Рекомендации к проекту УК

Рекомендации к положениям проекта Уголовного Кодекса Республики
Казахстан, затрагивающим право на свободу объединения
26 февраля 2014 года
МЦНП1 представляет рекомендации к отдельным положениям проекта Уголовного
Кодекса Республики Казахстан, который был внесен на рассмотрение Мажилиса
Парламент в октябре прошлого года, и был одобрен в первом чтении 29 января 2014 года.
Данные рекомендации были подготовлены по запросу группы казахстанских
некоммерческих организаций с целью анализа положений, затрагивающих интересы
общественных объединений.
Проект Уголовного Кодекса был разработан Генеральной Прокуратурой по поручению
Главы государства от 06.01.2012 г. и во исполнение очередного этапа реализации
Концепции правовой политики на период с 2010 по 2020 года, с целью декриминализации
преступлений, не представляющих большую опасность для общества, а также
ужесточения уголовного наказания за тяжкие преступления, организованную
преступность и проявление рецидива2.
В пояснительной записке к проекту разработчики утверждают, что принятие нового
Уголовного Кодекса не повлечет негативных социально-экономических и/или правовых
последствий. Мы вынуждены с этим не согласиться. Если проект будет принят в текущей
версии, то в Казахстане будет нарушаться право на свободу объединения, так как
граждане не смогут им воспользоваться из-за угрозы уголовного наказания, которое
готовит им данный проект.
В Казахстане зарегистрировано более восьми тысяч общественных объединений, многие
из которых являются надежными партнерами государственных органов в достижении
социальных задач, стоящих перед государством. Общественные объединения работают
безвозмездно во благо общества по разным направлениям, таким как, например,
здравоохранение, экология, помощь социально-уязвимым слоям населения и т.д.
Президент Казахстана еще в 2001 году подчеркивал важность неправительственных
организаций для Казахстана: “НПО уже сегодня играют в Казахстане огромную роль в
правозащитной деятельности и в реализации особых интересов групп населения...
Необходима серьезная государственная поддержка, в частности, через систему грантов
на реализацию социально значимых проектов ”.3
1
МЦНП является международной организацией, которая занимается исследованиями, образовательной
деятельностью, оказанием услуг и технической помощи по совершенствованию законодательства в отношении НПО и в
социальной сфере. МЦНП осуществляет свою деятельность на всех континентах в более чем 90 странах мира. Начиная с
1997 года, МЦНП оказывает помощь в совершенствовании законодательства для некоммерческих организаций в
Республике Казахстан. Дополнительная инфо о МЦНП: www.icnl.org
2
Концепция правовой политики на период с 2010 по 2020 года, принятая Указом Президента от 24 августа 2009 года,
№858 http://www.minplan.gov.kz/about/9139/24942/
3
Послание Президента страны к народу Казахстана «К свободному, эффективному и безопасному обществу» от 4
октября 2000 года
1
С тех пор, доверие государства к гражданскому сектору в Казахстане стало расти с
каждым годом. Казахстан выделяет огромные средства на закупку социальных услуг у
неправительственных организаций посредством механизма государственного социального
заказа.
Несмотря на наличие статей в действующем Уголовном Кодексе и Кодексе об
Административных Правонарушениях, направленных против руководителей и участников
общественных объединений, на практике данные статьи практически не применялись. В
связи с этим, неправительственные организации имели все основания полагать, что
исключение данных статей является лишь делом времени.
Однако, ознакомившись с проектом, мы обнаружили, что разработчики, видимо, не очень
хорошо осведомлены о позитивном развитии отношений Казахстана и гражданского
сектора, так как все статьи действующего Уголовного Кодекса, устанавливающие
ответственность руководителей и участников общественных объединений перешли в
проект нового Уголовного Кодекса (далее – проект УК). Более того, добавлено несколько
новых статей, а также введено новое особое понятие «лидер общественного
объединения», которое будет использоваться в качестве отягчающего обстоятельства по
ряду преступлений.
Ниже мы рассмотрим ключевые проблемные положения проекта УК, предоставим
аргументы, почему данные положения ограничивают право на свободу объединения, и
почему они противоречат международным обязательствам Казахстана. Мы очень
надеемся на то, что разработчики пересмотрят данные положения и приведут их в
соответствие с международным правом и наилучшими практиками. Мы также надеемся,
что всеобщая гуманизация уголовного права будет распространена и на общественные
объединения, а не только на граждан и коммерческие организации.
Следующие положения проекта УК описывают преступные деяния, совершенные
общественными объединениями, их руководителями, участниками и лидерами:
1. Отягчающие обстоятельства для лидеров общественных объединений (Статьи 3,
146, 174, 182, 254, 264, 401).
2. Незаконное вмешательство членов общественных объединений в деятельность
государственных органов (Статья 401).
3. Создание или участие в деятельности незаконных общественных и других
объединений (Статья 402).
4. Руководство, участие в деятельности незарегистрированных или запрещенных
общественных, религиозных объединений, а также финансирование их
деятельности (Статья 403).
1. Отягчающие обстоятельства для лидеров общественных объединений (Статьи 3,
146, 174, 182, 254, 264, 401).
На наш взгляд, в проекте нового УК разработчики необоснованно уравняли
представителей общественных объединений с преступными группами, путем включения
нового понятия «лидер общественного объединения», применяемого в качестве
отягчающего состав преступления. При этом, новое понятие «лидер общественного
объединения» сформулировано таким образом, что в качестве лидера будет
рассматриваться не только непосредственный руководитель, но и любые участники
общественного объединения, «способные посредством своего влияния и авторитета
2
единолично оказывать управляющее воздействие на деятельность этого общественного
объединения»4. Иными словами, если в действующем Уголовном кодексе обстоятельства,
отягчающие уголовную ответственность применялись только к
руководителям
общественных объединений, то благодаря новому понятию «лидер общественного
объединения», такие же обстоятельства будут применяться и к рядовым участникам
общественных объединений – а это грозит более значительными штрафами, арестом,
ограничением и даже лишением свободы.
Лидеры общественных объединений будут рассматриваться как особо опасные
преступники для общества по следующим преступлениям:
 Нарушение прав граждан по мотивам происхождения, социального,
должностного
или
имущественного
положения,
пола,
расы,
национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места
жительства, принадлежности к общественным объединениям или по
любым иным обстоятельствам (Статья 146 п.2);
 Умышленные действия, направленные на возбуждение социальной,
национальной, родовой, расовой, сословной или религиозной розни, на
оскорбление национальной чести и достоинства либо религиозных чувств
граждан, а равно пропаганда исключительности, превосходства либо
неполноценности граждан по признаку их отношения к религии,
сословной, национальной, родовой или расовой принадлежности, если эти
деяния совершены публично или с использованием средств массовой
информации или информационно-коммуникационных сетей, а равно
путем изготовления или распространения литературы или иных носителей
информации, пропагандирующих социальную, национальную, родовую,
расовую, сословную или религиозную рознь (Статья 174);
 Создание, руководство экстремистской группой или участие в ее
деятельности (Статья 182);
 Пропаганда терроризма либо экстремизма или публичные призывы к
совершению акта терроризма либо экстремизма (Статья 254);
 Создание, руководство террористической группой и участие в ее
деятельности (Статья 264); и
 Незаконное вмешательство членов общественных объединений в
деятельность государственных органов (Статья 401).
Совершенно не ясно, почему лидеры (руководители и члены) общественных объединений
должны считаться более опасными, чем другие лица, когда они организуют
экстремистские или террористические группы, или распространяют информацию,
разжигающую социальную или национальную рознь, или совершают любые другие
преступления, указанные выше. Общественные объединения и их лидеры не имеют
никаких специальных полномочий или ресурсов, чтобы стать более мощными по
сравнению, например, с состоятельными частными лицами, бизнесменами или
политиками. Мы не увидели законных и рациональных аргументов, почему лидеры
(руководители и члены) общественных объединений должны считаться потенциально
более опасными для общества, чем другие. Закон должен относиться ко всем одинаково.
Выделение лидеров (руководителей и членов) общественного объединения для
применения повышенной уголовной ответственности является дискриминацией против
руководителей и членов общественных объединений.
4
Статья 3 проекта Уголовного Кодекса по состоянию на 30.09.2013 г.
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31140848#sub_id=2
3
Мы рекомендуем устранить из проекта Уголовного кодекса термин «лидер общественного
объединения», а также исключить все упоминания о "лидерах", "руководителях", или
«участниках» общественных объединений.
2. Незаконное вмешательство членов общественных объединений в деятельность
государственных органов (Статья 401)
Воспрепятствование законной деятельности государственных органов или присвоение
функций государственных органов или их должностных лиц членами общественных
объединений, а равно создание в государственных органах организаций политических
партий, если эти деяния причинили существенный вред правам и законным интересам
граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства,
считается уголовным преступлением. Определение этого преступления очень
расплывчато. Не ясно, что будет представлять собой вмешательство в деятельность
государственных органов. Будут ли критические замечания в сторону государственных
органов или государственных служащих считаться «вмешательством»? Если
вмешательство представляет некоторые нежелательные и опасные физические действия,
почему только члены общественных объединений должны нести такую ответственность?
Любой человек или организация, которые совершают незаконные действия, должны нести
ответственность за это. Статья 401 является еще одним из положений проекта УК, в
котором лидеры общественных объединений дискриминируются без всякого
рационального обоснования.
Мы рекомендуем уточнить определение этого преступления таким образом, что будет
ясно, какие действия являются "вмешательством в деятельность .... причинившим
существенный ущерб правам" и что все лица и организации будут подлежать наказанию
за данное нарушение. Если же невозможно четко определить данное преступление, статья
401 должна быть полностью исключена из проекта УК.
3. Создание или участие в деятельности незаконных общественных и других
объединений (статья 402)
Проект УК определяет в качестве преступления создание и руководство религиозным или
общественным объединением, деятельность которого
сопряжена с насилием над
гражданами или иным причинением вреда их здоровью, либо с побуждением граждан к
отказу от исполнения гражданских обязанностей или совершению иных противоправных
деяний. Проект УК также определяет как преступление создание общественного
объединения, провозглашающего или на практике реализующего расовую, национальную,
родовую, социальную, сословную или религиозную нетерпимость или исключительность,
призывающего к насильственному ниспровержению конституционного строя, подрыву
безопасности государства или посягательствам на территориальную целостность
Республики Казахстан, а равно руководство таким объединением. Кроме того, проект УК
предусматривает строгое наказание и для участников таких объединений за активное
участие в деятельности таких объединений, предусматривающее до шести лет лишения
свободы.
Мы обращаем внимание на тот факт, что в проекте УК есть целая глава, посвященная
преступлениям против личности (глава 1). В этой главе устанавливается уголовная
ответственность за преступления против жизни и здоровья граждан. Кроме того, Глава 3
проекта УК определяет ряд преступлений против конституционных и иных прав и свобод
людей. Любой человек или организация, которая совершает такие преступления, должны
4
быть наказаны по всей строгости закона. Наличие отдельной статьи, посвященной
общественным объединениям, является дублирующим и дискриминационным.
Мы также обеспокоены тем фактом, что чрезмерно широкое определение преступлений в
статье 402 может привести к преследованию общественных объединений и их членов по
усмотрению государственных органов, которые могут субъективно найти общественное
объединение "провозглашающим" или "реализующим" "национальную" или другую
"нетерпимость или исключительность". Будет ли объединение, способствующее
продвижению русской истории и культуры считаться "провозглашающим
исключительность"?
Важно помнить, что международное право защищает право на свободу объединения, в
том числе право на создание общественного объединения. Это «право не может быть
ограничено, за исключением случаев, предусмотренных законом и необходимых в
демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественной
безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или
защиты прав и свобод других лиц»5. Только " убедительные и неопровержимые " причины
могут служить основанием для ограничения права на объединение и такие ограничения
должны "толковаться прямо и недвусмысленно". Субъективное усмотрение
государственного органа при определении факта преступления, основанное на размытом
определении такого преступления, противоречит обязательствам, установленным в
Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП),6 иным
международным документам, к которым присоединился Казахстан, и, соответственно,
может быть легко использовано для преследования общественных объединений без
причины или обоснования.
Наша рекомендация заключается в том, что статью 402 необходимо исключить из проекта
УК.
4. Руководство, участие в деятельности незарегистрированных или запрещенных
общественных, религиозных объединений, а также финансирование их деятельности
(Статья 403)
Руководство, участие и финансирование деятельности незарегистрированных
общественных объединений считается преступлением (статья 403). Важно отметить, что
запрет на деятельность незарегистрированных объединений является прямым нарушением
международных договоров и конвенций, участником которых является Казахстан, в
частности, МПГПП.
Статья 22 МПГПП гласит:
1. Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право
создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
2. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые
предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в
интересах государственной или общественной безопасности, общественного
порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод
5
Статья 22 п.2 Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах
6
Международный Пакт о Гражданских и Политических Правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН от 16 декабря
1966 г., ратифицированный Республикой Казахстан от 26 августа 1998 года (МПГПП)
5
других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений
пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.
3. Ничто в настоящей статье не дает право Государствам, участвующим в Конвенции
Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и
защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб
гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким
образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям.
Защищаемое в международных масштабах право на свободу объединения включает в себя
право на создание неформальных объединений, то есть групп без образования
юридического лица. Многие другие источники международного права подтверждают, что
осуществление права на свободу объединения не требует от человека зарегистрировать
общественную организацию или даже уведомить правительство о его создании.
"Регистрация не должна быть обязательным требованием. Организации гражданского
общества должны иметь право на существование и работать без регистрации, если они не
хотят зарегистрироваться."7 Законодательства отдельных стран никоим образом не
должны запрещать неформальные объединения только из-за отсутствия их
правосубъектности."8
Запрещение незарегистрированных общественных объединений по законодательству
Казахстана противоречит самому понятию свободы объединения. Статья 403 прямо
противоречит международным стандартам и должна быть исключены из проекта УК. Мы
также рекомендуем принять законодательства по защите права граждан на объединение
как с регистрацией, так и без регистрации общественного объединения, чтобы избежать
таких ограничений в будущем.
Казахстан в настоящее время сформировал самое сильное и надежное гражданское
общество в Центральной Азии и стремится стать одним из тридцати наиболее развитых
стран в мире. Недавняя инициатива по гуманизации казахстанского уголовного
законодательства является шагом навстречу к этой цели. Тем не менее, статьи,
приведенные выше, противоречат этому намерению, и могут воспрепятствовать развитию
сектора гражданского общества в Казахстане.
Мы верим, что на защиту общественных объединений встанут народные избранники,
представители государственных органов и все те, кто уважает права человека и кому
небезразлична судьба гражданского общества в Казахстане. Мы также призываем
разработчиков рассмотреть эти рекомендации и поддержать внесение соответствующих
изменений в проект УК.
7
Доклад, представленный Специальным представителем Генерального секретаря ООН по вопросу о правозащитниках
Хина Джилани, в соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 58,178 (1 октября 2004 года.), Стр. 21 21
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/533/18/PDF/N0453318.pdf?OpenElement
8 Документ ОБСЕ / БДИПЧ, Основные руководящие принципы свободы объединения, с акцентом на
неправительственные организации, стр. 67
https://www.humanrights.gov.au/sites/default/files/document/page/OSCE_Guidelines_freedom_of_association.pdf
6