Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное автономное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
«Национальный исследовательский университет
Высшая школа экономики»
Факультет государственного и муниципального управления
Кафедра
Управления государственными и муниципальными заказами
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
На тему: Сравнительный анализ применяемых методов
определения начальной цены контракта
Студент группы №59 ГЗ
Касьянов Сергей Дмитриевич
Руководитель ВКР
Преподаватель кафедры управления государственными
и муниципальными заказами Маслова Наталья Сергеевна
Рецензент
Преподаватель кафедры управления государственными
и муниципальными заказами Бурков Александр Владимирович
Москва, 2013
1
Оглавление
Введение .................................................................................................................. 3
Глава 1. Теоретические и методологические аспекты рассмотрения
определения и формирования начальной (максимальной) цены
контракта при размещении государственного и муниципального
заказа ....................................................................................................................... 9
1.1 Понятия «начальная (максимальная) цена контракта» в системе
размещения государственного и муниципального заказа ........................... 9
1.2 Особенности определения и формирования начальной
(максимальной) цены контракта в 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» .................................................................................. 20
1.3 Международный опыт определения начальной (максимальной) цены
контракта......................................................................................................... 23
Глава 2. Особенности формирования начальной (максимальной) цены
контракта при размещении государственного заказа ................................. 30
2.1 Анализ основных подходов, используемых при определении
начальной (максимальной) цены государственного контракта в регионах
РФ .................................................................................................................... 30
2.2 Анализ особенностей формирования начальной (максимальной) цены
контракта при размещении государственного заказа на закупку
кондиционеров по всем субъектам РФ. ....................................................... 33
Глава 3. Рекомендации по оптимизации существующих методов
определения начальной (максимальной) цены контракта ........................ 46
3.1 Определение основных недостатков существующих практик и
факторов, обуславливающих их появление и возможные пути их
решения. .......................................................................................................... 46
3.2 Рекомендации по использованию источников информации для
определения среднерыночных цен, при проведении рыночного
исследования .................................................................................................. 49
Заключение ........................................................................................................... 53
Библиографический список .............................................................................. 56
2
Введение
Формирование и прогресс рыночных отношений справедливо
требуют непрерывного улучшения юридических стандартов, которые
способны
упрочить
динамичное
развитие
всех
общественных
взаимодействий. Ввиду этого, в настоящее время наибольший интерес
вызывают вопросы регуляции государственных и муниципальных заказов
на законодательном уровне. Следование всем юридическим процедурам
проведения заказов, их общедоступность и открытость самым прямым
образом влияют на эффективность государственного управления и целевое
расходование бюджета, а также являются эффективными средствами
противодействия коррупции.
Один из видов взаимодействия государственных учреждений с
обществом
осуществляется с помощью закупки товаров (выполнения
работ, оказания услуг) для нужд данных учреждений. Важнейшим этапом
этого взаимодействия есть размещение заказов, данный процесс позволяет
определить поставщиков (подрядчиков, исполнителей), с которыми в
дальнейшем и будет заключен государственный (или муниципальный)
контракт.
Одной из причин несовершенства выше названного процесса является
недостаточная
степень
проработки
правовой
базы
в
сфере
государственных и муниципальных заказов в части образования данных
заказов. При этом известно, что в деятельности государственных
образований (в том числе органов местного самоуправления), действия
должностных лиц должны быть строго регламентированы, и опираться на
соответствующее законодательство.
Пробелы и недоработки в правовой базе могут оказывать самое
прямое влияние на уровень коррупции в области государственных
(муниципальных) закупок.
3
По подсчетам счетной палаты только за 2012 год потери для бюджета
от коррупции в секторе государственных закупок составляют 1 триллион
рублей.1
Это более чем достаточно, чтобы говорить об
актуальности
настоящего исследования.
8 апреля 2013 года Президент РФ подписал закон «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ
(известный как ФКС). Создание возможности контроля всего закупочного
процесса, а также возможностей для эффективного контроля от
первоначальной стадии закупки (а именно, обоснований и планирований
закупок, установления начальных цен и наиболее важнейших пунктов
контракта) до управления рисками в ходе закупки
и последующего
мониторинга и контроля исполнения контракта – основная задача данного
федерального закона.
Вопрос определений, формирований и обоснований начальных
(максимальных) цен для контрактов – один из существеннейших вопросов
планирования
закупок.
Точность
получаемого
расчета
начальной
(максимальной) цены контракта требуется как для проведения закупок, так
и для их планирования, а твкже для контроля за качеством и
эффективностью закупок.
До недавнего времени не существовало никаких требований об
обосновании определяемой заказчиком, либо уполномоченным органом
начальной (максимальной) цены контракта (цены лота). Такие требования
[Электронный ресурс] // URL: http://www.rg.ru/2013/01/24/stepashin.html (дата обращения: 30.05.2013).
1
4
в соответствии с законодательством о размещении государственных и
муниципальных заказов попросту отсутствовали2.
Однако на текущий момент 94-ФЗ от 21.07.2005 не только
предписывает расчет начальной (максимальной) цены контракта, но и
требует от заказчика предоставлять в закупочной документации его
обоснование.
Однако Закон не вносит определения самого механизма
подобного расчета, то есть, на данный момент, не существует
общефедеральных механизмов определения и назначений начальной
(максимальной) цены контакта. В связи с этим, заказчикам приходится
принимать решение о способе формирования начальной (максимальной)
цены контракта самостоятельно.
Поэтому в настоящее время проблема определения и формирования
начальной (максимальной) цены контракта, а так же её обоснования
становятся более востребованной и актуальной.
На сегодняшний день существуют ученые и эксперты, которые
изучают различные стороны регулирования заказов, среди которых
хотелось бы выделить: Беляеву O.A., Белову В.А., Соколову Э. Д.,
Брагинского, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, Н.И. Клейн, И.В. Кузнецову,
И.А. Покровского, М.А.Рожкову.
Проблемы определения, формирования и обоснованности начальной
(максимальной) цены контракта рассматривались в работах специалистов в
сфере закупок. Вместе с тем, недостаточная разработанность правовой
регламентации
вопросов
определения
и
формирования
начальной
(максимальной) цены контракта в условиях динамичного развития
нормативной правовой базы обусловили выбор темы работы, ее структуру,
содержание, цель и задачи настоящего исследования.
О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: Федеральный закон № 79-ФЗ от 21
апреля 2011года. Ст. 1. п.20
2
5
Предметом
механизмы
в
данного
России
исследования являются
определения
и
существующие
формирования
начальной
(максимальной) цены контракта при размещении государственного и
муниципального заказа.
Объектом
данного
исследования
является
начальная
(максимальная) цены контракта как стабилизирующий элемент, при
размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Целью
данной
теоретических
работы
выкладок,
является
различных
комплексный
норм
права,
анализ
практических
материалов, затрагивающих проблему определения и формирования
начальной (максимальной) цены контракта при размещении заказов для
государственных и муниципальных нужд, проведение статистического
анализа на примере закупок кондиционеров, а также выработка на этой
основе соответствующих выводов и предложений, направленных на
развитие регулирования соответствующих норм права и законотворческой
практики
в
условиях
реформирования
законодательства
в
сфере
размещения заказа.
В соответствии с целью исследования в работе поставлены
следующие задачи:
1.
Проанализировать существующие в России теоретические и
методологические аспекты рассмотрения определения и формирования
начальной
(максимальной)
цены
контракта
при
размещении
государственного и муниципального заказа.
2.
Провести анализ правового регулирования определения и
формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении
государственного и муниципального заказа.
3.
Определить основные недостатки указанных практик и
факторов, обуславливающих их появление.
6
4.
Изучить международный опыт определения цен на закупаемую
продукцию.
5.
Рассмотреть
особенности
правового
регулирования
определения и формирования начальной (максимальной) цены контракта в
различных субъектах РФ.
6.
Проанализировать
особенности
формирования
начальной
(максимальной) цены контракта при размещении государственного заказа
на поставки кондиционеров.
7.
Разработать рекомендации по оптимизации существующих
методов определения начальной (максимальной) цены контракта.
Методологическая
поставленной
цели
основа
исследования.
использовались
Для
достижения
традиционные
положения
диалектического способа научного познания, а также современные
методы: логический анализ и синтез, системный, нормативно-логический
анализы,
сравнительное
правоведение,
правовое
моделирование
и
механизмы
по
прогнозирование.
Гипотеза
исследования:
Существующие
определению начальной (максимальной) цены контракта не в полной мере
выполняют свои функции, а именно не приводят к назначению
среднерыночных цен, что препятствует экономии бюджетных средств, при
размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Цель, задачи, объект, предмет исследования предопределили
структуру работы, которая состоит из трех глав, включающих семь
параграфов, списка использованных источников и литературы, а также
приложений.
Первая
аспектам
глава посвящена
рассмотрения
теоретическим и
определения
и
методологическим
формирования
начальной
(максимальной) цены контракта при размещении государственного и
7
муниципального
заказа,
существующих
практик, а
определению
основных
недостатков
также анализу международного
опыта
определения цен на закупаемую продукцию.
Во второй главе рассматриваются особенности определения и
формирования начальной (максимальной) цены контракта при размещении
государственного и муниципального заказа на поставку кондиционеров в
различных субъектах РФ за 2 квартал 2013 года. Исследуются основные
закономерности и недостатки существующей методологии определения
начальной (максимальной) цены контракта.
В третьей главе излагаются основные выводы и рекомендации по
результатам выполненного исследования.
Практическая значимость работы состоит в том, что основные
положения
и
результаты,
представленные
в
исследовании,
могут
использоваться при решении проблем, связанных с совершенствованием
методологии по определению начальной (максимальной) цены контракта в
системе государственных и муниципальных закупок, как на федеральном,
так и на региональных уровнях.
8
Глава 1. Теоретические и методологические
аспекты рассмотрения определения и формирования
начальной (максимальной) цены контракта при
размещении государственного и муниципального
заказа
1.1 Понятия «начальная (максимальная) цена
контракта» в системе размещения государственного и
муниципального заказа
Начальная (максимальная) цена контракта – очень важное понятие в
системе размещения заказов. Что же принято понимать под этим понятием.
В соответствии с п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ
существенными условиями договора являются условия о предмете
договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как
существенные или необходимые для договоров данного вида, а также
условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно
быть достигнуто соглашение.
По общему правилу цена не является существенным условием
договора.
Однако для государственного и муниципального контракта (далее,
государственный контракт) цена является существенным условием, на чем
акцентируют внимание многие специалисты34.
Принцип формирования цены на торгах по соглашению сторон
имеет существенное значение для определения начальной (максимальной)
цены контракта: заказчик должен определить начальную цену так, чтобы
обеспечить
возможность
заключения
контракта.
Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров
государственных нужд: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010. С. 19.
3
Этот
для
принцип
федеральных
Практика применения Гражданского кодекса РФ, частей второй и третьей / Под общ.ред. В.А. Белова.
М., 2011. С. 140.
4
9
определяет содержание норм Закона 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд» (далее 94-ФЗ), связанных с ценой лота,
ограничивая
законодателя
в
установлении
произвольных
правил.
Соответствующие нормы Закона 94-ФЗ не предписывают, какая цена лота
должна быть установлена, а описывают различные правовые последствия
ее определения и формирования, в том или ином размере:

цена лота является критерием применения отдельных процедур
размещения заказа – запроса котировок, размещения у единственного
поставщика5;

цена лота является критерием применения специальных
нормативных актов, например, правила определения и формирования
цены, установленные Постановлением Правительства РФ6, обязательны
при закупке отдельных видов медицинского оборудования на сумму более
500 тыс. рублей;

от цены лота рассчитывается размер обеспечения заявки,
обеспечения
исполнения
контракта
и
гарантии
поставщика7;
при
определенной цене лота требование об обеспечении исполнения контракта
становится обязательным8;

шаг аукциона определяется в процентах от цены лота9;

цена лота влияет на сроки проведения процедур размещения
заказа10;
Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года. Ст.47. п.2, Ст.55. п.14.
5
О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды
медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого
оборудования. Постановление Правительства РФ № 881от 3 ноября 2011 года.
6
7
Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года. Ст.20, п.4, п.15.2.
8
Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года Ст.32, п.5.
9
Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года Ст.34, п.4.2, Ст.37, п.5.
10
Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года Ст.33, п.1, Ст.45, п.1.
10

цена
лота
позволяет
устанавливать
дополнительные
требования к участникам, например, в области строительства при цене
контракта (лота) более 50 млн. рублей можно предъявлять дополнительные
требования к опыту; сам опыт также определяется через цену лота – сумма
предыдущих контрактов должна составлять не менее 20% начальной цены
на торгах11;

при
размещении
заказов
среди
субъектов
малого
предпринимательства Правительством РФ устанавливается максимальная
начальная цена12;

от цены контракта зависят правила его изменения13.
Сам
расчет
цены
является
функцией
заказчика
или
уполномоченного органа14. При этом Закон 94-ФЗ гласит, что они вправе
осуществить свои расчеты начальной (максимальной) цены контракта
(цены лота).
Однако,
не
установлен
порядок
определения
начальной
(максимальной) цены контракта (цены лота) и, в связи с этим, заказчик
самостоятельно принимает решение о способе определения такой
цены. От степени обоснованности начальной (максимальной) цены
контракта (цены лота) во многом зависит эффективность размещения
заказа, так как, если заказчик установит необоснованно высокую цену
контракта, тем самым, сообщив участникам размещения заказа о
готовности переплачивать, добиться эффективного использования средств
не удастся, в случае установления заниженной цены – размещение заказа
может не состояться в связи с отсутствием заинтересованности со стороны
11
Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года Ст.11, п.2.1.
12
Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года Ст.65, п. 21.
13
Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года Ст. 9, п.6.
14
Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 года Ст. 6.
11
12
13
14

15
16
17
18
19
1.2 Особенности определения и формирования
начальной (максимальной) цены контракта в 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд»
Федеральным законом №44-ФЗ (далее 44-ФЗ) «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» предусмотрены следующие
методы определения начальной (максимальной) цены контракта (цены
лота):15
1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), применяется
на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ,
услуг, планируемых к закупкам. При применении метода сопоставимых
рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг
должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой
закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров,
выполнения работ, оказания услуг. При применении метода заказчик
может использовать обоснованные им коэффициенты или индексы для
пересчета
цен
товаров,
работ,
услуг
с
учетом
различий
в
их
характеристиках.
2) нормативный метод, под которым понимается расчет цены
контракта на основе нормативов. Нормативный метод применяется в
случае, если правовыми актами установлены нормативы в отношении
товаров, работ, услуг (в том числе их предельная стоимость, количество
(объем), качество), которые предполагается закупать;
Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
15
20
3)
тарифный
метод.
Цена
контракта
определяется
согласно
установленному тарифу (ценой) товара (работы, услуги) в соответствии с
законодательством РФ или муниципальными правовыми актами;
4) проектно-сметный метод, под которым понимается расчет цены для
строительства (реконструкции или капитального ремонта) объекта или
проведения работ по сохранению объектов культурного наследия
(памятников культуры и истории)
путем оценки обоснованности и
стоимости критического пути и реализуемых в рамках контракта
проектных решений в целом;
5) затратный метод применяется в случае невозможности применения
иных методов, предусмотренных пунктами 1 - 4 части 1 настоящей статьи ,
или в дополнение к иным методам. Данный метод заключается в
определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта,
как суммы произведенных затрат и обычной для определенной сферы
деятельности прибыли.
6) иной обоснованный заказчиком метод в случае невозможности
использования указанных в пунктах 1-5 настоящей части методов, с
обоснованием невозможности применения указанных методов
Нормативный
Федерального
и
закона
тарифный
методы,
могут
применяться
предлагаемые
только
при
в
рамках
наличии
установленных правовыми актами нормативов и тарифов, то есть могут
применяться в значительно ограниченных случаях размещения заказов.
В случае закупки товаров, работ, услуг, аналогичных, закупленным
(закупаемым) заказчиком в предыдущем (текущем) году (в том числе на
основании утвержденной проектно-сметной документации) согласно
закону №44-ФЗ определение начальной (максимальной) цены контракта
(цены лота) предлагается осуществлять методом индексации. Основной
негативной стороной применения указанного метода является высокий
риск дублирования из года в год ошибок, допущенных ранее при
определении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота). Так,
21
в соответствии с действующим законодательством, в случае признания
торгов несостоявшимися, контракт по результатам таких торгов может
быть заключен по начальной (максимальной) цене контракта (цене
лота).Таким образом, в случае, если заказчик установил необоснованно
высокую начальную (максимальную) цену контракта (цену лота) и
определить «справедливую» цену контракта в результате конкурентного
состязания
претендентов
не
удалось,
такая
завышенная
цена
автоматически становится ориентиром для определения начальной
(максимальной) цены контракта (цены лота) аналогичных товаров, работ,
услуг в будущем.
В случае невозможности использования методов, предусмотренных
законом
№44-ФЗ
предлагается
использовать
иной
обоснованный
заказчиком метод.
В связи с вышеуказанным, работы по разработке методики
определения начальной цены государственного контракта актуальны не
только в свете действующего законодательства, но и в рамках реализации
закона №44-ФЗ.
22
1.3 Международный опыт определения начальной
(максимальной) цены контракта
Результаты анализа международного опыта определения цен на
закупаемую продукцию показали, что в странах Европейского союза нет
как такового понятия «начальная цена контракта». Его аналогом является
резервная цена (reserve price). Эта цена может, как быть опубликованной,
так и нет. Резервная цена – это максимальная цена, которую готов принять
заказчик при проведении конкурентных торгов16. В Директивах и
Руководствах Евросоюза также встречается термин предварительная цена
государственного контракта (estimated contract value). Предварительная
цена государственного контракта – это полная стоимость контракта, в
которую должны включаться как действительные, так и потенциальные
выплаты по контракту на протяжении всего срока его исполнения.
В опросе участвовали следующие страны: Бельгия, Австрия, Франция,
Ирландия, Англия, Турция, Литва, Германия и Португалия. Итак,
рассмотрим, в каких европейских странах определяется резервная цена.
В таблице № 1 (см. Приложение Таблица № 1) обобщается
полученная информация.
Из вышеперечисленных стран резервные цены устанавливают только
Бельгия (ABA), Австрия (BBG) и Португалия (UMIC).
исследователи
решили
учесть
ответ
Франции
(MINEFI),
Также
где
устанавливаются так называемые «приблизительные внутренние цены»,
что является аналогом скрытых резервных цен.
Таблица №2 (см. Приложение Таблица № 2) наглядно демонстрирует,
каким образом и в каких странах определяется резервная цена.
[Электронный ресурс] //EU Public Procurement Learning Lab “A brief report on the questionnaire “Reserve
Price”. URL: http://www.consip.it/on-line/Home/RicercaeSviluppo/Progetti/Eulab/documento3249.html дата
обращения: 30.05.2013)
16
23
Методы расчета и оценки общей разумной цены контракта включают
следующие виды издержек:17
 Прямые и косвенные затраты
 Понесенные или ожидаемые затраты
 Дополнительные выборочные затраты, среди которых:
 Расходы на связи с общественностью и рекламные расходы,
 Заработнаяплата,
 Непредвиденные расходы,
 Инфляция,
 Амортизация,
 Экономические издержки планирования,
 Затраты по возмещению работникам морального ущерба, вреда,
причиненного здоровью, социальных выплат,
 Штрафы и пени,
 Страхование и возмещение убытков,
 Выплаты по процентам и другие финансовые затраты,
 Затраты на поддержание трудовых отношений – затраты на
профсоюзные комитеты, на публикацию работников и других мер,
 Лоббирование
и
издержки
по
организации
политической
деятельности,
 Организационные расходы,
 Расходы по защите окружающей среды,
 Патентные издержки,
 Затраты по составлению контракта,
 Консультационные услуги профессионалов,
 HR-расходы,
 Издержки переезда,
 Расходы по выплате аренды,
[Электронный ресурс] //Federal Acquisition Regulation (FAR). URL: https://www.acquisition.gov/far/ (дата
обращения: 30.05.2013)
17
24
 Затраты на тестирование специфического оборудования,
 Налоги,
 Расходы на повышение квалификации и обучение сотрудников,
 Командировочные выплаты,
 Расходы, связанные с правовыми разбирательствами,
 И другие.
У государственных заказчиков и у поставщиков могут быть
различные представления о справедливости и разумности цены.
В методических рекомендациях указано, что государственным
заказчикам
необходимо
распознавать
цену,
которая
не
является
справедливой в силу того, что она завышена.
Установление цен свыше равновесия на рыке может привести к
необоснованным тратам средств государства, к тому же исполнителя
привлекут к ответственности, ввиду нахождения его на государственной
службе, с высокой вероятностью он будет держать ответ перед Комиссией
конгресса, а также Главным инспектором.
Для создания справедливой ситуации, как по отношению к заказчику,
так и к поставщику,
уровень цены должен быть реалистичным для
выполнения продавцом всех условий контракта.
Вместе с тем, именно количественные факторные модели были
наиболее востребованы основными потребителями данных исследований –
коммерческими структурами. Данная проблема послужила предпосылкой
для появления «новаторского» подхода.
Новаторский подход разрабатывался и продвигался преимущественно
консалтинговыми компаниями, исходя из реальных потребностей бизнессообщества. Данный подход ориентирован на активную деятельность по
двум основным направлениям:
Оптимизация закупочных цен и условий поставок (improve deal) с
использованием количественных факторных моделей, использующих
относительно небольшое число коэффициентов (обычно не более 15)
25
Повышение эффективности функционирования системы закупочных
процедур в целом (efficiency improvement)18
В ходе планирования и реализации мероприятий по первому
направлению могут параллельно использоваться как локальные решения,
так и общие факторные модели, определяющие структуру закупочной
цены. Применение факторных моделей в данной ситуации является
логичным и обоснованным шагом, так как значения большинства
входящих в модель коэффициентов являются объективными величинами,
значения которых можно рассчитать на регулярной основе по данным
открытых источников (в первую очередь, статистических отчётов). Среди
таких показателей – уровень инфляции, повышение тарифов естественных
монополий, темпы роста средней заработной платы в отрасли/регионе и
пр.
Основными выделяемыми факторами этого типа являются:19
1.
Изменение цен на закупаемую продукцию на мировых рынках
(rem: учитываются как текущие, так и прогнозируемые в краткосрочном
периоде изменения)
2.
Изменение величины совокупного спроса на закупаемую
продукцию внутри страны
3.
Изменение величины совокупного предложения закупаемой
продукции внутри страны
4.
Изменение
принципов/ставок
налогообложения
для
предприятий-производителей закупаемой продукции
5.
Колебания валютных курсов
6.
Введение/отмена полного или частичного государственного
регулирования цен на закупаемую продукцию
[Электронный ресурс] //Guide to measuring procurement savings & benefits. Procurement – driving better
value for money. A guide for government agencies. – New Zealand, 2010. URL:
http://www.business.govt.nz/procurement/pdf-library/agencies/Guidetomeasuringprocurementsavings.pdf (дата
обращения: 30.05.2013)
18
19
Building Cost Information Service, Price Adjustment Formulae Indices (Highways Maintenance) 2010 Series –
Guidance Notes, p.35;
26
7.
Наличие неценовой
конкуренции
на рынке
закупаемой
продукции (послепродажное обслуживание, дополнительные опции и пр.)
8.
Изменение стоимости рабочей силы (изменение заработной
платы; изменение ставок налогов с ФОТ; изменение объёма социальных
гарантий сотрудников)
9.
Изменение
стоимости
земельных
ресурсов
(изменение
арендных ставок по объектам недвижимости и земельным участкам;
существенное изменение условий аренды, в том числе – появление новых
обременений)
10.
Изменение
стоимости
финансовых
ресурсов
(изменение
стоимости привлечения заёмных средств; существенное изменение
условий их предоставления)
11.
Изменение стоимости сырья, материалов и комплектующих
(изменение мировых и внутрироссийских цен на сырьё, материалы и
комплектующие; изменение/введение пошлин на импортируемые сырьё,
материалы и комплектующие; государственное ограничение оборота
сырья, материалов и комплектующих)
12.
Изменение стоимости технологий (затраты, связанные с
приобретением новых патентов, обновлением основных средств и
обучении сотрудников при переходе на производство модифицированного
вида продукции)
13.
Изменение цен на электроэнергию
14.
Изменение цен на энергоносители
15.
Изменение тарифов на услуги естественных транспортных
монополий (ОАО «РЖД» и др.)
Для удобства применения факторной модели, из неё исключаются
факторы, опосредованно влияющие на формирование цены закупаемой
продукции. Так, большинство политических, правовых, социальных и
экологических факторов предлагается рассматривать отдельно в рамках
специализированных процедур по оценке рисков (риск-менеджмент).
27
По результатам проведенного исследования автором были сделаны
следующие выводы:
- средние цены продуктов, закупаемых посредством аукциона для USDA
действительно ниже, чем среднерыночные цены на аналогичные продукты;
- стоимость сопутствующих сельскохозяйственных товаров – позитивный,
значимый фактор (Например, 10% повышение цен на муку ведет к
повышению цен на муку общего пользования на 7,8% и повышению цен на
макароны на 3,6%);
- на цены закупаемой продукции влияет также разница в упаковке и тип
продукта (например, обезжиренное арахисовое масло на 38% дороже
обычного);
- сильное влияние оказывает разница в местонахождении поставщика и
конечного получателя продукции: чем дальше место доставки, тем выше
цены;
- влияющим фактором оказался и показатель конкуренции (на примере
муки
общего
назначения):
изменение
количества
потенциальных
поставщиков с 1 до 2 ведет к снижению цены на 8,5%, с 2 до 3 – на 1,5%.
Duncombe(2007)20, проведенного на основании данных по закупкам,
содержащихся в ежегодных неаудированных финансовых отчетах за 20032004 фискальный год (формы ST3)
Однако существует ряд проблем, которые вызывает стартовая цена.
Заказчик может не иметь достаточных навыков и данных для установления
оптимальной начальной цены. Также автор, указывает на недостаточность
установление одного только начального уровня цены. Отталкиваясь от
построенной модели, автор делает вывод, что необходимо также требовать
минимальный уровень качества предоставления закупки.
Подводя итог проведенному исследованию международного опыта
определения цен на закупаемую продукцию, можно отметить, что на
20
Duncombe W. and Searcy, C., Can the Use of Recommended Procurement Practices Save Money? //Public
Budgeting & Finance, № 27, 2007
28
сегодняшний день не существует универсального подхода к построению
факторных моделей ценообразования и отбору включаемых в модель
факторов.
29
Глава 2. Особенности формирования начальной
(максимальной) цены контракта при размещении
государственного заказа
2.1 Анализ основных подходов, используемых при
определении
начальной
(максимальной)
цены
государственного контракта в регионах РФ
В отличие от приведенных выше методик определения начальной
(максимальной) цены
контракта (цены
лота), некоторые регионы
разрабатывают отдельные методические рекомендации по определению
начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) по определенным
видам закупаемой продукции.
В таблице № 3 (см. Приложение – Таблица № 3)
на основе
нескольких регионов (Республика Татарстан, Республика КабардиноБалкария, Омская, Костромская, Тульская, Тамбовская области, ХантыМансийский
АО),
экономического
промышленности
а
также
развития
и
некоторых
Российской
торговли
ФОИВ
(Министерство
Федерации,
Министерство
Российской
Федерации)
и
органов
исполнительной власти субъектов РФ (Правительство Москвы) приведен
сравнительный
анализ существующей в России методик определения
начальных (максимальных) цен контрактов.
На основе анализа можно сделать вывод, что в некоторых регионах
(пр.: Республика Татарстан) сформирован единый подход к определению
начальной (максимальной) цены контракта, а именно рыночный. Это
объясняется тем, что
рыночный подход является наиболее простым и
может применяться для расчета цены любой продукции. В других
регионах (пр.: Костромская область), а также в ФОИВ определение
заказчиками начальной (максимальной) цены контракта при размещении
государственного заказа осуществляется исходя из предмета контракта и
применяемого способа размещения заказа.
30
При
разработке
государственного
методики
контракта
определения
необходимо
начальной
учитывать
цены
недостатки
действующих практик.
Как показал анализ практики определения начальных (максимальных)
цен контракта (цен лота), наиболее часто применяется рыночный подход,
основанный на определении анализа цен на товары (работы, услуги)
разных
поставщиков
(исполнителей,
подрядчиков),
отвечающие
обязательным требованиям, предъявляемым заказчиком к товарам,
работам, услугам.
Основной проблемой применения такого способа является риск
неправильного выбора рыночного среза, особенно, учитывая тот факт, что
согласно
применяемым
методикам,
при
определении
стоимости
закупаемой продукции достаточно использовать информацию о ценах не
менее трех потенциальных исполнителей контракта (в соответствии с
положениями закона №44-ФЗ - не менее пяти).
Основная сложность применения метода определения начальных
(максимальных) цен контрактов (цен лота) на основе товаров-аналогов
(контрактов-аналогов)
заключается
в
выявлении
действительно
аналогичных закупаемым товаров (условий контрактов). Как таковой
порядок определения аналогичности исследуемых товаров (контрактов) в
рассмотренных в рамках исследований методиках не установлен.
Кроме того, в случае закупки товаров, метод определения начальных
(максимальных) цен контрактов (цен лота) на основе товаров-аналогов
предусматривает корректировку цены товара-аналога на требуемую
комплектацию. Порядок определения стоимости отдельных элементов
комплектации, дополнительно включаемых в стоимость комплектации
представленных на рынке товаров-аналогов не устанавливается в рамках
рассмотренных методик. Фактически, стоимость таких дополнительных
элементов должна определяться экспертным путем. Риск неправильного
выбора
рыночного
среза
при
использовании
метода
определения
31
начальных (максимальных) цен контрактов (цен лота) на основе товарованалогов (контрактов-аналогов) также остается.
Что касается одной из разновидностей метода определения начальных
(максимальных) цен контрактов (цен лота) на основе товаров-аналогов
(контрактов-аналогов),
то
к основным трудностям учета
влияния
инфляции, внутренних не инфляционных процессов удорожания, влияния
изменения объемов и условий поставки, условий финансирования и т.п.
Кроме того, при определении стоимости закупки на основании ранее
заключенных контрактов риск воспроизводства и усугубления прежних
ошибок, допущенных ранее при формировании начальной (максимальной)
цены контракта (цены лота) крайне высок.
Порядок применение параметрического метода требует высокой
квалификации, таким образом, использование данного метода повлечет
дополнительные
организаций,
затраты
способных
экстраполяционные
на
привлечение
установить
эконометрические
экспертов,
экспертных
интерполяционные
зависимости
или
начальной
(максимальной) цены контракта (цены лота) от параметров требуемой
продукции.
Проблемы применения затратных методов, особенно в случае
определения стоимости закупаемых работ и услуг, в первую очередь
обусловлены отсутствием правил нормирования трудозатрат, а также
оплаты труда.
32
2.2 Анализ особенностей формирования
начальной (максимальной) цены контракта при
размещении государственного заказа на закупку
кондиционеров по всем субъектам РФ.
В ходе проведения анализа 75 заключенных контрактов на поставку
кондиционеров21.
исследовании
Ввиду
всех
невозможности
возможных
рассмотрения
примеров
определения
в
одном
начальной
(максимальной) цены контракта, автор остановился на отрасли, в которой
проводят закупки абсолютное большинство государственных заказчиков,
(вне зависимости от специфики заказчика) что и обусловило выбор
отрасли кондиционеров.
В результате экспертизы обоснования и формирования начальной
(максимальной)
цены
контракта
(цены
лота),
установленной
государственными и иными заказчикам выявлены следующие типичные
ошибки:

Отсутствие специфики в техническом задании (в 77,3%
случаев)

Изначальное завышение цены (26% средний процент снижения
начальной цены)

Приверженность
заказчиков
только
к
коммерческим
предложениям поставщиков (90,6%);

Возможные сговоры (10,6%)

неточное
или
неполное
описание
предмета
закупки,
затрудняющее проведение экспертизы цен (12,7%);

арифметические ошибки (10.6%).
Таблица №4 – Анализ заключенных контрактов на поставку кондиционеров по всем субъектам РФ во 2
квартале 2013 года.
21
33
Остановимся на каждом из недочетов более подробно.

Отсутствие специфики в техническом задании (в 77,3%
случаев)
Как видно из диаграммы №1 – в большинстве контрактов в части
технического
задания
характеристики
(в
(далее
ряде
-
ТЗ)
случаев
заказчики
эквивалент
указывают
какой-либо
только
модели
кондиционера) конечная цена на модели получается сильно завышенной,
благодаря
обширной
товарной
линейке
возможных
марок
кондиционеров.22 Иными словами, при заключенной цене контракта на
одну единицу в 36000 рублей (средняя цена по выборке) товарный ряд,
подходящий под технические характеристики указанные в ТЗ может
находиться весьма в широком диапазоне от 11000 до 72000 рублей.23
Несложно сделать вывод, что при прочих равных условиях, любая
фирма на рынке стремиться максимизировать прибыль, а значит закупать
более дешевые аналоги.
Документ №1 - Техническое задание на поставку кондиционеров в г. Владивасток.
[Электронный ресурс] // Поиск, выбор и покупка товаров. URL: http://market.yandex.ru/ (дата
обращения: 30.05.2013)
22
23
34
Диаграмма №1. Тип технического задания
Контракты с указанием
узкой технической
спецификации
23%
77%

Контракты с типичной
технической
спецификацией
Изначальное завышение цены (26% средний процент
снижения начальной цены)
Если отсеять заключенные контракты, которые заключались при
одном или двух участников в торгах (как видно из статистики, при
наличии 2 участников, в очень редких случаях цена снижалась более, чем
на 0,5%), то средний процент снижения по контракту составит порядка
26%. При том, что в 40% случаях, начальная (максимальная) цена
контракта снижалась более, чем на 25%. Этого вполне достаточно, чтобы
сделать вывод о существенном завышении цен, при определении
начальной (максимальной) цены контракта.
Причины, обуславливающие подобное завышение цен, будут
рассмотрены далее в работе. Одним из примеров завышения цены является
проведения закупок кондиционеров для отделения пенсионного фонда
республики Дагестан.24
Несомненным
плюсом
данной
закупки
является
конкретная
спецификация к желаемому продукту, но при этом средняя цена на
Документ №3 - обоснование максимальной цены контракта в г. Махачкала, Документ №4 обоснование максимальной цены контракта в г. Пермь
24
35
конкретную марку кондиционера была завышена. Как можно увидеть из
обоснования максимальной цены контракта, получившаяся средняя цена
модели
типа
Vertex
VCR-48F3/VFF-48
составила
80000
рублей25.
Заключенная цена контракта получилась такой же, ввиду участия лишь
одного участника. Вместе цена на данную модель по данным сайтов
поставщиков варьируется от 61500 до 83000 рублей.
Еще более любопытная ситуация получилась с закупками в Москве.
Так, при обосновании цены на кондиционер марки Samsung AQV18PSB
средняя цена получилась 57 040.26 При этом средняя цена на данную
модель в Москве (по данным яндекс маркет) составляет 27024 рубля.27
Автор хотел бы подчеркнуть, что данная цена является средней, иными
словами, есть и более дешевые предложения по данной модели. Таким
образом, начальная (максимальная) цена контракта получилась более
чем в 2 раза выше по сравнению со среднерыночной ценой. Что еще
более интересно, так это итоговая цена контракта. Она уменьшилась
всего на 0,5%.
В связи с подобным завышением цены, актуально перейти к
следующему недостатку, который, по мнению автора, является одной из
главных причин завышения цен.

Приверженность заказчиков только
к коммерческим
предложениям поставщиков (90,6%);
Ввиду того, что к исследованию рынка относится как исследование
средних цен через соответствующие ресурсы в сети интернет, (как пример,
яндекс-маркет или подобные каталоги) в том числе цены на сайтах
поставщиков или прайс-листов соответствующих компаний, в каталогах
25
Документ №3 - обоснование максимальной цены контракта в г. Махачкала
26
Документ №5 - обоснование максимальной цены контракта в г. Москва
[Электронный ресурс] // Кондиционер Samsung AQV18PSB URL:
http://market.yandex.ru/model.xml?modelid=7070668&hid=90578&suggest=1 (дата обращения: 30.05.2013)
27
36
сстатистикой цен, маркетинговых исследованиях, так и получение
коммерческих предложений от возможных поставщиков. Однако далеко не
все способы представят объективную картину среднерыночной цены.
На деле оказывается, что в абсолютном большинстве случаев, а
именно в 90,6% заказчики (Диаграмма №3) получают среднерыночную
цену при изучении коммерческих предложение от 2-4 компаний. При этом
вполне естественно, что коммерческие предложения могут содержать
сколь угодно завышенную цену (здесь будет уместно заметить, что при
покупке партий кондиционеров, диллеры охотно предоставляют скидки,
как минимум в 10%, коммерческие предложения естественно об этом
умалчивают). И эта ситуация складывается при весьма серьезной
конкуренции на рынке кондиционеров. Ничто не мешает заказчику
получить информацию по ценам на необходимую продукции буквально за
несколько минут из сети интернет, благо речь идет не о сложной
продукции и не об услугах.
Сложившаяся
ситуации
зачастую
обуславливается
либо
не
квалифицированностью и низкой мотивированностью закупщиков, либо
их чрезмерной загруженностью, так как зачастую отдел по закупкам из 3-4
человек закупает абсолютно всю продукцию для нужд организациизаказчика. И у них просто физически нет времени на анализ рынка по
каждой необходимой продукции, по наблюдениям автора получение
коммерческих предложений это наиболее быстрый и удобный для
закупщиков способ получения «средних» цен.
Таким образом, при рыночном способе определения начальной
(максимальной) цены контракта, основными рисками являются возможные
злоупотребления, либо ошибки при выборе респондентов, у которых
запрашиваются цены.
37
Диаграмма №2.
Способы обоснования начальной цены
контракта
1%3%
Получение коммерческих
предложений
5%
На основании сметы
На основании мониторинга
предыдущих заключенных
контрактов
Сайты сети Интернет
91%

Возможные сговоры (10,6%)
Еще одним недостатком являются возможные сговоры между
участниками. Под подозрения попал ряд контрактов, заключенных при не
более чем 2 участником и со снижением цены в диапазоне 0,3%-3% от
стартовой цены. Таковых оказалось 10,6%, примечательно, что подобная
ситуация возникала в основном при проведении закупки способом запроса
котировок.
Данное
необходимость
обстоятельство
создания
максимально
лишний
раз
прозрачных
подтверждает
условий
для
проведения закупок. Однако, данный недостаток разумнее оставить для
контрольных органов и не концентрироваться на нем в данном
исследовании.

Некорректное или неполное описание предмета закупки,
затрудняющее проведение экспертизы цен (12%);
В ряде контрактов в части конкурсной документации имеет место
неквалифицированное описание как ТЗ, так и начальной (максимальной)
38
цены контракта.28 Что, во-первых затрудняет определение начальной цены
для заказчика, а во-вторых создает возможность широкой вариации цен
для поставщиков, как уже отмечалось ранее.

Арифметические ошибки (10.3%).
Как ни покажется странным, но в каждом десятом заключенном
контракте в части конкурсной документации, при различных расчетах
присутствовали арифметические ошибки. Получается, что банальная
некомпетентность присутствует наравне с проблемой коррупции. Что еще
раз подтверждает острую нехватку квалифицированных кадров в области
государственных закупок.
На основе проведенного исследования приходим к выводу, что
недобросовестный заказчик найдет возможность для злоупотреблений.
Причина этого – в «трафаретности» существующих норм. Они
устанавливают не методику анализа цен на рынке, а скорее методику
отбора сведений. При желании можно так отобрать производителей (их
дистрибьюторов), чтобы получить предложения только о самых дорогих
видах продукции на рынке, а в случае сговора с поставщиками все
предложения о цене могут быть существенно завышенными. Средняя цена
тогда будет существенно выше, чем средняя рыночная. Заказчик может
некорректно искать информацию в реестре контрактов и найти примеры
контрактов с существенно завышенными ценами. При закупке даже такой
несложной продукции как кондиционеры это вполне возможно, так как
заказчик может «подгонять» требования к своей закупке под условия
контрактов с завышенными ценами.
В
этом
и
есть
недостатки:
как
добросовестный,
так
и
недобросовестный заказчик может достаточно произвольно выбрать
28
Документ №2 - Расчет обоснования начальной (максимальной) цены контракта в г. Владивасток
39
примеры закупок по высокой цене и из них вывести завышенную среднюю
цену.
Единственной предпосылкой существующей в данных условиях,
является то, что заказчику сложно определить начальную цену исходя из
максимального ценового предложения на рынке, при выведении средней
цены практически неизбежно должно происходить некоторое снижение
начальной цены.
Некорректное определение цены (занижение) затрудняет достижение
соглашения с потенциальными участниками торгов, которые потеряют
интерес в поставке товаров заказчику.
Завышение
начальной
цены
не
ограничивает
возможность
заключения контракта (скорее наоборот – стимулирует участников), но
зачастую связано с недобросовестным поведением сторон и приводит к
необоснованным тратам бюджетных средств.
Для борьбы с недобросовестным поведением законодательство
предусматривает
разные
способы.
Можно
пытаться
ограничить
максимальные цены при закупке товаров для государственных нужд, но
тогда есть риск предложить участникам рынка условия, которые будут
невыгодны. Это приведет к отсутствию на торгах большого числа
участников, к снижению состязательности между ними и, соответственно,
уровня конкуренции.
Как показал анализ международного опыта – в большинстве случаев
цена заключенного контракта является ниже среднерыночной цена на
продукцию или услугу.29 Однако не стоит полагать, что это во всех
случаях является положительным аспектом.
29
Таблица №2 - Каким образом и в каких странах определяется резервная цена
40
На данном аспекте хотелось бы остановиться более подробно, какие
именно последствия может вызвать занижение цены или установление по
этому вопросу законодательных норм.
Однако перейдем к конкретике или точнее к микроэкономическому
анализу. Что же будет происходить. Под минимизированием цен
подразумевается установление некоего потолка цен.
Вначале, несомненно, что потребительский излишек потребителя, в нашем
случае государства (далее будет обозначаться как СS) увеличится – рис.1.
P – уровень цен на рынке
Q – уровень объема продукции на рынке
D – уровень спроса на продукцию
S – уровень предложения продукции
Р
∆CS
Р1
Р2
D
Q
Рис. 1
Если государство установит “ценовой потолок”, то схематично произойдет
следующая ситуация на рынке – рис.2.
S
Р
Первоначальное равновесие
Новое равновесие
Р1
D
Q2
Q1
Рис. 2
Q
41
Поскольку речь идет о наценках, которые составляют лишь часть всей
цены продукции, то говорить, о каком-то сильном сокращении продукции
или уж тем более дефиците не приходится, особенно учитывая, что фирмапоставщик продает свою продукцию не только государственному
заказчику. Однако при уменьшении цены за которую фирма отпускает
свою продукцию фирма будет получать меньше прибыли. Ввиду этого
предложения продукции будет уменьшаться, в нашем случае – количество
участников в торгах.
Для производителей произойдет увлечение их
средних издержек (AverageCost) и вот почему:
Р
АС =
MC
П
АС =
ТС
𝑄
, а следовательно
ТС
𝑄
AC
. (При неизменных общих
издержках - TotalCost) Мы знаем, что
Р
AVC
существует зависимость между ценой
и средними издержками, если P>AC,
то
Рис. 3
прибыль
положительна,
Q
случае
фирмы
однако,
происходит
в
будет
данном
уменьшение
количества и увеличение средних издержек, что вряд ли положительно
скажется на фирмах производителях. Рассмотрим это подробней на рис. 3.
Допустим, что на данный момент фирма имеет некоторую положительную
прибыль, однако увеличение средних издержек и уменьшение количества,
могут в корне изменить сложившуюся ситуацию – рис. 4. (та же картина
будет если рассматривать уменьшение цены как таковое)
Как мы можем увидеть на рис. 5 прибыль стала нулевой (P=AC),
также для многих поставщиком вероятная ситуация, когда прибыль может
стать отрицательной (при соответственно Р<AC).
42
Р
MC
AC’
Р
AC
AVC
Рис. 4
Q
MarginalCost – предельные издержки,
AverageVariableCost – средние переменные издержки.
Однако и это еще далеко не все. Вспомним, как формируется прибыль
фирмы:
П = TR – TC, где TR (TotalRevenue – совокупный доход) есть произведение
P и Q, то есть
П = P×Q – TC, несложно догадаться, что даже при незначительном
уменьшении цены и количества, TR уменьшится, а следовательно
величина прибыли также уменьшится – рис.5
TR
TC
TR,
TC
TR’
Q
П
+
Q
Рис. 5
П'
–
П
Таким образом, прибыль фирмы уменьшится еще и из-за уменьшения цены
и количества.
43
Для государства выгода также весьма сомнительна, вполне вероятно, что в
краткосрочном периоде при более низких ценах будут находиться
поставщики, однако в более долгосрочной перспективе среднерыночные
цены вырастут и участвовать в заказе станет некому. В результате в
долгосрочном периоде могут возрастиVC (VariableCost – переменные
издержки), ввиду получения более низкой нормы рентабельности для тех
поставщиков, кто будет участвовать в конкурсе в краткосрочном периоде
,а это в свою очередь приведет к увеличению TC – рис.6.
TC’
TC
C
VC’
VC
FC
Ввиду всего вышеперечисленного хотелось
Q
бы
добавить,
6
что назначение цены «сверху» Рис.
и сверхсильная
экономия ни к чему
хорошему привести не смогут, ввиду того, что навязывание цены, в
принципе, как таковое не является подходящим инструментом для
экономии. Здесь важно понимать, что идеальная ситуация, это та, при
которой рациональный экономический агент в рамках своего бюджетного
ограничения максимизирует свою полезность. Иными словами стремится
получить максимальный объем благ в рамках имеющихся средств.
Однако
существующие
механизмы
определения
начальной
(максимальной) цены контракты, как показало приведенное выше
исследование, справляются весьма посредственно. В связи с этим
существует
жесткая
необходимость
корректировки
и
доработки
44
существующих методов. Именно о главных концептуальных проблемах и
возможных способах улучшения существующих методов определения
начальной (максимальной) цены контракта и пойдет речь в следующей
главе.
45
Глава
3.
Рекомендации
по
оптимизации
существующих методов определения начальной
(максимальной) цены контракта
3.1
Определение
основных
недостатков
существующих
практик
и
факторов,
обуславливающих их появление и возможные пути их
решения.
После вступления в силу Федерального закона от 08.05.2010 № 83ФЗ30, на заказчиков и
уполномоченные органы
была возложена
обязанность указывать в конкурсной документации, документации об
аукционе (в том числе в документации об открытом аукционе в
электронной форме), извещении о проведении запроса котировок (далее –
документация о закупке) обоснование начальной (максимальной) цены
контракта
(цены
лота),
содержащее
полученные
заказчиком,
уполномоченным органом информацию или расчеты и использованные
заказчиком источники информации о ценах товаров, работ, услуг, в том
числе путем указания соответствующих сайтов в сети "Интернет" или
иного указания. При этом порядок подготовки соответствующего
обоснования
не
был
определен
Федеральным
законом
№ 94-ФЗ,
официальные методические рекомендации по данному вопросу также
отсутствуют по сей день.
Проведенное
исследование
позволило
выделить
следующие
рекомендации, некоторые из которых были предусмотрены методиками
определения начальной цены контракта, принятыми в различных
субъектах Российской Федерации31.
Федеральный закон N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" от
08.05.2010
30
Таблица № 3 – Практика определения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) в России
31
46
1)
Необходимо проанализировать закупаемую продукцию на
уровне заказчика (министерства, ведомства, учреждения и т.д) в целях
выделения групп товаров, работ, услуг, в отношении которых должны
применяться единые подходы к определению начальной цены контракта,
иными
словами,
требуется
устанавливающих порядок
разработка
отдельных
методик,
определения начальной цены контракта в
зависимости от вида закупаемой продукции;
2)
В случаях, когда позволяет ситуация, требуется уделять
внимание определению минимального уровня качества поставляемого
товара. Для этого автор предлагает модель аукциона с «обязательным
уровнем полезности», т.е. участие в аукционе могут принять только те
поставщики, которые гарантируют заказчику определенный уровень
поставляемого товара, работы или услуги.
3)
Рекомендуется установить официальный перечень источников
информации, используемой в целях определения (обоснования) начальной
цены контракта, с учетом специфики закупаемой продукции;
4)
Требуется разработать и утвердить порядок расчета и
обоснования начальной цены контракта в отношении каждой группы
продукции, закупаемой тем или иным заказчиком;
5)
При определении начальной цены необходимо учитывать
транспортные расходы. В большинстве случаев транспортные расходы
составляют около 2-10% от цены товара. Чтобы определить стоимость
транспортировки
необходимо обратиться к
транспортным или
логистическим компаниям. Затраты на транспортировку будут зависеть от
способа перевозки, объема груза, а также от его удельного веса (чем
меньше плотность, тем дешевле транспортировка и тем меньше доля
затрат на перевозку в общей цене продукции).
6)
Необходимо
учитывать
размер
поставок,
так
поставка
большого количества продукции, скорее всего, обойдется заказчику
дешевле. Таким образом, если необходимо закупить большую партию
47
товара, но заказчик располагает информацией только о конкурентных
ценах на поставку малого объема или информацией о ценах из прайс
листов, то при расчете начальной цены контракта необходимо ввести
поправку на объем поставки, чего не было сделано ни в одном из
рассмотренных в исследовании случаев. Скидки на крупные поставки
могут различаться в зависимости от вида продукции, поэтому для
правильного определения поправки следует узнать размер оптовых скидок
на искомую продукцию.
7)
Рекомендуется ввести ответственность должностного лица за
завышение (занижение) уровня начальных цен контракта, что повлияло бы
на халатное отношение к определению среднерыночных цен на
продукцию;
8)
Имеет смысл делать учитывать в стоимости сопутствующие
услуги. Во многих случаях цена контракта на поставки оборудования
включает те или иные дополнительные услуги, например, монтаж или
обучение, и если стоимость данных услуг не выделена, то для начала
необходимо определить рыночную стоимость дополнительных услуг, а
после чего вычесть их из цены32.
9)
Немаловажно при расчете учитывать всевозможные налоги.
Цена должна устанавливаться с учетом всех прямых налогов, которые
поставщик должен уплачивать в полной мере, так же как с учетом НДС по
действующим ставкам, установленным для соответствующего вида
продукции.
10)
Рекомендуется делать поправку на сроки поставки продукции
(на инфляцию). В случае сравнения контрактных цен на аналогичную
продукцию следует принимать во внимание сроки поставки, поскольку,
чем больше времени будет проходить с момента поставки, тем менее
актуальной будет цена. Таким образом, необходимо учитывать инфляцию.
Методические рекомендации по порядку расчета начальной (максимальной) цены контракта.
Министерство экономического развития Российской Федерации (Проект), 2008г.
32
48
Для расчета инфляции за прошедший период рекомендуется использовать
индексы роста цен по соответствующей отрасли или группе товаров,
которые публикуются в сборниках Росстата. Для учета прогнозируемой
инфляции рекомендуется использовать индекс-дефлятор на очередной год,
который публикуется Министерством экономического развития.
11)
Также необходимо брать в расчет возможное уторговывание.
Данная поправка применяется, когда для расчета начальной цены
контракта использовались каталожные цены, так как в таких ценах может
быть заложен определенный процент на возможность предоставления
скидки. Процент может составлять 2-15% в зависимости от продукции.
Конечно, для практической реализации Методических рекомендаций
нужна хорошо развитая общедоступная инфраструктура фактических,
справочных
и
статистических
ценовых
данных,
которые
будут
использоваться заказчиками для расчетов.
Помимо
корректировки
государственных
этого,
требуются
или
изменения
и
муниципальных
соответствующие
в
структурные
организационной
заказчиков
в
части
структуре
создания
подразделений, отвечающих за конъюнктурную работу и расчеты цен.
3.2 Рекомендации по использованию источников
информации для определения среднерыночных цен,
при проведении рыночного исследования
Подводя итог вышесказанному, к одному из основных факторов,
обуславливающему проблемы в применении существующих методик,
следует отнести отсутствие общедоступной инфраструктуры фактических,
49
справочных и статистических ценовых данных, применяемых для
расчетов.
В настоящее время, в целях определения начальной (максимальной)
цены контракта (цены лота) можно использовать следующие источники
информации:
1. Источники информации, содержащие сведения о ценах, действующих на
функционирующем рынке
1.1.
федеральный реестр контрактов (http://reestrgk.roskazna.ru/index.php)
1.2.
единый
реестр
государственных
и
муниципальных
контрактов(http://zakupki.gov.ru/pgz/public/action/contracts)
1.3.
реестры контрактов субъектов Российской Федерации (муниципальные
контракты и государственные контракты заказчиков субъекта Российской
Федерации);
1.4.
Система поиска и подбора различных товаров в российских интернетмагазинах Яндекс маркет. (http://market.yandex.ru/)
1.5.
сайты организаций в сети «Интернет» – потенциальных поставщиков,
исполнителей, подрядчиков;
1.5. сайты Интернет-магазинов, а также сайты, предоставляющие обзоры по
специальной тематике;
1.6.
прайс-листы потенциальных поставщиков, исполнителей, подрядчиков,
находящиеся в свободном доступе или полученные по запросу.
2. Источники информации, содержащие сведения о ценах, предложенных по
результатам размещения заказов:
2.1.
официальный сайт Российской Федерации в сети "Интернет" для
размещения информации о размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг является (www.zakupki.gov.ru);
2.2.
электронная
площадка
государственного
унитарного
предприятия
"Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и
межрегиональным связям Республики Татарстан" (http://zakazrf.ru );
50
2.3.
электронная
площадка
открытого
акционерного
общества
"Единая
электронная торговая площадка" (http://roseltorg.ru)
2.4.
электронная площадка закрытого акционерного общества "Сбербанк Автоматизированная
система
торгов"
ЗАО
«Сбербанк
-
АСТ»
(http://www.sberbank-ast.ru);
2.5.
электронная
площадка
«Госзакупки»
ЭТП
ММВБ
(http://www.etp-
micex.ru);
2.6.
электронная площадка РТС-Тендер (http://www.rts-tender.ru).
3. Источники информации, содержащие сведения о справочных ценах
товаров, работ, услуг, в том числе:
3.1.
каталоги,
бюллетени,
издаваемые
российскими
и
зарубежными
поставщиками, производителями, исполнителями, подрядчиками;
3.2.
российских и зарубежных информационно-справочных бюллетенях о
ценах на основные товары, работы, услуги, выпускаемых в печатной и
электронной форме или размещаемых в сети «Интернет»;
3.3.
специализированных журналах, статистических и аналитических обзорах,
других печатных и Интернет-изданиях.
4. Источники
информации,
содержащие
сведения
о
регулируемых
государством ценах (тарифах) на товары, работы, услуги, в том числе:
4.1.
официальный сайт Федеральной службы по тарифам (http://www.fstrf.ru);
4.2.
официальный сайт Почты России по адресу: (http://www.russianpost.ru);
4.3.
официальный сайт Минтранса России по адресу: (www.mintrans.ru);
4.4.
официальный сайт ОАО «Российские железные дороги» по адресу:
(www.rzd.ru);
4.5.
официальный
сайт
здравоохранения
Федеральной
и
службой
социального
по
надзору
развития
по
в
сфере
адресу:
(www.roszdravnadzor.ru).
Также,
к
недостаткам
подавляющего
большинства
проанализированных практик можно отнести отсутствие учета специфики
51
закупаемых товаров, работ, услуг при выборе того или иного метода
определения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).
52
Заключение
Главным
недостатком
проанализированных
практик
подавляющего
можно
отнести
большинства
отсутствие
учета
специфики закупаемых товаров, работ, услуг при выборе того или иного
метода определения начальной (максимальной) цены контракта (цены
лота), а также неточное описание данной специфики в техническом
задании.
Данным
разделом
завершается
настоящее
исследование
особенностей и перспектив правового регулирования определения,
формирования и обоснования начальной (максимальной) цены контракта
при размещении государственных и муниципальных заказов в РФ.
Основные выводы, полученные по итогам работы кратко можно
изложить в следующем виде.
Необходимо создание классификации закупаемой продукции
1.
на уровне заказчика (министерства, ведомства, учреждения и т.д.) с
группой товаров, работ, услуг,
в отношении которых должны
применяться единые подходы к определению начальной цены контракта, а
также
разработка отдельных методик, устанавливающих порядок
определения начальной цены контракта в зависимости от вида и
специфики закупаемой продукции.
2.
Недостаточная квалификация некоторых заказчиков приводит
к установлению некорректных требований к предмету и качеству
продукции
неверному
формированию
и
обоснованию
начальной
(максимальной) цены контракта и нарушениям законодательства РФ о
размещении заказов при проведении процедур размещения заказов. Дело
осложняется тем, что существует свыше 200 тысяч государственных
заказчиков, от министерств, до небольших муниципальных учреждений, в
чьих штатных расписаниях не предусмотрено наличия специалистов по
53
проведению и контролю за размещением заказов. Для улучшения ситуации
и получения продукции высокого качества необходимо централизовать
процесс по проведению государственных заказов с помощью развитой
системной работы уполномоченных органов, начиная с федерального
уровня,
и заканчивая
муниципального
уровнем субъекта РФ, а также уровнем
образования.
Данные
меры
будут
способствовать
уменьшению неспециализированной работы у работников заказчиков, а
также улучшит уровень качества операций бюджетного сектора и будут
вести к уменьшению объема
дополнение
к
продукции не надлежащего качества. В
вышеперечисленному,
уполномоченным
органам
необходимо проводить мониторинг полученных результатов, с учетом
оценки
объема
сэкономленных
бюджетных
средств
и
способов
обоснования начальной (максимальной) цены на заключенный контракт
(цены лотов).
3.
Требуется разработать и утвердить порядок расчета и
обоснования начальной цены контракта в отношении каждой группы
продукции, закупаемой тем или иным заказчиком.
4.
Развитие
справочных
и
общедоступной
статистических
инфраструктуры
ценовых
данных,
фактических,
информационных
ресурсов, которые будут использоваться заказчиками для расчетов
начальной (максимальной) цены контракта. Помимо этого, необходимо
создание подразделений, отвечающих за конъюнктурную работу и расчеты
цен.
5.
Представляется
конкретного
должностного
необходимым
лица
за
ввести
утверждение
ответственность
документации,
содержащее обоснование начальной (максимальной) цены контракта.
Гипотеза данного исследования подтверждена: Существующие
механизмы по определению начальной (максимальной) цены контракта не
54
в полной мере выполняют свои функции, а именно не приводят к
назначению среднерыночных цен (иной раз, как показало проведенное
исследование превышая их более чем в 2 раза), что препятствует экономии
бюджетных средств, при размещении заказов для государственных и
муниципальных нужд.
Система
государственных
закупок,
находится
в
стадии
реформирования и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Важными
предпосылками повышения эффективности управления государственными
закупками
являются
создание
сквозной
системы
планирования,
размещения и контроля за закупками и заказом в целом, с осуществлением
анализа и мониторинга всех стадий от обоснования начальных цен до
понимания последствий закупки и учета выявленных недостатков при
будущих закупках (что по большей части предусмотрено законом №44ФЗ). Особое же внимание уделить рискам возможных злоупотреблений,
при назначении начальной (максимальной) цены контракта с помощью
анализа рыночных цен,
что, как показало проведенное автором
исследование, является актуальной проблемой во всех субъектах РФ.
Нельзя
допускать,
чтобы
существующая
методологическая
база
становилось подобием некой величественной статуи, о которой все говорят
и перед которой снимают шляпу, и обходило бы мимо.
55
Библиографический список
1. [Электронный ресурс] // URL:
http://www.rg.ru/2013/01/24/stepashin.html
(дата обращения: 30.05.2013).
2. Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг
для
государственных
и
муниципальных
нужд"
Федеральный закон № 79-ФЗ от 21 апреля 2011года.
3. Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд»
4. Постановление Правительства
начальной
(максимальной)
Москвы №1440-ПП
цены
«О
государственного
формировании
контракта
при
размещении заказа на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт
объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств
бюджета города Москвы» от 29.12.2009г.
5. Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для
федеральных государственных нужд: Автореф. дис.
канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2010. С. 19.
6. Практика применения Гражданского кодекса РФ, частей второй и третьей /
Под общ.ред. В.А. Белова. М., 2011. С. 140.
7. Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд» от 21 июля 2005 года.
8. Федеральный закон N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные
законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового
положения государственных (муниципальных) учреждений" от 08.05.2010
9. Тихомиров П.А. Вопросы расчета начальной цены контракта// Госзаказ:
управление, размещение, обеспечение, № 6, 2006г.
56
10.Мельников Г.Н., Манчевская О.О., Кузнецова И.В., Маслова Н.С.
Методические рекомендации по осуществлению оценки эффективности и
прозрачности размещения государственных и муниципальных заказов, М.:
«Деловой двор», 2008 –75с.;
11.Методические
рекомендации
по
порядку
расчета
начальной
(максимальной) цены контракта. Министерство экономического развития
Российской Федерации (Проект), 2008г.
12. [Электронный ресурс] //Международный оценочный консорциум URL:
http://www.valnet.ru/m7-164.phtml (дата обращения: 30.05.2013).
13. [Электронный
ресурс]
//Портал
эффективных
закупок.
URL:
http://www.tendery.ru/ (дата обращения: 30.05.2013).
14.Кузнецова
И.В.,
Трефилова
Т.Н.,
Маслова
Н.С.
Методические
рекомендации по осуществлению совершенствования процесса управления
размещением государственных и муниципальных заказов в городе Москве,
М.: «Деловой двор», 2008 –211с;
15.[Электронный ресурс] //EU Public Procurement Learning Lab “A brief report
on
the
questionnaire
“Reserve
Price”.
URL:
http://www.consip.it/on-
line/Home/RicercaeSviluppo/Progetti/Eulab/documento3249.html
дата
обращения: 30.05.2013)
16.EU Public Procurement Learning Lab “A brief report on the questionnaire
“Reserve Price” (2006)
17.[Электронный ресурс] //Federal Acquisition Regulation (FAR). URL:
https://www.acquisition.gov/far/ (дата обращения: 30.05.2013)
18.[Электронный ресурс] //Guide to measuring procurement savings & benefits.
Procurement – driving better value for money. A guide for government
agencies.
–
New
Zealand,
2010.
URL:
http://www.business.govt.nz/procurement/pdflibrary/agencies/Guidetomeasuringprocurementsavings.pdf
(дата обращения:
30.05.2013)
57
19.Building Cost Information Service, Price Adjustment Formulae Indices
(Highways Maintenance) 2010 Series – Guidance Notes, p.35;
20.[Электронный ресурс] // Fair and Reasonable Price Determination. URL:
https://acc.dau.mil/CommunityBrowser.aspx?id=338621
(дата
обращения:
30.05.2013)
21. [Электронный ресурс] // Armed Service Price Manual vol.2.С. 3-11 URL:
http://www.library.dau.mil/ASPM_v2_1987.pdf (дата обращения: 30.05.2013)
22.Nicola DimitriGian Luigi Albano, Nicola Dimitri, Isabelle Perrigneи Gustavo
Piga “Fostering Participation” Handbook of Procurement 267-292.2006
23.BastiaanOvervest. Essays on the Theory of Collusion. PrintPartnersIpskamp,
2009.
24.Duncombe W. and Searcy, C., Can the Use of Recommended Procurement
Practices Save Money? //Public Budgeting & Finance, № 27, 2007
25.[Электронный ресурс] // Поиск, выбор и покупка товаров. URL:
http://market.yandex.ru/ (дата обращения: 30.05.2013)
58