III место – Мудрак Алина Васильевна, студентка 2 курса
advertisement
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение Высшего профессионального образования «СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» 660041, г. Красноярск, пр. Свободный, 79 Ваганов Евгений Александрович +7 (391) 244-82-13 Меры предупреждения административного ресурса в избирательном процессе: достаточность и эффективность Автор: Научный руководитель: Мудрак Алина Васильевна Зырянова Ирина Александровна студентка 12 группы 2-го курса к.ю.н., доцент кафедры деликтологии и криминологии юридического факультета Сибирского федерального университета Красноярск 2013/2014 Содержание: Введение.……………………………………………………………………..3 1. Общая характеристика административного ресурса в избирательном процессе………………………………………………………………………5 2. Система мер предупреждения административного ресурса в избирательном процессе в российском законодательстве………………..11 3. Достаточность и эффективность мер предупреждения административного ресурса в избирательном процессе в российском законодательстве…….21 Заключение………………………………………………………………… . 23 Список использованной литературы……………….………………………25 Приложение 1. 2 Введение Актуальность работы. Административный ресурс в избирательном процессе является новой и весьма дискуссионной темой обсуждения. По мнению ряда экспертов, избирательные кампании являются сферой, где административный ресурс проявляется наиболее ярко. В сфере избирательного процесса административный ресурс оказывает наиболее негативное влияние, поскольку существенно нарушает политическую конкуренцию и равноправие кандидатов, а значит, препятствует обновлению власти демократическим путем. В российском административного законодательстве ресурса, вместе с отсутствует тем, содержится определение ряд мер по предупреждению административного ресурса в избирательном процессе. В научной литературе отсутствует общепризнанное определение административного ресурса. Вместе с тем, учёными и электоральными специалистами признается крайне негативное влияние административного процесса на реализацию гражданами своего пассивного избирательного права и на выборы в целом. Действующее законодательство избирательное, содержат административное меры по предупреждению и уголовное проявлений административного ресурса, однако, факты привлечения должностных лиц к ответственности единичны. Означает ли это отсутствие злоупотребления уполномоченными лицами своим статусом в рамках избирательных кампаний, или проблемы лежат не в плоскости законодательства. В сложившейся ситуации очевидно, что система предупреждения использования административного ресурса в избирательном процессе не срабатывает. Эффективность предупреждения крайне низка. Вопросы о том, что такое административный ресурс и является ли причиной его широкого 3 распространения недостаточное правовое регулирование или правоприменение, низкий уровень правосознания граждан или безнаказанность чиновников и будут рассмотрены в представленной работе. Целью работы является исследование вопроса о достаточности и эффективности избирательном мер предупреждения процессе, административного закрепленных в российском ресурса в избирательном законодательстве. Для достижения названной цели определены следующие задачи: 1) на основании публицистической и научной литературы определить понятие и признаки административного ресурса в избирательном процессе; 2) осуществить контент-анализ ряда периодических печатных изданий, с целью определения частоты и контекста упоминаний об административном ресурсе; 2) рассмотреть систему мер предупреждения административного ресурса в избирательном процессе в российском законодательстве; 3) оценить достаточность и эффективность мер предупреждения административного ресурса в избирательном процессе в российском законодательстве. Научная новизна работы. В работе впервые раскрываются и анализируются различные подходы к определению административного ресурса, выделяются признаки административного ресурса в избирательном процессе. На основе анализа норм избирательного законодательства, содержащих ограничения и запреты на использование административного ресурса, а также норм административной и уголовной ответственности, предусматривающих ответственность за использование административного ресурса автор делает выводы об их достаточности и эффективности. Структура работы. Представленная работа состоит из введения, трех параграфов, заключения и списка литературы, приложение 1. 4 1. Общая характеристика административного ресурса в избирательном процессе Административный ресурс – одна из дискуссионных проблем, обсуждаемых в правовой, политологической и публицистической литературе. Проведенный нами контент-анализ периодических печатных изданий: «Российская газета», «Аргументы и факты», «Известия», свидетельствует о том, что термин «административный ресурс» чаще всего употребляется применительно к указанию на злоупотребления лицами своим должностным положением или статусом в личных или групповых интересах. Причем, чаще всего термин «административный ресурс» используется применительно к сфере бизнеса (работа ресурса на рынок и инновации) – 7 упоминаний. Об использовании административного ресурса в сфере управления в государственных органах и на местах выявлено 4 упоминания. В целом об административном ресурсе упоминаний. наименьшее И и его характерных количество чертах упоминаний обнаружено 5 использования административного ресурса – всего три – связаны с избирательным процессом. Полученные результаты проведенного криминологического исследования позволяют сделать вывод о том, что термин административный ресурс плотно вошел в словарный оборот и используется для характеристики использования властных полномочий уполномоченными лицами. Сферы существования административного ресурса различны и избирательный процесс – не исключение. Столь низкие результаты выявления числа упоминаний об использовании в рамках избирательного процесса административного ресурса связано, на наш взгляд, с отсутствием в исследуемый период проведения значимых федеральных или региональных избирательных кампаний. По мнению многих теоретиков, избирательные кампании, пожалуй, самая плодотворная сфера для исследования административного ресурса, 5 поскольку именно здесь он проявляется с наибольшей остротой и выразительностью1. «Административный ресурс, с одной стороны, являясь элементом государственного управленческого механизма, интересует теоретиков политической науки. Но, с другой стороны, это явление занимает и правоведов, так как справедливо считается, что использование административного ресурса сопряжено с нарушением должностными лицами норм законодательства или правил профессиональной этики»2. Общепризнанного понятия административного ресурса в настоящее время не сложилось, в литературе предложено лишь несколько определений административного ресурса в избирательном процессе. Рассмотрим некоторые из них. Сотрудники российского отделения антикоррупционного центра Transparency International Е. Панфилова и С. Шевердяев при исследовании практики злоупотребления административным ресурсом на выборах объясняют её экономической детерминацией3. «Истинный мотив (использования административного ресурса – Н. Д.), – отмечают исследователи, – связан с личной заинтересованностью и, в общем, состоит в гарантировании сохранения или улучшения своего должностного статуса»4. В том числе, существует мнение, что вся «информация, которой владеет власть, да и само наличие иерархической административной структуры представляет собой, административный ресурс, но – в широком смысле этого слова»5. Чуклинов А. Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс / Под ред. доц. Е.В. Кобзевой. Саратов, 2004. С. 1. 2 Чуклинов А. Е. Административный ресурс: проблемы управленческого метода // Отечественные записки, 2004. - №2. С. 17. 3 Панфилова Е. А., Шевердяев С. Н. Противодействие злоупотреблению административным ресурсом на выборах: проблемы и перспективы. М.: Де Ново, 2005. 4 Новиков Д. В. Административный ресурс как средство реализации интересов российской элиты // // Альманах современной науки и образования. – 2013. - № 5. 5 Рыбаков А. Выборы, Отечественный опыт – Информационные войны //http://voxdocx.com/ (дата обращения к ресурсу 14.04.2014). 1 6 Определение административного ресурса в избирательном процессе предлагает И. А. Дамм, под которым понимается «использование лицами или кандидатами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, находящимися на государственной (гражданской, военной, правоохранительной) или муниципальной службе либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности преимуществ, своего должностного или служебного положения в интересах определенных участников избирательного процесса (личных интересах) с целью достижения определенного результата на выборах, референдуме»6. О. Северская раскрывает понятие административного ресурса в зависимости от времени его использования: «в общем и целом, можно заключить: в «мирное» время административный ресурс - это административные возможности, позволяющие сделать что-то реальное, используя рычаги управления, в «военное» - то самое, хорошо известное, «служебное положение», которым можно и злоупотребить, и использовать его в определенных целях»7. Кроме того, О. В. Важенина отмечает следующее: «Если исходить из такого понятия, то, очевидно, что административный ресурс, прежде всего, используется в системе управления, а уже потом в различных его проявлениях присутствует и в других сферах жизнедеятельности человека. Если говорить обобщенно, то административный ресурс подразумевает довольно широкий набор легальных, полулегальных и явно незаконных методов, применяемых на всех стадиях избирательной кампании и государственного управления»8. Сравнивая понятия, предложенные исследователями, выделим признаки административного ресурса в избирательном процессе: Дамм И. А. Коррупция в российском избирательном процессе: понятие и противодействие: дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2006. - С. 71. 7 Северская О. Административный восторг, административный ресурс//http://www.psyfactor.by.ru/. 8 Важенина О. В.Административный ресурс в государственном управлении — хорошо это или плохо? Журнал «Чиновник», Выпуск №1(41), 2006, //http://chinovnik.uapa.ru/ru-ru/. 6 7 - действует в сфере управления; - используется лицами или кандидатами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности; - используется из личной заинтересованности; - нарушает принцип равенства участников избирательного процесса. Нельзя не заметить, что признаки, характеризующие административный ресурс на разных стадиях избирательного процесса значительно искажают конкуренцию кандидатов, поскольку практически все они относятся к негативным проявлениям коррупции в избирательном процессе. «Коррупция в избирательном процессе – это социально-негативное явление, искажающее реальную политическую конкуренцию, заключающееся в использовании субъектами избирательного процесса своего статуса, служебного положения в личных или групповых интересах с целю противоправного извлечения выгод материального и (или) нематериального характера в ходе подготовки и проведения выборов, референдума, а также в предоставлении или обещании таких выгод»9. По перечисленным признакам и данному определению заметна часть (административный ресурс) и целое (коррупция в избирательном процессе), и поэтому административный ресурс в избирательном процессе в научной литературе называется самостоятельной формой коррупции в избирательном процессе10. В научной литературе выделены формы административного ресурса, в которых он наиболее часто проявляется в действительности: Дамм И. А. Коррупция в российском избирательном процессе: понятие и противодействие: дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2006.С. 7. 10 Зайцева О.В.Административный ресурс в избирательных кампаниях как форма проявления коррупции // Правовая политика и правовая жизнь. № 3; Зырянова И.А. Основные формы коррупции в российском избирательном процессе // Актуальные проблемы экономики и права. 2011. № 4 (20); Кабанов П.А., РайкоГ. И. Электоральная коррупция и формы её проявления: опыт политико-криминологического анализа // Следователь. 2008. № 10. 9 8 принуждение избирателей к голосованию кандидата от власти11; участие в избирательной кампании государственных и муниципальных чиновников на стороне одного из кандидатов; принуждение предпринимателей, руководителей предприятий и учреждений к перечислению определенных денежных сумм как в различные благотворительные фонды, так и напрямую в избирательный фонд кандидата - введение своеобразного «налога» на выборы; формирование списков кандидатов, поддерживаемых исполнительной властью12 и другие. Приведенные формы использования административного ресурса в избирательном процессе существенно нарушает политическую конкуренцию и равноправие кандидатов. Все перечисленные формы действуют непосредственно на разных уровнях власти, а особенно на региональном уровне, поскольку здесь административному ресурсу легче внедриться и «оставаться незамеченным». Например, «на этапе проверки избирательных документов происходят просто фантастические вещи. Может оказаться, что кандидат «подделал» печать избирательной комиссии на своих подписных листах - тогда все подписи могут быть забракованы, будь они хоть трижды реальные и правильные. (Обязательное наличие печати на подписных листах, особой нумерации или «защиты» - чистый произвол избиркомов)»13. К тому же, сущность административного ресурса как формы коррупции на начальном этапе избирательного процесса видна в следующем: «На самых покорных и тревожных кандидатах отрабатывается масса разного рода бюрократических штучек: дополнительные уведомления (на то, что решил выдвигаться, и дополнительно - на сбор подписей), заявления, согласования. Несмотря на то, что такие придирки по отдельности не могут стать причиной Стоякин В. Админресурс в избирательных кампаниях/ Панорама «Дня»,Днепропетровск // №141, 2001. Кириченко В.В., Парамонов Д.О. Административный ресурс в избирательных кампаниях: Научная монография. Ростов н/Д, 2003. С. 3. 13 Кириченко В.В., Парамонов Д.О. Административный ресурс в избирательных кампаниях: Научная монография. Ростов н/Д, 2003. С. 13. 11 12 9 отказа в регистрации, в целом они дают убедительную картину нарушений кандидатом предвыборного законодательства еще до всяких выборов»14. «В настоящее время хотят слухи о том, что в выборах выигрывают далеко не те, кто знают и регулируют разные предвыборные технологии. Побеждают те, кто продвигается к цели с помощью заинтересованных лиц и соответствует их интересам. Не раз отмечалось, что средства, направленные на продвижение кандидата используются задолго до избирательной компании и это не только взятки и подкуп чиновников. Службы безопасности корпораций разбиваются в лепешку в поисках необходимых аргументов для наиболее несговорчивых чиновников, партнеров по бизнесу и конкурентов. Именно на этом этапе происходят торги за будущее перераспределение собственности, статусов, влияния и саму власть. Каждый ищет наиболее безопасные и наиболее эффективные методы переговоров. Все заинтересованы в жестко прогарантированных договоренностях, таким гарантом чаще всего и выступает первое лицо администрации - потенциальный носитель административного ресурса»15. Сказанное позволяет сделать вывод, что административный ресурс в свою очередь, как властное средство и метод проникает в различные сферы общественной жизни: государственное управление, избирательный процесс, бизнес, образование и др. Вместе с тем, наибольшую опасность таит в себе использование административного ресурса в рамках избирательного процесса, поскольку в данном случае происходит вмешательство в демократическую процедуру обновления к власти, в связи с чем, искажается основное предназначение такой процедуры. 14 Кириченко В.В., Парамонов Д.О. Административный ресурс в избирательных кампаниях: Научная монография. Ростов н/Д, 2003. С. 14. 15 Кириченко В.В., Парамонов Д.О. Административный ресурс в избирательных кампаниях: Научная монография. Ростов н/Д, 2003. С. 3. 10 Система мер предупреждения административного ресурса в 2. избирательном процессе в российском законодательстве Несмотря на то, что административный ресурс широко распространен в избирательном процессе, его законодательное определение отсутствует. Вместе с тем, в действующем законодательстве содержится ряд мер по предупреждению административного ресурса в избирательном процессе. Основной запрет на использование административного ресурса содержится в ч. 1, ст. 40 ФЗ № 67«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. «Кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления осуществляющих исключением которых руководство политических является собрание, деятельностью партий, а также - этих членами органов, организаций), кандидаты, за являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения». Наиболее полный перечень ограничений, связанных с использованием преимуществ должностного или служебного положения указан в ч. 5 ст. 40 вышеуказанного Федерального закона: «Под использованием преимуществ должностного или служебного положения в настоящем Федеральном законе понимается: 11 а) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума; б) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях; в) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума; г) использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности 12 политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной охране; д) сбор подписей избирателей, участников референдума, ведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок; е) доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, участников референдума, ведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом; ж) агитационное выступление в период избирательной кампании, кампании референдума при проведении организуемого государственными организациями независимо от и (или) формы политических партий; 13 публичного мероприятия, муниципальными собственности, за органами, исключением з) обнародование в период избирательной кампании, кампании референдума в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда»16. Кроме того, «зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через пять дней со дня регистрации. Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей»17. Нарушение указанных запретов и ограничений является основанием для привлечения к административной или уголовной ответственности. Так, ответственность за «использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума» содержится в ст. 5.45 КоАП РФ: «Использование лицом, замещающим государственную находящимся на или государственной муниципальную или должность, муниципальной службе, либо либо являющимся членом органа управления организации независимо от формы Ч. 5 Ст. 40 П. 2 ст. 40 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ. 17 Ч. 2 ст. 40 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ. 16 14 собственности (в организации, высшим органом управления которой является собрание, - членом органа, осуществляющего руководство деятельностью этой организации), за исключением политической партии, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов, выдвижения и (или) поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос (вопросы) референдума» и влечет санкцию – «наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей». Данную санкцию следует считать максимально мягкой для должностных лиц, поскольку штраф – самое мягкое наказание, особенно в размере до пяти тысяч рублей. Наиболее опасная форма использования административного ресурса уголовно наказуема. Так в ч. 3, ст. 141 УК РФ содержится ответственность за «воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий»: «Вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, подсчета голосов избирателей, участников референдума и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо принудительными работами на срок до 15 четырех лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового». Несмотря на наличие уголовной ответственности, использование административного ресурса по Уголовному кодексу РФ не является должностным преступлением, а квалифицируется по главе 19 Уголовного Кодекса РФ как преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина. Актуальным вопросом на сегодняшний день является реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В Постановлении Конституционного Суда от 27 июня 2013 №15 по делу о проверки конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части 83 Трудового кодекса в связи с жалобой гражданина А. В. Дубкова, установлено следующее: «Основанием учреждения местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти в городских, сельских поселениях и на других территориях (статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) является воля населения этих территорий, выраженная непосредственно или через образованные им выборные (представительные) органы местного самоуправления. Соответственно, реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления основана на мандате, полученном в установленном законом порядке, а срок этих полномочий должен, как правило, совпадать со сроком действия мандата. Произвольное сокращение срока, наличие которого является существенным и обязательным условием периодичности выборов и непрерывности осуществления муниципальной власти, могло бы поставить под сомнение правомерно выраженную волю 16 населения муниципального образования при самоуправления, формировании замещении состава должности выборного выборного органа местного должностного лица местного самоуправления и тем самым привести к нарушению статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 130 Конституции Российской Федерации». Наличие таковых условий в законе в своей реалии не позволяет сокращать срок периодичности выборов и непрерывности органов местного самоуправления. В реальности же нарушение таковых правил так же следует называть злоупотреблением властью должностными лицами, занимающих определенные профессиональные должности. Однако не только кандидаты и высшие должностные лица могут использовать административный ресурс в избирательном процессе. В ч. 1 ст. 43 ФЗ № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определён статус доверенных лиц: 1. Кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее кандидатов, список кандидатов, вправе назначить доверенных лиц. Регистрация доверенных лиц осуществляется избирательной комиссией в течение трех дней со дня поступления письменного заявления кандидата (представления избирательного объединения) о назначении доверенных лиц вместе с заявлениями самих граждан о согласии быть доверенными лицами. 2. Доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений не могут быть кандидаты, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, главы местных администраций, работники аппаратов избирательных комиссий. Государственные и муниципальные служащие могут быть назначены доверенными лицами при условии их освобождения от исполнения служебных обязанностей на период исполнения полномочий доверенного лица. Регистрация доверенного лица, являющегося государственным или муниципальным служащим, осуществляется при условии 17 представления в соответствующую избирательную комиссию приказа об освобождении его от исполнения служебных обязанностей (в том числе на период отпуска)18. Следует отметить, что муниципальные и государственные служащие всетаки могут быть назначены доверенными лицами на период отпуска должностного лица, что говорит о возможном внедрении административного ресурса на начальный этап избирательных комиссий. «Насколько можно квалифицировать действия должностных лиц, находящихся в отпуске на период своего участия в избирательной кампании, но пользующихся явными преимуществами своего статуса, как злоупотребление именно служебным положением? Конечно же, подобная квалификация юридически неправомерна. Но разве мы можем отрицать наличие в действиях этих лиц признаков использования административного ресурса? Конечно же, не можем»19. «Оценивая установленный действующим избирательным законодательством порядок формирования избирательных комиссий субъектов Федерации, А.Б. Бузин отмечает, что запрограммированные законом коллизии вынуждают политические партии подавать заявки сразу в оба формирующих органа, что приводит к тесному взаимодействию указанных органов. Соответственно состав избирательной комиссии субъекта Федерации будет результатом торга между хорошо структурированной исполнительной властью и «разношерстным» законодательным органом20. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в действующем избирательном законодательстве сформирован необходимый массив запретов и 18 П. 1 ст. 43 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ. 19 Чуклинов А. Административный ресурс: проблемы управленческого метода // Отечественные записки, 2004. №2. С. 17. 20 Бузин А.Ю. К вопросу о формировании избирательных комиссий субъектов Федерации // Журнал о выборах. – 2004. – № 2. С. 17. 18 ограничений на использование административного ресурса в избирательном процессе. Система нормативного предупреждения административного ресурса в избирательном процессе включает в себя: - ч.1, ч.5 ст. 40 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; - ст. 5.45 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; - ч.3 ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации. 19 Достаточность и эффективность мер предупреждения 3. административного ресурса в избирательном процессе в российском законодательстве. Анализ вышеприведенной системы мер нормативного предупреждения административного ресурса в избирательном процессе позволяет сделать вывод о достаточности для борьбы с проявлениями административного ресурса. Проведенный нами опрос ряда специалистов в области избирательного процесса также свидетельствует, что в настоящее время сформирована достаточная нормативно-правовая база для предупреждения административного ресурса в избирательном процессе. Так, в законодательстве четко определены субъекты, кому запрещено использование преимуществ своего должностного положения (ч. 1 ст. 40 ФЗ «Об основных гарантиях…»), а также, на наш взгляд, весьма полно и подробно раскрыты формы использования преимуществ должностного положения (ч. 5 ст. 40 ФЗ «Об основных гарантиях…»). Нормативно определена административная (ст. 5.45 КоАП РФ) и уголовная ответственность (ч.3 ст.141 УК РФ) за использование административного ресурса в ходе избирательной кампании. Полагаем, что вышеуказанных норм достаточно для предупреждения использования административного ресурса в избирательном процессе. Вместе с тем, несмотря на то, что законодательная функция в предупреждении противоправного использования административного ресурса, выполнена в полном объеме, эффективность предупреждения административного ресурса крайне низка. В ходе проведенного нами контент-анализа периодических печатных изданий не было выявлено ни одного факта упоминания о привлечении должностного лица к ответственности. Изученные нами данные официальной 20 статистики свидетельствуют о единичных фактах привлечения к административной и уголовной ответственности уполномоченных лиц. Таким образом, получается, что нормативная база предупреждения административного ресурса сформирована, причем в достаточном объеме, однако ее фактический предупредительный потенциал крайне низок и неэффективен. Причины такой низкой эффективности предупреждения административного ресурса, по нашему мнению, кроются: 1) в крайне низком осознании гражданами социальной ценности выборов; 2) в неразвитости институтов гражданского общества, способных к контролю и защите избирательного процесса со стороны общественности; 3) в проблемах правоприменительной практики. Одной их основных проблем низкой эффективности предупреждения административного ресурса является качество работы правоприменителей по борьбе с проявлениями административного ресурса. Безусловно, существенной проблемой борьбы с формами административного процесса является сложность его выявления и доказывания. Но вряд ли это является существенным препятствием в борьбе с проявлениями административного ресурса. Вряд ли связана низкая эффективность предупреждения административного ресурса с отсутствием у правоприменителя желания работать в этом направлении. Проблема скорее заключается в отсутствии четко выраженной политической воли высшего руководства страны. Пример с усилением борьбы с должностной коррупцией является ярким тому подтверждением. Как только высшим руководством была поставлена четкая задача борьбы с должностной коррупцией, так сразу нивелировалась проблемы и пробелы норм материального и процессуального права, и появились реальные результаты. 21 Некоторые исследователи считают, что никто в настоящее время не знает, как бороться с административным ресурсом в избирательных кампаниях, другие считают, что бороться с ним не имеет смысла и вреда он не несет.«Административный ресурс является средством достижения более «глобальной» политической выгоды, материальная сторона которой угадывается чрезвычайно трудно и далеко не всегда»21. Если учесть всю вредность последствий использования административного ресурса в избирательных кампаниях, то с уверенностью можно сказать, что с ним можно и нужно бороться. Так Е. Панфилова предлагает следующие варианты предупреждения (выявления) административного ресурса в избирательных кампаниях: - гласность («Запись о таком нарушении в блоге или слезный рассказ друзьям на кухне – ничто», - считает она); - письменная жалоба в избирательную комиссию с требованием проверить соблюдение правовых норм, прописанных в статье 41 закона о выборах Президента РФ; - обращения в прокуратуру и суды22. Согласно букве закона, государство в целом, граждане и избирательные комиссии должны проводить антикоррупционную политику в избирательном процессе, тем самым ограничивать административный ресурс. Чуклинов А. Административный ресурс: проблемы управленческого метода // Отечественные записки, 2004. №2. С. 17. 22 Панфилова Е. Административный ресурс на выборах: найти и обезвредить, Избирательное право, выборы, Коррупция, РАПСИ. 21 22 Заключение Административный ресурс – явление, плотно вошедшее в научный, практический и публицистический обиход. Термин «административный ресурс» используется для характеристики использования властных полномочий уполномоченными лицами в личных или групповых интересах. Сферы существования административного ресурса различны: это и государственное управление, и муниципальное управление, бизнес и образование и, конечно, избирательный процесс. Общепризнанного понятия административного ресурса в настоящее время не сложилось, в литературе предложено лишь несколько определений административного ресурса в избирательном процессе. Законодательное определение административного ресурса также отсутствует. Вместе с тем, в действующем избирательном законодательстве сформирован необходимый массив запретов и ограничений на использование административного ресурса в избирательном процессе. Система нормативного предупреждения административного ресурса в избирательном процессе включает в себя: - ч.1 ч.5 ст. 40 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; - ст. 5.45 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; - ч.3 ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации. Таким образом, получается, что нормативная база предупреждения административного ресурса сформирована, причем в достаточном объеме, однако ее фактический предупредительный потенциал крайне низок и неэффективен. 23 Причины такой низкой эффективности предупреждения административного ресурса, по нашему мнению, кроются: 1) в крайне низком осознании гражданами социальной ценности выборов; 2) в неразвитости институтов гражданского общества, способных к контролю и защите избирательного процесса со стороны общественности; 3) в проблемах правоприменительной практики. Очевидно, что административный ресурс противоречит исходным нормам демократии, поскольку сужает круг участников политического процесса, нарушает принцип равенства кандидатов и избирательных объединений, а также искажает реальную политическую конкуренцию. Выявление и пресечение административного ресурса крайне актуально для формирования нашего государства как правового и демократического. В связи с чем, необходимо формирование адекватных методов борьбы с административным ресурсом. При этом, значимую роль в предупреждении административного ресурса должны играть институты гражданского общества и сами избиратели. 24 Список литературы Нормативные правовые акты 1. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июн. 2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253. 2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1), ст. 1. 3. Уголовный кодекс Российской Федерации: от 13 июня 1996 N 63-ФЗ // СЗ РФ. – 1996. – N 25, – Ст. 2954. Научная и публицистическая литература 4. Бузин А.Ю. К вопросу о формировании избирательных комиссий субъектов Федерации // Журнал о выборах. – 2004. – № 2. С. 17. 5. Важенина О. В.Административный ресурс в государственном управлении — хорошо это или плохо? Журнал «Чиновник», Выпуск №1(41), 2006, // http://chinovnik.uapa.ru/ru-ru/ (дата обращения к ресурсу 25.04.2014). 6. Дамм И.А. Коррупция в российском избирательном процессе: понятие и противодействие: дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2006. – 214 с. 7. Зайцева О.В. Административный ресурс в избирательных кампаниях как форма проявления коррупции / О. Зайцева // Правовая политика и правовая жизнь. М., Саратов. – 2010. – № 3. – С. 19-24. 8. Зырянова И.А. Основные формы коррупции в российском избирательном процессе // Актуальные проблемы экономики и права. 2011. № 4 (20). 25 9. Кабанов П.А., Райков Г.И. Электоральная коррупция и формы её проявления: опыт политико-криминологического анализа // Следователь. 2008. № 10. 10. Кириченко В.В., Парамонов Д.О. Административный ресурс в избирательных кампаниях: Научная монография. Ростов н/Д. – 2003. –80 с. 11. Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997. С. 17. 12. Комментарий к Уголовному кодексу Российский Федерации / под ред. А.В. Наумова. - М.: Юрист, 1997. – 823 с. 13. Лопашенко, Н. Коррупция: содержание, проблемы правовой регламентации / Н. Лопашенко // Уголовное право. –2001. – № 2. – С. 98 - 102. 14. Лунеев В.В. Коррупция, учтенная и фактическая / В.В. Лунеев // Государство и право. – 1996. – № 8. – С. 90 - 91. 15. Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. 16. Малкин Е., Сучков Е. Политические технологии. Изд.3-е, исправленное и дополненное.М.: Издательство «Русская панорама».– 2012. – 480 с. 17. Новиков Д. В. Административный ресурс как средство реализации интересов российской элиты // // Альманах современной науки и образования. – 2013. - № 5. 18. Панфилова Е. А., Шевердяев С. Н. Противодействие злоупотреблению административным ресурсом на выборах: проблемы и перспективы. М.: Де Ново, 2005. 19. Панфилова Е. Административный ресурс на выборах: найти и обезвредить. Избирательное право, выборы, Коррупция, РАПСИ. http://rapsinews.ru/legislation_publication/20120208/260067357.html (дата обращения к ресурсу 25.04.2014). 20. Рыбаков А. Выборы, Отечественный опыт – Информационные войны //http://voxdocx.com/ (дата обращения к ресурсу 14.04.2014). 26 21. Северская О. Административный восторг, административный ресурс//http://www.psyfactor.by.ru/ (дата обращения к ресурсу 25.04.2014). 22. Стоякин В. Админресурс в избирательных кампаниях. Днепропетровск. // День, 2001. –№141. 23. Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть: учебник / под ред. А.Н. Игнатова, Ю.А. Красикова, Т.А. Костарева. – М.: Норма – Инфра - М, 1998. – 808 с. 24. Чуклинов А. Административный ресурс: проблемы управленческого метода / А. Чуклинов// Отечественные записки. – 2004. – №2. 25. Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс. Под ред. доц. Е.В. Кобзевой. Саратов. – 2004. – 50 с. 26. Шин А. Г. Конституционно-правовая ответственность кандидатов в депутаты или на выборные должности за использование на выборах преимуществ своего должностного (служебного) положения: дисс ... канд. юрид. наук. Иркутск. – 2011. – 213 с. 27
