Бюрократизм и коррупция - две стороны одной медали

БЮРОКРАТИЗМ И КОРРУПЦИЯ – ДВЕ СТОРОНЫ ОДНОЙ МЕДАЛИ
Касаева Т. В.,
к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой Теории и истории государства
и права Саратовского государственного социально-экономического университета
Коррупция представляет собой аморальное явление, развращающее все общество. В
настоящее время официально констатируется 1, что законодательная основа
противодействия коррупции в Российской Федерации, в целом, сформирована – ее
составляют как общепризнанные принципы и нормы международного права, акты
федерального законодательства, нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, муниципальные нормативные правовые акты. Однако обзор состояния в
современной России механизмов противодействия коррупции, показал, что эти акты
пока не систематизированы. В Российской Федерации не разработана модель
юридической конструкции «противодействие коррупции» как системы мер
организационного, экономического, правового, информационного, кадрового
характера, охватывающих федеральный, региональный и муниципальный уровни и
которые должны распространяться на широкий круг субъектов: органы власти и
институты гражданского общества. Это обстоятельство снижает эффективность уже
реализуемых мер, порождает недоверие к вновь вводимым мерам и ослабляет
восприятие предпринимаемых шагов в области противодействия коррупции в
целом2.
Повышение эффективности противодействия коррупции требует значительных
затрат (организационных, финансово-экономических и иных), но для современной
России важно не снижать темпы реализации одного из приоритетов
административной реформы. И.Н. Барциц справедливо подчеркивает, что недопустимо
сведение противодействия коррупции исключительно к бюджетной сфере. Не менее
изощренные формы коррупция приобретает в бизнес-сообществе3.
Согласно рейтингу, составленному Transparency International в 2013 году Россия
осталась на 127-м месте по уровню коррупции. На соседних строчках с Россией находятся
Мали, Никарагуа, Пакистан4.
Глубина коррупции зависит от целого ряда системообразующих факторов. Один из
них – конфликт интересов на государственной службе. В повседневных служебных
отношениях чиновников должны осуждаться любые действия, которые могут привести к
коррупции или создать ее возможность. Подобные действия на грани «фола» должны
быть обнесены красными флажками, обозначены, названы5. В Федеральном законе «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» урегулированию
конфликта интересов уделяется особое внимание. Это не случайно. Конфликт интересов
коррупционно опасен. К нему могут привести следующие обстоятельства: ненадлежащая
выгода, интересы вне государственной службы, политическая деятельность, подарки,
уязвимость чиновника, злоупотребление и использование служебного положения,
Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии
противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»
//Российская газета 2010.15апреля.
2
См.: Лаврентьев А.Р. Юридические конструкции противодействия коррупции в современной России
// Юридическая техника. 2013. № 7 (ч.2). 2013. № 7. С. 382-392.
3
Об этом см. подробно: Барциц И.Н. К новой бюрократии и антикоррупционной экспертизе // НГ-сценарии.
2009. 24 ноября.
4
news.mail.ru/politics/15920594/?frommail=1
5
См.: Милушева Т.В., Касаева Т.В. Конструкция «конфликт интересов»: вопросы правового регулирования /
Юридическая конструкция в правотворчестве, реализации, доктрине // Юридическая техника. 2013. № 7
(ч.2). С. 487-490
1
интересы по завершении службы, отношения с бывшими коллегами и т.д. Регулирование
вопросов конфликта интересов должны стать объектом пристального внимания
исследователей.
Базой и ближайшей предпосылкой коррупции является бюрократизм. В реальной
жизни бюрократами часто называют, придавая этому слову негативный оттенок,
государственных служащих, чиновников. Но нельзя отождествлять «бюрократию» как
необходимое звено механизма государства, осуществляющее организованное управление
государственными делами, и «бюрократизм», как крайне деструктивное явление,
деформацию правосознания чиновников, формализованный способ осуществления
государственной власти.
Главной целью государственной службы является эффективное управление.
Подлинная бюрократия (в отличие от бюрократизма) предполагает господство
профессионализма
над
некомпетентностью,
правопорядка
над
произволом.
Недобросовестные чиновники, используя свое положение, зачастую монополизируют
государственную власть, преследуя личную выгоду. Свой личный интерес они
противопоставляют интересам общества, забывая о благе народа. Завуалировать эти
обстоятельства позволяют ненужные процедуры, мнимая секретность, формализм. При
этом бюрократический аппарат преследует цель самосохранения, а реализация собственно
государственных функций уходит на последний план.
Ситуация усложняется, если эти бюрократические проявления происходят на фоне
чрезмерного разрастания государственного аппарата. Необходимо отметить в связи с
этим, что ученые преимущественно считают разрастание чиновничества явлением
негативным, поскольку расширение сфер деятельности государственного аппарата
автоматически снижает его подконтрольность и повышает безответственность
чиновников.
В. Граждан сформулировал «закон бюрократических реорганизаций». С каждой
реорганизацией госаппарата число рядовых сотрудников уменьшается, а число
начальников увеличивается, что имеет отрицательные последствия: во-первых,
увеличивается процент нерационально распределяемых финансовых средств, во-вторых,
снижается качество работы (исполнителей становится все меньше, а начальников больше),
в-третьих, атмосфера в трудовых коллективах госорганов становится неблагоприятной.
Когда рядовые сотрудники все видят и какой-то мере понимают, трудно, не будучи
«допущенным к кормушке» выкладываться на работе.6
Сокращение чиновников в контексте изложенного, на первый взгляд, является
выходом из сложившейся ситуации. Однако нельзя не учитывать и правовой аспект
вопроса. В последние годы значительно выросло число всех нормативных актов и, в
первую очередь, ведомственных. И пока нормативный акт существует, он требует
нужного числа специально подготовленных людей, способных выполнить работу по его
реализации. Поэтому сокращать количество государственных служащих, бесполезно, если
не затрагивать объем действующего законодательства, не избавляться от устаревших
законов.
Один из основных путей самовырождения бюрократизма – резкое сокращение
избыточных функций государства. «Избыточное» административное регулирование со
всеми его проявлениями, и характеристиками, считает Ю.Н. Старилов, представляет
собой негативное явление как в нормотворческой деятельности, так и в
административном правоприменении. Они являются нарушением принципа законности
публичного управления, хотя и при этом находящегося в системе самих административноправовых
норм.
Поэтому
«избыточные»
полномочия
или
«избыточную»
6
Граждан В. Антибюрократическая революция: возможна ли она? // «Власть». 2004, № 10. С. 50.
административную власть нужно ограничивать или корректировать только нормативным
путем7.
Управленческие притязания государства определяются его способностью в
конкуренции с частным бизнесом действовать более эффективно. Если те или иные задачи
решаются бизнесом, то вмешательство государства не целесообразно как в политическом
(излишнее администрирование), так и в экономическом (неоправданное расходование
бюджетных средств) отношении. В настоящее время заметно повысилось качество
менеджмента в сфере действия частного сектора. На этом фоне особенно видны
недостатки управления в государственном секторе.
Проблемы противодействия коррупции, так или иначе, связываются сегодня с
«качеством» государственного управления, являющимся одним из ключевых факторов
повышения доверия граждан к органам государственной власти. Реализация задач в ходе
проведения административной реформы положительно оценивается населением. Об этом
свидетельствуют данные, приведенные на пресс-конференции Минэкономразвития
России 8 февраля 2012 года по результатам регулярных исследований уровня качества и
доступности государственных и муниципальных услуг гражданам РФ. Наиболее высокий
уровень удовлетворенности граждане выразили в отношении услуг, предоставляемых
загсами. Меньше всего граждане удовлетворены качеством услуг ГИБДД и региональных
органов занятости.
И, хотя, в России уже действуют реестры государственных услуг, приняты
регламенты, институт оказание услуг пока находится в стадии формирования. Причина
тому – бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, а
также трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством.
Минимизация всех этих проявлений возможна лишь при действенном контроле со
стороны общества, четких юридических процедурах, определяющих поведение чиновника
и реально действующих законодательных ограничениях, выраженных в запретах получать
вознаграждения
за
исполнение
служебных
обязанностей,
заниматься
предпринимательской деятельностью и т.д. И, тем не менее, одним из важнейших
факторов малой эффективности государственного аппарата является не бюрократизм и
коррупция, а некомпетентность чиновников.
Правительством РФ разработана Концепция, направленная на снижение
административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и
муниципальных услуг. Результатом реализации указанных в ней мероприятий должно
стать устранение максимального количества избыточных административных барьеров,
снижение уровня коррупции и внедрение современных механизмов управления, что
позволит существенно повысить инвестиционную привлекательность российской
экономики и обеспечить формирование благоприятных условий для осуществления
предпринимательской деятельности8.
Приоритетными направлениями улучшения качества и сокращения сроков
предоставления государственными органами услуг гражданам и организациям являются:
создание центров обслуживания населения по принципу «одного окна»; формирование
«электронного Правительства»; внедрение системы менеджмента качества в
государственном управлении; создание системы стимулирования госслужащих.
Важную роль в противодействии бюрократизма и коррупции призвана сыграть
реализация принципа открытости власти. С первого июля 2013 года вступили в силу
Старилов Ю.Н. Избыточное административное регулирование: способно ли оно обеспечить законность и
порядок в системе публичного управления? / Правовая наука и реформа юридического образования: Сб.
науч. трудов. Вып. 22. Свобода и государственное регулирование: соотношение, правовые гарантии,
практика осуществлоения / под ред. Ю.Н. Старилова. – Воронеж, 2009. С. 212.
8
См.: Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижение
административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг
на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции // СЗ РФ 2011. № 26. Ст. 3826.
7
поправки к федеральным законам «Об информации, информационных технологиях и о
защите информации» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления»,9 в соответствии с
которыми федеральные органы исполнительной власти и органы местного
самоуправления обязаны предоставлять общественности информацию о своей работе
через Интернет. Помимо закона приняты все необходимые подзаконные акты, в частности
Постановление правительства № 583 от 10 июля 2013 года. Утверждена
автоматизированная система мониторинга. За не размещение информации на сайтах
предусмотрена административная ответственность. При злостном неисполнении –
увольнение чиновников. По мнению юристов – это закон «на вырост»: устанавливаемые
им нормы превосходят уровень гражданского общества в России, но общественной
контроль над чиновниками – это и есть стандарты открытости, необходимые государству
и обществу10.
Принятию взвешенных государственных решений призван помочь институт
лоббизма, который активно начинает использоваться государственными органами. Задача
заключается в том, чтобы его вывести из «тени» и принять, наконец, Федеральный закон
«О правовом регулировании лоббистской деятельности». Лоббизм должен являться
предметом самого пристального научного изучения.
Сочетание в публичном управлении методов централизации и децентрализации –
объективная закономерность. Результатом осуществления административной реформы
должна быть ясная система органов государственной власти с четким разделением их
функций. Необходимо развести политическую и административную сферы деятельности
чиновников, принимающих решения в обеих областях.
Следует привести в систему все виды ответственности властных субъектов.
Принятие Дисциплинарного кодекса государственных гражданских служащих ждет
своего часа.
Еще одно направление – нравственно-правовое воспитание чиновников. Нужна
государственная программа формирования нравственных ценностей в обществе в целом и
во властных структурах в частности. Работа по повышению профессиональных, деловых,
моральных качеств государственных служащих должна вестись в двух направлениях: вопервых, выработка ценностей наиболее инициативными группами общества и их
последующее распространение в обществе на основе определенных соглашений; вовторых, естественное выращивание культурных стандартов с учетом мирового опыта.
Действие этических кодексов и правил служебного поведения позволяет усилить и
осознать чувство ответственности государственного служащего перед обществом,
наладить систему контроля за неправомерным бездействием, культивировать
нетерпимость к девиантному поведению. Ограничение коррупции и бюрократизма в
сфере государственной службы необходимо рассматривать в широком контексте
экономического, политического и духовного обновления российского общества.
Федеральный закон от 7 июня 2013 № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об
информации, информационных технологиях и о защите информации” и Федеральный закон “Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного
9
самоуправления”» //СЗ РФ. 2013. № 23, ст. 2870.
10
См. Рузманова Ю., Чувиляев П. Госорганы под общественным рентгеном // Московский комсомолец.
31.07-7.08. 2013 года.