Барашева Т.И., ИЭП КНЦ РАН, г.Апатиты
advertisement
Барашева Т.И., ИЭП КНЦ РАН, г.Апатиты Оценка результативности политики государства в области бюджетно-налоговых отношений в регионах Севера В начале 2000-х в целях обеспечения устойчивого экономического роста была начата реформа бюджетно-налоговых отношений в Российской Федерации. Основные идеи реформирования заимствовались из концепции «федерализма, сохраняющего рынок», сформулированной Б. Уэйнгастом и некоторыми другими авторами. Решающими мерами были обозначены действия органов власти в следующих направлениях: обеспечение законодательно закрепленной автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий; уточнение расходных обязательств субнациональных властей и наличие законодательных гарантий их автономного финансирования за счет достаточной собственной налоговой базы; передача с регионального на федеральный уровень дополнительных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе; реформирование политики трансфертов с целью повышения ее «прозрачности» и стабильности и др.[2]. По прошествии более десятка лет подведем некоторые итоги процесса реформирования на основе анализа тенденций, наблюдаемых в бюджетной системе северных субъектов РФ. Основным критерием, характеризующим финансовое состояние региона, является показатель бюджетной обеспеченности. В целом бюджетные доходы северных регионов в расчете на душу населения за последние десять лет возросли более чем в 6 раз. При этом возросло и число регионов Севера, в которых бюджетная обеспеченность не достигла среднероссийского уровня. Если в 2009 г. их доля составляла 55%, то в 2010 г. - 62% (рисунок 1). Отмечаемая тенденция наблюдается не только среди экономически слаборазвитых северных субъектов РФ, но и наиболее развитых регионов (Мурманская, Иркутская области, Пермский и Красноярский край), в том числе и в регионах-донорах (Томская область и Республика Коми). Рисунок 1 - Бюджетная обеспеченность северных субъектов РФ в 2010 г., руб./чел1 Кроме того, наблюдается ситуация, при которой экономически развитые северные субъекты, являвшиеся наиболее финансово обеспеченными по итогам зачисления в бюджеты налоговых и неналоговых доходов, после распределения трансфертов становятся обладателями более низких бюджетных доходов по сравнению с регионами с минимальной собственной доходной базой (рисунок 2). Так, 2010 год стал наиболее показательным с точки зрения ухудшения положения финансово состоятельных северных территорий. При анализе бюджетной обеспеченности северных субъектов РФ регионы, обладающие высоким экономическим потенциалом, обеспеченным предприятиями нефтегазового сектора (Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская, Томская и Сахалинская области, Республика Коми), а также компаниями металлургической отрасли (Красноярский край и Мурманская область), потеряли свои позиции (определялся ранг применительно к показателю доходы бюджета в расчете на душу населения) после распределения безвозмездных перечислений. Аналогичная ситуация наблюдается в регионах с диверсифицированной промышленностью (Пермский край (наибольшее понижение ранга) и Иркутская область) и в отдельных субъектах РФ со средним уровнем развития (Республика Карелия и Архангельская область). Обратная тенденция свойственна слаборазвитым и слабоосвоенным северным регионам РФ. Наибольший рост рангов, исчисленных для показателя бюджетной обеспеченности, отмечается в Республиках Алтай и Тыва, которые имеют слабую собственную экономическую базу и, соответственно, низкий уровень налоговых доходов на душу населения. 1 И др. рисунки: составлено автором на основе [1] Находясь на двадцать втором и двадцать четвертом месте по уровню налоговых доходов на душу населения, после распределения трансфертов регионы переместились на десятое и восемнадцатое место соответственно, превзойдя некоторые регионы с высоким уровнем развития. Рисунок – 2 - Изменение позиций северных регионов до и после выравнивания бюджетной обеспеченности В ресурсных слабоосвоенных регионах Сибири и Дальнего Востока по результатам применения механизмов межбюджетного регулирования доходы на душу населения также увеличились, при этом изменение ранга по данному показателю у субъектов РФ было не таким значительным (в среднем 2-3 пункта), однако их положение улучшилось по сравнению с регионами, обладающими высоким налоговым потенциалом. Камчатский край: занимая одиннадцатую позицию по налоговым и неналоговым доходам, по показателю бюджетной обеспеченности стал занимать четвертое место. И лишь Забайкальский край постигла участь экономически развитых регионов после распределения финансовой поддержки он ухудшил свое положение, переместившись с двадцать первого на двадцать четвертое место. Таким образом, вышеизложенное свидетельствует, что система межбюджетного регулирования приводит к дискриминации экономически развитых и изначально финансово состоятельных северных территорий. Наряду с этим сохраняется значительные различия подушевых доходов среди северных субъектов РФ: вариация по уровню бюджетной обеспеченности выросла с 84% в 2008 году до 97% в 2009 году, несколько сократившись к 2010 году до 77%. Несмотря на заявленный реформой тезис о повышении налоговой автономии и независимости субфедеральных бюджетов, нововведения в сфере налогово-бюджетных отношений не меняют положения - уровень налоговых поступлений (региональных и местных налогов) большего числа северных субъектов сохраняется на низком уровне. Увеличивают налоговую составляющую их бюджетов регулирующие налоги вышестоящего уровня. При этом государство устанавливает, так называемый, предел в налоговых доходах, изымая в федеральный бюджет свыше 50% налоговых платежей, собранных в границах северных территорий. Это свидетельствует о том, что экономический потенциал регионов зоны Севера практически не работает на бюджетную систему их территорий. Кроме того, несовершенство действующей системы налогообложения приводит к тому, что налоговый потенциал северных территорий используется не в полную меру. Такая ситуация обусловлена законодательными пробелами, позволяющими выводить налоговые базы крупных предприятий за пределы регионов, обеспечивая перемещение налогов из одного региона в другой, а также существующими различиями между регионами в размерах применяемых ставок, льгот и соотношении облагаемых и необлагаемых налогом доходов и др. Данная проблема не решается, а усугубляется вновь принимаемыми налоговыми законами, поскольку они идут в разрез интересов регионов Севера. Так, закон о создании консолидированной группы, принятый с целью повышения конкурентоспособности крупных компаний, тогда как конкурентные преимущества большинства таких предприятий и так обеспечивается их специализацией - добычей и обработкой природных ресурсов, вызвал серьезные проблемы, в частности, существенные потери доходов территориального бюджета Мурманской области. Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий, сокращение налоговой составляющей в бюджетах северных субъектов РФ, снижение объективности в распределении федеральных трансфертов (отмечаются случаи распределения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в «ручном» режиме), нежелание региональных властей принимать и исполнять сбалансированные бюджеты приводят к сохранению дисбаланса бюджетных доходов и расходов консолидированных бюджетов в 42% северных субъектов РФ (рисунок 3). Рисунок 3 - Уровень финансовой самодостаточности северных регионов (расходы/доходы) в 2010 году Дефицит бюджета стал причиной проведения регионами политики заимствований. Начиная с 2009 г. государственный долг вырос в среднем по всем северным субъектам РФ. Отношение госдолга к собственным доходам позволяет оценить возможности регионов справиться со своими долговыми обязательствами за счет собственных средств (рисунок 4). В целом по регионам Севера данное отношение ниже, чем по Российской Федерации. Тяжелые долговые проблемы сохраняются в регионах с низким уровнем экономического развития: Республика Алтай, Республика Саха, Республика Бурятия, Камчатский край и Магаданская область. Наиболее благоприятное положение отмечается в группе регионов со значительным экономическим потенциалом. Динамика показателя в данной группе имеет тенденцию к понижению, за исключением Республики Карелия, Красноярского края, Томской и Сахалинской областей. Следует заметить, что на уровне муниципальных образований также отмечен рост долговой нагрузки, которая в отдельных случаях наблюдается в условиях, когда достигнут профицит их бюджетов, а на счетах муниципалитетов числятся накопленные целевые денежные средства. Рисунок 4 - Отношение государственного и муниципального долга к собственным (налоговым и неналоговым) доходам консолидированного бюджета северного субъекта РФ, в % Анализ бюджетной политики в части расходов демонстрирует, что по северным регионам средний показатель удельного веса расходов к ВРП обеспечивает более высокий уровень, чем в целом по России: в 2008 году – 24,2% (по РФ -18,2%), в 2010 году – 25,4% (по РФ -17,7%) ВРП, что обусловлено повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения в регионах Севера. При этом по величине расходов к ВРП ниже среднероссийского уровня занимают позиции экономически развитые субъекты РФ и регионы со средним уровнем развития (рисунок 5). Рисунок 5 - Рассеяние северных субъектов РФ по уровню расходов к ВРП и доходов на душу населения в 2010 году Оценка уровня среднедушевых расходов также показывает, что большая часть (75%) северных субъектов имеют показатели выше среднероссийского уровня. Основной объем расходов консолидированных бюджетов северных регионов (54,6%), как и прежде, приходится на реализацию полномочий в области социальной политики, что обусловлено передачей после 1991 года бюджетных обязательств по обеспечению социальных прав граждан с федерального на нижестоящие уровни, а в последние годы связано с начавшимся кризисом и, соответственно, с ростом выплат населению в части социальных пособий, которые в 2010 году начали незначительно сокращаться. При этом почти в 60% регионов Севера доля расходов на соцполитику выше средней по стране. Наименее социально ориентированы бюджеты Тюменской, Сахалинской областей, Ямало-Ненецкого, Ненецкого АО, Приморского, Чукотского и Камчатского края. Как правило, максимальный груз социальной поддержки несут не слаборазвитые, а в большей степени регионы со средним уровнем развития (рисунок 6). Рисунок 6 - Рассеяние северных субъектов РФ по уровню ВРП на душу населения и удельного веса социальных расходов в 2010 году Выше среднероссийского уровня в регионах Севера отмечаются удельные расходы на образование, ЖКХ и общегосударственные расходы. В большей мере данный факт свойственен экономически слаборазвитым и некоторым ресурсным слабоосвоенным регионам Сибири и Дальнего Востока. Это дотационные территории, то есть за счет финансовой помощи покрываются данные виды расходов. Кроме того, и инвестиции в основной капитал в слаборазвитых субъекта Федерации финансируются в основном за счет средств федерального бюджета (от 8,9 до 54,6%). В высокоразвитых регионах Севера основная доля приходится на собственные источники средств, удельный вес которых превышает 38%/ Эффективность бюджетных расходов по регионам Севера можно оценить с помощью мультипликатора бюджетных расходов, который сопоставляет прирост бюджетных расходов к приросту ВРП (рисунок 7). Рисунок 7 - Эффективность бюджетных расходов Прослеживается слабая положительная зависимость, которая демонстрирует, что прирост бюджетных расходов обеспечивает незначительный прирост ВРП (рисунок 8). Это свидетельствует о низкой эффективности бюджетных расходов и в большей мере в экономически слаборазвитых регионах. Наиболее худшая позиция отмечается в Чукотском АО, наилучший показатель исчислен для Красноярского края. В итоге, следствием проводимой бюджетно-налоговой политики становятся низкие показатели уровня жизни населения не только в северных слаборазвитых и отдельных слабоосвоенных регионах Сибири и Дальнего Востока, но и в северных экономически развитых субъектах РФ. Это говорит о низкой эффективности проводимых реформ в системе бюджетного регулирования. Так, в регионах, в которых показатель ВРП на душу населения выше среднероссийского уровня (Томская и Мурманская области, Красноярский край и Республика Коми), соотношение начисленной заработной платы к прожиточному минимуму не достигает среднероссийского показателя (рисунок 9), а доля численности населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума значительно выше, чем в среднем по стране (рисунок 10). Рисунок 8 – Зависимость прироста бюджетных расходов к приросту ВРП В целом по России, в том числе по регионам Севера, соотношение средней по региону начисленной заработной платы к прожиточному минимуму за период реформ возрастало. По России показатель изменялся в пределах от 2,41 до 3,76 раза, по северным регионам – от 2,78 до 3,79 раза. В период кризиса произошло снижение показателя, при этом в северных субъектах отмечалось более интенсивное его падение. В 2010 году в 70% регионов Севера показатель повысился, однако в 67% северных субъектов он не достиг среднероссийского уровня. Рисунок 9 - Соотношение начисленной заработной платы к прожиточному минимуму в 2010 г., в разах Показатель соотношения начисленной заработной платы к прожиточному минимуму характеризует не только уровень жизни в регионе, но и потребности его жителей в бюджетных услугах. Можно предположить, что в условиях сокращения доходов населения потребности жителей северных территорий в бюджетных услугах возрастут, т.е. они предпочтут воспользоваться общественными услугами, а не осуществлять расходы за счет собственных средств. Данный вопрос приобретает особую значимость в период проведения реструктуризации бюджетного сектора. Рисунок 10 - Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в 2010 г., в % к общей численности населения О высоком уровне государственных расходов в целом по стране, которые обусловлены высокой долей занятости в государственном секторе, и о низкой их эффективности делает заключение руководитель экономической экспертной группы Е. Лебединская [3]. По результатам исследования обосновывается необходимость сокращения государственных расходов путем проведения структурных реформ в государственном секторе экономики, что, по мнению специалистов, обеспечит в итоге поддержку устойчивого экономического роста в стране. В экономически слаборазвитых северных регионах уровень государственных расходов также достаточно высок, поэтому процесс реформирования бюджетного сектора, безусловно, неизбежен. Однако низкая эффективность деятельности органов власти таких регионов в сфере заработной платы и доходов населения обусловливает снижение уровня жизни и рост потребностей жителей в бюджетных услугах, как было показано выше. Это говорит о том, что процесс перевода бюджетных учреждений в категорию автономных в слаборазвитых северных регионах будет протекать очень болезненно для населения и, возможно, с низкой отдачей. Обобщая вышеизложенное, можно отметить, что политика государства в области бюджетно-налоговых отношений вызывает нестабильность финансовой системы северных регионов, снижение ответственности органов управления перед населением и приводит к значительным региональным различиям в уровне жизни населения. В целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов Севера и повышения уровня благосостояния населения возникает необходимость уточнения приоритетов к совершенствованию системы бюджетно-налогового регулирования. В этой связи, учитывая специфику северных проблем, требования, вызванные современным этапом развития, а также принципы, выработанные концепцией «федерализма, сохраняющего рынок», приоритетными направлениями могут стать: самодостаточность финансирования территориального развития; создание стимулов к развитию конкуренции между регионами за привлечение инвестиций и расширение круга налогоплательщиков с целью развития собственной налоговой базы; недопущение дискриминации экономически развитых и изначально финансово состоятельных территорий; повышение перед населением ответственности субфедеральных органов власти за финансирование принимаемых ими решений; придание налоговым отношениям инвестиционного и инновационного характера. Взятие за основу заявленных приоритетов при разработке механизмов бюджетного регулирования будет способствовать достижению положительных эффектов в социальноэкономическом развитии северных регионов, сокращению межрегиональной дифференциации уровня жизни населения. Список использованной литературы: 1. Информационно-аналитическая справка «О социальноэкономическом положении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам» за соответствующие годы. URL: http://www.severcom.ru. 2. Лавров А., Д. Сазерлэнд, Дж. Литвак. Реформа межбюджетных отношений в России: "федерализм, создающий рынок" / Вопросы экономики - 2001 г.-№4 3. Лебединская Е. Повышение эффективности – основная задача бюджетной политики // Экономист. № 12. – 2011. – С.51-62.
