Вопросы, подлежащие обязательному закреплению в уставе

ТЕМА: Вопросы, подлежащие обязательному закреплению в
уставе муниципального образования
Говоря о вопросах, подлежащих обязательному закреплению в уставе
муниципального образования, надо отметить, что устав муниципального образования —
основной нормативный правовой акт, которым муниципальный район, сельское поселение
или городской округ фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы
ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления,
обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением ладного муниципального образования.
В Уставе МО подробно указываются вопросы местного значения, относящиеся к
ведению МО; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении
вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного
самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу правовых актов органов
местного самоуправления; регулируются территориальная, финансово-экономическая и
организационная основы местного самоуправления, общий порядок владения, пользования
и распоряжения муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия
отдельных органов местного самоуправления и их должностных лиц; устанавливаются
основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения
полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления; статус и социальные
гарантии выборных должностных лиц и депутатов, работающих на постоянной основе.
Конечно, сам устав не в состоянии урегулировать все многообразие отношений,
возникающих в повседневной жизни и деятельности органов местного самоуправления. Он
является основой для дальнейшего нормотворчества, он обозначает принципы и основные
правила, на которых эти отношения должны строиться. Поэтому решение конкретных
вопросов требует принятия на местах иных правовых актов (постановлений,
распоряжений, инструкций и т. п.), которые развивают и конкретизируют положения
устава.
В настоящее время уставом муниципального образования должны определяться
(часть 1 статьи 44 ФЗ-131):
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного
значения, в том числе путем образования органов территориального общественного
самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления,
должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования)
и вступления в силу правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа, депутатов, членов иных выборных
органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления,
а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок
решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва
населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного
прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также
порядок контроля за исполнением местного бюджета;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
По большому счету, есть нормы ФЗ-131, которые преимущественно должны
дублироваться, воспроизводится во всех уставах одного вида муниципального
образования. Например, вопросы местного значения, закрепляемые в уставах всех
сельских поселений, являются идентичными, т.е. в данной части уставы можно считать
типовыми.
Одним из первоочередных вопросов, подлежащих самостоятельному регулированию
муниципальными образованиями в своих уставах, являются вопросы организации
местного самоуправления – состав органов, их полномочия, способ их создания, порядок
деятельности и т.д.
Так, непосредственно уставом сельского поселения на первичной основе,
индивидуально для каждого поселения должны быть решены следующие вопросы:
- какова будет собственная компетенция тех или иных органов местного
самоуправления?
- каков будет численный состава Совета депутатов, и дополнительные полномочия
данного органа?
- какие иные помимо главы поселения, должности выборных лиц местного
самоуправления, будут установлены в данном поселении?
- каким способом должен избираться глава поселения – на основе всеобщего, прямого
избирательного права (путем всенародного голосования) либо Советом депутатов из
своего состава?
- будет ли избранный населением глава поселения быть наделен правом входить в
состав Совета депутатов и председательствовать на его заседаниях?
- на какой основе – постоянной или непостоянной будет осуществлять свои
полномочия глава поселения, член выборного органа местного самоуправления, сколько
депутатов будут осуществлять полномочия на постоянной основе?
- будут ли наделены органы территориального общественного самоуправления
правами юридического лица?
- также в рамках данного направления уставом необходимо установить подотчетность
и подконтрольность органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 34); порядок самороспуска
Совета депутатов (п. 1 ч. 16 ст. 35); определить основания для отзыва депутатов, члена
выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления и процедуру отзыва указанных лиц (ч. 2 ст. 24).
В рамках регулирования данного блока вопросов, следует учитывать, что при
определении правового статуса Совета депутатов и местной администрации необходимо в
уставе указывать адреса (адрес) местонахождения данных органов, а также указывать,
обладает ли Совет депутатов правами юридического лица, так как согласно части 9 статьи
35 ФЗ-131 представительный орган сельского поселения, может обладать правами
юридического лица в соответствии с уставом МО.
При регулировании правового статуса главы поселения, в уставе необходимо
указать должностное лицо, которое будет осуществлять полномочия главы поселения в
случае временного отсутствия главы или невозможности исполнения им должностных
обязанностей, а также в случае досрочного прекращения им своих полномочий.
При этом, в настоящее время в Республике Алтай действует ряд уставов
муниципальных образований, которыми определяется должностное лицо, которое, в
случае досрочного прекращения полномочий главы МО, исполняет только часть его
полномочий (а именно, по руководству местной администрацией). Однако такой подход к
решению данного вопроса не отвечает требованию ФЗ-131.
Наряду с этим, уставом МО самостоятельно должны быть урегулированы следующие
вопросы:
- каким образом должны использоваться собственные материальные ресурсы и
финансовые средства, дополнительно выделяемые органами местного самоуправления для
осуществления переданных им отдельных государственных полномочий? И будут ли такие
средства вообще предусматриваться? (ч. 5 ст. 19);
- каким образом должно обеспечиваться исполнение принятого на местном
референдуме решения (ч. 8 ст. 22);
- какая избирательная система должна применяться при проведении выборов в органы
местного самоуправления в данном МО? (ч. 3 ст. 23);
- в каком порядке будет осуществляться процедура подписания главой поселения
решений, принимаемых Советом депутатов (п. 2 ч. 4 ст. 36);
- а также урегулировать еще ряд первоочередных вопросов.
Кроме этого в уставе могут фиксироваться особенности социально-экономического
развития конкретной территории, национальная специфика ее населения и т.п. Наряду с
этим, именно в уставе закрепляются самостоятельные выбранные населением формы
местного самоуправления.
Устав муниципального образования обладает следующими особенностями по
сравнению с другими муниципальными правовыми актами:
1) может быть принят в результате как непосредственного правотворчества, так и
опосредованного (т.е. на сходе граждан (ч. 3 ст. 43 ФЗ N 131-ФЗ). Происхождение иных
муниципальных актов четко дифференцировано;
2) является актом муниципального образования, а не конкретного органа местного
самоуправления;
3) является учредительным муниципальным актом (только в уставе могут
устанавливаться структура органов местного самоуправления, полномочия органов и
выборных должностных лиц местного самоуправления, закрепляться иные статусные
нормы);
4) является актом высшей юридической силы по отношению к другим
муниципальным актам (ч. 2 ст. 43 ФЗ N 131-ФЗ);
5) его принятию всегда предшествует процедура проведения публичного обсуждения
проекта (ч. 4 ст. 44 ФЗ N 131-ФЗ);
6) принимается квалифицированным большинством - двумя третями от
установленной численности депутатов представительного органа или от участников схода
граждан (ч. 5 ст. 44, ст. 25 ФЗ N 131-ФЗ);
7) подлежит обязательной государственной регистрации в органах юстиции в
установленном порядке (ч. 6 ст. 44 ФЗ N 131-ФЗ);
8) условие вступления его в силу - опубликование (обнародование) (ч. 8 ст. 44 ФЗ N
131-ФЗ);
9) нормы, изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия
органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного
органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных
изменений и дополнений;
10) является стабильным правовым актом, что обеспечивается процедурой
внесения в него дополнений и поправок, зафиксированной в его тексте.
При определении территории сельского поселения, в уставе необходимо указывать
исторически сложившиеся земли населенных пунктов, входящих в состав поселения,
руководствуясь Законом РА от 13.01.2005 N 10-РЗ "Об образовании муниципальных
образований, наделении соответствующим статусом и установлении их границ".
При регулировании уставом видов ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления, оснований наступления этой ответственности и порядка
решения соответствующих вопросов, следует отметить, что на сегодняшний день, в
большинстве уставов МО Республики Алтай в перечне оснований для роспуска Совета
депутатов, отсутствует такое основание, как роспуск в случае, если Совет депутатов МО в
течение 3-х месяцев подряд не проводил правомочного заседания, он подлежит роспуску
на основании республиканского закона. При этом факт непроведения заседания должен
быть предварительно установлен в судебном порядке.
При регулировании уставом вопросов проведения выборов депутатов, следует
отметить, что способы формирования такого органа в поселении и муниципальном районе
различаются. Так, для поселения установлен только один способ формирования Совета
депутатов – путем проведения муниципальных выборов (ч. 2 ст.35 ФЗ-131).
В отличие от этого, Совет депутатов муниципального района может:
- либо состоять из глав поселений, входящих в состав района, и из депутатов сельских
советов депутатов указанных поселений, избираемых сельскими советами депутатов из
своего состава;
- либо состоять из депутатов, избираемых на муниципальных выборах районного
уровня.
Таким образом, проведение всеобщих выборов для избрания Совета депутатов
муниципального района не считается обязательным требованием.
Кроме этого, следует обратить внимание на то, что в июне 2013 года в Закон РА от
05.05.2011 N 14-РЗ "О муниципальных выборах в РА" внесены изменения, согласно
которым выборы глав муниципальных образований в республике могут проводиться
только по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, тогда как
прежней редакцией закона допускалось применение на таких выборах мажоритарной
системы как абсолютного большинства, так и относительного большинства.
Кроме этого, надо отметить, что на федеральном уровне утратили силу
законодательные нормы, предусматривавшие обязательное замещение не менее половины
депутатских мандатов в представительных органах МО, состоящих из 20 и более
депутатов, депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых
политическими партиями (изменения, внесенные Федеральным законом от 02.11.2013
N 303-ФЗ в часть 3.1 статьи 23 ФЗ-131, пункт 18 статьи 35 Федерального закона от
12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации").
Таким образом, в настоящее время применение пропорциональной (или
пропорционально-мажоритарной) избирательной системы на выборах депутатов
представительных органов муниципальных образований, отнесено к правам, а не
обязанностям органов местного самоуправления данных муниципальных образований. А
сама возможность введения подобной системы в настоящее время имеется во всех МО
независимо от численности депутатского корпуса.
Из прежней редакции статьи 23 ФЗ-131 следовало, что в муниципальных районах,
городских округах, представительные органы которых состоят из 20 и более депутатов, в
обязательном порядке должна применяться пропорциональная система выборов по
«партийным» спискам (как в чистом виде, так и в сочетании с мажоритарной системой).
Кроме этого, с 1 мая 2013 года в избирательном законодательстве вступили в силу
изменения,
предусматривающие,
что
полномочия
избирательной
комиссии
муниципального образования могут возлагаться не только на территориальную комиссию,
но и на участковую комиссию, действующую в границах муниципального образования.
Говоря о регулировании вопросов принятия, вступления в силу МПА, надо
отметить, что в настоящее время в ряде уставов муниципальных образований РА вообще
отсутствуют положения, определяющие порядок опубликования (обнародования)
правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления. Данный факт
свидетельствует о недостаточности правового регулирования вопросов, подлежащих
обязательному регулированию уставом.
Устав в обязательном порядке должен содержать положения, регулирующие
вопросы принятия, вступления в силу МПА. Данные вопросы образуют целый блок, в
рамках которого необходимо установить:
- виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования)
и вступления в силу МПА (пункт 6 части 1 статьи 44 ФЗ-131);
- порядок вступления в силу МПА (ч.1 ст.47 ФЗ-131);
- порядок опубликования (обнародования) МПА, который должен обеспечивать
возможность ознакомления с ними граждан (часть 3 статьи 47 ФЗ-131).
В рамках данного блока в том числе необходимо определить круг органов,
должностных лиц и иных организаций, обладающих правом внесения проектов правовых
актов для принятия Советом депутатов, администрацией или Главой МО.
Устав, содержащий норму, определяющую, что акты, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального
опубликования (обнародования), не может считаться полным достаточным для
регулирования порядка вступления в силу правовых актов, принимаемых органами
местного самоуправления.
Для полноты правового регулирования данного вопроса Уставом должен быть
определен конкретный способ доведения до сведения граждан как проектов актов так и
уже принятых правовых актов:
- либо опубликование в печатном издании;
- либо обнародование в общедоступных местах;
- либо одновременно оба указанных способа.
Практика показывает, что проекты решений о внесении изменений в уставы, как
правило, обнародуются путем размещения на информационных стендах на территории
МО, однако в уставах отсутствует норма, определяющая такой способ (форму)
обнародования проектов правовых актов, что свидетельствует о недостаточности
регулирования данного вопроса.
Также для полноты регулирования порядка принятия МПА уставом может быть
предусмотрено, что данные акты подлежат антикоррупционной экспертизе. При этом,
обращаем внимание, что порядок проведения антикоррупционной экспертизы решений
Совета депутатов, должен быть утвержден самим Советом депутатов, а постановлений
администрации и Главы МО - постановлением Главы МО.
В МО, состоящем из нескольких населенных пунктов, необходимо учитывать, что
установленное уставом правило об обнародовании правовых актов посредством
размещения их текстов для ознакомления граждан на информационных стендах, означает,
что данные акты должны размещаться одновременно на информационных стендах в
каждом населенном пункте.