ограничение
дееспособности гражданина регламентируется ст. 30 Гражданского кодекса РФ. Гражданин,
который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами
ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в
дееспособности в порядке, установленном гл. 31 ГПК РФ по заявлению членов его семьи, близких
родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания,
органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения. Над
ним устанавливается попечительство.
4. На приобретение статуса члена Общественной палаты не могут претендовать лица,
имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления.
Согласно ст. 14 Уголовного кодекса РФ преступлением признается виновно совершенное
общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания.
В соответствии со ст. 25 УК РФ преступлением, совершенным умышленно, признается
деяние, совершенное с прямым или косвенным умыслом.
Преступление признается совершенным с прямым умыслом, если лицо осознавало
общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность или
неизбежность наступления общественно опасных последствий и желало их наступления (ч. 2 ст. 25
УК РФ).
Преступление признается совершенным с косвенным умыслом, если лицо осознавало
общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность наступления
общественно опасных последствий, не желало, но сознательно допускало эти последствия либо
относилось к ним безразлично (ч. 3 ст. 25 УК РФ).
Судимость представляет собой особое правовое положение лица, совершившего
преступление, которое является следствием назначения ему уголовного наказания. Поэтому лицо,
освобожденное от наказания, считается несудимым. Судимость возникает со дня вступления
обвинительного приговора суда в законную силу и длится до момента ее погашения или снятия.
Прекращение судимости в форме ее снятия или погашения аннулирует все правовые
последствия, связанные с наличием судимости.
Погашение судимости - это автоматическое прекращение ее действия по истечении
определенного срока, установленного уголовным законом. Для погашения судимости не
требуется специального решения суда или иного органа.
В соответствии с ч. 3 ст. 86 УК РФ устанавливаются следующие сроки погашения судимости:
- в отношении лиц, условно осужденных, - по истечении испытательного срока;
- в отношении лиц, осужденных к более мягким видам наказаний, чем лишение свободы, по истечении одного года после отбытия или исполнения наказания;
- в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за преступления небольшой или
средней тяжести, - по истечении трех лет после отбытия наказания;
- в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления, - по истечении
шести лет после отбытия наказания;
- в отношении лиц, осужденных за особо тяжкие преступления, - по истечении восьми лет
после отбытия наказания.
Если осужденный в установленном законом порядке был досрочно освобожден от
отбывания наказания или неотбытая часть наказания была заменена более мягким видом
наказания, то срок погашения судимости исчисляется исходя из фактически отбытого срока
наказания с момента освобождения от отбывания основного и дополнительного видов наказаний
(ч. 4 ст. 86 УК РФ).
Снятие судимости - это аннулирование судимости специальным решением суда до
истечения срока ее погашения.
Основанием для снятия судимости является безупречное поведение осужденного после
отбытия им наказания. Согласно ч. 5 ст. 86 УК РФ если осужденный после отбытия наказания вел
себя безупречно, то по его ходатайству суд может снять с него судимость до истечения срока
погашения судимости.
5. Членами Общественной палаты также не могут быть лица, членство которых прекращено
в результате совершения действия в виде грубого нарушения Кодекса этики членов
Общественной палаты Российской Федерации.
Таким образом, комментируемый пункт представляет собой отсылочную норму,
посредством которой законодателем делается ссылка на п. 6 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона
относительно порядка прекращения членства в составе Общественной палаты Российской
Федерации (подробнее см. комментарии к ст. 5, 15 рассматриваемого Закона).
Статья 8. Порядок формирования Общественной палаты
Комментарий к статье 8
1. Настоящей статьей детально описывается порядок формирования Общественной палаты
при очередной ротации трети ее состава.
В частности, в п. 1 комментируемой статьи указывается, что Президент РФ по согласованию в
ходе проведения ряда консультаций с указанными в Законе лицами определяет кандидатуры
сорока двух граждан Российской Федерации, имеющих заслуги перед государством и обществом.
Как правило, это специалисты из самых разных сфер общественной деятельности и из разных
регионов страны, так как в Общественной палате должны быть отражены не только
разносторонние виды общественной деятельности современного общества, но и представлены
различные субъекты Российской Федерации. Именно поэтому в Общественной палате имеет
место представительство ряда общественных объединений от молодежных и пенсионерских до
научно-исследовательских и творческих, что позволяет в наибольшей степени отразить
многообразие российского общества и осуществляемой им деятельности.
Итак, после определения Президентом РФ кандидатов в члены Общественной палаты
указанным лицам направляется соответствующее предложение о членстве в рассматриваемой
организации.
Согласно п. 2 комментируемой статьи граждане, которым выслано такое предложение,
обязаны дать на него ответ в течение месяца (30 дней) о своем согласии на занятие предлагаемой
должности либо отказе от нее. В данной статье указывается, что ответ, будь он положительным
или отрицательным, дается в указанный Законом срок, однако и отсутствие подобного ответа по
его истечении дает основание рассматривать реакцию на сделанное предложение как отказ в его
принятии.
При получении положительного ответа Президент РФ, в свою очередь, утверждает
выбранные им кандидатуры в качестве членов Общественной палаты. Данные действия
осуществляются им также в течение 30 дней.
Вышеописанная процедура представляет собой первый этап формирования состава
Общественной палаты - утверждаются 42 члена Общественной палаты (об этом см. также
комментарий к ст. 30 настоящего Закона).
Как следует из вышеизложенного, первый этап формирования Общественной палаты
занимает более двух месяцев.
2. В свою очередь, утвержденные Президентом РФ члены Общественной палаты также в
течение 30 дней со дня их утверждения принимают заявления от общественных объединений
(общероссийских, региональных и межрегиональных) об их намерении иметь в составе
Общественной палаты своего представителя. Данное волеизъявление должно быть подкреплено
решением соответствующего коллегиального исполнительного органа общественного
объединения. Помимо сведений о принятом решении общественного объединения (с указанием
сведений о наименовании органа управления, повестки дня, итогах голосования и пр.), в
заявлении также указываются сведения о самом общественном объединении, а также о том лице,
которого данное общественной объединение хочет видеть в лице своего представителя в составе
Общественной палаты.
Кроме того, согласно п. 2 ст. 41 Регламента Общественной палаты в целях ознакомления
членов Общественной палаты с общероссийским общественным объединением и получения
всесторонней информации о его общественной деятельности общероссийское общественное
объединение направляет в Общественную палату:
- копию устава общероссийского общественного объединения;
- копию свидетельства о государственной регистрации общероссийского общественного
объединения, зарегистрированного не менее чем за один год до дня истечения срока
полномочий членов Общественной палаты действующего состава;
- информацию о деятельности общероссийского общественного объединения;
- сведения о представителе общероссийского общественного объединения, выдвигаемом в
качестве кандидата в члены Общественной палаты;
- документы, подтверждающие деятельность в соответствии с уставными целями и наличие
структурных подразделений (организаций, отделений, филиалов, представительств) данного
общероссийского общественного объединения на территории более чем половины субъектов
Российской Федерации. Такими документами могут быть регистрационные документы либо иные
документы, подтверждающие деятельность его структурных подразделений;
- иные материалы, которые общероссийское общественное объединение сочтет
необходимым представить членам Общественной палаты.
После этого в течение 60 дней (т.е. плюс еще 30 дней для рассмотрения вышеуказанных
заявлений общественных объединений) посредством организации соответствующего конкурсного
отбора утвержденные 42 члена Общественной палаты выбирают еще 42 представителя
общественного объединения, по одному представителю от одного общественного объединения,
что, по сути, означает, что в составе Общественной палаты на данный момент времени
представлены сорок два общественных объединения.
В рассматриваемом случае процедура конкурсного отбора представителей осуществляется
на основе главы 6 Регламента Общественной палаты от 22 января 2006 г.
В соответствии с п. 3 ст. 41 Регламента Общественной палаты группа членов Общественной
палаты, осуществляющая сбор заявлений в соответствии с п. 5 ст. 8 настоящего Закона,
определяет дату, время и место проведения собрания членов Общественной палаты,
утвержденных Президентом РФ, для проведения процедуры конкурсного отбора с целью приема
в члены Общественной палаты сорока двух представителей из числа кандидатов, выдвинутых
общероссийскими общественными объединениями. Собрание считается правомочным, если в
нем принимают участие не менее трех четвертей от общего числа членов Общественной палаты,
утвержденных указом Президента РФ. Голосование проводится необходимое количество раз до
избрания 42 представителей из числа кандидатов, выдвинутых общероссийскими
общественными объединениями, если этот результат не будет достигнут после первого
голосования. Собрание проводится в течение шестидесяти дней после упомянутого указа
Президента РФ.
При осуществлении процедуры конкурсного отбора с целью приема в члены Общественной
палаты представителя общероссийского общественного объединения может учитываться ряд
сведений, перечисленных в п. 4 ст. 41 Регламента Общественной палаты.
Таким образом, второй этап формирования Общественной палаты также занимает два
месяца (60 дней).
3. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи окончательный, третий, этап формирования
состава Общественной палаты занимает 30 дней, в течение которого первые две части состава
Общественной палаты (всего 84 человека) выбирают также по одному представителю от
региональных и межрегиональных общественных объединений (всего 42 представителя).
Таким образом, общий срок формирования состава Общественной палаты составляет 150
дней (около пяти месяцев).
4. В п. 7 - 11 комментируемой статьи указывается на процедуру отбора представителей
межрегиональных и региональных общественных объединений. Отбор осуществляется по
административно-территориальному принципу: в зависимости от нахождения соответствующего
общественного объединения на территории какого-либо федерального округа в течение 30 дней с
даты формирования состава первых 42 членов Общественной палаты (т.е. одновременно с
выбором представителей общероссийских общественных объединений) организовывается
конференция, где выбираются представители межрегиональных и региональных общественных
объединений.
Такой конференции (на территории одного федерального округа) предшествует ряд
конференций на территории субъекта РФ. Таким образом, в конференции, проводимой на уровне
федерального округа, принимают участие по 20 делегатов от каждой конференции, проведенной
в рамках одного субъекта РФ.
Отметим, что на территории Российской Федерации образовано семь федеральных округов
в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе":
1) Центральный федеральный округ с центром в Москве;
2) Северо-Западный федеральный округ с центром в Санкт-Петербурге;
3) Южный федеральный округ с центром в Ростове-на-Дону;
4) Приволжский федеральный округ с центром в Нижнем Новгороде;
5) Уральский федеральный округ с центром в Екатеринбурге;
6) Сибирский федеральный округ с центром в Новосибирске;
7) Дальневосточный федеральный округ с центром в Хабаровске.
Проведение указанных конференций проходит под эгидой Общественной палаты, при
инициативе уже избранных ее членов (на данном этапе - утвержденных Президентом РФ). Таким
образом, утвержденные члены Общественной палаты (первые 42 человека, среди которых
заслуженные деятели науки, культуры, искусств, общественные деятели) одновременно
выбирают 42 представителя общероссийских общественных объединений и организуют
проведение конференций по выбору представителей региональных и межрегиональных
общественных объединений.
При этом в выборах на конференциях, проводимых на уровне федерального округа,
участвуют 84 члена Общественной палаты, т.е. в том числе и представители общероссийских
общественных объединений. На такой конференции из десяти представителей выбирается только
шесть представителей общественных объединений, находящихся на территории одного
федерального округа.
Пунктом 11 комментируемой статьи устанавливается два основных требования,
предъявляемые к конференции для того, чтобы она была признана правомочной. К ним
относятся:
1) участие в работе конференции не менее половины делегатов, избранных на собраниях
представителей региональных и межрегиональных общественных объединений, проводимых на
территории субъекта РФ определенного федерального округа;
2) представительство региональных и межрегиональных общественных объединений,
зарегистрированных не менее чем в половине субъектов РФ определенного федерального округа.
Таким образом, в п. 1 - 11 детально описывается процесс формирования Общественной
палаты РФ.
5. В п. 12 комментируемой статьи устанавливается, что с момента осуществления всех
действий по формированию Общественной палаты (п. 1 - 11 комментируемой статьи)
Общественная палата должна начать свою работу посредством проведения первого пленарного
заседания не позднее чем через 30 дней со дня ее окончательного формирования (т.е. со дня
проведения конференций по выбору представителей региональных и межрегиональных
общественных объединений в федеральных округах). При этом такое пленарное заседание
считается правомочным, если в нем приняло участие более трех четвертых нового состава
Общественной палаты, т.е. не менее 85 человек.
6. Пунктом 13 комментируемой статьи устанавливается срок полномочий членов
Общественной палаты, который определяется как два года. Датой начала указанного срока
является дата первого пленарного заседания Общественной палаты.
Как указывалось нами ранее, состав Общественной палаты формируется не менее чем за
полгода, именно поэтому п. 14 комментируемой статьи устанавливается, что за шесть месяцев до
истечения указанного двухлетнего срок полномочий члена Общественной палаты по инициативе
Президента РФ вновь осуществляются действия, предусмотренные п. 1 - 11 настоящей статьи.
7. В п. 15 комментируемой статьи описываются действия по формированию состава
Общественной палаты в случае, если Общественная палата сформирована не полностью либо ктото из членов Общественной палаты досрочно прекратил свои полномочия по основаниям,
предусмотренным подп. 2 - 10 п. 1 ст. 15 комментируемого Закона (подробнее о досрочном
прекращении полномочий члена Общественной палаты см. комментарий к ст. 15 Закона). В
данном случае правомочными лицами осуществляются те же действия по формированию
Общественной палаты, предусмотренные п. 1 - 11 комментируемой статьи, со следующим
исключением: касательно действий, осуществляемых Президентом РФ относительно первого
этапа формирования Общественной палаты, устанавливаются вдвое укороченные сроки - 15 дней
(вместо общего срока - 30 дней).
Это же положение подчеркивается п. 16 настоящей статьи.
8. Отметим, что при формировании состава Общественной палаты на данном этапе
действует Постановление Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. N 108 "О размерах и порядке
возмещения расходов представителям межрегиональных и региональных общественных
объединений и вновь избранным членам Общественной палаты РФ, участвующим в
конференциях по выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты РФ, проводимых в
федеральных округах", основанное на п. 17 ст. 8 комментируемого Закона, в соответствии с
которым представителям межрегиональных и региональных общественных объединений и вновь
избранным членам Общественной палаты Российской Федерации, участвующим в конференциях
по выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты Российской Федерации, проводимых
в федеральных округах, возмещаются:
- расходы на проживание в месте проведения конференции (кроме случая, когда
предоставляется бесплатное помещение для проживания) - в размере фактических расходов,
подтвержденных соответствующими документами, но не более 550 руб. в сутки;
- дополнительные расходы, связанные с проживанием вне постоянного места жительства
(суточные), за каждый день нахождения на конференции (включая выходные и праздничные дни,
а также дни нахождения в пути) - в размере, не превышающем установленный Правительством
РФ размер дополнительных расходов, связанных с проживанием вне постоянного места
жительства (суточные), при служебных командировках работников организаций, финансируемых
за счет средств федерального бюджета;
- расходы на проезд к месту проведения конференции и обратно к постоянному месту
жительства (включая страховой взнос на обязательное личное страхование пассажиров на
транспорте, оплату услуг по оформлению проездных документов, расходы за пользование в
поездах постельными принадлежностями).
Возмещение вышеуказанных расходов производится федеральным государственным
учреждением "Аппарат Общественной палаты Российской Федерации" на основании личных
заявлений участников конференций по соответствующей утвержденной форме с приложением
соответствующей справки, также по утвержденной вышеназванным Постановлением
Правительства РФ форме, подтверждающий возмещаемые расходы.
Финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих в связи с реализацией
данного Постановления, осуществляется за счет средств федерального бюджета в пределах
бюджетных ассигнований, предусмотренных Управлением делами Президента РФ на
обеспечение деятельности Общественной палаты РФ на соответствующий год (п. 3
Постановления).
Статья 9. Органы Общественной палаты
Комментарий к статье 9
1. В комментируемой статье фактически описывается структура Общественной палаты
Российской Федерации, которая выглядит следующим образом:
1) совет Общественной палаты Российской Федерации как постоянно действующий
исполнительный орган;
2) комиссии по различным направления общественной жизни;
3) рабочие группы для проведения экспертизы общественно значимых законопроектов и
решения отдельных актуальных проблем.
Рассмотрим каждый из вышеназванных элементов структуры более подробно.
2. Постоянно действующим органом Общественной палаты является совет Общественной
палаты РФ. Совет Общественной палаты осуществляет полномочия, предусмотренные
Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации" и по решению
Общественной палаты осуществляет текущую работу в период между пленарными заседаниями
Общественной палаты. Совет Общественной палаты формируется из руководителей комиссий,
секретаря Общественной палаты и его заместителя. Члены совета Общественной палаты
утверждаются решением Общественной палаты.
Всего в состав совета Общественной палаты входит 21 человек.
Совет Общественной палаты обладает следующими полномочиями:
- формирует проект плана работы Общественной палаты;
- определяет дату проведения очередного пленарного заседания Общественной палаты и
формирует проект порядка работы Общественной палаты на очередное заседание;
- осуществляет процедуру принятия решения Общественной палаты методом опроса членов
Общественной палаты в порядке, установленном настоящим Регламентом;
- уведомляет членов Общественной палаты о проведении очередного пленарного заседания
Палаты;
- приглашает представителей федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на
заседания Общественной палаты;
- принимает решение о делегировании членов Общественной палаты, уполномоченных
принимать участие в коллегиях федеральных органов исполнительной власти;
- в период между пленарными заседаниями Общественной палаты направляет запросы в
федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления;
- созывает по предложению Президента Российской Федерации, совета Общественной
палаты, по инициативе более одной трети от общего числа членов Общественной палаты или
половины от количества комиссий Общественной палаты внеочередное пленарное заседание
Палаты и определяет дату его проведения;
- вносит в Правительство Российской Федерации предложение по кандидатуре на
должность руководителя Аппарата Общественной палаты;
- принимает решение и направляет руководителю федерального органа исполнительной
власти предложение о создании общественного совета при данном органе;
- принимает решение о привлечении к работе Общественной палаты общественных
объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, представители которых не
вошли в ее состав;
- по предложению комиссий Общественной палаты принимает решение о проведении
слушаний по общественно важным проблемам, гражданских форумов и иных публичных
мероприятий Общественной палаты;
- принимает решение о формировании межкомиссионных групп для поддержки и
продвижения гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение, а также для решения
иных общественно значимых задач; утверждает состав таких групп, их руководителей и имеет
право наделять их отдельными полномочиями;
- принимает решение о проведении общественной экспертизы проекта нормативного
правового акта; определяет комиссию Общественной палаты, ответственную за подготовку
проекта заключения (а также комиссию-соисполнителя, если предмет рассматриваемого проекта
нормативного правового акта соответствует компетенции другой комиссии), и поручает ей
сформировать рабочую группу и пр. (подробнее см. ст. 27 Регламента Общественной палаты
Российской Федерации, принятого на первом пленарном заседании Общественной палаты
Российской Федерации 22 января 2006 г.).
В заседаниях совета Общественной палаты могут принимать участие:
- члены Общественной палаты, предложения которых внесены в план очередного заседания
Общественной палаты;
- уполномоченные представители Президента Российской Федерации, Совета Федерации и
Государственной Думы, Правительства Российской Федерации. Также в них могут принимать
участие уполномоченные представители федеральных органов исполнительной власти, органов
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, если на заседании
совета Общественной палаты рассматривается вопрос об экспертизе проекта нормативного
правового акта, подготовленного либо изданного этим субъектом;
- иные лица по приглашению совета Общественной палаты.
Секретарь Общественной палаты избирается из числа членов Общественной палаты
открытым голосованием на первом пленарном заседании.
Секретарь Общественной палаты выполняет следующие функции:
- ведает вопросами внутреннего распорядка Общественной палаты;
- организует работу совета Общественной палаты и председательствует на его заседаниях;
- по поручению совета Общественной палаты осуществляет общее руководство
деятельностью Аппарата Общественной палаты;
- на основании решений совета и предложений членов Общественной палаты формирует
проект повестки дня заседания Общественной палаты, вносит его на рассмотрение совета
Общественной палаты, направляет членам Палаты одобренный советом Общественной палаты
проект повестки дня заседания Палаты;
- подписывает решения, принятые Общественной палатой, советом Общественной палаты, а
также запросы, обращения, приглашения и иные документы в связи с осуществлением
полномочий Общественной палаты и совета Общественной палаты;
- готовит к рассмотрению на заседании совета Общественной палаты поступившие
законопроекты и иные документы;
- направляет поступившие в Общественную палату законопроекты и иные документы в
комиссии Общественной палаты в соответствии с тем кругом вопросов, которые входят в их
компетенцию;
- представляет Палату в отношениях с органами государственной власти и местного
самоуправления, средствами массовой информации, общественными объединениями,
международными и иностранными организациями, с Президентом Российской Федерации,
Государственной Думой, Советом Федерации, Правительством Российской Федерации,
субъектами Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным
Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации,
Генеральным прокурором Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией
Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации, Уполномоченным по
правам человека в Российской Федерации, со Счетной палатой Российской Федерации;
- направляет заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов
законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов
федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых
актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти,
проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов
местного самоуправления соответственно Президенту Российской Федерации, в Совет
Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, федеральные органы
исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления (подробнее см. ст. 29 Регламента Общественной палаты Российской
Федерации, принятого на первом пленарном заседании Общественной палаты Российской
Федерации 22 января 2006 г.).
3. Членами Общественной палаты было принято решение, что наиболее удобной формой
работы станут комиссии, которые были сформированы в соответствии с наиболее важными
направлениями общественной жизни.
Каждый член Общественной палаты является членом одной комиссии с правом решающего
голоса, также по своему желанию он может входить в другие комиссии с правом совещательного
голоса.
Комиссии Общественной палаты осуществляют следующую деятельность:
- формируют планы комиссий и на их основании вносят предложения по формированию
плана работы Общественной палаты;
- осуществляют предварительное изучение материалов и их подготовку к рассмотрению
Общественной палатой и советом Общественной палаты;
- осуществляют подготовку проектов решений Общественной палаты и совета Общественной
палаты;
- осуществляют подготовку проектов заключений о нарушениях законодательства
Российской Федерации для направления их в компетентные государственные органы или
должностным лицам;
- в пределах своей компетенции направляют в совет Общественной палаты предложения о
создании рабочих групп для иных целей и кандидатуры их руководителей;
- представляют проекты экспертных заключений в совет Общественной палаты;
- в соответствии с решениями Общественной палаты и совета Общественной палаты готовят
проекты запросов Общественной палаты и совета Общественной палаты в федеральные органы
государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления;
- в соответствии с решением Общественной палаты, совета Общественной палаты
организуют публичные мероприятия Общественной палаты;
- проводят анализ состояния дел в различных сферах общественной жизни в рамках своей
компетенции;
- в соответствии с решением совета Общественной палаты привлекают к участию в своей
работе граждан, общественные объединения и иные объединения граждан Российской
Федерации, представители которых не вошли в состав Общественной палаты; определяют формы
такого участия, извещают об этом указанные объединения и направляют им все необходимые
материалы;
- вправе образовывать подкомиссии и другие структурные образования по направлениям
своей работы (подробнее см. ст. 32 Регламента Общественной палаты РФ).
Комиссии Общественной палаты образуются на срок, не превышающий срока полномочий
Общественной палаты очередного состава. Участие члена Общественной палаты в работе
комиссии осуществляется на основе добровольного выбора. Деятельность комиссии
Общественной палаты основана на принципах свободы обсуждения, гласности и коллегиального
принятия решений.
В частности, в составе Общественной палаты на 2008 - 2010 гг. действуют следующие
Комиссии:
- Комиссия Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью
правоохранительных органов и реформированием судебно-правовой системы;
- Комиссия Общественной палаты по делам ветеранов, военнослужащих и членов их семей;
- Комиссия Общественной палаты по межнациональным отношениям и свободе совести;
- Комиссия Общественной палаты по коммуникациям, информационной политике и свободе
слова в средствах массовой информации;
- Комиссия Общественной палаты по образованию и науке;
- Комиссия Общественной палаты по культуре;
- Комиссия Общественной палаты по здравоохранению;
- Комиссия Общественной палаты по формированию здорового образа жизни, спорту и
туризму;
- Комиссия Общественной палаты по экологической политике и охране окружающей среды;
- Комиссия Общественной палаты по экономическому развитию и поддержке
предпринимательства;
- Комиссия Общественной палаты по развитию благотворительности и совершенствованию
законодательства о НКО;
- Комиссия Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищной политике;
- Комиссия Общественной палаты по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению;
- Комиссия Общественной палаты по вопросам развития гражданского общества;
- Комиссия Общественной палаты по социальной и демографической политике;
- Комиссия Общественной палаты по сохранению культурного и духовного наследия;
- Комиссия Общественной палаты по региональному развитию.
Так, например, приоритетными направлениями в работе Комиссии по коммуникациям,
информационной политике и свободе слова в средствах массовой информации в 2008 г. стали
свобода слова и права журналистов, юридическая поддержка региональных средств массовой
информации, этика СМИ, развитие цифрового телевидения, индекс свободы слова в субъектах
Российской Федерации. 28 апреля Комиссией была создана рабочая группа по экспертизе
законопроекта N 8601-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О средствах
массовой информации" (в части ответственности за распространение сведений клеветнического
характера). Вредным, противоречащим законодательству и необоснованным назвали члены
рабочей группы данный законопроект на заседании 13 мая. Несмотря на то что в первом чтении
Государственная Дума почти единогласно приняла законопроект, общественники говорили о том,
что законопроект представляет собой попытку неоправданного ограничения конституционного
права граждан на свободу массовой информации и свободу выражения мнений <12>.
-------------------------------<12> http://www.oprf.ru/ru/documents
4. Для проведения экспертизы общественно значимых законопроектов, а также решения
отдельных актуальных проблем создаются рабочие группы. Рабочие группы являются
временными рабочими органами Общественной палаты.
Рабочая группа в целях осуществления своей деятельности вправе:
- привлекать экспертов;
- запрашивать документы и материалы, необходимые для ее деятельности, у руководителей
органов власти и иных организаций, в порядке, определенном для комиссий Общественной
палаты;
- привлекать к участию в своей деятельности общественные объединения и граждан
Российской Федерации;
- вносить на рассмотрение комиссии предложения о проведении мероприятий в
Общественной палате;
- решать вопросы организации своей деятельности;
- участвовать в проведении экспертизы проектов федеральных законов, проектов законов
субъектов Российской Федерации, проектов нормативных правовых актов органов
исполнительной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, готовить
аналитические материалы и разрабатывать предложения для проектов заключений по указанным
документам органов государственной власти, власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления на заседаниях соответствующих комиссий Общественной палаты.
В составе Общественной палаты осуществляют деятельность рабочие группы: по вопросам
общественной дипломатии; по правам граждан России и соотечественников за рубежом; по
развитию молодежной и детской дипломатии; по выработке механизма распределения
денежных средств из федерального бюджета, выделенных на поддержку некоммерческих
организаций; по проблемам участников долевого строительства жилья; по проведению
общественной экспертизы проекта Федерального закона "О защите детей от информационной
продукции, причиняющей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию"; по
разработке единой системы социальных стандартов качества жизни и пр.
Поскольку основное предназначение рабочих групп - это проведение общественной
экспертизы законопроектов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе РФ, в
составе Общественной палаты действуют специально созданные для этого рабочие группы,
например по подготовке Кодекса этики членов Общественной палаты Российской Федерации; по
проведению общественной экспертизы законопроекта N 136515-4 "Лесной кодекс Российской
Федерации"; по проведению общественной экспертизы проекта Федерального закона N 309070-4
"Об ограничении курения табака" в части расширения перечня мест, запрещенных для курения;
по разработке методических рекомендаций для общественных объединений по применению
Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования
целевого капитала некоммерческих организаций" и Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N
276-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием
Федерального закона "О порядке формирования и использования целевого капитала
некоммерческих организаций" и пр.
Например, Межкомиссионная рабочая группа по подготовке ежегодного доклада
Общественной палаты о состоянии гражданского общества в Российской Федерации создана для
подготовки ежегодного доклада. Возглавляет Межкомиссионную рабочую группу секретарь
Общественной палаты. В состав Межкомиссионной рабочей группы входят: руководители всех
комиссий Общественной палаты и (или) члены Общественной палаты, предложенные
соответствующими комиссиями. Проекты разделов доклада готовятся профильными комиссиями,
утверждаются на их заседаниях и передаются в Межкомиссионную рабочую группу по подготовке
ежегодного доклада Общественной палаты.
24 июня 2009 г. в рамках подготовки такого доклада прошел семинар "Реакция НКО на
кризис и прогноз развития гражданского общества: результаты исследований". Эксперты
обсудили результаты исследований реакции НКО на кризис и озвучили прогнозы развития
гражданского общества. Участники семинара отметили возрастающее влияние доклада
Общественной палаты на государственную политику в отношении некоммерческого сектора.
Среди положительных примеров реакции властей были отмечены законопроекты о льготах НКО и
сохранение грантов на финансирование организаций, участвующих в развитии гражданского
общества <13>.
-------------------------------<13> http://www.oprf.ru/structure/mezhcomworkgroups2008/127/news/3753
5. Основное отличие рабочих групп Общественной палаты от комиссий заключается в том,
что в работе комиссии могут принимать участие только члены Общественной палаты, в то время
как к работе группы могут привлекаться представители общественных объединений и граждане
для обсуждения, как правило, одной проблемы и выработки решений и рекомендаций.
Таким образом, член Общественной палаты может входить в состав одной комиссии с
правом решающего голоса, а также принимать участие в работе других комиссий с правом
совещательного голоса.
Данное требование участия членов Общественной палаты в работе комиссий и рабочих
групп подлежит строгому соблюдению.
Например, 19 февраля 2009 г. советом Общественной палаты Новгородской области было
принято решение о внесении поправок в Областной закон "Об Общественной палате
Новгородской области", касающихся членства в этом совещательном органе: членство в
Общественной палате будет приостановлено у тех, кто не работает в составе комиссий
Общественной палаты (на момент принятия такого решения из 86 членов Общественной палаты
таких примерно треть). При этом было подчеркнуто, что работа Палаты - это работа ее малых
коллективов, комиссий (в составе Общественной палате Новгородской области действуют 10
Комиссий, в том числе образованная на днях Комиссия по местному самоуправлению и
жилищной политике). Секретарь Общественной палаты Новгородской области, директор Фонда
"Гражданская инициатива" Артур Смоляр отметил, что членство тех, кто "не смог себя найти в
Общественной палате, т.е. в одной из действующих Комиссий, будет приостановлено. Эта
процедура должна быть четко и прозрачно прописана. Это, безусловно, дисциплинирует всех нас
и укрепит институт Общественной палаты", - заявил Смоляр <14>.
-------------------------------<14> http://forum.nov.ru/archive/index.php/t185234.html
На возможность же участия граждан, не являющихся членами Общественной палаты,
указывается, например, в Регламенте общественной палаты РФ в п. 4 ст. 6 Регламента
Общественной палаты Московской области (утвержден на пленарном заседании 14 июля 2009 г.),
в соответствии с которым общественные объединения и иные объединения граждан Российской
Федерации могут принимать участие в работе Общественной палаты непосредственно и (или)
путем представления отзывов, предложений и замечаний в соответствии с формой их участия.
Статья 10. Привлечение общественных объединений и иных объединений граждан
Российской Федерации к работе Общественной палаты
Комментарий к статье 10
Ввиду того что Общественная палата Российской Федерации является специфичной
организацией, призванной обеспечить связь гражданского общества и органов власти, выступая
своеобразным посредником между ними, такое сотрудничество должно быть взаимовыгодным
(что важно для всех трех сторон - гражданского общества, властных структур и Общественной
палаты).
И для того, чтобы это сотрудничество было максимально эффективным, в Общественной
палате должны быть представлены общественные объединения, высказывающие свою позицию
органам власти при помощи специально выбранных в состав Общественной палаты
представителей.
Однако представители не всех общественных объединений могут участвовать в работе
Общественной палаты в составе ее рабочих групп и комиссий. Именно поэтому комментируемой
статьей устанавливается своего рода гарантия, что Общественная палата привлекает к участию в
своей деятельности также и иные общественные объединения, представители которых не
участвуют в непосредственной работе Общественной палаты.
Решение о подобном сотрудничестве принимается советом Общественной палаты
(подробнее о совете Общественной палаты см. комментарий к ст. 6 Закона).
Аналогичные положения комментируемой статьи также закреплены в законах субъектов
Российской Федерации, закрепляющих основы работы и регулирующих деятельность
Общественных палат регионального уровня.
Например, в ст. 10 Областного закона Смоленской области "Об Общественной палате
Смоленской области", принятом Смоленской областной Думой 2 марта 2006 г., указывается, что
Общественная палата может привлекать к своей работе общественные объединения и иные
объединения граждан, представители которых не вошли в ее состав, а решение об участии в
работе Общественной палаты общественных объединений и иных объединений граждан,
представители которых не вошли в ее состав, принимается на заседании Общественной палаты.
Аналогичное положение также закреплено в Законе Липецкой области "Об Общественной
палате Липецкой области", принятом Постановлением Липецкого областного Совета депутатов от
6 октября 2005 г. N 954-пс, Областном законе "Об Общественной палате Ленинградской области",
принятом Законодательным Собранием Ленинградской области 25 февраля 2009 г., и др.
Статья 11. Ограничения, связанные с членством в Общественной палате
Комментарий к статье 11
1. Комментируемой статьей устанавливаются ограничения для граждан, являющихся
членами Общественной палаты, независимо от того, представителями какой организации они
являются. В комментируемой статье устанавливается два таких ограничения.
В соответствии со ст. 6 Закона членами Общественной палаты не могут быть представители
и, соответственно, члены политических партий (подробнее о политических партиях см.
комментарий к ст. 6 Закона). Наличие подобного ограничения обусловлено предназначением
политической партии, заключающимся в легитимном непосредственном доступе к органам власти
посредством участия в их работе представителей политических партий (законодательных,
исполнительных органах власти).
И так как основная задача Общественной палаты заключается в обеспечении
взаимодействия гражданского общества и властных структур, участие в ее составе политической
партии или ее представителя нарушает целостность системы, так как противоречит самой сути и
Общественной палаты, и политической партии.
Однако наличие подобного ограничения вовсе не означает, что член политической партии
ввиду наличия у него каких-либо политических взглядов согласно программе политической
партии, в составе которой он состоит, ограничивает его в неотъемлемом и принадлежащем ему с
рождения конституционном праве избирать и быть избранным.
Таким образом, член политической партии может участвовать в выборах членов
Общественной палаты, однако в случае утверждения его кандидатуры членство его в
политической партии подлежит приостановлению.
Аналогичные положения о необходимости приостановления членства в политической
партии также закрепляются в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических
партиях" (далее - Закон о политических партиях).
В соответствии с ст. 23 вышеназванного Закона членство в политической партии является
добровольным и индивидуальным, именно поэтому и приостановление этого членства в
политический партии имеет заявительный и уведомительный характер.
В целом членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации,
достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане
и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом
недееспособными (п. 2 ст. 23 Закона о политических партиях).
Прием в политическую партию осуществляется на основе личных письменных заявлений
граждан Российской Федерации в порядке, предусмотренном уставом политической партии, с
момента принятия решения о вступлении в члены партии у члена политической партии
появляются права и обязанности в соответствии с ее уставом, а сам член политической партии
участвует в ее деятельности.
Члены политической партии имеют право избирать и быть избранными в руководящие
органы политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений,
получать информацию о деятельности политической партии и ее руководящих органов, а также
обжаловать решения и действия указанных органов в порядке, предусмотренном уставом
политической партии (п. 5 ст. 23 Закона о политических партиях).
При этом возможность участия в деятельности политической партии ограничена
территориальными рамками, что означает, что гражданин Российской Федерации может быть
членом только одной политической партии. Член политической партии может состоять только в
одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или
преимущественного проживания (п. 6 ст. 23 Закона о политических партиях).
Кроме того, участие в политической партии является личным делом каждого, и если
гражданин - член политической партии не хочет афишировать свое участие, это его право, которое
не может быть нарушено. Как известно, с любым правом одного корреспондируется обязанность
другого: так, в соответствии с п. 7 ст. 23 Закона о политических партиях запрещается требовать от
граждан Российской Федерации, чтобы они при представлении официальных сведений о себе
указывали членство в политической партии или отсутствие такового. Также членство гражданина
Российской Федерации в политической партии или отсутствие такового не может служить
основанием для ограничения его прав и свобод, а также быть условием предоставления ему
каких-либо преимуществ.
Также члены политической партии не связаны решениями политической партии при
исполнении своих должностных или служебных обязанностей, за исключением лиц,
работающих в руководящих и контрольно-ревизионных органах политической партии, ее
региональных отделений или иных структурных подразделений. Этот пункт (п. 9 ст. 23 Закона о
политических партиях) также позволяет членам политической партии приостанавливать свои
полномочия.
Несмотря на всю обоснованность и логичность подобных выводов законодателя
относительно приостановления членства в политической партии в случае избрания гражданина в
члены Общественной палаты, подобная норма вызвала неоднозначные точки зрения среди самих
политических партий.
В частности, на официальном сайте политической партии "Яблоко" указывается, что еще на
период разработки законопроекта "Об Общественной палате Российской Федерации"
"сомнительным и даже противозаконным представляется требование к члену Палаты
приостанавливать членство в партии. Общественные организации сами в состоянии определить,
кто лучше всего сможет представлять их интересы в Палате. Вполне достаточно запретить
партийную деятельность в Палате, гарантировав это положение регламентом" <15>.
-------------------------------<15> http://www.nsk.yabloko.ru/press/index.phtml?id=284
Однако, как было замечено нами ранее, участие в составе Общественной палаты
политических партий или их представителей противоречит самой сути Общественной палаты в
целом и ее назначению в частности.
2. Еще одним ограничением, связанным с членством в Общественной палате, является
невозможность объединения членов Общественной палаты по принципу национальной,
религиозной, региональной или партийной принадлежности.
Недопущение объединения по принципу национальной или религиозной
принадлежности, по сути, основано на невозможности существования дискриминации по
принципу религиозной или национальной принадлежности. Данный принцип является
конституционным, так как прямо закреплен в Основном Законе Российского государства. Так, в п.
2 ст. 19 Конституции РФ указывается, что Российское государство гарантирует равенство прав и
свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других
обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной,
расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
В соответствии с п. 5 ст. 13 Конституции РФ запрещается создание и деятельность
общественных объединений, цели или действия которых направлены на разжигание социальной,
расовой, национальной и религиозной розни.
Отсутствие возможности объединения граждан в составе каких бы то ни было
государственных структур и учреждений в зависимости от их принадлежности к определенной
религии или культу основано на том конституционном принципе, что Российская Федерация
является светским государством, это означает, что никакая религия не может устанавливаться в
качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от
государства и равны перед законом (ст. 14 Конституции РФ), и это при том, что позиционирование
России как светского государства не означает отсутствия свободы совести и свободы
вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую
религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные
и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28 Конституции РФ).
Помимо вышеизложенного, также запрещается объединение граждан в составе
Общественной палаты по принципу политической принадлежности (подробнее см. п. 1
комментария к настоящей статье).
Наличие ограничения территориального характера обусловлено тем, что Общественная
палата Российской Федерации является единым органом, действующим на всей территории
Российской Федерации (на федеральном уровне), кроме того, на территории каждого субъекта
Российской Федерации (на региональном уровне) действует своя Общественная палата, которая
также призвана обеспечить полноценное сотрудничество органов власти и гражданского
общества в рамках одного территориального объекта.
По сути, объединение членов Общественной палаты по региональному признаку означает
нарушение принципа субординации и независимости каждой из общественных палат субъекта
Российской Федерации.
Статья 12. Участие членов Общественной палаты в ее работе
Комментарий к статье 12
1. Настоящей статьей регламентируется участие членов Общественной палаты в ее работе,
которое фактически основано на трех основополагающих принципах:
1) принцип личного участия в работе Общественной палаты;
2) конституционный принцип свободы слова и мнения;
3) принцип независимости членов Общественной палаты от решений общественных
объединений.
2. Итак, участие члена Общественной палаты в ее работе является личным. Личное участие в
работе Палаты означает, что член Общественной палаты работает в данной организации
самостоятельно, непосредственно, без привлечения третьих лиц (своих представителей).
Подобная норма предусмотрена и в ст. 8 Регламента Общественной палаты РФ: член
Общественной палаты обязан принимать личное участие в работе пленарных заседаний
Общественной палаты, комиссий, рабочих групп, членом которых он является; проинформировать
о своем отсутствии на пленарном заседании, заседании комиссии, рабочей группы, членом
которых он является, соответственно секретаря Общественной палаты, председателя комиссии,
рабочей группы до начала заседания.
Данное положение, однако, не означает, что у члена Общественной палаты не может быть
помощников и иного штата, необходимого для надлежащего осуществления им возложенных на
него полномочий, так как это прямо не запрещается законом, а, как известно, в российской
правовой системе действует принцип: "Разрешено все, что не запрещено законом".
Отметим, что в соответствии со ст. 8 Регламента Общественной палаты предусматривается
право члена Общественной палаты иметь до пяти помощников, осуществляющих свою
деятельность на общественных началах. Помощник члена Общественной палаты вправе:
- по согласованию с председателем комиссии присутствовать на заседаниях комиссии, в
которую входит член Общественной палаты, помогать в подготовке материалов к заседанию;
- участвовать в работе рабочих групп;
- готовить проекты ответов на обращения граждан, поступающие в адрес члена
Общественной палаты;
- по поручению члена Общественной палаты представлять интересы члена Общественной
палаты в организациях, учреждениях, органах государственной власти и т.п.
Кроме того, для помощников членов Общественной палаты, в отличие от самих членов
Общественной палаты, законодателем не предусматриваются какие-либо ограничения
относительно занимаемой должности, гражданства и иных требований. Таким образом, данные
полномочия может осуществлять на общественных началах в свободное от исполнения своих
основных обязанностей лицо, занимающее должность федеральной государственной службы,
государственную должность субъекта Российской Федерации, должность государственной
гражданской службы субъекта Российской Федерации или должность муниципальной службы.
Фактически личное участие члена Общественной палаты означает непосредственную работу
члена Общественной палаты в совете Общественной палаты, участие в пленарных заседаниях,
участие в работе рабочих групп и отдельных комиссий.
Кроме того, само назначение Общественной палаты как обеспечение взаимовыгодного
сотрудничества гражданского общества и органов власти подразумевает в соответствии с
рассматриваемым Законом участие в ее составе ярких, незаурядных личностей, имеющих особые
заслуги перед обществом и государством, что, по сути, означает необходимость участия именно
этих лиц в составе Общественной палаты, а не их представителей или лиц, их замещающих.
3. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждому гарантируется свобода мысли и слова,
которая заключается в том, что:
- не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую,
национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального,
расового, национального, религиозного или языкового превосходства;
- никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от
них;
- каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и
распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих
государственную тайну, определяется федеральным законом;
- гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.
Именно на этих принципах, являющихся неотъемлемой основой существования любого
демократического общества, обеспечивающих надлежащую реализацию прав и свобод человека
и гражданина, должна быть основана деятельность членов Общественной палаты для
выполнения тех функций, ради которых эта организация и была создана.
Без свободы слова (и как его основы - свободы мнения) обеспечение сотрудничества
органов власти и гражданского общества в целом, да и существования самого гражданского
общества в частности быть не может.
4. Следующим принципом, на основе которого действует член Общественной палаты при
работе в составе совета Общественной палаты, рабочей группы или комиссии, является
независимость его действий и мнений от рекомендаций, наставлений и точки зрения
общественного объединения (п. 3 комментируемой статьи). Предполагается, что данное
требование в большей степени относится к члену Общественной палаты, являющемуся
представителем общероссийского или межрегионального общественного объединения. Хотя и
иные 42 члена Общественной палаты, утвержденные Президентом РФ, в своих действиях не
связаны с мнениями общественных объединений.
Таким образом, позиция общественного объединения какого бы то ни было уровня
(общероссийского, межрегионального, регионального, местного) носит для членов Общественной
палаты сугубо информационный, рекомендательный характер.
Статья 13. Гарантии деятельности членов Общественной палаты
Комментарий к статье 13
1. В настоящей статье устанавливаются основные гарантии деятельности членов
Общественной палаты. Определить такие гарантии можно следующим образом:
- сохранение за членом Общественной палаты места работы и должности на период
осуществления им своих полномочий в Общественной палате;
- возмещение расходов, понесенных членом Общественной палаты при осуществлении им
своих полномочий;
- невозможность отзыва члена Общественной палаты.
Рассмотрим каждую из вышеуказанных гарантий более подробно.
2. На период осуществления членом Общественной палаты своих полномочий, а именно в
период участия в работе пленарных заседаний Общественной палаты, совета Общественной
палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты, образования общественных советов при
федеральных органах исполнительной власти, член Общественной палаты освобождается от
выполнения своих должностных полномочий, выполняемых им по основному месту работы на
основе трудового договора, с сохранением данной должности на период работы в Общественной
палате.
По сути, данная гарантия предоставляется работнику, а потому ее использование
работником также регулируется нормами трудового законодательства.
В соответствии со ст. 164 Трудового кодекса РФ гарантиями являются средства, способы и
условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в
области социально-трудовых отношений.
Статьей 165 Трудового кодекса РФ предусматриваются случаи предоставления гарантий и
компенсаций, к одним из которых, в частности, и относится исполнение работником
государственных или общественных обязанностей.
Главой 25 Трудового кодекса РФ регламентируется предоставление гарантий и компенсаций
работникам при исполнении ими государственных или общественных обязанностей. В частности,
в соответствии со ст. 170 Трудового кодекса РФ работодатель обязан освобождать работника от
работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им
государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с настоящим
Кодексом и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее
время.
Таким образом, за членом Общественной палаты сохраняется его прежнее место работы и
должность на весь срок осуществления им его полномочий. Основное место работы
подразумевает осуществление должностной функции по трудовому договору, заключенному
между работником и работодателем (ст. 56 Трудового кодекса РФ), а также наличие иных
гарантий и компенсаций (отпуск, дополнительный отпуск, ведение трудовой книжки и т.д.).
3. Согласно п. 2 ст. 165 Трудового кодекса РФ при предоставлении гарантий и компенсаций
(в том числе и при осуществлении полномочий членом Общественной палаты) соответствующие
выплаты производятся за счет средств работодателя (в данном случае - Российской Федерации из
средств федерального бюджета) при одновременном освобождении работника от основной
работы на период исполнения государственных или общественных обязанностей.
Аналогичная обязанность работодателя закреплена также в п. 2 ст. 170 Трудового кодекса
РФ, в соответствии с которым государственный орган или общественное объединение, которые
привлекли работника к исполнению государственных или общественных обязанностей, в случаях,
предусмотренных частью первой настоящей статьи, выплачивают работнику за время исполнения
этих обязанностей компенсацию в размере, определенном настоящим Кодексом, другими
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации
либо решением соответствующего общественного объединения.
Детальнее возмещение расходов и выплата компенсации членам Общественной палаты при
осуществлении ими своих полномочий регламентируется Постановлением Правительства РФ от 4
декабря 2007 г. N 839 "О возмещении расходов и выплате компенсации членам Общественной
палаты Российской Федерации, связанных с осуществлением ими соответствующих полномочий".
Итак, возмещение расходов и компенсация затрат осуществляется следующим образом:
1) если член Общественной палаты РФ направлен на определенный срок в поездку для
участия в мероприятиях, связанных с осуществлением полномочий члена Общественной палаты
Российской Федерации и проводимых вне постоянного места его жительства как на территории
Российской Федерации, так и на территории иностранного государства, он имеет право на
соответствующую компенсацию расходов и иных затрат, связанных с осуществлением данной
поездки, оформленную в виде соответствующего предписания, оформленного секретарем
Общественной палаты в соответствии с Регламентом Общественной палаты.
Наличия подобного предписания не требуется, если такие мероприятия проводятся по
местонахождению Общественной палаты Российской Федерации.
На суммы, выплачиваемые в возмещение расходов на поездки членов Общественной
палаты Российской Федерации, распространяются нормы налогового законодательства,
предусмотренные для служебных командировок (п. 1 Постановления N 839);
2) фактический срок пребывания в месте участия в мероприятии определяется по отметкам
в предписании, а также по документам, подтверждающим проезд и проживание (п. 4
Постановления N 839);
3) по возвращении члена Общественной палаты Российской Федерации из поездки ему
возмещаются (п. 5 Постановления N 839):
а) расходы, связанные с проездом в место участия в мероприятии и обратно - в постоянное
место его жительства либо в место, определенное уполномоченным лицом;
б) расходы, связанные с проездом из одного населенного пункта в другой, если член
Общественной палаты Российской Федерации направлен для участия в мероприятиях,
проводимых в нескольких организациях, расположенных в разных населенных пунктах;
в) расходы, связанные с наймом жилого помещения;
г) дополнительные расходы, связанные с проживанием вне постоянного места жительства
(суточные);
д) иные расходы, связанные с поездкой (при условии, что они произведены членом
Общественной палаты Российской Федерации с разрешения уполномоченного лица);
4) расходы, связанные с бронированием и наймом жилого помещения, возмещаются члену
Общественной палаты Российской Федерации (кроме тех случаев, когда ему предоставляется
бесплатное жилое помещение) по фактическим затратам, подтвержденным соответствующими
документами, но не более стоимости двухкомнатного номера (п. 6 Постановления N 839);
5) при направлении члена Общественной палаты Российской Федерации в поездку на
территорию иностранного государства ему дополнительно возмещаются расходы на (п. 7
Постановления N 839):
а) оформление заграничного паспорта, визы и других выездных документов;
б) обязательные консульские и аэродромные сборы;
в) сборы за право въезда или транзита автомобильного транспорта;
г) оформление обязательной медицинской страховки;
д) иные обязательные платежи и сборы;
6) в случае временной нетрудоспособности в период пребывания в поездке члена
Общественной палаты Российской Федерации, удостоверенной в установленном порядке, ему
возмещаются расходы, связанные с наймом жилого помещения (кроме случаев, когда член
Общественной палаты Российской Федерации находился на стационарном лечении), и
выплачиваются суточные за весь период, пока он не имел возможности по состоянию здоровья
приступить к выполнению возложенного на него задания или вернуться в постоянное место
жительства (п. 8 Постановления N 839).
Также компенсируется фактическая потеря заработка в связи с привлечением к участию в
работе пленарного заседания Общественной палаты Российской Федерации, совета
Общественной палаты Российской Федерации, комиссий и рабочих групп Общественной палаты
Российской Федерации (подробнее см. Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2007 г. N
839).
Финансирование данных расходов осуществляется за счет и в пределах средств,
предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год на обеспечение деятельности
Общественной палаты Российской Федерации.
4. Следующей гарантией, предоставляемой члену Общественной палаты, является
невозможность прекращения его полномочий посредством использования такой правовой
процедуры, как отзыв.
Предполагается, что невозможность отзыва члена Общественной палаты предусмотрена
законодателем ввиду следующих фактов:
- выборность должности члена Общественной палаты;
- сохранение основного места работы по трудовому договору на период исполнения
полномочий члена Общественной палаты;
- общественно значимый характер выполняемых полномочий члена Общественной палаты;
- независимость члена Общественной палаты при исполнении им возложенных на него
полномочий от органов власти, с одной стороны, и гражданского общества - с другой.
В данном случае вполне уместна аналогия с выборной должностью депутата выборного
органа государственной власти или органа местного самоуправления.
В частности, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается
возможность отзыва депутата органа местного самоуправления. Так, ст. 24 вышеуказанного
Закона голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в
порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом
субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума (например, Закон
Волгоградской области от 16 ноября 1998 г. N 222-ОД "О местном референдуме в Волгоградской
области", Закон Смоленской области от 25 июня 2003 г. N 27-з "О референдуме Смоленской
области" и др.).
Также основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц
устанавливаются уставом муниципального образования.
Например, Устав города Пензы, принятый решением Пензенской городской Думы от 30
июня 2005 г. N 130-12/4, гласит: "Основанием для отзыва депутата городской Думы являются
подтвержденные в судебном порядке нарушение (неисполнение) депутатом городской Думы
общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров
Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных
законов, федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых
актов Российской Федерации (указов и распоряжений Президента Российской Федерации,
постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, иных нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти), Устава, законов и иных
нормативных правовых актов Пензенской области, настоящего Устава, решений, принятых на
местных референдумах и сходах граждан, и иных муниципальных правовых актов. Голосование по
отзыву депутата городской Думы проводится в порядке, установленном федеральным законом и
принимаемым в соответствии с ним законом Пензенской области для проведения местного
референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные
противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном
порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать
избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для
отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо
местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее
половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном
округе).
Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления и принятые решения подлежат
официальному опубликованию (обнародованию).
Согласно ст. 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" избирательная комиссия
муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов,
местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по
вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального
образования.
Кроме того, п. "к" ст. 21 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических
партиях" установлены основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией, ее
региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в
выборах, кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные
должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, порядок
исключения кандидатов из выдвинутых политической партией, ее региональным отделением,
иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, списков
кандидатов.
Статья 14. Удостоверение члена Общественной палаты Российской Федерации
Комментарий к статье 14
1. В рассматриваемой статье указывается на наличие специального документа у члена
Общественной палаты, которым подтверждаются его полномочия в данной организации, удостоверения члена Общественной палаты.
Полномочия эти не являются властными (так как Общественная палата не является органом
власти), и фактически данный документ удостоверяет полномочия члена Общественной палаты
при взаимодействии с различными органами власти, иными государственными структурами и
общественными объединениями, что особенно актуально при поездке члена Общественной
палаты в регионы и за пределы Российской Федерации.
Аналогичные комментируемой статье положения также закреплены и в нормативноправовых актах, регулирующих деятельность общественных палат на территории субъектов
Российской Федерации (например, в ст. 8 Закона Алтайского края от 3 ноября 2005 г. N 87-ЗС "Об
Общественной палате Алтайского края", ст. 12 Закона Республики Татарстан от 9 сентября 2005 г.
"Об Общественной палате Республики Татарстан").
Наличие подобного документа упрощает работу члена Общественной палаты при
обращении в органы власти и иные государственные учреждения, так как способствует прямому
взаимодействию и непосредственному контакту члена Общественной палаты и государственного
(муниципального) служащего посредством удостоверения полномочий, экономии времени на их
подтверждение, а также, что немаловажно, подчеркивает статус и представительность члена
Общественной палаты.
Поэтому наличие данного документа просто необходимо, так как сама по себе
Общественная палата, о чем неоднократно указывалось ранее, является своего рода
представителем между общественностью и администрацией административно-территориального
объединения (города, района и т.п.). Современное законодательство является достаточно
разнообразным, постоянно изменяющимся, и обо всех его модификациях, а особенно об их
применении, не всегда известно российским обывателям. Общественная палата же, в свою
очередь, посредством работы ее членов способствует наиболее всестороннему претворению в
жизнь положений нормативных правовых актов, в том числе и путем сотрудничества граждан с
органами власти при реализации и защите их прав и законных интересов.
Таким образом, наличие в комментируемом Законе подобной нормы объясняется тем, что в
процессе реализации членами Общественной палаты возложенных на них полномочий могут
возникать ситуации, требующие подтверждения их принадлежности к составу Общественной
палаты.
Удостоверение члена Общественной палаты является документом, носящим исключительно
информационно-уведомительный характер, не предоставляющим его владельцу каких-либо льгот
или преимуществ.
Фактически удостоверение члена Общественной палаты является официальным
документом, удостоверяющим принадлежность лица к членам Общественной палаты и
подтверждающим его полномочия.
Срок действия удостоверения члена Общественной палаты не устанавливается какими-либо
нормативными документами, а потому предполагается, что он не может превышать срока
осуществления полномочий члена Общественной палаты.
Отметим, что удостоверение члена Общественной палаты подлежит изъятию в случае
прекращения членства, а также его приостановления в порядке, предусмотренном ст. 15
комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к ст. 15 Закона).
2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается, что к компетенции Общественной
палаты относится определение образца удостоверения и его описание.
Образец удостоверения члена Общественной палаты был утвержден на первом пленарном
заседании Общественной палаты 22 января 2006 г., и выглядит удостоверение члена
Общественной палаты следующим образом: удостоверение бордового цвета, размер обложки
удостоверения в закрытом виде - 100 x 65 мм, на лицевой стороне обложки тиснением золотой
металлизированной фольгой выполнен Герб Российской Федерации и надпись "РОССИЙСКАЯ
ФЕДЕРАЦИЯ".
В целях защиты от подделок для изготовления удостоверений используется бумага с
индивидуальным двухтоновым водяным знаком, содержащая видимые и невидимые волокна, а
также две неравномерные фоновые сетки.
Кроме того, в верхней части правой выклейки расположена микротекстовая полоса
(Общественная палата Российской Федерации), гильоширный графический элемент и видимая в
ультрафиолетовом излучении надпись "РОССИЯ". Левая сторона выклейки также имеет
гильоширный элемент и две неравномерные фоновые сетки.
Удостоверение члена Общественной палаты содержит следующие реквизиты:
- Герб Российской Федерации;
- персональный номер;
- фотография владельца;
- дата выдачи;
- срок действия;
- наименование организации (Общественная палата Российской Федерации);
- фамилия, имя и отчество владельца;
- статус владельца;
- подпись уполномоченного лица.
Статья 15. Прекращение и приостановление полномочий члена Общественной палаты
Комментарий к статье 15
1. В настоящей статье закрепляются правовые основы прекращения и приостановления
членства в Общественной палате Российской Федерации.
Напомним, что в состав Общественной палаты входит 126 человек, а сам состав Палаты
формируется в три этапа: первые сорок два члена Палаты назначаются Президентом РФ; они, в
свою очередь, выбирают сорок два представителя от общероссийских общественных
организаций; сформированный в количестве двух третей состав Общественной палаты выбирает
представителей региональных и межрегиональных общественных объединений.
Срок полномочий члена Общественной палаты, устанавливаемый федеральным
законодательством, - два года. Согласно региональному законодательству этот же срок действует
и для членов Общественных палат субъектов Российской Федерации.
Например, согласно п. 12 ст. 4 Областного закона Смоленской области от 13 марта 2006 г. N
3-з "Об Общественной палате Смоленской области" срок полномочий членов Общественной
палаты истекает через два года со дня первого заседания Общественной палаты, однако
полномочия члена Общественной палаты сохраняются до первого правомочного заседания
Общественной палаты нового состава в случае, если правомочный состав Общественной палаты
нового состава будет сформирован по истечении указанного срока.
Подобный механизм формирования Общественной палаты позволяет отразить структуру
общества, где представлены известные общественные деятели, некоммерческие организации,
общественные объединения.
На сегодняшний день сформирован третий состав Общественной палаты на 2010 г., до этого
времени действовали первый состав членов Палаты на 2006 г. и второй состав членов Палаты на
2008 г.
Однако состав этот может меняться не только в период выборов членов Палаты путем
ротации каждые два года, но также и в случае досрочного прекращения полномочий кого-либо из
членов Общественной палаты.
В частности, в п. 1 комментируемой статьи законодателем установлен исчерпывающий
перечень оснований прекращения полномочий члена Общественной палаты, в том числе и
досрочно. Всего таких оснований насчитывается десять.
Рассмотрим детально каждое из указанных оснований.
2. Первым основанием прекращения членства в Общественной палате названо истечение
срока полномочий члена Общественной палаты.
Данное основание представляет собой объективный вариант развития событий, т.е. тот,
который наступает независимо от воли сторон, ввиду того что закончился оговоренный в Законе
период времени.
Напомним, что выборы члена Общественной палаты проходят в порядке, предусмотренном
ст. 8 комментируемого Закона, и в среднем срок полномочий члена Общественной палаты можно
определить как два года (подробнее см. комментарий к ст. 8 Закона).
По истечении срока полномочий член Общественной палаты обязан передать материалы
дел, находящихся у него на рассмотрении, уполномоченному лицу, по решению совета
Общественной палаты и предписаний секретаря Общественной палаты, а также сдать свое
удостоверение, подтверждающее его полномочия, как прекратившее свое действие (подробнее
об удостоверении члена Общественной палаты см. комментарий к ст. 14 настоящего Закона).
Аналогичное положение также закреплено и в региональном законодательстве. Например,
в ст. 10 Областного закона Ленинградской области от 25 февраля 2009 г. "Об Общественной палате
Ленинградской области", ст. 7 Областного закона от 13 марта 2006 г. "Об Общественной палате
Смоленской области" и др.
Истечение срока полномочий члена Общественной палаты имеет важное процессуальное
значение при ротации ее состава.
Так, согласно ст. 6 Областного закона Ленинградской области от 25 февраля 2009 г. "Об
Общественной палате Ленинградской области" не позднее чем за 120 дней до истечения срока
полномочий членов Общественной палаты губернатор Ленинградской области инициирует
процедуру формирования нового состава Общественной палаты, а Законодательное Собрание
Ленинградской области не позднее 125 дней до истечения срока полномочий членов
Общественной палаты инициирует процедуру формирования нового состава Общественной
палаты.
3. Следующее основание прекращения членства в Общественной палате - это заявление о
выходе из состава Общественной палаты.
По сути, это основание представляет собой добровольное волеизъявление лица - члена
Общественной палаты о своем прекращении полномочий члена Общественной палаты и выхода
из ее состава.
Предполагается, что подобное заявление может быть написано в результате наступления
следующих обстоятельств:
- намерение члена Общественной палаты заниматься предпринимательской и иной
коммерческой, оплачиваемой деятельностью;
- занятие должности государственной или муниципальной службы;
- иные личные причины отказа от должности члена Общественной палаты.
Заявление о выходе из состава Общественной палаты подлежит написанию в простой
письменной форме, регистрируется у секретаря Общественной палаты и подлежит рассмотрению
советом Общественной палаты.
Заявитель является освобожденным от должности с момента вынесения советом
Общественной палаты решения о прекращении полномочий члена Общественной палаты,
которое вступает в силу и подлежит исполнению с момента его оглашения.
Так, например, 3 июля 2008 г. Общественная палата Ульяновской области при кворуме в 27
человек, входивших в ее состав с первого дня работы, единогласным решением прекратила
полномочия шести членов Общественной палаты Ульяновской области, ранее публично
заявивших о выходе из ее состава. На этом заседании были утверждены изменения в Регламент, в
соответствии с которыми ликвидирована процедура обязательного подтверждения
Общественной палатой выхода из ее состава людей, пожелавших прекратить работать в ней либо
вынужденных сделать это по иным причинам. Действие принятых изменений Регламента
Общественной палаты было распространено на отношения, возникшие с 1 марта 2008 г. <16>.
-------------------------------<16> http://ja-grazhdanin.ulgov.ru/opuo_letter/2008-07-17.html
4. В подп. 3 п. 1 комментируемой статьи указывается на объективную причину
невозможности осуществления членом Общественной палаты своих функций, которая связана с
таким его физическим состоянием, которое не позволяет ему работать.
Неспособность по состоянию здоровья принимать участие в работе Общественной палаты
подтверждается специальным документом, характеризующим физическое состояние больного.
Специфика такого документа различается в зависимости от характера, тяжести заболевания
и периода нетрудоспособности физического лица.
В частности, если срок временной нетрудоспособности члена Общественной палаты не
является длительным с точки зрения медицинского права, однако не позволяет члену
Общественной палаты продолжать свои полномочия, в подтверждение факта заболевания
выдается листок нетрудоспособности.
Порядок выдачи листка нетрудоспособности регламентируется Приказом Министерства
здравоохранения и социального развития РФ от 1 августа 2007 г. N 514 "О порядке выдачи
медицинскими организациями листков нетрудоспособности" (далее - Приказ N 514), в
соответствии с п. 1 которого листок нетрудоспособности является документом, удостоверяющим
временную нетрудоспособность граждан и подтверждающим их временное освобождение от
работы.
Листок нетрудоспособности выдается в следующих случаях:
- при заболеваниях, травмах и отравлениях и иных состояниях, связанных с временной
потерей трудоспособности;
- на период долечивания в санаторно-курортных учреждениях;
- при необходимости ухода за больным членом семьи;
- на период карантина;
- на время протезирования в условиях стационара;
- на период отпуска по беременности и родам;
- при усыновлении ребенка.
Форма бланка листка нетрудоспособности утверждена Приказом Министерства
здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 16 марта 2007 г. N 172.
Листок нетрудоспособности выдается лицам, застрахованным в территориальных фондах
обязательного медицинского страхования по месту жительства на территории Российской
Федерации в соответствии с требованиями Закона РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском
страховании граждан в Российской Федерации".
Перечень лиц, которым выдается листок нетрудоспособности, указан в п. 1 Приказа N 514, а
в п. 2 указанного Приказа содержится перечень медицинских работников, которые имеют право
выдавать листки нетрудоспособности (например, лечащие врачи медицинских организаций,
фельдшеры и зубные врачи медицинских организаций, врачи, занимающиеся частной
медицинской практикой, имеющие лицензию на медицинскую деятельность, лечащие врачи
специализированных (противотуберкулезных) учреждений, лечащие врачи клиник научноисследовательских учреждений (институтов) и т.д.).
Согласно п. 5 Приказа N 514 выдача и продление листка нетрудоспособности
осуществляются медицинским работником после осмотра гражданина и записи данных о
состоянии его здоровья в медицинской карте амбулаторного (стационарного) больного,
обосновывающей необходимость временного освобождения от работы.
Оформление листков нетрудоспособности осуществляется в соответствии с главой IX
Порядка выдачи медицинскими организациями листков нетрудоспособности (далее - Порядок), а
порядок обеспечения бланками листков нетрудоспособности медицинскими организациями, их
учета и хранения осуществляется в соответствии с Приказом Фонда социального страхования
Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 января
2004 г. N 18/29, с изменениями, внесенными Приказом Министерства здравоохранения и
социального развития Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской
Федерации от 23 июля 2004 года N 42/130, а контроль за соблюдением установленного порядка
выдачи листков нетрудоспособности осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере
здравоохранения и социального развития совместно с Фондом социального страхования
Российской Федерации.
При сроках временной нетрудоспособности, превышающих 30 календарных дней, листок
нетрудоспособности выдается по решению врачебной комиссии (п. 12, п. 14 Порядка).
Листок нетрудоспособности выдается по решению врачебной комиссии при благоприятном
клиническом и трудовом прогнозе до дня восстановления трудоспособности, но на срок не более
10 месяцев, а в отдельных случаях (травмы, состояния после реконструктивных операций,
туберкулез) - на срок не более 12 месяцев, с периодичностью продления по решению врачебной
комиссии не реже чем через 30 календарных дней (п. 14 Порядка).
В случае серьезности выявленного заболевания, когда стоит вопрос о присвоении больному
группы инвалидности и имеются стойкие ограничения жизнедеятельности и трудоспособности
или имеется необходимость в социальной защите, больной направляется на медико-социальную
экспертизу.
Порядок заполнения листка нетрудоспособности устанавливается главой IX Приказа N 514,
причем ввиду наличия врачебной тайны в некоторых медицинских организациях
(психиатрических, наркологических организациях, центрах по профилактике и борьбе со СПИДом
и инфекционными заболеваниями и др.) могут быть использованы специальные печати или
штампы без указания профиля организации.
Кроме того, если восстановление после заболевания не представляется возможным либо
является очень длительным и трудоемким, в результате чего гражданин не может осуществлять
свои полномочия, в частности работу в Общественной палате, ему может быть присвоена
определенная группа инвалидности по результатам проведения медико-социальной экспертизы.
5. Следующим основанием досрочного прекращения полномочий члена Общественной
палаты является вступление в законную силу вынесенного в отношении члена Общественной
палаты обвинительного приговора суда.
Согласно ст. 5 УПК РФ приговор представляет собой решение суда (судьи) о невиновности
или виновности подсудимого и назначении ему наказания либо об освобождении его от
наказания, вынесенное судом первой или апелляционной инстанции (ст. 5 УПК РФ). Посредством
вынесения судом обвинительного приговора осужденному назначается наказание как мера
государственного принуждения. По общему правилу согласно ст. 43 УК РФ наказание применяется
к лицу, признанному виновным в совершении преступления, и заключается в предусмотренных
Уголовным кодексом РФ лишении или ограничении прав и свобод этого лица.
Судебный приговор выносится судом первой инстанции (районным судом общей
юрисдикции или мировым судьей) и впоследствии может быть обжалован по соответствующей
жалобе подсудимого или представлению государственного обвинителя посредством подачи
апелляционной или кассационной жалобы в соответственно апелляционную или кассационную
инстанцию, а также в случае несогласия одной из сторон - в дальнейшем и в надзорную
инстанцию, что прямо следует из содержания п. 2 ст. 19 УПК РФ.
Традиционно считается, что посредством вынесения приговора осуществляется правосудие,
причем, как гласят и Конституция РФ, и Уголовный кодекс РФ, только суд может вершить
правосудие и никто не может быть признан виновным в совершении преступления и подвергнут
уголовному наказанию иначе как по приговору суда и в порядке, установленном уголовным
законом РФ (ст. 8 УПК РФ).
Из отправления правосудия судебными органами следует другой важнейший
конституционный принцип, присущий всем странам с демократической формой правления, - это
принцип презумпции невиновности, согласно которому обвиняемый считается невиновным, пока
его виновность в совершении преступления не будет доказана в предусмотренном порядке и
установлена вступившим в законную силу приговором суда (ст. 14 УПК РФ, ст. 49 Конституции РФ).
Таким образом, подсудимый может быть признан виновным в совершении преступления
только по приговору суда, что является одной из процессуальных гарантий прав и интересов
гражданина, обвиняемого в совершении преступления, так как вопросы виновности и наказания
не должны решаться никаким другим органом, кроме суда, и никаким другим процессуальным
актом, кроме приговора.
В целом все приговоры, выносимые судами, можно разделить на две большие категории:
обвинительные и оправдательные. Оправдательный приговор свидетельствует о невиновности
подсудимого, а обвинительный приговор, напротив, подтверждает виновность подсудимого в
совершении уголовно наказуемого деяния и меняет его процессуальный статус с подсудимого на
осужденного.
В контексте пункта комментируемой статьи Закона об Общественной палате имеет значение
только обвинительный приговор, основанный на установленных фактах и подтверждающих их
вещественных доказательствах, так как ни один обвинительный приговор не может быть основан
на предположениях (п. 4 ст. 14 УПК РФ).
6. Следующим основанием прекращения членом Общественной палаты своих полномочий
является признание члена Общественной палаты недееспособным, безвестно отсутствующим
или умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу.
Согласно ст. 21 ГК РФ под дееспособностью гражданина понимается способность
гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для
себя гражданские обязанности и исполнять их. Полная дееспособность гражданина возникает при
достижении им совершеннолетия - 18 лет.
Согласно ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может
понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом
недееспособным в порядке, установленном гл. 31 ГПК РФ, по заявлению членов его семьи, органа
опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения.
Таким образом, признать гражданина недееспособным может только суд.
Признание граждан недееспособными осуществляется районными судами общей
юрисдикции.
По общему правилу судебное решение, в том числе и о признании гражданина
недееспособным, подлежит исполнению в порядке, предусмотренном разделом VII ГПК РФ и
Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".
В соответствии с п. 1 ст. 209 ГПК РФ решение суда вступает в законную силу по истечении
срока на апелляционное или кассационное обжалование, если оно не было обжаловано, т.е. по
истечении десяти дней с момента оглашения судьей резолютивной части судебного решения,
либо, в случае обжалования, - с момента оглашения апелляционного или кассационного
определения (ст. 209, 335, 367 ГПК РФ).
Над гражданином, признанным недееспособным по решению суда, устанавливается опека.
7. Признание члена Общественной палаты безвестно отсутствующим в установленном
законом порядке является одним из оснований прекращения его статуса.
Согласно ст. 42 ГК РФ признание гражданина безвестно отсутствующим осуществляется в
судебном порядке по заявлению заинтересованных лиц, если в течение года в месте его
жительства нет сведений о месте его пребывания.
Признание
гражданина
безвестно
отсутствующим
в
порядке
гражданского
судопроизводства в соответствии с ГПК РФ относится к категории дел, рассматриваемых в рамках
особого производства (ст. 262 ГПК РФ), и детально регламентируется гл. 30 вышеназванного
Кодекса.
Так, заявление о признании гражданина безвестно отсутствующим подается в суд по месту
жительства или месту нахождения заинтересованного лица.
В заявлении должно быть указано, для какой цели необходимо заявителю признать
гражданина безвестно отсутствующим, а также должны быть изложены обстоятельства,
подтверждающие безвестное отсутствие гражданина.
Дела о признании гражданина безвестно отсутствующим рассматриваются с участием
прокурора и органа опеки и попечительства, который назначает доверительного управляющего
имуществом такого гражданина по предложению судьи.
В случае явки или обнаружения места пребывания гражданина, признанного безвестно
отсутствующим, суд новым решением отменяет свое ранее принятое решение. Новое решение
суда является соответственно основанием для отмены управления имуществом гражданина и, в
нашем случае, основанием для возобновления действия статуса члена Общественной палаты.
8. Смерть члена Общественной палаты или вступление в законную силу решения суда об
объявлении его умершим также влечет за собой прекращение статуса члена Общественной
палаты в порядке, предусмотренном настоящим Законом.
С медицинской точки зрения смерть - это прекращение основных биологических функций
организма.
С юридической точки зрения человек считается умершим не только со времени наступления
биологической смерти, но и исходя из содержания ст. 45 ГК РФ в результате признания человека
умершим.
Согласно ст. 45 ГК РФ гражданин может быть объявлен судом умершим, если в месте его
жительства нет сведений о месте его пребывания в течение пяти лет, а если он пропал без вести
при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от
несчастного случая, - в течение шести месяцев (подробнее об определении места пребывания и
места жительства см. комментарий к ст. 9 настоящего Закона).
Днем смерти гражданина, объявленного умершим, считается день вступления в законную
силу решения суда об объявлении его умершим. В случае объявления умершим гражданина,
пропавшего без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание
предполагать его гибель от определенного несчастного случая, суд может признать днем смерти
этого гражданина день его предполагаемой гибели.
В соответствии со ст. 47 ГК РФ смерть гражданина относится к актам гражданского состояния
и подлежит обязательной государственной регистрации органами записи актов гражданского
состояния путем внесения соответствующих записей в книги регистрации актов гражданского
состояния (актовые книги) и выдачи свидетельств на основании этих записей.
Согласно Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского
состояния" акты гражданского состояния - это действия граждан или события, влияющие на
возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующие
правовое состояние граждан (ст. 3).
В соответствии со ст. 3 вышеназванного Закона смерть гражданина подлежит обязательной
государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом.
Согласно ст. 64 Закона об актах гражданского состояния основанием для государственной
регистрации смерти является:
1) документ установленной формы о смерти, выданный медицинской организацией или
частнопрактикующим врачом;
2) решение суда об установлении факта смерти или об объявлении лица умершим,
вступившее в законную силу (о вступлении в законную силу решения суда см. п. 6 комментария к
настоящей статье);
3) документ, выданный компетентными органами, о факте смерти лица, необоснованно
репрессированного и впоследствии реабилитированного на основании закона о реабилитации
жертв политических репрессий.
Государственная регистрация смерти производится органом записи актов гражданского
состояния по последнему месту жительства умершего, месту наступления смерти, месту
обнаружения тела умершего или по месту нахождения организации, выдавшей документ о
смерти (ст. 65 вышеназванного Закона). Содержание записи акта о смерти и порядок заполнения
бланков свидетельств о смерти также регулируется Законом об актах гражданского состояния (ст.
67, 68).
9. Основанием для прекращения членом Общественной палаты его полномочий является
грубое нарушение им Кодекса этики членов Общественной палаты.
Подробнее указанный локальный нормативный акт рассматривался нами в комментарии к
ст. 5 настоящего Закона. Применительно к рассматриваемой ситуации отметим, что
ответственность за нарушение Кодекса этики членами Общественной палаты предусматривается
разделом 3 (ст. 5 - 8) данного документа.
В частности, нарушением Кодекса этики признается невыполнение или ненадлежащее
выполнение членом Общественной палаты этических норм поведения, установленных Кодексом
(ст. 5 Кодекса этики), а под грубым нарушением понимается нарушение норм, установленных
настоящим Кодексом, допущенное членом Общественной палаты при осуществлении своих
полномочий, которое отрицательно повлияло на осуществление целей и задач Общественной
палаты (ст. 8 Кодекса этики).
Также в ст. 7 Кодекса этики указывается, что в случае грубого нарушения членом
Общественной палаты норм Кодекса его полномочия могут быть прекращены на основании
Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" в порядке,
установленном главой 7 Регламента Общественной палаты, принятом на пленарном заседании
Общественной палаты РФ 22 января 2006 г.
В целом процедура принятия советом Общественной палаты решения о прекращении
полномочий члена Общественной палаты выглядит следующим образом:
1) секретарь Общественной палаты извещает членов Общественной палаты о
представленном советом Общественной палаты вопросе снятия (прекращения) полномочий члена
Общественной палаты;
2) Межкомиссионная рабочая группа по этике, Регламенту и организации работы
Общественной палаты осуществляет подготовку материалов для рассмотрения вопроса;
3) рассмотрение Общественной палатой представления совета Общественной палаты на
ближайшем заседании с участием члена Палаты, в отношении которого внесено представление,
хотя его отсутствие не является препятствием для рассмотрения данного вопроса Общественной
палатой.
Представление на заседании Общественной палаты по вопросу прекращения полномочий
члена Общественной палаты зачитывается секретарем Общественной палаты. Также каждому
желающему предоставляется слово в отношении рассматриваемой ситуации; член Общественной
палаты, вопрос о прекращении полномочий которого рассматривается, также имеет право
отстаивать свою позицию посредством публичных выступлений в ходе пленарного заседания;
4) членами Общественной палаты выбирается способ принятия решения о прекращении
полномочий члена Общественной палаты: либо тайное, либо открытое голосование определяется
простым большинством голосов членов Общественной палаты.
Решение о прекращении статуса члена Общественной палаты считается принятым, если за
него проголосовало:
а) две трети от общего числа членов Палаты (п. 2 ст. 48 Регламента Общественной палаты);
б) не менее половины членов Общественной палаты на пленарном заседании
Общественной палаты (подп. 6 п. 1 ст. 15 Закона об Общественной палате).
В данном случае налицо коллизия между приведенными нормами нормативно-правового
акта (федерального закона) и локального акта (Регламента Общественной палаты). С одной
стороны, нормы Регламента являются специальными по отношению к нормам Федерального
закона (специальные нормы), однако ввиду того, что при столкновении норм (коллизий права)
применяются нормы акта, имеющего большую юридическую силу, применяются нормы
Федерального закона, - решение о прекращении полномочий члена Общественной палаты
считается принятым, если за него проголосовало не менее половины членов Общественной
палаты на пленарном заседании Общественной палаты;
5) ввиду того что деятельность Общественной палаты носит публичный характер, сведения о
ее деятельности имеют открытый характер и, следовательно, подлежат опубликованию в
средствах массовой информации, - в данном случае в периодическом издании Общественной
палаты и на сайте Общественной палаты размещается постановление о прекращении полномочий
члена Общественной палаты.
10. Следующие два основания прекращения статуса члена Общественной палаты можно
объединить в одно, определив его как поступление члена Общественной палаты на
государственную или муниципальную службу.
В частности, Законом оговаривается следующий перечень должностей, при замещении
которых государственный (муниципальный) служащий не может быть членом Общественной
палаты:
- Президент Российской Федерации;
- депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
- член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
- депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации;
- выборная должность в органе местного самоуправления;
- государственная должность Российской Федерации;
- должность федеральной государственной службы;
- государственная должность субъекта Российской Федерации;
- должность государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
- должность муниципальной службы.
Деятельность государственной службы регулируется Федеральными законами от 27 мая
2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 г.
N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" государственные должности Российской Федерации и государственные
должности субъектов Российской Федерации - это должности, устанавливаемые соответственно
федеральным законодательством (Конституцией РФ и федеральными законами) для
непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и
должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской
Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов
Российской Федерации.
Под иными должностями государственной службы в рамках комментируемой статьи
следует понимать остальные должности государственной службы в соответствии с системой
государственной службы, обозначенной Федеральным законом N 58-ФЗ "О системе
государственной службы Российской Федерации" и включающей в себя следующие виды
государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и
правоохранительная служба (ст. 2 вышеназванного Закона).
С учетом административно-территориального устройства Российской Федерации наряду с
государственными должностями Российской Федерации и государственными должностями
субъектов Российской Федерации выделяют также муниципальные должности.
Деятельность муниципальной службы регулируется Федеральным законом от 2 марта 2007
г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", в соответствии с которым
муниципальную должность (должность муниципальной службы) можно определить как
должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии
муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального
образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий
органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или
лица, замещающего муниципальную должность (ст. 6 вышеназванного Закона).
Государственным и муниципальным служащим при занятии ими соответствующих
должностей законом устанавливается статус, дающий им определенные льготы и преимущества
по сравнению с работниками других организаций (например, при исчислении стажа работы при
выходе на пенсию, при определении продолжительности отпуска и др.), а также ряд запретов и
ограничений (например, на право заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за
исключением преподавательской, научной и творческой), занятие одним лицом государственной
или муниципальной должности с одновременным получением статуса члена Общественной
палаты является недопустимым.
В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской
Федерации" в систему государственной службы также включаются следующие виды
государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и
правоохранительная служба (ст. 2 вышеназванного Закона).
11. Подпункт 9 п. 1 комментируемой статьи содержит отсылочную норму к п. 1 ст. 11
настоящего Закона, которая указывает, что член Общественной палаты при избрании его на
данную должность обязан приостановить свое членство в политической партии.
Таким образом, в комментируемой статье указывается, что член Общественной палаты
обязан подать заявление о приостановлении своего членства в политической партии в течение
месяца (тридцати дней) с момента избрания его на эту должность.
Подробнее о приостановлении членства в политической партии см. комментарий к ст. 11
Закона.
12. Безусловно, физическая смерть члена Общественной палаты влечет прекращение
полномочий.
О данном факте подробнее см. п. 8 комментария к настоящей статье.
13. Во втором пункте комментируемой статьи говорится о приостановлении полномочий
члена Общественной палаты.
Если в первом пункте указывалось на прекращение полномочий члена Общественной
палаты, то в данном случае можно говорить о невозможности исполнения своих полномочий
членом Общественной палаты в течение определенного периода времени в результате
наступления конкретного обстоятельства и до его окончания.
Подобные обстоятельства более подробно рассмотрим ниже, а пока отметим, что
приостановление полномочий члена Общественной палаты осуществляется в порядке,
предусмотренном главой 7 Регламента Общественной палаты, принятого на пленарном
заседании Общественной палаты РФ 22 января 2006 г.
Процедура приостановления полномочий члена Общественной палаты осуществляется в
аналогичном порядке, что и процедура прекращения полномочий члена Общественной палаты,
только с иной формулировкой вопросов повестки дня и, разумеется, иными результатами их
рассмотрения.
14. Законом предусматриваются три обстоятельства, в результате наступления которых
полномочия члена Общественной палаты подлежат приостановлению по решению
Общественной палаты.
Первым из них является предъявление члену Общественной палаты обвинения в
совершении уголовно наказуемого деяния (преступления).
Порядок предъявления обвинения регламентируется гл. 23 УПК РФ.
Предъявление обвинения лицу, подозреваемому в совершении преступления,
осуществляется в течение трех суток со дня вынесения следователем (дознавателем)
постановления о привлечении его в качестве обвиняемого. С момента вынесения такого
постановления изменяется и статус лица - из подозреваемого в совершении преступления он
становится обвиняемым в совершении преступления. Ввиду наличия у каждого человека права на
защиту своих прав, свобод и законных интересов предъявление обвинения в обязательном
порядке осуществляется в присутствии защитника (адвоката), о чем прямо указывается в п. 1 ст.
172 УПК РФ. В свою очередь, следователь извещает обвиняемого о дне предъявления обвинения
и одновременно разъясняет ему право самостоятельно пригласить защитника либо
ходатайствовать об обеспечении участия защитника следователем в порядке, установленном ст.
50 УПК РФ.
При этом обвиняемый, содержащийся под стражей, извещается о дне предъявления
обвинения через администрацию места содержания под стражей (п. 3 ст. 172 УПК РФ), а в случае,
если обвиняемый находится на свободе, он извещается о дне предъявления обвинения в
порядке, установленном ст. 188 УПК РФ: обвиняемый вызывается повесткой, в которой
указываются, в каком качестве он вызывается, к кому и по какому адресу, дата и время явки, а
также последствия неявки без уважительных причин. Повестка вручается лицу под расписку либо
передается с помощью средств связи.
В целом постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого выносится в случае
наличия достаточных доказательств, дающих основания для обвинения лица в совершении
преступления (п. 1 ст. 171 УПК РФ).
15. Назначение административного наказания в виде административного ареста также
говорит о проблемах с законом у члена Общественной палаты, а потому и о необходимости
приостановления его полномочий до выяснения и устранения возникших обстоятельств, так как
подобный факт наносит урон репутации члена Общественной палаты.
Назначение административного ареста в отношении члена Общественной палаты указывает
на совершение таким лицом административного правонарушения, т.е. противоправного,
виновного действия (бездействия) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или
законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена
административная ответственность (п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ).
Итак, за совершение административного правонарушения в качестве меры пресечения лицу
может быть назначен административный арест.
Административный арест назначается судьей и заключается в содержании нарушителя в
условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение
требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической
операции до тридцати суток (п. 1 ст. 3.9 КоАП РФ).
В свою очередь, административный арест не может применяться к беременным женщинам,
женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим возраста 18 лет,
инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к
имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений
уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по
контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов (п.
2 ст. 3.9 КоАП РФ).
Также согласно п. 3 ст. 3.9 КоАП РФ срок административного задержания (не более трех
часов) включается в срок административного ареста.
16. Приостановление деятельности члена Общественной палаты также связано с
политической деятельностью члена Общественной палаты, даже если такая деятельность не
связана с непосредственным участием (членством) в политической партии.
К такой политической деятельности относится:
- регистрация в качестве кандидата на должность Президента Российской Федерации, а
также на иную выборную должность государственной или муниципальной службы
соответствующего органа власти;
- исполнение обязанностей доверенного лица или уполномоченного представителя
кандидата (в том числе и политической партии);
- вхождение в состав инициативной группы по проведению референдума в Российской
Федерации.
Наличие подобных ограничений связано с тем, что все виды перечисленной деятельности
связаны с работой политических партий, а также с проведением дебатов, борьбой за голоса
избирателей, рейтинги и пр. Использование в такой деятельности наименования Общественной
палаты, а также преимуществ члена Общественной палаты при работе с органами власти и
общественности является категорически недопустимым.
Статья 16. Основные формы работы Общественной палаты
Комментарий к статье 16
1. В соответствии с комментируемой статьей Закона в осуществлении задач Общественной
палаты можно выделить следующие четыре формы ее работы:
1) пленарные заседания Общественной палаты;
2) заседания совета Общественной палаты;
3) заседания комиссий;
4) заседания рабочих групп.
Рассмотрим каждую из форм работы более детально.
2. Исходя из содержания ст. 9 Регламента Общественной палаты, пленарные заседания
Общественной палаты можно определить как общие собрания членов Общественной палаты,
которые проводятся в период действия полномочий ее членов в порядке, определенном
Регламентом.
По порядку проведения таких общих собраний можно выделить две разновидности
пленарных заседаний в работе Общественной палаты:
1) очередные (проводятся не реже двух раз в год);
2) внеочередные (проводятся между очередными пленарными заседаниями по
возникающим в ходе работы вопросам, рассмотрение и разрешение которых не требует
отлагательств, например решение вопроса о прекращении статуса члена Общественной палаты).
Как правило, внеочередные пленарные заседания проводятся по инициативе Президента
РФ, самого совета, а также по инициативе 43 и более членов Общественной палаты или половины
от количества.
Отметим, что особую организационную роль в деятельности Общественной палаты играет
ее первое пленарное заседание. Члены Общественной палаты должны провести первое
пленарное заседание в срок не позднее чем через 30 дней со дня формирования правомочного
состава Общественной палаты. В свою очередь, Общественная палата является правомочной, если
сформировано три четверти ее состава от общего числа членов Палаты (126 человек), т.е. в работе
Общественной палаты участвуют более 95 человек.
Первое пленарное заседание Общественной палаты традиционно, как и, например, первое
заседание Государственной Думы Федерального Собрания РФ очередного созыва, открывает
старейший по возрасту член Общественной палаты, который руководит проведением пленарного
заседания вплоть до избрания членами Общественной палаты председательствующего на
пленарном заседании.
Председательствующим на пленарном заседании избирается член Общественной палаты,
за утверждение кандидатуры которого насчитывается простое большинство голосов (50% плюс
один голос) членов Общественной палаты, принимающих участие в проведении пленарного
заседания.
Помимо председательствующего на пленарном заседании из числа членов Общественной
палаты ее участниками избирается счетная палата Общественной палаты. В данном случае также
действует метод простого большинства голосов при формировании счетной палаты. Голосование
проводится открыто, так как в данном случае тайна голоса не имеет особого значения в работе
организации, представляющей собой оплот демократической системы и взаимодействия органов
власти и населения.
В целом круг вопросов, входящих в повестку дня первого пленарного заседания
Общественной палаты, можно сформулировать следующим образом:
- формирование органов управления Общественной палаты, а именно: избрание секретаря
Общественной палаты, утверждение кандидатуры заместителя секретаря Общественной палаты;
избрание председателей комиссий и их заместителей и избрание совета Общественной палаты);
- внесение изменений в действующую редакцию Регламента Общественной палаты по
представлению членов Общественной палаты;
- иные вопросы, внесенные в повестку дня членами Общественной палаты.
В дальнейшей своей деятельности члены Общественной палаты в рамках работы пленарных
заседаний рассматривают текущие организационные вопросы, а также более важные проблемы,
непосредственно составляющие предмет деятельности Общественной палаты.
Дальнейшие пленарные заседания открываются секретарем Общественной палаты.
К текущим вопросам, рассматриваемым на пленарных заседаниях Общественной палаты,
относятся следующие:
- внесение изменений и дополнений во внутренние локальные акты Общественной палаты
(например, Регламент Общественной палаты, Кодекс этики членов Общественной палаты и др.);
- избрание и переизбрание председателей комиссий, их заместителей;
- направление поручений секретарю Общественной палаты, комиссиям, рабочим группам,
Руководителю Аппарата Общественной палаты;
- разработка и принятие плана работы Общественной палаты как основного документа,
устанавливающего приоритетные направления деятельности Общественной палаты на текущий
год.
Решение вопросов, составляющих повестку дня пленарного заседания Общественной
палаты, осуществляется посредством открытого (в исключительных случаях - тайного по
инициативе большинства членов Общественной палаты) голосования членами Общественной
палаты, результаты которого оглашаются председательствующим.
В соответствии со ст. 19 Регламента Общественной палаты голосование может проводиться
в соответствующих формах:
1) так называемое количественное голосование посредством подсчета голосов "за",
"против" и "воздержался" используется при голосовании по каждому вопросу повестки дня;
2) рейтинговая форма голосования, при которой каждый член Общественной палаты
голосует только "за";
3) опросная форма голосования (в соответствии со ст. 21 Регламента Общественной палаты),
при которой каждый член Общественной палаты выражает свое мнение по каждому вопросу
повестки дня посредством заполнения специального опросного листа, направляемого секретарю
Общественной палаты в специально оговоренные сроки (в противном случае они являются
недействительными). Фактически данная форма представляет собой заочную форму голосования,
когда на принятие решения требуется определенное время для его обдумывания. Для принятия
решения при данной форме голосования достаточно, чтобы по нему проголосовало более
половины от общего числа членов Общественной палаты.
Однако отметим, что, несмотря на удобство использования опросного метода при
голосовании, опросным методом не могут приниматься решения по следующим вопросам:
- утверждение экспертных заключений на проекты федеральных конституционных законов о
поправках к Конституции РФ;
- утверждение ежегодного доклада Общественной палаты о состоянии гражданского
общества в Российской Федерации;
- решения по вопросам, персонально касающимся членов Общественной палаты (например,
о приостановлении или прекращении полномочий члена Общественной палаты).
На председательствующего в соответствии с Регламентом Общественной палаты (в
частности, ст. 15) возлагаются организационные функции проведения пленарного заседания,
которые можно определить следующим образом:
1) проведение голосования (подсчет голосов, оглашение результатов);
2) поддержание порядка в ходе проведения дебатов, обсуждения рассматриваемых
вопросов (вынесение предупреждения, лишение слова, удаление из зала заседания и т.п.).
В ходе обсуждения вопросов на пленарных заседаниях право участия, в том числе и
выступления, имеют не только члены Общественной палаты, но также и представители органов
власти и общественности, что в принципе соответствует назначению Общественной палаты как
связующему звену между органами власти и гражданским обществом. Таким образом, на
пленарных заседаниях по приглашению самой Общественной палаты, а также по собственной
инициативе могут принимать участие представители органов государственной власти и органов
местного самоуправления, общественных объединений, а если в ходе обсуждения вопросов
необходимо мнение специалистов, то также и представители экспертных, научных,
образовательных и иных учреждений.
Кроме того, оговаривается также перечень высших должностей государственной службы
Российской Федерации, которые могут присутствовать на любом заседании Общественной
палаты. К таким должностям причисляются следующие:
- Президент РФ;
- полномочные представители Президента РФ в Федеральном Собрании РФ (Совете
Федерации и Государственной Думе);
- Председатель Правительства РФ;
- Председатели палат Федерального Собрания РФ (Совета Федерации и Государственной
Думы);
- Председатели Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Конституционного
Суда РФ;
- Генеральный прокурор РФ;
- руководители федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств,
федеральных служб и федеральных агентств);
- Председатель Счетной палаты РФ;
- Уполномоченный по правам человека в РФ;
- Председатель Центральной избирательной комиссии РФ.
Отметим, что по результатам проведенных пленарных заседаний могут быть приняты
следующие решения:
- об одобрении приоритетных направлений деятельности Общественной палаты в
отдельных общественно важных направлениях;
- о проведении общественных слушаний, конференций, совещаний, круглых столов и
семинаров в целях выяснения общественного мнения по отдельным проблемам;
- о поручении соответствующей рабочей группе Общественной палаты подготовки
рекомендаций по разрешению социальных, экономических и иных проблем;
- о проведении совместно с федеральными органами исполнительной власти
дополнительного анализа фактического состояния дел в критических областях общественной
жизни;
- о внесении предложений в федеральные органы законодательной власти по существу
рассматриваемых вопросов и др.
Так, например, по итогам пленарного заседания "О повышении роли общества в решении
проблем национальной безопасности страны" 26 сентября 2008 г. Общественной палатой были
приняты рекомендации. В частности, Совету Безопасности Российской Федерации предлагалось
осуществить глубокий и всесторонний анализ изменений в системе международной
безопасности, связанных с вооруженной агрессией Грузии против Южной Осетии, для внесения
изменений в Концепцию национальной безопасности, Военную доктрину, Концепцию внешней
политики государства, Концепцию информационной безопасности и другие основополагающие
документы по национальной безопасности, исходя из долгосрочных перспектив развития и
приоритетных национальных интересов Российской Федерации; ускорить создание целостной
системы стратегического планирования в сфере национальной безопасности, в том числе с учетом
рекомендаций Общественной палаты Российской Федерации. Правительству Российской
Федерации - включить в Концепцию долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации вопросы создания единой системы социального развития Вооруженных
Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; активнее
разрабатывать интеграционные программы для мигрантов одновременно с решением
конкретных проблем в области регулируемой миграции населения страны и иностранных
граждан.
Кроме того, в целях подготовки к рассмотрению на последующих пленарных заседаниях
отдельных вопросов, отнесенных к компетенции Общественной палаты, Общественная палата
вправе давать обязательные для исполнения поручения следующим руководителям
Общественной палаты и ее органам:
- секретарю Общественной палаты;
- комиссиям и рабочим группам;
- Руководителю Аппарата Общественной палаты.
В соответствии со ст. 23 Регламента такие поручения даются по предложению
председательствующего на пленарном заседании Общественной палаты, а также по инициативе
комиссий, рабочих групп или отдельных членов Общественной палаты в целях предоставления
дополнительной информации по заинтересовавшему их вопросу для принятия объективных
решений.
При наличии возражений по существу поручения предложение о даче поручения ставится на
голосование. Для одобрения данного поручения требуется простое большинство голосов от
общего числа членов Общественной палаты, принявших участие в голосовании. Поручение
оформляется отдельной записью в протоколе пленарного заседания, а выписка из протокола в
течение трех рабочих дней направляется Аппаратом Общественной палаты непосредственному
исполнителю.
Общий срок исполнения поручения, по истечении которого исполнитель обязан
проинформировать председательствующего и инициатора поручения о результатах его
выполнения, составляет 30 дней. При этом Общественная палата вправе установить иной срок
исполнения поручения, изменив общий как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения.
Председательствующий на очередном пленарном заседании доводит эту информацию до
сведения членов Общественной палаты.
3. Еще одной формой работы Общественной палаты является деятельность совета
Общественной палаты, регулярно проводящего свои заседания.
Деятельность совета Общественной палаты регламентируется соответствующими
локальными актами Общественной палаты, а именно Регламентом Общественной палаты, а также
Положением о совете Общественной палаты Российской Федерации, утвержденным на заседании
совета Общественной палаты Российской Федерации 9 февраля 2006 г.
Текущая деятельность совета Общественной палаты определяется таким его
организационным документом, как план заседаний совета Общественной палаты, который
формируется на основании предложений многочисленных комиссий, действующих в составе
Общественной палаты, а потому план представляет собой достаточно разносторонний документ
по количеству и характеру рассматриваемых на нем вопросов.
Помимо предложений комиссий, в план также могут вноситься и утверждаться
предложения отдельных членов Общественной палаты, вносимые не позднее чем за три дня до
соответствующего заседания совета Общественной палаты.
В соответствии с внесенными предложениями секретарем совета Общественной палаты
формируется повестка дня соответствующего заседания совета.
В свою очередь, между советом Общественной палаты и ее комиссиями наблюдается тесное
взаимодействие не только в части определения приоритетных вопросов, рассматриваемых на
совете, и внесения соответствующих предложений по повестке дня, но также в дальнейшем и
подготовки материалов по вопросам, вынесенным на обсуждение.
Комиссия Общественной палаты, ответственная за подготовку материала по вопросу,
рассматриваемому на заседании совета Общественной палаты, в срок не позднее чем за три дня
до даты проведения заседания представляет ответственному секретарю совета следующие
документы:
- проект решения совета Общественной палаты по рассматриваемому вопросу;
- аналитическую справку по существу вопроса с обоснованием предложений, включенных в
проект;
- список лиц, приглашенных на заседание совета Общественной палаты.
В итоге повестка дня заседания совета Общественной палаты окончательно утверждается не
за три дня до заседания совета, а в начале соответствующего заседания, так как члены
Общественной палаты также могут внести в нее свои коррективы.
Решение, рассматриваемое на заседании совета Общественной палаты, считается
принятым, если за его принятие имеется простое большинство голосов членов совета,
присутствующих на заседании.
В свою очередь, отметим, что ни Законом об Общественной палате, ни Регламентом
Общественной палаты, ни Положением о совете Общественной палаты не устанавливается
численность совета Общественной палаты. Это связано с особой процедурой формирования
совета Общественной палаты, в соответствии с которой он формируется из руководителей
комиссий, секретаря Общественной палаты и его заместителя. И так как количество комиссий не
оговаривается нормативными или локальными актами (в силу специфики деятельности они
формируются исходя из необходимости решения какого-либо общественно значимого вопроса),
то и количество их представителей в составе совета Общественной палаты также не является
четко установленным.
Таким образом, численность совета Общественной палаты постоянно меняется.
4. Следующей формой работы Общественной палаты является организация деятельности
комиссий Общественной палаты.
Заседание комиссии является основной формой работы комиссий Общественной палаты,
осуществляющих свою деятельность на основе принципов свободы выражения мнений, гласности
и коллегиального обсуждения и принятия решений.
Итак, комиссии Общественной палаты также работают посредством организации заседаний,
однако, в отличие от работы других органов Общественной палаты, в отношении комиссий не
устанавливается строгих сроков и количества проведений таких заседаний. То есть заседания
комиссий организовываются по мере необходимости и текущей деятельности комиссии, однако,
как предусматривается ст. 36 Регламента Общественной палаты, не реже одного раза в месяц.
Как и в работе пленарных заседаний, решения на заседаниях комиссий принимаются
посредством голосования в очной либо заочной (опросной) форме.
Для соблюдения кворума на заседании комиссии необходимо присутствие более половины
от общего числа членов комиссии (при опросном методе решение считается принятым, если за
него проголосовало большинство от общего числа членов комиссии, причем при равном
количестве голосов решение считается непринятым).
Отсутствие кого-либо из членов комиссии на заседании не является препятствием для
проведения заседания комиссии. Однако о своем отсутствии член комиссии должен
заблаговременно предупредить ее председателя, а также он имеет возможность передать
соответствующие материалы, отражающие его позицию по рассматриваемому вопросу.
Кроме того, в случае своего отсутствия член комиссии вправе передать право своего голоса
другому члену комиссии.
Таким образом, даже в случае физического отсутствия члена комиссии на ее заседании
неотъемлемым является принцип личного участия члена Общественной палаты в работе
комиссии (передача права голоса или материалов, отражающих мнение).
Заседание комиссии проводится под руководством председателя комиссии, либо по его
распоряжению заместителем председателя, либо уполномоченным членом комиссии.
Результаты проведенного заседания оформляются протоколом, с содержанием которого
может ознакомиться любой член Общественной палаты, что говорит о действующем принципе
гласности в работе Общественной палаты.
Отметим, что заседания комиссий в случае необходимости могут проводиться совместно с
заседаниями рабочих групп, что предусматривается Регламентом Общественной палаты, однако
решения по таким заседаниям оформляются отдельно протоколом комиссии и протоколом
рабочей группы.
Также в заседании комиссии могут принимать участие и члены Общественной палаты, не
входящие в ее состав, однако имеющие право участвовать в обсуждении вопросов, здесь
рассматриваемых, а также высказывать свое мнение и голосовать, однако только с правом
совещательного голоса (ст. 39 Регламента Общественной палаты).
Кроме того, по аналогии с работой совета Общественной палаты в работе комиссии, также в
случае необходимости, по приглашению Общественной палаты могут принимать участие
эксперты, специалисты, представители общественных объединений и различных органов власти,
что в очередной раз подчеркивает связующую роль Общественной палаты во взаимодействии
общества и властных структур.
5. В п. 3 комментируемой статьи закрепляются основные права членов Общественной
палаты (права de facto) при непосредственной работе в ее составе и реализации тех функций,
которые возложены на нее комментируемым Законом.
Данные права членов Общественной палаты законодатель называет правами
Общественной палаты (права de jure).
В целом эти права, кому бы номинально и фактически они ни принадлежали, направлены на
согласование и защиту интересов граждан, общественных объединений и государственных
органов в целях их наиболее полного и эффективного взаимодействия и разрешения наиболее
важных для населения проблем экономического, социального, политического и иного характера.
Итак, в соответствии с комментируемой статьей можно выделить следующие права
Общественной палаты:
1) проведение слушаний по наиболее важным общественным проблемам. Например,
Комиссией Общественной палаты по сохранению культурного и духовного наследия в ноябре
2009 г. были проведены общественные слушания "Формирование концепции системного
культурно-исторического и духовно-нравственного просвещения в российском обществе", в
сентябре 2009 г. в Общественной палате Российской Федерации также состоялись слушания по
социальной и демографической политике на тему "Табакокурение в России: масштабы ущерба,
причины и меры противодействия".
О слушаниях см. также комментарий к ст. 21 Закона.
В соответствии со ст. 52 Регламента решение о проведении общественных слушаний в
Общественной палате принимается советом Общественной палаты.
Инициатива проведения общественных слушаний принадлежит непосредственно совету
Общественной палаты, а также отдельным комиссиям Общественной палаты по вопросам,
отнесенным к их предмету ведения.
Заявка на проведение общественных слушаний подается в Комиссию по этике, регламенту и
совершенствованию деятельности и законодательства Общественной палаты.
По итогам проведенных общественных слушаний могут быть приняты и опубликованы в
средствах массовой информации рекомендации по обсуждаемому вопросу. Рекомендации
общественных слушаний подлежат одобрению простым большинством голосов от числа
участвовавших в общественных слушаниях членов Общественной палаты;
2) следующее право Общественной палаты - это подготовка заключений о нарушениях
законодательства Российской Федерации органами власти различных уровней, а также
нарушениях свободы слова в средствах массовой информации, которые в дальнейшем
направляются в компетентные органы власти для принятия соответствующих мер и устранения
нарушений законодательства и нарушенного права.
Таким образом, посредством реализации рассматриваемого права Общественной палатой
реализуется функция общественного контроля.
В зависимости от характера нарушения заключения Общественной палаты могут
направляться в регистрирующие, надзорные или правоохранительные органы, средства массовой
информации, допустившие нарушения, а также в иные компетентные государственные органы
или должностным лицам;
3) к праву Общественной палаты относится возможность проведения экспертиз проектов
нормативных актов:
а) о поправках к Конституции РФ;
б) федеральных конституционных и федеральных законов;
в) нормативных правовых актов (постановлений) Правительства РФ;
г) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (федеральных
министерств, федеральных агентств и федеральных служб);
д) законов субъектов Российской Федерации;
е) нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации;
ж) нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Экспертиза проектов законов относится к компетенции комиссий Общественной палаты на
основании плана экспертной деятельности Общественной палаты, утверждаемого на заседании
совета Общественной палаты на текущий календарный год.
Подробнее об экспертизе проектов законов см. комментарий к ст. 18 Закона;
4) к правам Общественной палаты относится возможность приглашать на ее пленарные
заседания представителей органов власти различных уровней (федерального, регионального и
местного) для обсуждения наиболее значимых вопросов жизни гражданского общества в нашей
стране, а также соблюдения прав и законных интересов граждан Российской Федерации.
О работе пленарных заседаний Общественной палаты см. п. 2 комментария к данной статье;
5) следующим правом является возможность работы членов Общественной палаты в
составе комитетов и комиссий органов исполнительной власти (двух палат парламента
Российской Федерации - Совета Федерации и Государственной Думы, а также федеральных
министерств, федеральных агентств и федеральных служб) в порядке, определяемом
Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 479 "О порядке направления членов
Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных
органов исполнительной власти" (далее - порядок).
В целях обеспечения присутствия на заседаниях коллегий федеральных органов
исполнительной власти членов Общественной палаты РФ, уполномоченных советом
Общественной палаты, федеральные органы исполнительной власти обязаны заблаговременно
информировать совет Общественной палаты о дне, времени, месте проведения и повестке дня
заседания коллегии.
По просьбе совета Общественной палаты Российской Федерации федеральный орган
исполнительной власти в период подготовки заседания коллегии вправе направить в
Общественную палату Российской Федерации материалы по вопросам, выносимым на заседание
коллегии (за исключением материалов, содержащих сведения, которые составляют
государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну).
Уведомление совета Общественной палаты об участии уполномоченных членов
Общественной палаты Российской Федерации в заседании коллегии федерального органа
исполнительной власти направляется в федеральный орган исполнительной власти не позднее
чем за 5 дней до дня проведения заседания коллегии (п. 2 Порядка).
В этом уведомлении указываются сведения об уполномоченных членах Общественной
палаты, необходимые для участия в заседании коллегии федерального органа исполнительной
власти.
Ответственными за решение организационных вопросов, связанных с участием
уполномоченных членов Общественной палаты в заседаниях коллегий федеральных органов
исполнительной власти, являются руководители федеральных органов исполнительной власти;
6) направление запросов Общественной палаты, которые от имени данной организации
осуществляют следующие ее органы:
а) непосредственно Общественная палата в период проведения ее пленарных заседаний;
б) совет Общественной палаты в перерывах между пленарными заседаниями Общественной
палаты.
По сложившейся практике ответ на запрос организации должен быть подготовлен и
направлен в ее адрес в течение 30 дней с момента получения (данный срок является
максимальным).
О запросах Общественной палаты см. также комментарий к ст. 24 Закона;
7) в целях обмена международным опытом с аналогичными организациями, на которых
возложена функция по формированию гражданского общества, а также взаимодействию
общества с органами власти с целью их всестороннего развития и соблюдения прав и свобод
человека, Общественной палате РФ предоставлено право сотрудничества с иными
международными организациями в форме проведения конференций, семинаров, командировок
сотрудников с целью получения нового опыта и приобретения новых связей и т.д.
Так, например, с 2006 г. Общественная палата Российской Федерации активно развивает
свои международные связи. Она стала членом Международной ассоциации экономических и
социальных советов и схожих институтов (МАЭСССИ) на ежегодном конгрессе этой организации в
Сеуле, установлены контакты с аналогичными институциональными структурами Европейского
союза, прежде всего с Европейским экономическим и социальным комитетом (ЕЭСК),
являющимся официальным консультативным органом ЕС, где проходят экспертизу все
законопроекты, рассматриваемые Европарламентом <17>.
-------------------------------<17> Отчет о деятельности Общественной палаты Российской Федерации за 2006 г., утв.
протоколом заседания совета Общественной палаты Российской Федерации от 22 февраля 2007 г.
N 14 // http://www.oprf.ru/ru/documents/985.
Кроме того, Комиссия Общественной палаты по международному сотрудничеству и
общественной дипломатии начала реализовывать программу двусторонних обменов,
обеспечивая экспертно-политические форматы отношений с отдельными государствами и с
международными организациями, в том числе с США, Европейским союзом, Германией, Китаем,
Японией. Комиссия участвует в диалоге с гражданскими обществами Франции, Украины,
Узбекистана, Индии, Польши. Общественная палата и ее члены принимали участие в важнейших
мероприятиях, проводимых по линии организаций гражданского общества в рамках
председательствования России в 2006 г. в "Большой восьмерке", а также в Совете Европы <18>;
-------------------------------<18> См.: www.POLIT.ru/dossie/2007/02/07/report.html.
8) помимо вышеизложенного, к праву Общественной палаты в соответствии с
комментируемой статьей Закона относится возможность членов Общественной палаты
Российской Федерации (федерального уровня) принимать участие в работе общественных палат
субъектов Российской Федерации (регионального уровня), что является чрезвычайно важным
для координации их деятельности, взаимодействия и обмена опытом.
Данная форма сотрудничества имеет особое значение, так как наличие данной организации
(Общественной палаты) является новшеством в Российском государстве, да и само гражданское
общество в нашей стране находится на начальной стадии своего развития, а потому
взаимодействие и сотрудничество представляет особую ценность для достижения тех целей, ради
которых создавалась федеральная Общественная палата, а также были созданы общественные
палаты на территории каждого субъекта Российской Федерации;
9) следующим в комментируемой статье названо право участия Общественной палаты в
работе общественных наблюдательных комиссий (ОНК), призванных следить за соблюдением
прав и свобод человека в местах лишения свободы и принудительного содержания.
О деятельности общественных наблюдательных комиссий см. комментарий к ст. 4 Закона;
10) кроме того, Общественная палата РФ имеет право оказывать общественным палатам,
созданным в субъектах Российской Федерации, и общественным объединениям, деятельность
которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации, содействие в
обеспечении их методическими материалами, предоставлять документы и материалы,
находящиеся в распоряжении Общественной палаты, а также проводить семинары в целях
совершенствования деятельности указанных общественных палат и общественных объединений.
Статья 17. Решения Общественной палаты и органов Общественной палаты
Комментарий к статье 17
1. Комментируемой статьей рассматривается оформление решений, принимаемых
Общественной палатой и ее органами, а также отдельными сотрудниками.
В частности, в п. 1 комментируемой статьи указывается на решения Общественной палаты,
которые принимаются в трех следующих формах: заключения; предложения; обращения.
Отметим, что Общественная палата представляет собой организацию, которая не наделена
властными полномочиями, а потому ее исходящие документы не носят нормативного
(обязательного) характера и, по сути, являются рекомендательными.
Рекомендательностью решений Общественной палаты подчеркивается связующая роль
данной организации между обществом и властными структурами, так как сама по себе
рекомендация всегда несет в себе альтернативу, возможность поразмыслить над предложением
и сделать выбор. Именно выбор, право на выбор является неотъемлемой частью
демократической системы, в которой существует гражданское общество, ведь на развитие
гражданского общества как политико-социального института направлена деятельность
Общественной палаты.
2. Заключение Общественной палаты представляет собой решение Общественной палаты,
представляющее собой результат рассмотрения какого-либо вопроса, входящего в ее
компетенцию, и носящее рекомендательный характер для определенного органа власти.
В качестве примеров заключений Общественной палаты можно привести следующие:
1) Заключение Общественной палаты Российской Федерации по проекту Федерального
закона N 146414-5 "Об участии граждан в охране общественного порядка", рассматриваемого в
качестве правовой основы вовлечения населения в процесс охраны общественного порядка в
виде самостоятельной деятельности отдельных граждан и их добровольных объединений и
народных дружин, участвующих в работе органов внутренних дел, переданное в Государственную
Думу в 2009 г.;
2) Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной
экспертизы проекта Федерального закона N 309070-4 "О внесении изменений в Федеральный
закон "Об ограничении курения табака" и в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях" (в части расширения перечня мест, запрещенных для курения),
рассматриваемое в 2009 г.
3. Предложения Общественной палаты представляют собой еще одну форму решения
рассматриваемой организации, носящего рекомендательный характер для того лица или органа,
которым оно адресовано.
Например, среди предложений Общественной палаты можно выделить предложения
Общественной палаты Российской Федерации к ежегодному Посланию Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, сформулированные в ходе
слушаний 20 октября 2009 г., в которых указывается на необходимость укрепления доверия
между обществом и властью как важнейшей миссии гражданского общества, для чего
необходимо развитие институтов и процедур общественной экспертизы путем более активного
вовлечения в процессы обсуждения планируемых решений представителей гражданского
общества, общественных объединений и экспертных сообществ.
В целом предложено осуществлять экспертизу не только законопроектов, но и
действующего законодательства, подзаконных нормативных актов, и в этой работе должны
сыграть серьезную роль региональные общественные палаты и общественные советы, механизмы
и процедуры формирования которых должны исключать их зависимость от органов
исполнительной власти.
Особое внимание в предложениях уделено вопросам формирования здорового образа
жизни, предотвращения преждевременной смертности от наркомании, злоупотребления
алкоголем. Приоритетом должно стать предотвращение доступа детей и подростков к алкоголю,
табаку и наркотикам.
Для этого целесообразно:
a) внести поправки в действующее законодательство, предусматривающие ограничения
доступности алкогольных, слабоалкогольных напитков и пива для детей и подростков;
b) обеспечить принятие жестких мер ответственности, вплоть до уголовной, к предприятиям
торговли, продающим алкоголь и сигареты несовершеннолетним, а также к компаниям,
нацеливающим рекламу алкоголя и сигарет на молодежь;
c) ужесточить уголовную ответственность за вовлечение детей и подростков в потребление
наркотиков.
Необходима также разработка государственной программы реабилитации детей и
подростков, страдающих от алкогольной и наркотической зависимости <19>.
-------------------------------<19> См.: http://www.mcx.ru/documents/document/show/11457.136.htm.
4. Обращения Общественной палаты представляют собой форму взаимодействия
Общественной палаты и органов государственной власти, общественных организаций, движений
и пр.
Пример 1. Обращение членов Общественной палаты Российской Федерации к палатам
Федерального Собрания РФ в связи с необходимостью совершенствования законодательства в
сфере противодействия экстремизму от 14 апреля 2009 г., которое было разработано в связи с
ростом проявления экстремизма и ксенофобии в российском обществе.
Данное Обращение и иные действия Общественной палаты подчеркивают, что одним из
важных направлений работы Общественной палаты является принятие мер по противодействию
национализму и экстремизму, так как нетерпимость выступает противником этнического и
религиозного многообразия, которое составляет важнейший фактор исторического развития
России. Нетерпимость подрывает принципы демократии и приводит к нарушению прав человека,
угрозе стабильного сосуществования российского сообщества.
По мнению Общественной палаты, органы государственной власти и местного
самоуправления должны последовательно обеспечивать конституционные права, гарантирующие
равенство граждан любой расы и национальности, свободу совести. Должны быть подвергнуты
экспертизе действующие законы, следует разработать и принять федеральные и региональные
законы и другие нормативные правовые акты в сферах этнокультурной и миграционной политики,
противодействия экстремизму.
В Обращении от 14 апреля 2009 г. говорится: "В целях разрешения указанных выше проблем
предлагаем внести изменения в законодательство Российской Федерации в сфере
противодействия экстремистской деятельности и в избирательное законодательство...
Представляется, что имеющийся в Федеральном законе "О противодействии экстремистской
деятельности" набор признаков экстремизма уже не в полной мере соответствует новым угрозам
и вызовам, которые встают перед государством и обществом в настоящее время. В
избирательном законодательстве необходимо установить новые элементы ответственности в
виде отказа в регистрации или отмены регистрации для кандидатов и избирательных
объединений (политических партий) за деятельность, содержащую признаки экстремизма.
Однако, несмотря на высокую степень общественной опасности деяний экстремистской
направленности, считаем, что существующий в настоящее время исключительно судебный
порядок установления наличия признаков экстремистской деятельности в действиях физических и
юридических лиц, а также незарегистрированных общественных объединений должен
сохраниться и в будущем" <20>.
-------------------------------<20> См.: http://www.oprf.ru/publications/documents/resolutions/1665.
Пример 2. 29 сентября 2007 г. в "Российской газете" было опубликовано Обращение членов
Общественной палаты к общественным объединениям России с просьбой включиться в процесс
формирования Общественной палаты РФ и приступить к выдвижению кандидатов в ее состав в
соответствии с Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации".
28 сентября 2007 г. Президент РФ Владимир Путин подписал Указ об утверждении первой
трети нового состава Общественной палаты РФ. В список вошло сорок два человека, двадцать
четыре из которых являлись действующими членами Общественной палаты.
Ввиду того что Общественная палата формируется в три этапа, указанное Обращение было
направлено на процесс второго этапа формирования Общественной палаты.
В связи с указанной целью формирования Общественной палаты было предложено
общественным объединениям направлять заявления о желании включить своих представителей в
состав Общественной палаты Российской Федерации, оформленные решениями руководящих
коллегиальных органов указанных объединений в адрес Общественной палаты Российской
Федерации, при этом общероссийским общественным объединениям руководствоваться
утвержденной Процедурой конкурсного отбора в члены Общественной палаты Российской
Федерации представителей общероссийских общественных объединений; межрегиональным и
региональным общественным объединениям в определенный срок провести собрания
представителей межрегиональных и региональных общественных объединений в субъектах
Российской Федерации для выдвижения делегатов на конференции в федеральные округа, а
конференции в федеральных округах также провести в соответствующий срок. В целях содействия
в подготовке собраний и конференций принято решение образовать семь инициативных
региональных групп из членов Общественной палаты Российской Федерации <21>.
-------------------------------<21> См.: Обращение членов Общественной палаты Российской Федерации, утвержденных
Президентом Российской Федерации // Российская газета. Федеральный выпуск. N 4480. 2007.
5. Ввиду того что любому праву одного субъекта гражданских правоотношений (в данном
случае - Общественной палате) всегда соответствует обязанность другого субъекта (органа власти),
в п. 2 комментируемой статьи соответственно указывается на обязанности органов власти.
В рассматриваемом случае речь идет об обязанности органов власти своевременно
реагировать на обращения Общественной палаты.
Как уже указывалось выше, обращения Общественной палаты, так же как и заключения, и
предложения Общественной палаты, носят рекомендательный характер, однако это вовсе не
означает, что лица, которым адресованы эти документы, могут попросту их игнорировать ввиду их
рекомендательности.
Именно поэтому п. 2 комментируемой статьи устанавливается, что органы власти
(федеральные, региональные и местные) обязаны не только рассмотреть обращение
Общественной палаты, но также и сообщить отправителю обращения результаты его
рассмотрения (план дальнейших мероприятий, предпринимаемые меры и т.д.), выдержав при
этом определенные сроки.
Максимальный срок такого ответа составляет два месяца; один месяц (30 дней) - это
основной срок, предоставляемый законом, и один месяц (еще 30 дней) - это дополнительный
срок, который предоставляется по просьбе руководителя соответствующего органа власти в связи
с необходимостью более длительного времени для подготовки ответа и соответствующих
материалов для ответа на обращение.
Таким образом, максимальное количество времени для подготовки ответа органа власти
соответствующего уровня на присланное ему обращение Общественной палаты составляет 60
дней (два месяца).
Решение о продлении основного срока принимается непосредственно лицом, которому
было адресовано обращение Общественной палаты, с обязательным ее уведомлением о его
продлении.
6. В п. 3 комментируемой статьи говорится о решениях, которые принимаются такими
органами Общественной палаты, как совет Общественной палаты и секретарь Общественной
палаты.
Таким образом, если заключения, предложения и обращения исходят непосредственно от
Общественной палаты Российской Федерации, то решения - от органов Общественной палаты,
что позволяет классифицировать решения данной организации в зависимости от лица, его
выносящего.
Комментируемой статьей подчеркивается, что решения данными структурными
подразделениями Общественной палаты могут приниматься по вопросам, входящим в их
компетенцию.
Главой 3 Регламента Общественной палаты Российской Федерации устанавливается порядок
формирования, полномочия и порядок деятельности совета Общественной палаты.
В соответствии со ст. 27 Регламента Общественной палаты совет Общественной палаты:
- формирует проект плана работы Общественной палаты в соответствии с Положением об
организации планирования деятельности Общественной палаты;
- определяет дату проведения очередного пленарного заседания Общественной палаты и
формирует проект порядка работы Общественной палаты на очередное заседание;
- осуществляет процедуру принятия решения Общественной палаты методом опроса членов
Общественной палаты в порядке, установленном настоящим Регламентом;
- уведомляет членов Общественной палаты о проведении очередного пленарного заседания
Палаты;
- приглашает представителей федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на
заседания Общественной палаты;
- принимает решение о делегировании членов Общественной палаты, уполномоченных
принимать участие в коллегиях федеральных органов исполнительной власти;
- в период между пленарными заседаниями Общественной палаты направляет запросы в
федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления;
- созывает по предложению Президента Российской Федерации, совета Общественной
палаты, по инициативе более одной трети от общего числа членов Общественной палаты или
половины от количества комиссий Общественной палаты внеочередное пленарное заседание
Палаты и определяет дату его проведения;
- вносит в Правительство Российской Федерации предложение по кандидатуре на
должность Руководителя Аппарата Общественной палаты;
- принимает решение и направляет руководителю федерального органа исполнительной
власти предложение о создании общественного совета при данном органе и пр. (подробнее см.
ст. 27 Регламента Общественной палаты РФ; комментарий к ст. 9 Закона).
Полномочия секретаря Общественной палаты установлены ст. 29 Регламента Общественной
палаты, в соответствии с которой секретарь Общественной палаты:
- ведает вопросами внутреннего распорядка Общественной палаты в соответствии с
Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации";
- организует работу совета Общественной палаты и председательствует на его заседаниях;
- в соответствии с Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации"
по поручению совета Общественной палаты осуществляет общее руководство деятельностью
Аппарата Общественной палаты;
- на основании решений совета и предложений членов Общественной палаты формирует
проект повестки дня заседания Общественной палаты, вносит его на рассмотрение совета
Общественной палаты, направляет членам Палаты одобренный советом Общественной палаты
проект повестки дня заседания Палаты и пр. (подробнее см. ст. 29 Регламента Общественной
палаты РФ; комментарий к ст. 9 Закона).
Кроме того, секретарь Общественной палаты или по поручению совета Общественной
палаты член совета Общественной палаты представляет Общественной палате доклад о
деятельности Палаты за истекший период со дня предыдущего заседания Общественной палаты и
о проекте примерной программы работы Общественной палаты на текущий период (п. 2 ст. 27
Регламента Общественной палаты).
Решение совета Общественной палаты принимается на заседаниях и оформляется в виде
выписок из протокола заседания совета Общественной палаты, который подписывается
секретарем Общественной палаты.
Согласно ст. 27 Регламента Общественной палаты материалы для рассмотрения на
очередном заседании совета Общественной палаты, а также проекты его решений готовит
секретарь Общественной палаты по представлению комиссий и членов Общественной палаты.
Заседание совета Общественной палаты правомочно, если на нем присутствует более
половины от общего числа его членов. Решение совета Общественной палаты принимается
большинством голосов членов совета Общественной палаты, присутствующих на заседании.
В период между заседаниями совета по решению секретаря Общественной палаты совет
вправе принимать решения по вопросам, входящим в его компетенцию, методом опроса членов
совета Общественной палаты.
Секретарь Общественной палаты утверждает перечень вопросов, предлагаемых членам
совета для рассмотрения, и опросный лист. Члены совета в течение 3 рабочих дней должны
выразить свое мнение, направив секретарю Общественной палаты заполненные ими опросные
листы. Срок голосования может быть продлен по решению секретаря Общественной палаты, но
не более чем на 3 рабочих дня. Решение по каждому вопросу считается принятым, если за него
высказалось большинство от общего числа членов совета.
Решения совета Общественной палаты оформляются в виде выписок из протокола
заседания совета Общественной палаты, который подписывается секретарем Общественной
палаты или в случае его отсутствия - председательствующим на заседании совета Общественной
палаты, определенным в порядке, установленном настоящим Регламентом. Протокол заседания
совета Общественной палаты в течение 3 рабочих дней направляется членам Палаты для
ознакомления (п. 6 ст. 27 Регламента Общественной палаты).
Решение совета Общественной палаты может быть изменено или отменено решением
Общественной палаты, принятым на пленарном заседании (п. 7 ст. 27 Регламента Общественной
палаты).
В качестве примера работы совета Общественной палаты можно привести следующее его
решение - предложения совета Общественной палаты РФ по вопросам изучения религиозной
культуры в системе образования (от 29 ноября 2006 г.), суть которого заключается в том, что
демократический характер Российского государства предполагает возможность удовлетворения
специфических
образовательных
запросов
и
интересов
представителей
разных
мировоззренческих групп в российском обществе. При этом добровольность, возможность
выбора и многообразие должны быть основными принципами при изучении в государственной
школе той или иной религиозной культуры. В предложениях Министерству образования и науки
РФ рекомендуется принять среди прочих следующие меры: "С участием специалистов научных
центров обобщить опыт ведения в государственных и муниципальных общеобразовательных
учреждениях курсов религиозной культуры, а также философско-религиоведческих учебных
курсов (история религий, религии мира, религиоведение и т.п.). Оценить соотношение
образовательных запросов на изучение курсов религиозной культуры разных конфессий и курсов
философского религиоведения на нерелигиозной мировоззренческой основе со стороны граждан,
соответствующих мировоззренческих групп в обществе; выйти с законодательным предложением
по правовому закреплению в федеральном законодательстве, с необходимой степенью
детализации, порядка изучения религий в государственной и муниципальной системе
образования на религиозной мировоззренческой основе с участием религиозных организаций"
<22>.
-------------------------------<22> См.: http://www.oprf.ru/publications/documents/resolutions.
Статья 18. Общественная экспертиза
Комментарий к статье 18
1. Комментируемой статьей регламентируется одно из основных направлений деятельности
Общественной палаты - экспертиза нормативно-правовых актов Российской Федерации.
Исходя из содержания п. 1 и 2 комментируемой статьи, можно констатировать факт того, что
инициатива проведения такой общественной экспертизы проекта нормативного правового акта
принадлежит следующим лицам:
1) совет Общественной палаты;
2) высшие органы государственной власти:
а) Президент РФ;
б) Федеральное Собрание РФ (Государственная Дума и Совет Федерации);
в) Правительство РФ.
Решение о проведении экспертизы проекта нормативного правового акта в любом случае
принимается советом Общественной палаты, а уполномоченные представители соответствующих
органов власти (Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ),
инициировавших рассмотрение законопроекта, и уполномоченные представители органов власти,
чьи нормативные правовые акты подлежат рассмотрению, имеют право участвовать в заседаниях
совета (подп. 2 п. 2 ст. 26 Регламента Общественной палаты).
При этом отметим, что, по сути, Законом строго очерчен перечень тех проектов, которые
могут выдвигаться на рассмотрение советом Общественной палаты. В частности, к ним можно
отнести следующие:
1) нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в том числе и
Правительства РФ, возглавляющего систему органов исполнительной власти в нашей стране;
2) нормативные правовые акты законов субъектов Российской Федерации;
3) нормативные правовые акты органов местного самоуправления;
4) федеральные и федеральные конституционные законы, в случае если они отвечают
одному из следующих условий:
а) вносят поправки к Конституции РФ;
б) затрагивают вопросы социального обеспечения граждан;
в) затрагивают обеспечение общественной безопасности и правопорядка.
Таким образом, не любой федеральный или федеральный конституционный закон (или его
проект) может быть рассмотрен экспертами Общественной палаты.
Относительно градации законопроектов по видам деятельности отметим, что в соответствии
со ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация представляет собой социальное государство,
политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека.
К социальным правам человека относятся право на образование, право на медицинское
обслуживание, социальное и пенсионное обеспечение, право на жилище, право на минимальный
размер оплаты труда и т.д.
Так, например, среди проектов нормативных правовых актов, упомянутых выше, можно
выделить следующие законопроекты, в отношении которых проводилась общественная
экспертиза:
1) Комиссией Общественной палаты по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению:
- N 34876-5 "О внесении изменений в ст. 11 Закона РФ "О государственных гарантиях и
компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных
к ним местностях" и ст. 341 Трудового кодекса РФ";
- N 363219-4 "О внесении изменений в ст. 13 Закона РФ "О занятости населения";
2) Комиссией Общественной палаты по экономическому развитию и поддержке
предпринимательства:
- N 98106-5(2) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в целях защиты прав участников долевого строительства".
Относительно нормативных правовых актов, затрагивающих обеспечение общественной
безопасности и правопорядка, можно выделить следующие:
- Заключение Общественной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона
N 226869-5 "О внесении изменения в статью 34 Федерального закона "О воинской обязанности и
военной службе";
- Заключение Общественной палаты Российской Федерации по проекту Федерального
закона N 150034-5 "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О присяжных
заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации";
- Заключение Общественной палаты Российской Федерации по проекту Федерального
закона N 146418-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка" и пр.
2. В п. 3 комментируемой статьи указывается на полномочия Общественной палаты при
производстве общественной экспертизы нормативных правовых актов и их законопроектов.
Итак, решение о проведении общественной экспертизы принимается советом
Общественной палаты. В частности, в подп. 21 п. 1 ст. 27 Регламента Общественной палаты
указывается, что совет Общественной палаты принимает решение о проведении общественной
экспертизы проекта нормативного правового акта, определяет комиссию Общественной палаты,
ответственную за подготовку проекта заключения (а также комиссию-соисполнителя, если
предмет рассматриваемого проекта нормативного правового акта соответствует компетенции
другой комиссии), и поручает ей сформировать рабочую группу.
В соответствии с подп. 22 п. 1 ст. 27 Регламента Общественной палаты совет Общественной
палаты также принимает решение об образовании рабочих групп, утверждает состав рабочей
группы по проведению общественной экспертизы и кандидатуру руководителя рабочей группы,
созданной для иных целей.
Рабочая группа является временным рабочим органом Общественной палаты (п. 1 ст. 38
Регламента Общественной палаты).
Рабочую группу образует соответствующая комиссия Общественной палаты, а состав этой
рабочей группы утверждается советом Общественной палаты по представлению председателя
комиссии Общественной палаты, что прямо следует из содержания подп. 6 п. 1 ст. 35 Регламента
Общественной палаты, а также указано в п. 1 ст. 38 Регламента Общественной палаты.
Кроме того, председатель соответствующей комиссии Общественной палаты или
руководитель рабочей группы по его указанию в обязательном порядке также участвует в
заседании профильных комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации при рассмотрении законопроектов, находящихся на общественной экспертизе, а
также на пленарных заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации при рассмотрении законопроектов, по которым была проведена
общественная экспертиза (подп. 15 п. 1 ст. 35 Регламента Общественной палаты).
В ст. 38 Регламента Общественной палаты как основного документа, закрепляющего основы
внутриорганизационной работы Общественной палаты, перечислены основные права, которыми
пользуется рабочая группа при осуществлении своих функций:
- привлекать экспертов;
- запрашивать документы и материалы, необходимые для ее деятельности, у руководителей
органов власти и иных организаций в порядке, определенном для комиссий Общественной
палаты;
- привлекать к участию в своей деятельности общественные объединения и граждан
Российской Федерации;
- вносить на рассмотрение комиссии предложения о проведении мероприятий в
Общественной палате;
- решать вопросы организации своей деятельности;
- участвовать в проведении экспертизы проектов федеральных законов, проектов законов
субъектов Российской Федерации, проектов нормативных правовых актов органов
исполнительной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, готовить
аналитические материалы и разрабатывать предложения для проектов заключений по указанным
документам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления на заседаниях соответствующих комиссий Общественной палаты.
Права рабочей группы фактически отражают всестороннее сотрудничество членов
Общественной палаты и субъектов законодательной деятельности, принимающих законопроект, от обмена материалами и документами до непосредственного участия в заседаниях рабочих
групп, комиссий и т.д.
3. Порядок проведения общественной экспертизы закреплен в главе 9 Регламента
Общественной палаты, а также в специально утверждаемом советом Общественной палаты
положении о порядке проведения общественной экспертизы.
В частности, в соответствии со ст. 51 Регламента Общественной палаты на общественную
экспертизу могут быть приняты проекты нормативных правовых актов, которые:
1) официально внесены в соответствующий орган власти (Федеральное Собрание
Российской Федерации, законодательное собрание субъекта Российской Федерации,
Правительство Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской
Федерации и др.);
2) находятся на стадии проработки и согласования в федеральном органе исполнительной
власти (министерства, службы, агентства).
Хотя в п. 3 комментируемой статьи прямо указывается, что для проведения общественной
экспертизы проекта нормативного правового акта создается рабочая группа, в ст. 51 Регламента
Общественной палаты говорится, что общественная экспертиза может быть проведена также в
рамках комиссии Общественной палаты. Комиссия Общественной палаты самостоятельно, без
создания рабочей группы, проводит общественную экспертизу в отношении проекта
нормативного правового акта, в отношении которого советом Общественной палаты не было
принято решение о его рассмотрении.
Согласно п. 4 ст. 51 Регламента Общественной палаты по результатам общественной
экспертизы, проводимой либо комиссией, либо рабочей группой, Общественной палатой
утверждается специальное заключение по итогам проведенной работы, которое направляется в
Государственную Думу и иным субъектам в соответствии со ст. 19 Закона об Общественной
палате.
Подробнее о заключении Общественной палаты см. комментарий к ст. 19 Закона.
4. В п. 4 комментируемой статьи фактически разделяется взаимодействие органов
Общественной палаты с субъектами законодательной инициативы в зависимости от их
принадлежности к определенной ветви власти:
1) Государственная Дума Федерального Собрания РФ (законодательная ветвь власти) в части
проведения общественной экспертизы проектов:
а) федеральных конституционных законов о поправках к Конституции РФ;
б) федеральных конституционных законов и федеральных законов относительно
государственной социальной политики и конституционных прав граждан в области социального
обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка;
2) Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной
власти субъектов РФ (органы исполнительной власти) в части проведения общественной
экспертизы проектов:
а) федеральных конституционных законов о поправках к Конституции РФ;
б) федеральных конституционных законов и федеральных законов относительно
государственной социальной политики и конституционных прав граждан в области социального
обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка;
в) постановлений и распоряжений Правительства РФ;
г) постановлений, приказов и иных нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти;
д) законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти
субъектов Российской Федерации (администраций, министерств, правительств);
3) органы местного самоуправления в части проведения общественной экспертизы проектов
правовых актов органов местного самоуправления.
Отметим, что в последних двух случаях проекты нормативных правовых актов, а также все
документы к ним и иные материалы для подготовки законопроекта направляются в
Общественную палату (ее соответствующую комиссию, рабочую группу) по ее соответствующему
запросу, ответ на который должен быть получен в течение 30 дней (в соответствии с
требованиями ст. 16 комментируемого Закона), в первом же случае документы направляются из
законодательного органа - Государственной Думы Федерального Собрания РФ - в порядке,
установленном ее Регламентом.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ утвержден Постановлением
ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" (далее - Регламент Государственной Думы).
В соответствии с подп. "е" п. 1 ст. 14 Регламента Государственной Думы по подготовке
соответствующего законопроекта Советом Государственной Думы назначается комитет
Государственной Думы, который, помимо ряда возлагаемых на него функций, также направляет в
Общественную палату законопроект и материалы к нему для рассмотрения, с указанием срока
подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту.
Также к компетенции Совета Государственной Думы относится принятие решения по
предложению профильного комитета о направлении представителей Государственной Думы для
участия в работе пленарных заседаний Общественной палаты, совета Общественной палаты, ее
комиссий и рабочих групп (подп. "к.5" п. 1 ст. 14 Регламента Государственной Думы).
В свою очередь, на заседании комитета, комиссии при рассмотрении законопроектов,
являющихся объектом экспертизы Общественной палаты, вправе присутствовать не более пяти
членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты (ст. 26 Регламента
Государственной Думы).
Согласно п. 1 ст. 108 Регламента Государственной Думы, если, по мнению профильного
комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует
требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 настоящего Регламента, Совет Государственной
Думы по предложению профильного комитета принимает решение о направлении законопроекта
и материалов к нему в Общественную палату для подготовки и представления отзывов,
предложений и замечаний (п. 1 ст. 27 Регламента Государственной Думы).
Если, по мнению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, проект
федерального закона Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период
соответствует требованиям ст. 105 Регламента, Совет Государственной Думы по предложению
указанного Комитета принимает решение о направлении такого закона на заключение и в
Общественную палату (п. 1.1 ст. 108 Регламента Государственной Думы).
Кроме того, согласно п. 1.1 ст. 112 Регламента Государственной Думы в случае, если
ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой экспертизы
законопроекта, ответственный комитет вносит проект обращения Государственной Думы к
Общественной палате о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления
Государственной Думы о принятии указанного обращения.
5. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается временной и финансовый порядок
взаимодействия Общественной палаты и субъектов права законодательной инициативы.
В частности, относительно сроков действует общее правило о порядке подготовки ответов
на запросы и заключения Общественной палаты, в том числе и статистических сведений, научных
изысканий и работ, используемых при подготовке законопроекта, в течение 30 дней (см. также ст.
16 Закона), а также устанавливается правило, что все затраты, связанные с оплатой работ по
подготовке ответов для Общественной палаты, подлежат оплате из средств федерального
бюджета.
В соответствии с подп. 13 п. 1 ст. 29 Регламента Общественной палаты секретарь
Общественной палаты по предложению комиссии Общественной палаты поручает Аппарату
Общественной палаты заключать договоры на проведение экспертизы проектов законов и иных
нормативных правовых актов, на подготовку экспертных записок, обзоров, докладов и прочих
аналитических материалов для общественных слушаний, гражданских форумов, пленарных
заседаний, заседаний совета и комиссий Общественной палаты с физическими и юридическими
лицами, а также иные договоры.
Статья 19. Заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы
Комментарий к статье 19
1. Комментируемой статьей фактически устанавливается дальнейшая судьба заключения
Общественной палаты по какому-либо проекту нормативного правового акта (подробнее также
см. комментарий к ст. 18 Закона).
В частности, в п. 1 комментируемой статьи указывается, что заключения Общественной
палаты носят рекомендательный характер. Аналогичное утверждение также содержится в п. 1 ст.
17 Закона об Общественной палате, в котором говорится о том, что наряду с заключениями
Общественной палаты иные ее решения, принимаемые в форме предложений и обращений,
также являются рекомендациями.
Итак, заключение Общественной палаты, принимаемое ее комиссией или рабочей группой,
подлежит направлению соответственно в орган власти, который является инициатором
соответствующего нормативного правового акта, рассматривавшегося в рамках общественной
экспертизы Общественной палатой. К таким органам власти относятся следующие:
- Президент РФ;
- Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
- Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
- Правительство РФ;
- федеральные органы исполнительной власти (министерства, агентства, службы);
- органы государственной власти субъектов РФ;
- органы местного самоуправления.
В подп. 9 п. 1 ст. 29 Регламента Общественной палаты, принятого на пленарном заседании
Общественной палаты РФ 22 января 2006 г., указывается, что секретарь Общественной палаты
направляет заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных
правовых актов в соответствующие органы государственной власти (законодательные и
исполнительные) и органы местного самоуправления.
2. В п. 2, 3, 5, 6 комментируемой статьи указывается, что, хотя заключения Общественной
палаты, как и иные ее решения, носят рекомендательный характер, это вовсе не означает, что
работа Общественной палаты может остаться без внимания.
Все заключения Общественной палаты в обязательном порядке должны быть рассмотрены
в рамках пленарных и иных заседаний вышеупомянутых органов власти. Им должна быть дана
оценка, при этом выслушиваются мнения членов Общественной палаты, которые должны быть
приглашены на соответствующее заседание для разъяснения своей позиции по заключению, а
также выслушиваются мнения представителей органов власти, делаются определенные выводы о
дальнейших действиях в рамках принятия соответствующего нормативного правового акта и его
реализации.
Например, подп. "р" п. 1 ст. 11 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания
РФ, утвержденного Постановлением ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", устанавливается, что
Председатель Государственной Думы направляет заключение Общественной палаты РФ по
результатам экспертизы законопроекта в соответствующий комитет Государственной Думы,
ответственный за данный законопроект.
В свою очередь, в соответствии с п. 3 ст. 27 Регламента Государственной Думы информация
о результатах рассмотрения комитетом указанного заключения доводится до сведения депутатов
Государственной Думы в выступлении представителя комитета при обсуждении законопроекта на
заседании Государственной Думы, и при обсуждении заключения на заседании комитета вправе
выступить присутствующие члены Общественной палаты.
Так, например, в июне 2008 г. Палатой была представлена Концепция государственной
политики в области духовно-нравственного воспитания детей в России и защиты их
нравственности. Концепция содержала пакет законопроектов, среди которых законопроект об
ограничении пребывания детей на улице в ночное время. В апреле 2009 г. Государственная Дума
приняла Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. N 71-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный
закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <23>.
-------------------------------<23> http://www.oprf.ru/ru/documents/985
3. Отметим, что в п. 3 комментируемой статьи специально, отдельным пунктом
(законодатель обращает внимание на данный факт), выделено, что члены Общественной палаты
Российской Федерации в обязательном порядке должны принимать участие в работе
соответствующих федеральных органов власти (законодательных и исполнительных).
Отметим, что по аналогии в соответствующих заседаниях законодательных и
исполнительных органов власти, а также органов местного самоуправления, на которых
рассматриваются заключения Общественной палаты, могут участвовать члены Общественной
палаты субъекта Российской Федерации.
Пример. 10 декабря 2009 г. состоялось совместное заседание Свердловской областной
Думы и Палаты представителей Законодательного Собрания Свердловской области. На повестку
дня были вынесены следующие вопросы.
1. О члене Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации представителе в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от
исполнительного органа государственной власти Свердловской области.
2. О назначении очередных выборов депутатов областной Думы Законодательного
Собрания Свердловской области, полномочия которых истекают в 2010 г.
3. О внесении изменения в состав комиссии по соблюдению требований к служебному
поведению государственных гражданских служащих Свердловской области и урегулированию
конфликтов интересов в Законодательном Собрании Свердловской области <24>.
-------------------------------<24>
http://www.duma.midural.ru/
activity/
plans/both/2009/10/16/310544_sovmestnoe_zasedanie
Статья 20. Участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при
федеральных органах исполнительной власти
Комментарий к статье 20
1. Комментируемой статьей устанавливается порядок непосредственного взаимодействия
Общественной палаты и органов власти, что в очередной раз подчеркивает предназначение
Общественной палаты как связующего звена между гражданским обществом и властными
структурами.
Итак, указанное взаимодействие осуществляется посредством создания при федеральных
органах исполнительной власти специально созданных общественных советов.
Процедура организации общественных советов выглядит следующим образом.
Совет Общественной палаты по итогам своего заседания направляет в адрес руководителя
федерального органа исполнительной власти соответствующее предложение о создании при
данном органе власти общественного совета. В таком документе указывается причина,
побудившая Общественную палату обратиться в федеральный орган исполнительной власти, цели
сотрудничества, планы работы, а также предполагаемые результаты и сроки их достижения.
Руководитель федерального органа исполнительной власти в обязательном порядке
рассматривает внесенное предложение и выносит соответствующую резолюцию (о порядке
вынесения такого решения см. п. 2 комментария к ст. 20).
2. В п. 2 комментируемой статьи регламентируется порядок создания общественных
советов при федеральных органах исполнительной власти.
В данном случае разграничение идет по двум критериям: в чьем ведении находится
федеральный орган исполнительной власти - Президента РФ или Правительства РФ.
Порядок образования общественных советов определяется Постановлением Правительства
РФ от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных
министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации,
федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным
министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми
осуществляет Правительство Российской Федерации" (далее - Постановление N 481).
В соответствии с вышеназванным Постановлением Правительства РФ предложение совета
Общественной палаты рассматривается в течение одного месяца со дня его поступления, после
чего в Общественную палату направляется ответ в форме уведомления о согласии либо об отказе
образовать общественный совет при данном органе (п. 2 Постановления).
Согласно п. 3 указанного Постановления общественный совет образуется в двухмесячный
срок со дня направления совету Общественной палаты уведомления о согласии образовать
общественный совет.
Таким образом, в среднем срок создания общественного совета составляет около 3 - 4
месяцев.
Общественный совет при федеральном органе исполнительной власти считается созданным
с момента вынесения соответствующим органом власти постановления об образовании данного
совета, что прямо следует из содержания п. 4 Постановления N 481.
В указанном Постановлении определяются компетенция и порядок деятельности
общественного совета, а также порядок его формирования. В частности, членами Общественной
палаты могут быть только лица, удовлетворяющие требованиям ст. 7 Закона об Общественной
палате.
Кроме того, работа в составе общественного совета не является дополнительно
оплачиваемой ввиду того, что осуществляется она на общественных началах, что прямо следует из
содержания п. 6 Постановления, однако финансирование деятельности самого общественного
совета осуществляется из средств федерального бюджета, выделенных на финансирование
соответствующего федерального органа исполнительной власти.
3. В свою очередь, образование общественных советов при федеральных органах
исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а к
таким органам власти также относятся федеральные министерства, федеральные службы и
федеральные агентства, регулируется Указом Президента РФ от 4 августа 2006 г. N 842 "О порядке
образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и
федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при
федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным
министерствам".
Образование общественных советов при таких органах власти осуществляется в порядке,
аналогичном рассмотренному в п. 2 комментария к ст. 20.
В качестве примеров рассмотрим основные направления деятельности общественных
советов при федеральных органах исполнительной власти.
Пример 1. При Федеральной службе по финансовым рынкам осуществляет свою работу
соответствующий Общественный совет, действующий в рамках Приказа Федеральной службы по
финансовым рынкам от 25 октября 2007 г. N 07-106/пз-н "Об Общественном совете участников
финансового рынка при Федеральной службе по финансовым рынкам".
Как указывается в п. 1.6 Положения об Общественном совете при ФСФР России, задачей
Общественного совета является содействие федеральному органу исполнительной власти по
финансовым рынкам в обеспечении защиты и согласования интересов граждан Российской
Федерации, общественных объединений, юридических лиц, органов государственной власти для
решения приоритетных вопросов в сфере финансовых рынков (за исключением страховой,
банковской и аудиторской деятельности).
В компетенцию рассматриваемого Общественного совета входит осуществление следующих
действий:
- рассматривать инициативы граждан Российской Федерации, общественных объединений,
юридических лиц, органов государственной власти в области финансовых рынков;
- проводить слушания по приоритетным направлениям развития финансового рынка;
- вырабатывать рекомендации по проектам приоритетных нормативных правовых актов в
области финансовых рынков;
- приглашать на заседания Общественного совета руководителей федеральных органов
исполнительной власти, представителей общественных объединений, юридических лиц и
саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также иных
саморегулируемых организаций, осуществляющих деятельность на финансовых рынках (за
исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности);
- формировать рабочие группы;
- взаимодействовать со средствами массовой информации по освещению вопросов,
обсуждаемых на заседаниях Общественного совета, а также создавать необходимые
информационные ресурсы и сайты в сети Интернет по освещению вопросов, связанных с
перспективными направлениями развития финансового рынка.
Полномочия члена Общественного совета прекращаются на тех же основаниях, что и
полномочия члена Общественной палаты (см. комментарий к ст. 15 Закона).
Общественный совет формируется на основе добровольного участия в его деятельности
граждан Российской Федерации, представителей институтов гражданского общества, бизнеса и
средств массовой информации, которые исполняют свои обязанности на общественных началах в
течение всего срока их избрания.
Работа Общественного совета проходит в форме заседаний, решения на которых
принимаются простым большинством голосов, а сами заседания признаются правомочными в
случае присутствия на них не менее половины членов Общественного совета.
Очередность заседаний, а также характер разбираемых на них вопросов определяется
планом работы Общественного совета, который разрабатывается непосредственно членами
Общественного совета, затем согласуется с руководителем федерального органа исполнительной
власти и утверждается председателем Общественного совета.
Пример 2. При Федеральном агентстве по культуре и кинематографии на основании
Положения об Общественном совете при Федеральном агентстве по культуре и кинематографии
(далее - Агентство), утвержденного Приказом от 12 сентября 2007 г. N 523, осуществляет свою
деятельность соответствующий Общественный совет.
Данный Общественный совет был создан с целью обеспечения взаимодействия граждан
Российской Федерации с Агентством, потребностей и интересов граждан Российской Федерации,
защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при
осуществлении функций Агентства, осуществления общественного контроля за деятельностью
Агентства, а также подготовки предложений по вопросам, отнесенным к ведению Агентства.
Согласно п. 2.2 Положения к основным функциям рассматриваемого Общественного совета
относится:
- подготовка рекомендаций по совершенствованию и более эффективному применению
федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации в сфере
культуры и кинематографии;
- участие в подготовке предложений по разрабатываемым целевым программам, планам,
национальным и региональным проектам;
- выработка предложений по совместным действиям общественных объединений, научных
учреждений и средств массовой информации по вопросам, отнесенным к ведению Агентства;
- обсуждение отдельных проектов федеральных законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, концепций, федеральных
целевых и иных программ по основным направлениям государственной политики в сфере
культуры в пределах компетенции Агентства;
- повышение информированности общественности по основным направлениям
деятельности Агентства в сфере культуры и кинематографии;
- осуществление консультативной помощи и участие в подготовке информационноаналитических материалов по различным проблемам в сфере культуры и кинематографии.
Создание подобных общественных советов очень важно ввиду того, что такие структуры
способствуют взаимодействию общества с органами власти, а потому способствуют развитию в
нашей стране гражданского общества.
Статья 21. Поддержка Общественной палатой гражданских инициатив
Комментарий к статье 21
1. Ввиду того что Общественная палата призвана обеспечивать всестороннее и
взаимовыгодное сотрудничество органов власти и гражданского общества, да и само ее
учреждение подразумевалось как существующее в гражданском обществе, для такого общества
особенно важна и с положительной стороны его характеризует инициатива граждан и
общественных объединений (физических и юридических лиц), так как именно наличие в
обществе инициативности подчеркивает, что гражданам не только известны их права и свободы и
они готовы их отстаивать, но, что более важно, такие граждане будут услышаны теми органами
власти, к которым они обращаются. Однако быть услышанным вовсе не означает получить ответ
на заданный вопрос, получить какую-то отдачу. В гражданском обществе с каждым субъектом
правоотношений корреспондируется не только право, но и взаимосвязанная с этим правом
обязанность, благодаря которой право находит свое воплощение в конкретных действиях. В
гражданском обществе орган власти должен прореагировать соответствующим образом согласно
конкретному законодательному акту.
Инициатива граждан также не должна оставаться без ответа, в противном случае
демократическое общество прекратит свое существование.
Инициатива граждан сама по себе означает взаимодействие с органами власти, и без
посредника здесь не обойтись: знание принципов взаимодействия, ориентированность в
рассматриваемой проблематике, скорость рассмотрения вопроса и его разрешение - все это
осуществляется более эффективно по временным, людским, материальным и иным ресурсам,
если между конкретным физическим (или юридическим) лицом и органом власти появляется
Общественная палата, обладающая особым, оговоренным Законом, статусом.
2. Говоря об инициативе граждан и общественных объединений, первое, что стоит отметить,
правотворческая инициатива.
По сути, правотворческая инициатива граждан представляет собой одну из форм участия
граждан в осуществлении местного самоуправления.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с правотворческой
инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным
правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа
муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан
устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального
образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования,
обладающих избирательным правом.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правовой
инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления
или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие
соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. В случае, если принятие
муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правовой
инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления,
указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального
правового акта, внесенного в порядке реализации правовой инициативы граждан, должно быть
официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы
граждан.
Отметим, что в ранее действующем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
правотворческая инициатива граждан называлась народной правотворческой инициативой.
Однако законодательная инициатива определяется не только федеральным
законодательством. На региональном уровне ей также уделяется должное внимание ввиду ее
значимости для развития и существования гражданского общества.
Например, в ст. 17 Устава (Основного Закона) Волгоградской области, принятого
Волгоградской областной Думой 11 июля 1996 г., закрепляется определение законодательной
инициативы граждан как права определенного числа избирателей представлять Волгоградской
областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном
порядке.
Осуществление права законодательной инициативы граждан осуществляется посредством
сбора подписей инициативной группой с последующей передачей необходимых документов в
областную Думу, решения о рассмотрении которых подлежат обязательному обнародованию.
Однако при рассмотрении проектов законодательной инициативы законодательными
органами субъектов Российской Федерации имеется ограничение по вопросам разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5, 71, 72
Конституции РФ, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и
органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации), в частности не могут
быть рассмотрены в порядке законодательной инициативы граждан вопросы по проектам
федеральных и федеральных конституционных законов.
Аналогичные положения о праве законодательной инициативы граждан также
закрепляются, например, в Положении о порядке реализации правотворческой инициативы
граждан в муниципальном образовании "Город Архангельск" (далее - Положение), утвержденном
решением Архангельского городского Совета депутатов от 16 мая 2007 г. N 395.
В данном случае имеются различия в категориальном аппарате рассматриваемых
региональных нормативных правовых актов. Если в Уставе (Основном Законе) Волгоградской
области говорится о "законодательной инициативе граждан", то в Положении Архангельска - о
"правотворческой инициативе граждан", в соответствии с которым данное понятие представляет
собой форму непосредственного осуществления гражданами, проживающими на территории
муниципального образования "Город Архангельск" и обладающими избирательным правом,
своего права по внесению проекта муниципального правового акта в органы местного
самоуправления или должностным лицам местного самоуправления, к компетенции которых
относится принятие соответствующего акта.
Минимальная численность инициативной группы не может быть менее 20 человек (п. 1.2
Положения).
Работа инициативной группы граждан осуществляется в форме собраний, результаты
проведения оформляются протоколом, содержание которого детально регламентируется п. 1.3
Положения. В протоколе указываются:
- дата и место проведения собрания организаторов, выступающих с правотворческой
инициативой, по формированию инициативной группы;
- численность членов инициативной группы;
- Ф.И.О. избранных уполномоченных представителей, количество которых должно быть не
более трех человек;
- наименование проекта муниципального правового акта;
- решение о поддержке правотворческой инициативы;
- поручение уполномоченным представителям подготовить и направить документы в
соответствующий орган местного самоуправления.
Сам протокол подписывается всеми уполномоченными представителями, а к протоколу
прилагается проект нормативного правового акта.
Копии протокола и проекта нормативного правового акта направляются в соответствующий
орган местного самоуправления или должностному лицу в порядке уведомления.
В случае если орган местного самоуправления или должностное лицо в 15-дневный срок со
дня получения уведомления инициативной группы не сообщит ей, что проект нормативного
правового акта, вносимый в порядке правотворческой инициативы, будет им принят
самостоятельно в пределах своей компетенции, инициативная группа осуществляет сбор
подписей в поддержку правотворческой инициативы в течение трех месяцев.
Количество подписей в поддержку правотворческой инициативы не может быть менее 1000
жителей муниципального образования "Город Архангельск", обладающих избирательным правом
(п. 2.5 Положения).
Сбор подписей, так же как и агитация в поддержку проекта инициативной группы,
осуществляется за счет средств инициативной группы.
Согласно п. 3.1 Положения по окончании сбора подписей уполномоченные представители
вносят в органы местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления, к
компетенции которых относится принятие соответствующего муниципального правового акта,
следующие документы:
- проект муниципального правового акта;
- пояснительную записку, содержащую обоснование необходимости принятия
муниципального правового акта, его целей и основных положений;
- финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта правового акта,
реализация которого потребует дополнительных материальных или иных затрат);
- протокол собрания, на котором было принято решение о формировании инициативной
группы;
- список уполномоченных представителей инициативной группы с указанием фамилии,
имени, отчества, паспортных данных, адреса места жительства и телефонов членов группы;
- итоговый протокол инициативной группы о результатах сбора подписей по установленной
форме.
В свою очередь, орган местного самоуправления или должностное лицо местного
самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего муниципального
правового акта, в течение семи дней обеспечивают проверку представленных документов,
включая проверку достоверности подписей в подписных листах, и регистрацию правотворческой
инициативы.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой
инициативы, в течение трех месяцев со дня его внесения подлежит обязательному рассмотрению
соответствующим органом местного самоуправления или должностным лицом с
предварительным уведомлением не позднее чем за 10 дней представителей инициативной
группы.
По результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в
порядке реализации правотворческой инициативы, орган местного самоуправления, должностное
лицо муниципального образования принимают одно из следующих решений:
- о принятии проекта муниципального правового акта в предложенной редакции;
- о доработке проекта муниципального правового акта с учетом замечаний, изложенных в
ходе согласования проекта муниципального правового акта;
- об отклонении проекта муниципального правового акта.
После доработки проекта муниципального правового акта он принимается в порядке,
установленном соответствующим органом местного самоуправления.
3. Подобная работа в органах государственной власти и органах местного самоуправления
осуществляется в каждом регионе нашей страны. В ходе ее вырабатывается огромный объем
информации, позволяющий уловить тенденции развития общества, насущные проблемы, более
всего интересующие население, что позволяет делать определенные выводы по перспективам и
планам развития, а также выявить направления работы, которые представляют наибольший
общественный интерес, невозможный без взаимодействия населения и органов власти.
Однако осуществление всех этих действий невозможно без учета, сбора и анализа такой
информации. Ввиду того, что Общественная палата призвана способствовать взаимодействию
органов власти и гражданского общества, выполнение подобных функций возложено настоящим
Федеральным законом именно на нее. Именно поэтому Общественная палата осуществляет сбор
и обработку информации о гражданских инициативах с целью использования ее в своей
дальнейшей работе, а также обнародования для всеобщего сведения и использования иными
властными структурами и учреждениями.
4. На основе проведенного сбора и анализа информации, а также, по сути, выявления
вопросов, наиболее актуальных для всеобщего рассмотрения, Общественная палата проводит
соответствующие гражданские форумы, слушания, семинары и конференции.
Принятие решений о проведении данных мероприятий в соответствии с Регламентом
отнесено к компетенции совета Общественной палаты.
В целом проведение гражданских форумов, общественных слушаний и других
мероприятий Общественной палаты в рамках настоящей статьи устанавливается главой 10
Регламента Общественной палаты.
Как указывается в ст. 52 Регламента, назначение гражданских форумов и общественных
слушаний - это выяснение фактического положения дел и общественного мнения по вопросам,
находящимся в ведении комиссий Общественной палаты.
Инициатива проведения таких мероприятий принадлежит непосредственно комиссиям
Общественной палаты, осуществляющим основную работу по рассмотрению законопроектов, а
также совету Общественной палаты как контрольно-распорядительному органу рассматриваемой
организации (Общественной палаты).
В указанной статье дается определение рассматриваемым мероприятиям, в соответствии с
которой:
1) гражданский форум - публичное, открытое мероприятие с участием представителей
различных институтов гражданского общества, проводимое в целях обсуждения широкого круга
вопросов общественной жизни, по итогам которого принимается резолюция;
2) общественные слушания - форма работы членов Общественной палаты с привлечением
широкого круга представителей общественных объединений и граждан для обсуждения, как
правило, одной проблемы и выработки решений и рекомендаций.
Помимо этого, к мероприятиям Общественной палаты, исходя из содержания п. 2 ст. 52
Регламента, также относятся: конференции; совещания; круглые столы; семинары и иные
мероприятия.
Решение о проведении данных мероприятий Общественной палаты принимается советом
Общественной палаты.
Организационные вопросы проведения таких мероприятий Общественной палаты относятся
к компетенции специально созданной для этого рабочей группы - Межкомиссионной рабочей
группы по этике, регламенту и организации работы Общественной палаты.
Указанная рабочая группа рассматривает соответствующую заявку комиссии Общественной
палаты и подготавливает материалы для представления вопроса о проведении конференции,
совещания, общественного слушания и т.д. на повестку дня совета Общественной палаты.
Если совет Общественной палаты принимает положительное решение о проведении
мероприятия, то соответствующая информация о теме гражданских форумов, общественных
слушаний, конференций, совещаний, круглых столов, семинаров и иных мероприятий, времени и
месте их проведения передается средствами массовой информации не позднее чем за десять
дней до их начала (п. 5 ст. 52 Регламента Общественной палаты).
В свою очередь, советом Общественной палаты либо вышеупомянутой Комиссией
организуется участие представителей средств массовой информации при проведении
мероприятия Общественной палаты.
Все материалы, рассматриваемые в рамках проведенного мероприятия, а также протоколы
заседаний и иные документы в течение десяти дней передаются в Аппарат Общественной палаты
для хранения и ознакомления с ними членов Общественной палаты (подробнее о
функциональном назначении Аппарата Общественной палаты см. комментарий к ст. 26
настоящего Закона).
Финансовое обеспечение проведения таких мероприятий возлагается на бюджет
Общественной палаты, в том числе и в случаях, когда рассматриваемые мероприятия являются
выездными и проводятся на территории различных субъектов Российской Федерации либо за ее
пределами, хотя, как правило, гражданские форумы и общественные слушания проводятся в
здании Общественной палаты в г. Москве, о чем прямо указывается в п. 1 ст. 53 Регламента
Общественной палаты.
Финансовые отчисления на проведение рассматриваемых мероприятий осуществляются на
основании решения совета Общественной палаты и распоряжения секретаря Общественной
палаты (п. 6 ст. 53 Регламента Общественной палаты).
Гражданские форумы и общественные слушания представляют собой не просто
мероприятия дискуссионного характера, на которых обсуждаются насущные социальноэкономические и иные проблемы и перспективы развития гражданского общества. По итогам
таких мероприятий Общественной палатой может быть вынесена соответствующая резолюция
или рекомендация, решения по которым принимаются простым большинством голосов. В
голосовании, несмотря на участие представителей прессы и иных приглашенных лиц из органов
власти, научных и иных учреждений, могут принимать участие только члены Общественной
палаты.
Решения таких гражданских форумов и общественный слушаний, так же как и все иные
решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений,
имеют рекомендательный характер (подробнее также см. комментарий к ст. 17 настоящего
Закона).
5. Отметим, что гражданские форумы проводятся не только федеральной Общественной
палатой, актуальны они и в регионах.
Например, в июне 2007 г. Правительство Ульяновской области совместно с Общественной
палатой при поддержке региональных общественных формирований провели гражданский форум
"Гражданские инициативы как основа развития современного российского общества и
государства: опыт общественных палат Приволжского федерального округа", цель которого
заключалась в анализе направлений, форм, методов, результатов деятельности региональных
общественных палат Приволжского федерального округа в согласовании общественно значимых
интересов граждан, общественных объединений и органов власти разных уровней, в развитии
российской государственности и гражданственности, общественных инициатив по решению
региональных проблем.
В рамках форума также прошли заседания Круглых столов: "Опыт региональных
общественных палат в решении проблем молодежи"; "Формы, методы и направления
антикоррупционной деятельности в работе общественных палат"; "Роль региональных
общественных палат в духовно-нравственном развитии личности"; "Развитие системы
социального партнерства органов власти, бизнеса и общества: позиция общественных палат";
"Роль общественных палат в развитии общественных инициатив некоммерческого сектора";
"Задачи общественных палат в работе по анализу и выработке предложений антикризисной
направленности" <25>.
-------------------------------<25> http://ulgov.ru/news/regional/4a2e877dda47f
Исключительно важное направление в развитии гражданского общества - поддержка
общественных инициатив на уровне местного самоуправления, так как развитие системы
общественных советов позволит включить в процесс местного самоуправления все большее
количество людей, что, в свою очередь, автоматически снимет многие противоречия и улучшит
качество принимаемых решений на местах.
6. Информация о проведении мероприятий Общественной палаты, а также об итогах их
работы доводится до всеобщего сведения в средствах массовой информации, а также на
специально созданных для этих целей информационных ресурсах Общественной палаты официальном сайте Общественной палаты Российской Федерации - www.oprf.ru, а также в
официальном печатном органе Общественной палаты - "Информационном бюллетене
Общественной палаты Российской Федерации".
Таким образом, Общественная палата выполняет информационно-просветительскую
функцию, тем самым способствуя информированности общества и его развитию.
Статья 22. Ежегодный доклад Общественной палаты
Комментарий к статье 22
1. Ввиду того что изначальное предназначение Общественной палаты заключается в защите
прав человека посредством организации полноценного, взаимовыгодного и эффективного
сотрудничества представителей органов власти и общества и вся деятельность этой организации
фактически направлена на развитие гражданского общества в нашей стране, представляется
вполне логичным, что на данную организацию возложена работа по разработке доклада о
состоянии гражданского общества в стране.
Само понятие гражданского общества является дискуссионным и ему сложно дать
однозначное определение (подробнее о гражданском обществе см. комментарий к ст. 1
настоящего Закона), и на какой стадии своего развития оно находится в нашей стране, также не
является однозначным вопросом.
Так, за неделю до открытия гражданского форума, начавшего свою работу 22 января 2008 г.,
первый вице-премьер российского Правительства Дмитрий Медведев заявил о том, что "не
разделяет известного тезиса о слабом развитии гражданского общества в России: гражданское
общество не может быть ни хуже, ни лучше самого государства, так как и государство, как
правило, соответствует уровню развития гражданского общества. Лукавят те, кто говорит о том,
что государство у нас сильное, а гражданское общество хилое, или наоборот - сильное
гражданское общество, а государство слабенькое. По сути, это две стороны одной медали:
механизм управления, состоящий из людей, - это государство, и гражданское общество - это те
люди, которые в этом государстве живут" <26>.
-------------------------------<26> http://www.ryzkov.ru/look_new.php?id=4952
Развитие гражданского общества, как и само гражданское воспитание населения, имеет
первостепенное значение, потому что ни одна самая прогрессивная реформа не будет проведена
максимально эффективно, так как это планировалось, до тех пор пока руководство страны не
будет опираться на критически мыслящих, ответственных, знающих законы, готовых отстаивать
свои права, социально активных граждан.
2. Ежегодные доклады о состоянии гражданского общества в Российской Федерации, а
всего таких было три - в 2006, 2007 и 2008 гг. (доклад о состоянии гражданского общества в России
в 2009 г. находится на стадии своей разработки) - информируют общество и органы власти о
достижениях в проделанной работе, вопросах, которые необходимо решить, и способах их
решения, а также основных направлениях дальнейшего взаимодействия и сотрудничества, и
планах работы, направленной на развитие гражданского общества.
Все доклады Общественной палаты о состоянии гражданского общества в России доводятся
до всеобщего сведения населения посредством опубликования в официальном печатном издании
Общественной палаты - "Информационном бюллетене Общественной палаты", а также на
официальном сайте Общественной палаты РФ: www.oprf.ru.
3. Отметим, что доклад Общественной палаты о состоянии гражданского общества в
стране представляет собой достаточно объемный, разносторонний документ, затрагивающий
многочисленные стороны жизни общества, а потому его подготовке предшествует трудоемкая и
интересная работа.
Так, проблемам развития гражданского общества посвящается ряд семинаров, совещаний,
круглых столов и т.д.
Например, в сентябре 2009 г. в Общественной палате РФ прошел семинар, посвященный
определению основных тенденций в развитии гражданского общества. К участию были
приглашены представители общероссийских и региональных некоммерческих организаций,
социально ответственного бизнеса и научного сообщества.
В ходе встречи Межкомиссионная рабочая группа по подготовке доклада, в которую вошли
члены Палаты, обсудила последние тенденции в развитии гражданского общества. Среди них недостаточная активность местных гражданских сообществ, незначительная интеграция
российских НКО в международные общественные программы и их включение в государственные
программы, развитие механизмов саморегулирования внутри третьего сектора, развитие моделей
местной филантропии, усиление роли государства в развитии благотворительности, развитие
системной благотворительности, развитие диалога государства и институтов гражданского
общества в рамках законотворческого процесса, увеличение числа ТОС и ТСЖ в стране в целом и
др. <27>
-------------------------------<27> http://ngogarant.ru/ index.php?option= com_content&task=view&id=221&Itemid=43
Кроме того, нельзя не обратить внимания на тот факт, что подобные доклады готовятся не
только в Общественной палате федерального уровня. На уровне субъекта Российской Федерации
Общественная палата соответствующего административно-территориального подразделения
также готовит доклады о состоянии гражданского общества.
Так, например, в Общественной палате Алтайского края в докладе о состоянии
гражданского общества в 2008 г. было отмечено, что очень важным фактором развития
гражданского общества в Алтайском крае является наличие конкуренции среди средств массовой
информации, и было предложено дополнить соответствующий раздел доклада информацией о
реализации общественных проектов в крае, направленных на подготовку молодых журналистов,
были внесены еще ряд предложений, касающихся доступности печатных СМИ для населения
<28>.
-------------------------------<28> http://www.citizens.ru/news/1973.html
В целом, как правило, в подготовке доклада о состоянии гражданского общества в
конкретном регионе соответствующая общественная палата субъекта Российской Федерации
опирается на информацию предыдущих докладов, доклады глав регионов о социальноэкономическом развитии региона и на доклад федеральной Общественной палаты о состоянии
гражданского общества в стране.
В принципе, доклад о состоянии гражданского общество посвящается не столько анализу
социально-экономической ситуации и проблемам гражданского общества и готовности граждан к
взаимопомощи, сколько оценке на конкретных примерах способности граждан, проживающих в
крае к самоорганизации для решения собственных проблем (развитие инициативы граждан, в том
числе и правотворческой, создание общественных организаций, товариществ собственников
жилья и т.д.).
Кроме того, к подготовке доклада привлекаются непосредственно и представители самого
гражданского общества - средства массовой информации, общественные организации и т.д.
Подготовка доклада осуществляется специально образованной для этого рабочей группой,
в состав которой входят руководители всех комиссий Общественной палаты. Каждая комиссия в
рамках своей компетенции разрабатывает проекты отдельных разделов доклада и после
утверждения на заседании комиссии передает их в рабочую группу по подготовке ежегодного
доклада Общественной палаты. После этого совет Общественной палаты определяет дату
рассмотрения проекта ежегодного доклада на пленарном заседании Общественной палаты.
Ежегодный доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации считается
принятым, если его одобрило большинство членов Общественной палаты. Результат голосования
оформляется отдельным постановлением Общественной палаты.
В случае если проект доклада не набрал необходимого количества голосов, то он
передается в рабочую группу для последующей доработки с учетом замечаний, высказанных
членами Палаты. При этом доклад может быть принят Общественной палатой либо на последнем
заседании текущего года, либо на первом заседании нового календарного года.
Статья 23. Обеспечение участия членов Общественной палаты в работе Федерального
Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов
исполнительной власти
Комментарий к статье 23
1. Сотрудничество Общественной палаты с органами власти в целях защиты прав человека и
развития гражданского общества в нашей стране является не просто декларативной установкой,
закрепленной в рассматриваемом нормативном правовом акте, но, что прямо следует из
комментируемой статьи, обеспечивается в обязательном порядке не только членами
Общественной палаты, но и самими органами власти, с которыми данное сотрудничество
осуществляется.
Общественная палата взаимодействует с органами власти двух ветвей: законодательной и
исполнительной (Федеральное Собрание РФ и федеральные органы исполнительной власти во
главе с Правительством РФ). Таким образом, из трех ветвей власти исключено взаимодействие
Общественной палаты с судебными органами (судами общей юрисдикции, арбитражными
судами). Такое исключение представляется вполне логичным и обоснованным. Детальная, четкая,
всесторонняя разработка закона органами законодательной власти и его соответствующее,
плановое и эффективное исполнение исключают вмешательство в такую ситуацию судебного
органа. Таким образом, чем более четко будет отлажен закон и приведен в действие, тем меньше
работы возникнет у судебного органа власти. Именно поэтому взаимодействие Общественной
палаты направлено на сотрудничество с законодательными (представительными) и
исполнительными органами власти.
2. В п. 1 комментируемой статьи рассматриваются основы взаимодействия членов
Общественной палаты с членами Федерального Собрания РФ - парламента Российской
Федерации.
В целом члены Общественной палаты (не более пяти человек) присутствуют на следующих
мероприятиях, проводимых палатами российского парламента: пленарных заседаниях;
заседаниях комитетов; заседаниях комиссий.
Члены Общественной палаты, принимающие участие в таких мероприятиях
законодательного (представительного) органа, назначаются и уполномочиваются советом
Общественной палаты в порядке, предусмотренном ее Регламентом (подробнее о процедуре
назначения таких уполномоченных членов Общественной палаты см. комментарии к ст. 18, 19
Закона).
Напомним, что в составе Общественной палаты работают 126 человек, которые
соответственно являются членами Общественной палаты (согласно ст. 4 Регламента
Общественной палаты РФ, принятого на пленарном заседании Общественной палаты Российской
Федерации 22 января 2006 г.).
В соответствии с подп. 23, 24 п. 1 ст. 27 Регламента Общественной палаты к компетенции
совета Общественной палаты относится принятие следующих решений:
1) о делегировании членов Общественной палаты, уполномоченных принимать участие в
пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации;
2) о делегировании членов Общественной палаты, уполномоченных принимать участие в
пленарных заседаниях, заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации.
В соответствии со ст. 38 Регламента Государственной Думы член Общественной палаты,
уполномоченный советом Общественной палаты, может присутствовать на открытых заседаниях
Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы
Общественной палаты. Кроме того, ст. 26 Регламента Государственной Думы устанавливает, что на
заседании комитета или комиссии Государственной Думы при рассмотрении законопроектов,
являвшихся объектом общественной экспертизы, также могут присутствовать члены
Общественной палаты, уполномоченные советом Общественной палаты. При этом максимальное
число членов Общественной палаты, принимающих участие в заседании комитета или комиссии
Государственной Думы, не может превышать пять человек.
Также аналогичные нормы относительно участия членов Общественной палаты
предусматриваются и Регламентом Совета Федерации (Постановление Совета Федерации
Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации
Федерального Собрания РФ").
Так, в соответствии со ст. 32 и 38 Регламента Совета Федерации на пленарном заседании
Совета Федерации, в заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации вправе присутствовать
члены Общественной палаты, уполномоченные советом Общественной палаты, при условии
соблюдения требований, предусмотренных Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N
5485-1 "О государственной тайне".
Резюмируя, можно сказать, что участие членов Общественной палаты в заседаниях обеих
палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий определяется следующими
условиями:
- требуется наличие у членов Общественной палаты полномочий, закрепленных решением
совета Общественной палаты;
- члены Общественной палаты участвуют в обсуждении законопроектов, в отношении
которых была проведена общественная экспертиза;
- участие членов Общественной палаты в закрытых заседаниях палат, комитетов и комиссий
ограничивается.
3. Непосредственно вопросы взаимодействия Общественной палаты с органами
исполнительной власти регулируются ст. 24 Регламента Общественной палаты, в соответствии с
которой, например, проводится "диалог с властью", план которого составляется на очередное
пленарное заседание и подлежит утверждению Палатой, как правило, на одном из последних
пленарных заседаний Общественной палаты.
Проект плана проведения "диалога с властью" готовится специальной Межкомиссионной
рабочей группой Общественной палаты по этике, регламенту и организации работы
Общественной палаты, и в дальнейшем рассматривается советом Общественной палаты. В плане
проведения "диалога с властью" указываются наименования блоков вопросов на каждый месяц и
приглашаемые должностные лица.
Секретарь Общественной палаты приглашает на "диалог с властью" не позднее чем за 10
дней до его проведения руководителя федерального органа исполнительной власти и иных
должностных лиц в соответствии с рассматриваемым вопросом. В случае необходимости в
обсуждении вопроса могут принять участие должностные лица, определяемые приглашенным
лицом с учетом предложений членов Общественной палаты (п. 7 ст. 24 Регламента Общественной
палаты).
В свою очередь, совет Общественной палаты рассматривает вопросы и предложения членов
Общественной палаты и направляет их руководителям федеральных органов исполнительной
власти, ведающим данным вопросом, иным приглашенным должностным лицам не позднее чем
за пять дней до проведения мероприятия.
Если же руководитель федерального органа исполнительной власти или иное приглашенное
должностное лицо не может присутствовать на "диалоге с властью", то они, как правило, не
позднее чем за 5 дней до его проведения должны уведомить об этом секретаря Общественной
палаты с объяснением причины своего отсутствия и указать должностных лиц, которые вместо них
примут участие в мероприятии. В таком случае при необходимости совет Общественной палаты
может перенести "диалог с властью" на другое время.
Непосредственно Общественную палату в соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 29 ее Регламента в
отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления, средствами
массовой информации, общественными объединениями, международными и иностранными
организациями и пр. представляет секретарь Общественной палаты.
4. В п. 2 комментируемой статьи рассматривается участие членов Общественной палаты в
работе Правительства РФ, возглавляющего систему исполнительных органов власти России.
Помимо Правительства РФ, разграничение федеральных органов исполнительной власти
возможно по двум критериям: в зависимости от того, в чьем ведении находится федеральный
орган исполнительной власти - Президента РФ или Правительства РФ.
Работа членов Общественной палаты с федеральными министерствами, руководство
которыми осуществляет Правительство РФ, федеральными службами и федеральными
агентствами, подведомственными эти федеральным министерствам, а также государственными
комитетами, федеральными службами и федеральными агентствами, руководство которыми
осуществляет Правительство РФ, определяется Постановлением Правительства РФ от 2 августа
2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах,
руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных
службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а
также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет
Правительство Российской Федерации".
Сотрудничество Общественной палаты с федеральными органами исполнительной власти,
руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а к таким органам власти также
относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства,
регулируется Указом Президента РФ от 4 августа 2006 г. N 842 "О порядке образования
общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных
агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при федеральных
службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам".
Порядок направления членов Общественной палаты для участия в заседаниях коллегий
федеральных органов исполнительной власти закреплен Постановлением Правительства РФ от 2
августа 2005 г. N 479 "О порядке направления членов Общественной палаты Российской
Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти".
Участие членов Общественной палаты в заседаниях Правительства РФ регламентируется
нормами Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации" и Регламентом Правительства РФ, утвержденным Постановлением
Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260.
Однако указанными нормативными документами, в отличие от Регламента Общественной
палаты, Регламента Совета Федерации и Регламента Государственной Думы, детально не
регулируется участие членов Общественной палаты в работе Правительства РФ. Единственное, на
что можно указать, это п. 31 Регламента Правительства РФ, в соответствии с которым на заседания
Правительства РФ могут приглашаться руководители различных организаций, имеющих
непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу. При этом состав лиц, приглашаемых
на заседание Правительства, определяется Руководителем Аппарата Правительства по
предложениям соответствующих организаций, ответственных за подготовку рассматриваемых
вопросов.
Кроме того, лица, которым право участия в заседаниях Правительства предоставлено актами
законодательства Российской Федерации, принимают участие в заседаниях при условии
предварительного (накануне дня заседания) уведомления Руководителя Аппарата Правительства
и регистрации Аппаратом Правительства.
Таким образом, члены Общественной палаты в силу комментируемой статьи и положений п.
31 Регламента Правительства РФ вправе участвовать в заседаниях Правительства, причем не
только в случае обсуждения проекта нормативного правового акта, ставшего предметом
общественной экспертизы, но и при обсуждении иных вопросов, входящих в компетенцию
Общественной палаты.
Статья 24. Предоставление информации Общественной палате
Комментарий к статье 24
1. Комментируемой статьей регулируется сотрудничество Общественной палаты и органов
власти по вопросу предоставления информации Общественной палате для осуществления ею тех
полномочий, которые возложены на нее Законом.
Обязанность предоставлять информацию Общественной палате по ее запросам
устанавливается для всех органов власти независимо от их уровня, определяемого согласно
административно-территориальному устройству России (федеральный, региональный или
субъекта Российской Федерации и местный), а также принадлежности к определенной ветви
власти (законодательной, исполнительной и судебной).
В целом право на направление запроса и право на получение информации со стороны
адресата принадлежит Общественной палате ввиду ряда норм настоящего Закона (например, ст.
16), а также закрепляется в Регламенте Общественной палаты, в соответствии с которым
направление запросов Общественной палаты осуществляют следующие ее органы:
1) непосредственно Общественная палата в период проведения ее пленарных заседаний;
2) совет Общественной палаты в перерывах между пленарными заседаниями Общественной
палаты.
В соответствии со ст. 27 Регламента Общественной палаты совет Общественной палаты в
период между пленарными заседаниями Общественной палаты направляет запросы в
федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Согласно ст. 29 Регламента Общественной палаты запросы и иные документы, связанные с
осуществлением полномочий Общественной палаты и совета Общественной палаты, подписывает
секретарь Общественной палаты.
По сложившейся практике ответ на запрос организации должен быть подготовлен и
направлен в ее адрес в течение тридцати дней с момента получения - данный срок является
максимальным, что прямо следует из содержания не только данной статьи Закона, но также и
вышеупомянутой ст. 16 Закона. Минимальный же срок подготовки и направления ответа на
запрос Общественной палаты устанавливается в настоящей статье и равен четырнадцати дням.
Такой срок устанавливается Общественной палатой и принимается в исключительных, не
терпящих отлагательства случаях.
Запросы Общественной палаты имеют различный характер. Так, например, рабочая группа
Общественной палаты, занимающаяся проведением экспертизы проектов нормативных правовых
актов, вправе рекомендовать Общественной палате направить в Совет Федерации,
Государственную Думу, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы
государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления запрос о
предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы.
2. Однако не вся информация, истребуемая Общественной палатой, может быть
предоставлена органами власти, на что прямо указывается в п. 1 комментируемой статьи:
сведения не могут быть предоставлены ввиду защиты прав третьих лиц, если они касаются
реализации их интересов и представляют собой охраняемую законом тайну.
В ряде нормативных правовых актов различной направленности имеется определенный
набор сведений, оговоренный законом, предоставление которых доступно ограниченному кругу
лиц.
В целом тайну можно определить как сведения, информация по которым имеет закрытый
характер. Выделяют следующие виды таких сведений, составляющих охраняемую законом тайну.
Например, допуск к информации, составляющей государственную тайну Российской
Федерации, регулируется Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", в
соответствии с которым государственную тайну можно определить как защищаемые государством
сведения в области государственной военной, внешнеполитической, экономической,
разведывательной,
контрразведывательной
и
оперативно-розыскной
деятельности,
распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2
вышеназванного Закона).
Ответственность за разглашение государственной тайны предусматривается ст. 283
Уголовного кодекса РФ, согласно которой разглашение сведений, составляющих государственную
тайну, лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе, если эти
сведения стали достоянием других лиц, при отсутствии признаков государственной измены
представляет собой уголовное преступление.
Также можно выделить профессиональную тайну как общее название группы охраняемых
законом тайн, необходимость соблюдения которых вытекает из доверительного характера
отдельных профессий. Например, среди них можно выделить:
1) адвокатскую тайну. Согласно ст. 8 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об
адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" адвокатской тайной являются
любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю, и
адвокат в этой связи, например, не может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля об
обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью
или в связи с ее оказанием;
2) врачебную тайну. Согласно ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья
граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 информация о факте обращения за медицинской помощью,
состоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иные сведения, полученные при его
обследовании и лечении, составляют врачебную тайну. Не допускается разглашение сведений,
составляющих врачебную тайну, лицами, которым они стали известны при обучении, исполнении
профессиональных, служебных и иных обязанностей, кроме следующих случаев:
а) с согласия гражданина или его законного представителя допускается передача сведений,
составляющих врачебную тайну, другим гражданам, в том числе должностным лицам, в интересах
обследования и лечения пациента, для проведения научных исследований, публикации в научной
литературе, использования этих сведений в учебном процессе и в иных целях;
б) разглашение указанных сведений без согласия гражданина или его законного
представителя допускается:
- в целях обследования и лечения гражданина, не способного из-за своего состояния
выразить свою волю;
- при угрозе распространения инфекционных заболеваний, массовых отравлений и
поражений;
- по запросу органов дознания и следствия и суда в связи с проведением расследования или
судебным разбирательством;
- в случае оказания помощи несовершеннолетнему для информирования его родителей или
законных представителей;
- при наличии оснований, позволяющих полагать, что вред здоровью гражданина причинен
в результате противоправных действий;
- в целях проведения военно-врачебной экспертизы в порядке, установленном положением
о военно-врачебной экспертизе, утверждаемым уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти;
3) нотариальную тайну. Согласно ст. 16 Основ законодательства РФ о нотариате от 11
февраля 1993 г. N 4462-1 нотариус обязан хранить в тайне сведения, которые стали ему известны в
связи с осуществлением его профессиональной деятельности. Только суд может освободить
нотариуса от обязанности сохранения тайны, если против нотариуса возбуждено уголовное дело в
связи с совершением нотариального действия;
4) аудиторскую тайну. Согласно ст. 9 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ
"Об аудиторской деятельности" аудиторскую тайну составляют любые сведения и документы,
полученные и (или) составленные аудиторской организацией и ее работниками, а также
индивидуальным аудитором и работниками, с которыми им заключены трудовые договоры, при
оказании услуг, предусмотренных федеральным законом, за исключением:
а) сведений, разглашенных самим лицом, которому оказывались услуги, предусмотренные
указанным Федеральным законом, либо с его согласия;
б) сведений о заключении с аудируемым лицом договора о проведении обязательного
аудита;
в) сведений о величине оплаты аудиторских услуг.
Помимо профессиональной, можно выделить также служебную тайну, т.е. ту
конфиденциальную информацию, сведения о которой стали известны в связи с исполнением
лицом его служебных обязанностей (например, при работе в органах государственной власти или
органах местного самоуправления). К такой информации можно отнести следующую:
1) налоговая тайна. Согласно ст. 102 НК РФ налоговую тайну составляют любые полученные
налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда
и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений:
а) разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;
б) об идентификационном номере налогоплательщика;
в) о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти
нарушения;
г) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других
государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон
которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми
(таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим
органам);
д) предоставляемых избирательным комиссиям в соответствии с законодательством о
выборах по результатам проверок налоговым органом сведений о размере и об источниках
доходов кандидата и его супруга, а также об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу
на праве собственности;
2) коммерческая тайна. Согласно ст. 3 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О
коммерческой тайне" коммерческая тайна представляет собой режим конфиденциальности
информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах
увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров,
работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.
Информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства), - сведения
любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и др.), в
том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также
сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют
действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим
лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении
которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны (п. 2 ст. 3 Федерального
закона "О коммерческой тайне");
3) банковская тайна. Согласно ст. 26 Закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и
банковской деятельности" кредитная организация, Банк России, организация, осуществляющая
функции по обязательному страхованию вкладов, гарантируют тайну об операциях, о счетах и
вкладах своих клиентов и корреспондентов (банковская тайна), и все служащие кредитной
организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и
корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если
это не противоречит федеральному закону. В частности, справки по операциям и счетам
юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без
образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и
арбитражным судам (судьям), Счетной палате Российской Федерации, налоговым органам,
таможенным органам Российской Федерации и органам принудительного исполнения судебных
актов, актов других органов и должностных лиц в случаях, предусмотренных законодательными
актами об их деятельности, а при наличии согласия руководителя следственного органа - органам
предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.
За разглашение банковской тайны Банк России, организация, осуществляющая функции по
обязательному страхованию вкладов, кредитные, аудиторские и иные организации,
уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, а также их должностные лица и их работники несут
ответственность, включая возмещение нанесенного ущерба.
В целом за разглашение служебной (налоговой, банковской, коммерческой) тайны законом
предусматривается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность.
Так, согласно ст. 13.14 КоАП РФ предусматривается административная ответственность в
виде наложения административного штрафа за разглашение информации, доступ к которой
ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации
влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с
исполнением служебных или профессиональных обязанностей.
Уголовная ответственность за совершение аналогичных действий предусматривается ст. 183
Уголовного кодекса РФ, в соответствии с которой уголовное наказание предусматривается за
незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или
банковскую тайну, при этом использование служебного положения при совершении данного
уголовного преступления образует квалифицированный состав, а аналогичные действия,
повлекшие за собой причинение крупного ущерба или совершенные из корыстной
заинтересованности, - особо квалифицированный состав.
3. Помимо вышеизложенного, отметим, что для запроса Общественной палаты характерна
его адресность, т.е. индивидуальный характер каждого такого запроса, так как ответ на запрос
должно предоставить конкретное должностное лицо органа государственной власти или органа
местного самоуправления, которому этот запрос предназначался.
За неисполнение предоставления ответа на запрос, направленный в соответствии с
настоящим Законом, предусматривается дисциплинарная и административная ответственность
(см. комментарий к ст. 16 Закона).
Статья 25. Содействие членам Общественной палаты в исполнении ими полномочий,
установленных настоящим Федеральным законом
Комментарий к статье 25
Анализируя данную статью, можно сказать, что она фактически резюмирует вышеуказанные
положения Закона относительно взаимодействия органов власти и Общественной палаты и
окончательно закрепляет обязанность органов власти оказывать содействие членам
Общественной палаты при исполнении ими обязанностей, возложенных органами управления
Общественной палаты, а также настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами.
Подобное содействие можно охарактеризовать как обязательное и неукоснительное
выполнение государственными и муниципальными служащими следующих действий:
- обеспечение участия членов Общественной палаты в пленарных заседаниях, заседаниях
комиссий, комитетов, рабочих групп органа власти;
- предоставление информации и соответствующих материалов и документов относительно
проекта нормативного правового акта, передаваемого на общественную экспертизу;
- предоставление информации и сведений Общественной палаты по ее запросу в четко
обусловленные настоящим Законом сроки;
- участие представителей органов власти в пленарных заседаниях, заседаниях комиссий и
рабочих групп Общественной палаты;
- создание общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.
Подробнее о сотрудничестве органов власти и Общественной палаты см. комментарии к ст.
18, 20, 23, 24 настоящего Закона.
Статья 26. Аппарат Общественной палаты
Комментарий к статье 26
1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи на Аппарат Общественной палаты
возлагается обеспечение деятельности Общественной палаты. Данное обеспечение исходя из
содержания п. 8 ст. 26 Регламента Общественной палаты представляет собой организационнотехническое обеспечение (в том числе деятельности совета Общественной палаты);
информационное обеспечение (в том числе деятельности совета Общественной палаты)
(подробнее см. комментарий к ст. 27 Закона).
Напомним, что совет Общественной палаты является, по сути, главным органом управления
Общественной палаты, на который возлагаются функции по осуществлению текущей работы в
период между пленарными заседаниями Общественной палаты (п. 1 ст. 25 Регламента
Общественной палаты).
Деятельность Аппарата Общественной палаты регулируется локальным нормативным актом
Общественной палаты, а именно Регламентом Общественной палаты, глава 12 которого
посвящена Аппарату Общественной палаты.
Так, из ст. 58 Регламента Общественной палаты следует, что на Аппарат Общественной
палаты возлагаются следующие виды обеспечения деятельности рассматриваемой
организации и ее членов, а также совета, комиссий, рабочих групп и секретаря:
- правовое;
- организационное;
- документационное;
- информационно-аналитическое;
- финансовое;
- материально-техническое.
Аппарат Общественной палаты, представляя собой достаточно самостоятельное
подразделение в ее структуре, является связующим звеном между гражданами и членами
Общественной палаты, так как именно в Аппарат Общественной палаты поступают сообщения
граждан и организаций, адресованные в Общественную палату и непосредственно ее членам, и
уже после рассмотрения корреспонденции Аппаратом Общественной палаты обращения граждан
и общественных объединений передаются для дальнейшего рассмотрения и реагирования в
соответствующие органы Общественной палаты.
2. Согласно ст. 58 Регламента Общественной палаты порядок деятельности Аппарата
Общественной палаты, права, обязанности и ответственность его работников определяются
действующим законодательством Российской Федерации, Регламентом Общественной палаты и
Уставом федерального государственного учреждения "Аппарат Общественной палаты Российской
Федерации", утвержденным Постановлением Правительства РФ 30 сентября 2005 г. N 590 "О
создании федерального государственного учреждения "Аппарат Общественной палаты
Российской Федерации".
Итак, Аппарат Общественной палаты не является просто органом управления
рассматриваемой нами организации. Аппарат Общественной палаты, помимо координации
действий ее различных подразделений, также выполняет ряд функций по реализации
финансового обеспечения ее деятельности. Таким образом, на данное структурное
подразделение возложено множество функций, имеющих первостепенное значение для ее
деятельности,
одновременно
требующее
обособления
и
определенного
уровня
самостоятельности. Именно поэтому Аппарат Общественной палаты является федеральным
государственным учреждением (в соответствии с указанным Постановлением Правительства РФ).
Согласно ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная
собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций
некоммерческого характера.
Для учреждения как особой организационно-правовой формы образования юридического
лица характерно, что права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а
также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со ст. 296 ГК РФ
и закрепляются на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Так, согласно п. 4
Постановления Правительства РФ от 30 сентября 2005 г. N 590 "О создании федерального
государственного учреждения "Аппарат Общественной палаты Российской Федерации"
имущество, принадлежащее Аппарату Общественной палаты, относится к федеральной
собственности и закрепляется за ним на праве оперативного управления Федеральным
агентством по управлению федеральным имуществом.
В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение может быть создано гражданином или
юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией,
субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или
муниципальное учреждение). В данном случае Аппарат Общественной палаты как
государственное учреждение создан собственником - Российской Федерацией.
Как указывается в ст. 120 ГК РФ, государственное или муниципальное учреждение может
быть бюджетным или автономным учреждением. Аппарат Общественной палаты представляет
собой государственное учреждение.
Также в отношении государственных бюджетных учреждений действует особое правило об
их ответственности: согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам
находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных
денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет
собственник его имущества. Аналогичное правило установлено также ст. 56 ГК РФ: учреждения, в
отличие от всех иных юридических лиц, не несут ответственность всем принадлежащим им
имуществом. Именно поэтому к государственным учреждениям не может быть применен такой
вид ответственности, как, например, конфискация.
Кроме того, бюджетные учреждения полностью или частично финансируются
собственником их имущества, а порядок финансового обеспечения деятельности государственных
и муниципальных учреждений определяется законом (подробнее см. комментарий к ст. 28
настоящего Закона).
Отметим, что особенности правового положения бюджетных учреждений с точки зрения их
финансирования определяются Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.
3. Итак, Аппарат Общественной палаты действует на основании Постановления
Правительства РФ от 30 сентября 2005 г. N 590 "О создании федерального государственного
учреждения "Аппарат Общественной палаты Российской Федерации", которым также
утверждается Устав Аппарата Общественной палаты.
Как уже оговаривалось ранее, Аппарат Общественной палаты является юридическим лицом
(организационно-правовая форма - учреждение), а потому обладает всеми признаками,
присущими юридическому лицу, что прямо отражается в п. 1, 2 Устава Аппарата Общественной
палаты, на что указывают:
- наличие наименования, печати;
- наличие расчетного счета;
- наличие обособленного имущества;
- возможность от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные
права и нести обязанности; выступать в качестве истца и ответчика в суде, арбитражном и
третейском судах.
Ввиду того, что Аппарат Общественной палаты представляет собой государственное
учреждение, а Общественная палата представляет собой особый вид организации,
осуществляющей взаимодействие органов власти и гражданского общества, помимо
соответствующей атрибутики, присущей юридическому лицу, у Аппарата Общественной палаты
также имеется печать с изображением Герба Российской Федерации. В отношении последнего
действуют положения Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О
Государственном гербе Российской Федерации". В соответствии со ст. 1 вышеуказанного Закона
Государственный герб Российской Федерации является официальным государственным символом
Российской Федерации.
4. Как было отмечено нами выше, основная цель деятельности Общественной палаты - это
обеспечение ее деятельности, которая достигается посредством выполнения Аппаратом
Общественной палаты следующих функций:
- обеспечение деятельности Общественной палаты, подготовка мероприятий, проводимых
Общественной палатой, оформление принятых решений;
- обеспечение взаимодействия с органами власти;
- обеспечение рассмотрения обращений органов власти;
- организация и обеспечение взаимодействия с общественными палатами, созданными в
субъектах Российской Федерации, иными общественными объединениями и объединениями
некоммерческих организаций;
- оказание информационной и методической помощи общественным палатам, созданным в
субъектах Российской Федерации;
- обеспечение взаимодействия с международными неправительственными организациями
и пр. (подробнее см. раздел II Устава Аппарата Общественной палаты).
5. Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 сентября 2005 г. N 590 "О создании
федерального государственного учреждения "Аппарат Общественной палаты Российской
Федерации" количество работников Аппарата Общественной палаты не превышает 100 человек.
Согласно п. 3 комментируемой статьи и п. 5 раздела III Устава Аппарата Общественной
палаты Аппарат Общественной палаты возглавляет Руководитель Аппарата Общественной палаты,
назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по
представлению совета Общественной палаты.
В соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 27 Регламента Общественной палаты к компетенции совета
Общественной палаты относится внесение в Правительство РФ предложений по кандидатуре на
должность Руководителя Аппарата Общественной палаты.
Руководитель Аппарата Общественной палаты имеет двух заместителей, которых он
назначает на должность и освобождает от должности.
В соответствии с п. 9 раздела IV Устава Аппарата Общественной палаты Руководитель
Аппарата Общественной палаты:
- руководит организационной, хозяйственной и финансовой деятельностью Аппарата
Общественной палаты в соответствии с ее уставом и законодательством Российской Федерации и
несет ответственность за выполнение возложенных на Аппарат Общественной палаты
полномочий;
- утверждает структуру и штатное расписание Аппарата Общественной палаты в
соответствии с ее Уставом и законодательством Российской Федерации в пределах утвержденных
в установленном порядке численности работников и ассигнований из федерального бюджета на
их содержание;
- распределяет обязанности между заместителями Руководителя Аппарата Общественной
палаты;
- утверждает положения о структурных подразделениях Аппарата Общественной палаты и
должностные инструкции работников Аппарата Общественной палаты;
- рассматривает поступившие в Общественную палату документы и направляет их в
подразделения Аппарата Общественной палаты в целях подготовки их к рассмотрению в
Общественной палате и пр.
6. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи, подп. 14 п. 1 ст. 27, подп. 3 п. 1 ст. 29, п. 5 ст.
58 Регламента Общественной палаты, п. 6 раздела III Устава Аппарата Общественной палаты
общее руководство Аппаратом Общественной палаты по поручению совета Общественной палаты
осуществляет секретарь Общественной палаты.
Полномочия секретаря Общественной палаты определяются ст. 29 Регламента
Общественной палаты.
Статья 27. Информационное обеспечение деятельности Общественной
Информирование общественности о деятельности Общественной палаты
палаты.
Комментарий к статье 27
1. Комментируемой статьей регламентируется вопрос информационного обеспечения
деятельности Общественной палаты, причем обеспечение это, как следует из представленной
статьи, является многосторонним и, следовательно, взаимовыгодным. Обозначить его можно как
предоставление информации:
- непосредственно Общественной палате;
- обществу;
- Аппарату Общественной палаты.
Предоставление информации можно охарактеризовать следующим образом в зависимости
от источника информации:
- информация, размещенная на официальном сайте Общественной палаты;
- информация, содержащаяся в официальном печатном издании Общественной палаты;
- информация, представленная в телепередачах общероссийских телеканалов.
Обязательность вышеуказанного информационного обеспечения возлагается на субъектов
соответствующих правоотношений не только в силу предписаний комментируемой статьи. Также
в соответствии с п. 3 ст. 22 Регламента Общественной палаты от 22 января 2006 г. материалы
пленарных заседаний Общественной палаты в недельный срок после их проведения рассылаются
Аппаратом Общественной палаты членам Общественной палаты и размещаются на официальном
сайте Общественной палаты, а в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 19 комментируемого Закона,
заключения Общественной палаты по проектам нормативных правовых актов соответственно
направляются Президенту РФ, в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ,
федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ,
органы местного самоуправления.
Осуществление такого информационного обеспечения возлагается на Аппарат
Общественной палаты, действующий на основании Постановления Правительства РФ от 30
сентября 2005 г. N 590 "О создании федерального государственного учреждения "Аппарат
Общественной палаты Российской Федерации" (подробнее см. комментарий к ст. 26 Закона).
Согласно разделу II Устава Аппарата Общественной палаты, утвержденного вышеназванным
Постановлением Правительства РФ, Аппарат Общественной палаты:
1) обеспечивает учреждение периодического издания и сайта Общественной палаты,
организует их работу, создает и поддерживает сайт Общественной палаты в международной
компьютерной сети Интернет;
2) обеспечивает подготовку и публикацию в периодическом издании Общественной палаты
и на ее сайте ежегодного доклада о состоянии гражданского общества в Российской Федерации.
Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации: www.oprf.ru. На нем
представлена постоянно обновляющаяся информация о деятельности Общественной палаты, а
именно:
1) общие сведения об Общественной палате, в которых содержится:
а) подборка основных нормативных правовых актов, характеризующих деятельность
Общественной палаты (в том числе комментируемый Закон, постановления Правительства РФ,
указы Президента РФ относительно деятельности Общественной палаты);
б) основные локальные акты Общественной палаты, такие, как Регламент Общественной
палаты от 22 января 2006 г. и Кодекс этики членов Общественной палаты от 14 апреля 2006 г.;
в) основные наиболее важные события в деятельности Общественной палаты, размещенные
в хронологическом порядке с 2006 по 2009 г.;
2) представлен список членов Общественной палаты трех составов: 2006, 2008, 2010 гг.;
3) структура Палаты - здесь представлены сведения о совете Общественной палаты,
комиссиях, рабочих группах Общественной палаты различных созывов;
4) новости - данный раздел посвящен текущим событиям в деятельности Общественной
палаты, а также в деятельности общественных палат РФ, учрежденных и действующих на
территории субъектов Российской Федерации, также здесь представлен анонс основных
запланированных мероприятий;
5) документы - в данном разделе публикуется ежегодный доклад о состоянии гражданского
общества в Российской Федерации (представлены все три доклада, имевшие место за все время
существования деятельности Общественной палаты).
Кроме того, данный раздел, по сути, является самым объемным из всех представленных, так
как в нем, помимо ежегодного доклада о состоянии гражданского общества в России, также
представлены: заявления; обращения; аналитические материалы; соглашения; рекомендации;
пленарные заседания; материалы общественных слушаний; информационно-аналитические
обзоры деятельности Общественной палаты; нормативные правовые и локальные акты
Общественной палаты;
6) экспертиза - данный раздел посвящен основному направлению деятельности
Общественной палаты - общественной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, а
потому в данном разделе представлены: экспертные заключения; план экспертной деятельности;
перечень нормативных правовых актов, находящихся на рассмотрении Общественной палаты;
обсуждения в связи представленной информацией о проведении общественной экспертизы;
7) пресс-центр - в этом разделе указывается на освещение в средствах массовой
информации деятельности Общественной палаты, в частности представлены видеотрансляции,
статьи, фоторепортажи и т.д., а также представлена информация "Вестника Общественной
палаты", о котором речь пойдет ниже;
8) партнеры - раздел посвящен организациям, с которыми сотрудничает Общественная
палата при исполнении своих полномочий, возложенных на нее Законом: общественные палаты в
субъектах Российской Федерации; некоммерческие организации;
9) общественный контроль - в разделе уделяется внимание деятельности общественных
советов при федеральных органах исполнительной власти, а также деятельности общественных
наблюдательных комиссий, следящих за соблюдением прав граждан в местах принудительного
содержания в соответствующих субъектах Российской Федерации;
10) обратная связь - в этом разделе приводятся контактные данные Общественной палаты
(адреса, телефоны), а также краткие консультации, обсуждения и пр.;
11) фоторепортажи - мероприятия Общественной палаты, представленные в фотографиях;
12) блог Общественной палаты, ОПРФ-ТВ - разделы Общественной палаты, в которых
представлены различные репортажи и статьи о мероприятиях, проводимых Общественной
палатой и результатах их проведения.
Информация на сайте представлена на государственном языке Российской Федерации русском языке, а также на английском языке - для доступности представленной информации,
например, для международных организаций, с которыми взаимодействует Общественная палата.
2. Официальное периодическое издание Общественной палаты - "Вестник Общественной
палаты" (Информационный бюллетень), который еженедельно выходит на печатном носителе, а
также представлен в электронном виде на сайте Общественной палаты.
Издание Информационного бюллетеня Общественной палаты осуществляется на основе
Закона от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации", в соответствии со ст. 2
которого под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание,
радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического
распространения массовой информации, а под периодическим печатным изданием - газета,
журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и
выходящее в свет не реже одного раза в год.
Выпуск Информационного бюллетеня начался с сентября 2006 г. Первоначально Бюллетень
выходил два раза в месяц, в дальнейшем периодичность издания была увеличена до одного
номера в неделю.
Целью издания Информационного бюллетеня являются наиболее полное освещение
деятельности Общественной палаты, в том числе регулярное информирование общественности о
событиях и мероприятиях с участием членов Общественной палаты, проводимых как
Общественной палатой, так и иными общественными объединениями по ее инициативе.
Общее руководство информационной политикой Бюллетеня осуществляет совет
Общественной палаты. Автором публикации в Бюллетене может быть любой член Общественной
палаты, сотрудник Аппарата Общественной палаты или приглашенный автор. Подбор материалов
и разработку плана номера осуществляют соответствующие подразделения Аппарата
Общественной палаты совместно с Комиссией по коммуникациям, информационной политике и
свободе слова в средствах массовой информации Общественной палаты.
3. Помимо печатного издания и размещения информации на интернет-ресурсах, сведения о
деятельности Общественной палаты представлены также на телевидении и в эфире
радиопередач. Причем Законом (п. 2 комментируемой статьи) на обладателей соответствующих
информационных теле- и радиоресурсов возложена обязанность предоставления эфирного
времени в количестве не менее одного часа в месяц для освещения деятельности Общественной
палаты.
Отметим, что в соответствии с Указом Президента РФ от 6 октября 1995 г. N 1019 "О
совершенствовании телерадиовещания в Российской Федерации" к общероссийским
телерадиовещательным организациям, осуществляющим вещание на территории более чем
половины субъектов Российской Федерации, отнесены Всероссийская государственная
телевизионная и радиовещательная компания, Общественное российское телевидение,
Телекомпания НТВ, открытое акционерное общество "Телерадиокомпания "Петербург" и
общероссийская государственная радиовещательная компания "Маяк".
Статья 28. Финансовое обеспечение деятельности Общественной палаты
Комментарий к статье 28
1. Комментируемой статьей регламентируется финансовое обеспечение деятельности
Общественной палаты.
В частности, финансирование осуществляется из средств федерального бюджета
непосредственно на нужды Общественной палаты, и отдельно - на расходы Аппарата
Общественной палаты. Происходит это ввиду того, что, по сути, это две разные организации:
Общественная палата представляет собой самостоятельную структуру, действующую на
основании Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате
Российской Федерации"; Аппарат Общественной палаты является самостоятельным юридическим
лицом (организационно-правовая форма - федеральное государственное учреждение),
осуществляющим свою деятельность на основании также вышеназванного Федерального закона и
Постановления Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2005 г. N 590 "О создании
федерального государственного учреждения "Аппарат Общественной палаты Российской
Федерации".
В частности, в соответствии с п. 7 раздела III Устава Аппарата Общественной палаты,
утвержденного вышеназванным Постановлением Правительства РФ, финансовое и материальнотехническое обеспечение деятельности Аппарата Общественной палаты осуществляется в
пределах сметы расходов на содержание Общественной палаты, утверждаемой в соответствии с
бюджетным законодательством в пределах ассигнований, предусмотренных в федеральном
бюджете на обеспечение деятельности Общественной палаты.
Отметим, что ввиду того, что финансирование Аппарата Общественной палаты
осуществляется с учетом его организационно-правовой формы, за Аппаратом Общественной
палаты в целях обеспечения его деятельности в соответствии с Уставом Палаты закрепляются в
оперативном управлении здания, сооружения, оборудование, а также иное имущество,
являющееся федеральной собственностью и находящееся на его балансе, а земельные участки, на
которых расположены здания и сооружения, закрепленные за Аппаратом Общественной палаты в
оперативном управлении, предоставляются ему в постоянное (бессрочное) пользование (п. 13
раздела V Устава Аппарата Общественной палаты).
Контроль же за эффективным использованием закрепленного за Аппаратом Общественной
палаты в оперативном управлении имущества осуществляется Федеральным агентством по
управлению федеральным имуществом.
Кроме того, согласно ст. 58 Регламента Общественной палаты от 22 января 2006 г. размер
оплаты труда и условия материально-технического обеспечения работников Аппарата
Общественной палаты, а также расходы на его содержание определяются Руководителем
Аппарата Общественной палаты в соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 12 октября 2006 г. N 610 "Об условиях оплаты труда работников ФГУ "Аппарат
Общественной палаты Российской Федерации".
2. Отметим, что Аппарат Общественной палаты как бюджетное учреждение в соответствии
со ст. 70 Бюджетного кодекса РФ вправе расходовать бюджетные средства исключительно на:
- оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами,
регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
- оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным
контрактам.
Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не
допускается.
В свою очередь, Аппарат Общественной палаты, выполняя организационное обеспечение
деятельности Общественной палаты, влияет на вопрос подготовки формирования денежных
средств в бюджете на очередной финансовый год. В частности, в соответствии с утверждаемыми
Правительством Российской Федерации сроками разработки прогноза социально-экономического
развития Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год подготовленный Аппаратом Общественной палаты проект сметы
расходов на содержание Общественной палаты на очередной финансовый год направляется в
орган, ответственный за составление проекта федерального бюджета (Минфин России).
Затем в течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях на
период действия утвержденного федерального бюджета проект сметы расходов на содержание
Общественной палаты на текущий финансовый год утверждается распоряжением Руководителя
Аппарата Общественной палаты и направляется в орган, ответственный за исполнение
федерального бюджета. В процессе исполнения сметы расходов на содержание Общественной
палаты на текущий финансовый год предложения о перераспределении расходов по отдельным
статьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах
общей суммы расходов на содержание Общественной палаты, утвержденной федеральным
законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год, вносятся Аппаратом
Общественной палаты в орган, ответственный за исполнение федерального бюджета.
Также согласно п. 4 ст. 62 Регламента Общественной палаты в течение 14 дней со дня
представления годовой бухгалтерской отчетности об исполнении сметы расходов на содержание
Общественной палаты за истекший финансовый год в орган, ответственный за исполнение
федерального бюджета, Руководитель Аппарата Общественной палаты представляет отчет об
исполнении сметы расходов на содержание Общественной палаты за истекший финансовый год в
совет Общественной палаты. Отчет Руководителя Аппарата Общественной палаты об исполнении
сметы расходов на содержание Общественной палаты за истекший финансовый год
рассматривается советом Общественной палаты.
В любом случае расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты,
предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год и
относятся к категории текущих расходов федерального бюджета.
В соответствии со ст. 68 Бюджетного кодекса РФ под текущими расходами понимается часть
расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной
власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной
поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и
субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в
капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Также предоставление бюджетных средств на обеспечение деятельности Общественной
палаты осуществляется в форме бюджетных ассигнований.
Тесное взаимодействие Общественной палаты и Аппарата Общественной палаты по
вопросам взаимодействия в плане финансовых расходов наблюдается также исходя из
следующих положений:
1) согласно п. "з" раздела II Устава Аппарата Общественной палаты Аппарат Общественной
палаты заключает по поручению Общественной палаты договоры на экспертизу проектов законов
и иных правовых актов с организациями, в том числе с общественными объединениями и
объединениями некоммерческих организаций, и с отдельными экспертами в пределах средств
федерального бюджета, предусмотренных на указанные цели;
2) согласно подп. 16 п. 1 ст. 27 Регламента Общественной палаты совет Общественной
палаты рассматривает отчет Руководителя Аппарата Общественной палаты об исполнении сметы
расходов на содержание Общественной палаты за истекший финансовый год.
Статья 29. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 29
Комментируемой статьей устанавливается дата вступления в силу настоящего Федерального
закона - 1 июля 2005 г.
Отметим, что хронология принятия и вступления в силу рассматриваемого Закона выглядит
следующим образом:
1) 16 марта 2005 г. - принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской
Федерации;
2) 23 марта 2005 г. - одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации;
3) 4 апреля 2005 г. - подписан Президентом Российской Федерации;
4) 1 июля 2005 г. - вступил в законную силу.
Вступление в силу нормативного правового акта, в частности федерального закона,
регламентируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания".
Согласно ст. 6 вышеуказанного Федерального закона федеральные конституционные
законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно
на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального
опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок
вступления их в силу.
В данном случае Законом оговаривается срок - 1 июля 2005 г., независимо от даты
публикации федерального закона в официальных источниках, хотя подобная публикация является
обязательной: согласно ст. 3 Федерального закона N 5-ФЗ федеральные конституционные законы,
федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их
подписания Президентом РФ. При этом под официальным опубликованием федерального
конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания понимается
первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или
Собрании законодательства Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона N 5-ФЗ). Именно с
момента такого официального опубликования нормы соответствующего нормативного правового
акта подлежат применению на территории Российской Федерации, так как они считаются
доведенными до сведения граждан Российской Федерации.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального
Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего
сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам,
должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи,
распространены в машиночитаемой форме.
Законы, акты палат Федерального Собрания РФ и иные документы могут быть опубликованы
также в виде отдельного издания.
В соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально
опубликованы для всеобщего сведения, т.е. обнародованы. Неопубликованные нормативные
правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу.
Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан, и государство, в
свою очередь, не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не
доведено до их сведения.
Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в
окончательной редакции согласно ст. 2 Федерального закона N 5-ФЗ; в данном случае это 16
марта 2005 г.
Статья 30. Переходные положения
Комментарий к статье 30
1. Комментируемой статьей устанавливаются основные положения формирования первого
состава Общественной палаты, сформированного в 2006 г. Поэтому для данной статьи характерна
однократность ее применения, так как все действия, предусмотренные ею, были совершены и
повторное их осуществление Законом не предусматривается.
В целом действия по формированию состава Общественной палаты были осуществлены
следующими лицами:
1) Президентом РФ, который в процессе взаимодействия с научными, творческими и
деловыми кругами сформировал первый состав Общественной палаты в количестве сорока двух
человек (утвержден Указом Президента РФ от 28 сентября 2005 г. N 1138 "Об утверждении членов
Общественной палаты Российской Федерации");
2) первые 42 члена Общественной палаты, назначенные Президентом РФ, выбрали сорок
два представителя общероссийских общественных объединений посредством организации сбора
заявлений от общероссийских общественных объединений о желании включить своих
представителей в состав Общественной палаты по одному представителю от общественного
объединения (утверждены сформированным составом Общественной палаты 15 ноября 2005 г.);
3) 42 представителя общероссийских общественных объединений совместно с выбравшими
их членами Общественной палаты (а всего 84 человека) выбрали 42 представителя
межрегиональных и региональных общественных объединений. На последнем этапе эти выборы
проходили следующим образом: по числу федеральных округов было образовано семь
инициативных групп по подготовке собраний в субъектах Российской Федерации и конференций в
федеральных округах для определения представителей и проведению выборов. От каждого
федерального округа предварительно было избрано по шесть кандидатов из списков,
определенных на конференциях в федеральных округах. Таким образом, всего было избрано 126
членов Общественной палаты.
Последний этап выборов членов Общественной палаты прошел 23 декабря 2005 г., а уже 22
января 2006 г. в Георгиевском зале Кремля с участием Президента Российской Федерации В.В.
Путина прошло первое пленарное заседание Общественной палаты Российской Федерации, в
ходе которого избраны совет и секретарь Палаты, а также утверждены заместитель секретаря и
Регламент Палаты.
2. В п. 4 комментируемой статьи фактически повторяются положения, предъявляемые к
общественным объединениям при участии их представителей в выборах членов Общественной
палаты, а именно существование такого объединения в течение не менее года (напомним, что
юридическое лицо считается созданным с момента внесения записи о нем в Единый
государственный реестр юридических лиц). Подробнее о данном требовании см. комментарий к
ст. 6 настоящего Закона.
3. Так как Общественная палата не может выполнять свои функции без тесного
взаимодействия с гражданским обществом, а подобное взаимодействие невозможно без
оперативного и своевременного обмена информацией, настоящим Законом на членов
Общественной палаты была возложена обязанность в течение двух месяцев создать официальный
сайт Общественной палаты в одном из самых мощных современных информационных ресурсов международной компьютерной сети Интернет (подробнее см. также комментарий к ст. 27
настоящего Закона).