Мазуров В.Ю. Институт префектов на землях

В.Ю. МАЗУРОВ,
кандидат юридических наук,
доцент Красноярского государственного аграрного университета
ИНСТИТУТ ПРЕФЕКТОВ НА ЗЕМЛЯХ
ПЕРВОГО, ВТОРОГО И ТРЕТЬЕГО РИМА
(КРАТКАЯ ИСТОРИКО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА)
В качестве должностного лица гражданской администрации «позиция» префекта
начала использоваться в третьем столетии республиканского периода истории Рима.
Именно тогда на подвластной Риму территории Италии начинают создаваться
префектуры.
Ключевые слова:
префект, военачальник римской армии, формирование органов
самоуправления, республиканский период истории Рима, гражданская администрация.
V.JU. MAZUROV,
the candidate of jurisprudence,
the senior lecturer of Krasnoyarsk state agrarian university
INSTITUTE OF PREFECTS ON THE EARTHS
THE FIRST, SECOND AND THE THIRD ROME
(THE SHORT ISTORIKO-POLITICAL INQUIRY)
As the official of civil authorities «position» of the prefect has started to be
used in the third century of the republican period of history of Rome. Then in
territory of Italy subject to Rome prefectures start to be created.
Key words: the prefect, the military leader of the Roman army, formation of
self-government institutions, the republican period of history of Rome, civil
authorities.
1
Должность префекта (от лат. «praefectus» – «стоящий во главе»)
впервые появилась в республиканском Риме в V веке до н.э. в качестве
чрезвычайной
(экстраординарной)
неформального
«товарища»
магистратуры
диктатора, высшего
–
своего
рода
магистрата Римской
Республики. Praefectus equitum – «начальник конницы» – в период диктатуры
второй по значению военачальник римской армии, причем военачальник
наряду с диктатором, утверждавшимся Народным Собранием. Это в
определенной мере превращало его некий противовес не ограниченной
традиционной римской коллегиальностью диктаторской власти.
Впрочем, к системе территориального управления должность префекта
конницы никакого отношения не имела. В качестве должностного лица
гражданской администрации «позиция» префекта начинает использоваться
начиная с третьего столетия республиканского периода истории Рима.
Именно тогда на подвластной Риму территории Италии начинают
создаваться префектуры. Данный термин в тот период применялся к
некоторым подчиненным Рима после особенно тяжелой борьбы городов,
жители
которых
были
лишены
права
на
формирование
органов
самоуправления. Полномочия последних были переданы назначаемым из
Рима должностным лицам – префектам. К числу упомянутых городов долгое
время относилась, например, Капуя – тогдашний центр области Кампания.
На закате Римской Республики в системе государственных должностей
появляется пост префекта города, который выполнял функции своего рода
«сити-менеджера» Рима в случаях, если его пределы, в силу каких-либо
чрезвычайных
обстоятельств
(как
правило,
внешних
условий
или
гражданских войн), одновременно покидали оба консула. В эпоху Империи
(27 г. до н.э. – 476 г. н.э.) префект Рима стал одним из высших должностных
лиц гражданской администрации, единолично возглавлявшим сложнейшую
систему управления
крупнейшим
античным
мегаполисом
(население
которого в первые века нашей эры насчитывало более миллиона человек). В
подчинении
префекта
города
находилось
несколько
нижестоящих
2
«отраслевых» префектов – префект вигилов (начальник городской полиции и
пожарной охраны Рима), префект анноны (отвечавший за продовольственное
снабжение города), префект вод (в его ведении находились знаменитые
римские водопроводы – акведуки) и т.д. Все они назначались императором,
но координацию их деятельности осуществлял именно городской префект.
Постепенно
функции
гражданского
управления
приобретали
и
«военные префекты» Римской империи. Префекты военных лагерей с II–III
вв. превратились в управляющих крупными городами, возникшими на местах
постоянного расквартирования римских легионов (Лондинума-Лондона,
Эборака-Йорка, Колонии Агриппины – Кёльна, Могонциака-Майнца,
Виндобоны-Вены и т.д.). Морские префекты (командовавшие частями
римского флота) получили аналогичные (хотя и меньшие по объему)
функции в отношении соответствующих военно-морских баз (например,
Равенны).
Наконец, существовали и должности префектов, осуществлявших
функции
военного
и
гражданского
территориального
управления.
Специальный императорский уполномоченный, префект Египта, управлял
этой богатейшей провинцией Римской империи и одновременно командовал
расквартированными в ней легионами. Подчинялся он только императору и
префектам претория – своего рода «первым министрам» Римской империи,
формально возглавлявшим преторианскую императорскую гвардию, а
фактически
(в
98–284
гг.)
стоявшим
во
главе
всей
гражданской
администрации императорского Рима. Префектами претория были многие
выдающиеся государственные деятели Римской империи (в том числе
виднейшие римские юристы конца II – начала III вв. Папиниан и Ульпиан).
Реформы Константина Великого (305–337 гг.) и установление новой
формы
политико-территориальной
организации
Римской
империи
кардинальным образом изменили роль и значение института префектов в
системе гражданского управления империи. В эпоху Константина и его
наследников вся территория римской державы была разделена на 120
3
провинций (территориальных единиц регионального уровня), объединенных
в 15 диоцезов (надрегиональных территориальных единиц), в свою очередь
сведенных в четыре префектуры претория для:
- Галлии, в состав которой входили диоцезы Британия, Испания,
Вьеннский (Северная Галлия) и Арльский (Южная Галлия, то есть
современная территория Франции, Бельгии, Испании, Португалии, Андорры,
Монако и Люксембурга, большей части Великобритании, части Германии,
Швейцарии
и
Нидерландов,
а
также
северных
районов
Марокко).
Резиденцией префекта для Галлии был определен город Арль (в современном
Провансе);
- Италии, к которой относились два италийских диоцеза (Италия
податная и Италия пригородная), а также диоцез Африка (современная
территория Италии, Сан-Марино и Туниса, а также части территории
Швейцарии, Австрии, Германии, Ливии и Алжира). Резиденцией префекта
для Италии стал Медиолан (современный Милан);
- Иллирии, которая включала в себя диоцезы Иллирик, Дакия и
Македония, то есть территории современных Греции, Македонии, Албании,
Сербии, Черногории, Хорватии, Боснии и Герцеговины, Словении, а также
часть территории Австрии и Венгрии). Резиденцией префекта для Иллирии
стал греческий город Фессалоники;
- Востока, в состав которой входили диоцезы Фракия, Азия, Понт и
сходный с названием префектуры диоцез Восток (Orient). Эта крупнейшая
префектура включала в свой состав территории современных Болгарии,
Турции, Сирии, Ливана, Израиля, Палестины, Иордании и Кипра, а также
часть территории Румынии и Ирака. Префекты претория Востока, как
правило, пребывали либо в Антиохии, либо в Константинополе.
Четыре префекта претория были наделены на подведомственных им
территориях высшей (после императорской) судебно-административной
юрисдикцией, а также полномочиями по осуществлению надзора за
наместниками провинций и викариями диоцезов. Кроме того, на них были
4
возложены функции по обеспечению армии всеми видами натурального
довольствия (а также вооружения и снаряжения). В связи с этим именно
префектам претория было поручено руководство государственной податной
администрацией,
осуществлявшей
сбор
натуральных
налогов
и
обеспечивавшей исполнение натуральных повинностей. Из территориальных
гражданских ведомств позднеримской эпохи вне ведения префектов
находились
только
провинциальная
финансовая
администрация
(подчинявшаяся комиту финансов), провинциальные и межпровинциальные
куратории (управления) императорских поместий (подчинявшиеся комиту
личного
имущества
императора)
и
межтерриториальные
управления
государственной почты (возглавлявшиеся региндариями, подчинявшимися
магистру оффиций – «главе администрации» императора).
В равное положение с префектами претория были поставлены два
префекта города – префект Рима и префект Нового Рима (Константинополя,
ставшего с 330 г. второй столицей империи), а также префект-августал
Египта (который сохранил также и функции высшего военного командования
на территории своего диоцеза, находившегося, как и обе имперские столицы,
вне системы четырех преторианских префектур). Таким образом, в эпоху
Константина Великого и его ближайших преемников все гражданское
территориальное управление империей было сосредоточено в руках семи
высших должностных лиц. Среди них по-прежнему нередко встречались
выдающиеся мыслители и великие государственные мужи, например,
префект претория для Востока Саллюстий (IV в.), префект Нового Рима
святой Нил Синайский (IV–V вв.).
После падения в 476 г. императорской власти в западной половине
Империи захватившие Италию остготы, как ни странно, сохранили систему
префектур как институт территориального управления. Префект претория
для Италии стал «первым министром» остготского двора и представителем
интересов римского населения Италии при новых варварских правителях (в
этом
качестве
особенно
хорошо
зарекомендовал
себя
известный
5
позднеантичный философ Кассидор). А префект претория для Галлии
остался
высшим
гражданским
должностным
лицом
на
территории
захваченного готами Прованса. В 532 г. Прованс был отвоеван у готов
франками,
и
институт
префекта,
постепенно
«мельчая»,
стал
распространяться по франкским, а затем по французским землям, пока,
наконец, в эпоху Капетингов-Валуа-Бурбонов (987–1792 гг.) «префект» не
превратился
в
«прево»
–
главу
судебно-административного
округа
(«превотажа»), до Великой Французской Революции остававшегося основной
территориальной единицей Франции.
Меж тем институт префектов в восточной части Римской империи в V–
VI вв. также претерпел изменения, связанные, в том числе, с тем, что Второй
Рим в этот период активно стремился вернуть себе владения Рима Первого. В
эпоху императора Юстиниана Великого (527–565) ему это отчасти удалось:
под власть империи вернулись Италия, Африка, Далмация и южная часть
Испании. На возвращенных под власть империи землях были созданы новые
префектуры претория, которые объединяли в своем составе провинции (а не
диоцезы, как раньше). В 534 г. была создана префектура Африки (с центром в
Карфагене), а 20 лет спустя – префектура Италии (с центром в Равенне). В то
же время центр префектуры Иллирика был перенесен из Фессалоник в
построенный на месте рождения Юстиниана город Юстиниана Прима (к югу
от города Ниш в современной Сербии). Должности викариев диоцезов Дакия
и Македония, входивших в состав префектуры Иллирик, были упразднены
(вскоре
в
качестве
реальных
административных
единиц
перестали
существовать и диоцезы). Наконец, после смерти Юстиниана, на рубеже VI–
VII вв., из состава префектуры Восток был выведен одноименный диоцез,
главе которого (комиту Востока) были предоставлены права, аналогичные
правам главы соседнего диоцеза Египет (префекта-августала). Префект
претория Востока продолжал руководить гражданской администрацией
провинций, входящих в состав диоцезов Фракия, Азия и Понт (а также
вошедших в состав империи после 591 г. шести провинций Персидской
6
Армении). При этом, как и в Иллирике, диоцезы префектуры Восток
постепенно превращались из «реальных» в «номинальные» территориальные
единицы, т.е. в единицы, лишенные собственной администрации.
Стоит отметить также, что в эпоху Юстиниана и его преемников
принципиально новый статус получил пост префекта Рима, который
окончательно превратился в ежегодно переизбираемого магистрата, ведущая
роль в назначении которого перешла от императорского правительства в
Константинополе к римскому сенату. Императорский двор, разумеется,
сохранял контроль над утверждением избранного лица в должности, но, как
правило, сенаторский выбор без проблем получал монаршее одобрение. Надо
сказать, что выбор этот зачастую давал, что называется, «путевку в жизнь»
людям не просто выдающимся, а, без преувеличения, гениальным (так,
наиболее знаменитый из римских пап, святой Григорий Великий, начал свое
общественное служение именно в должности префекта Рима в 575–576 гг.).
Таким образом, на рубеже VI–VII вв. в Византийской империи
существовало восемь высших должностных лиц в области территориального
управления, относившихся к категории «светлейших» (illustres) префектов
(четыре префекта претория, префекты Константинополя и Рима, префектавгустал Египта и приравненный к нему по рангу комит Востока). Кодекс
Юстиниана провозглашал, что «те, кто был удостоен величия [указанных
должностей]… будут сообразно со всей мудростью и славой своего
достоинства вершить [государственные дела]… так же, как вершил бы
[соответствующие дела] сам [император]» (Книга первая, титул XI). Иначе
говоря, достоинство власти префектов претория, префектов города,
префекта-августала и приравненных к ним лиц, по сути, уравнивалось с
достоинством императорской власти, вернее, рассматривалось как прямое
продолжение последней на соотвествующих территориях.
Увы, новая волна германских, славянских, персидских и арабских
нашествий вскоре оставила от описанной выше стройной системы лишь
несколько элементов. В западной части империи префекты Италии и Африки
7
к началу VII в. превратились в помощников имперских военных наместников
соответствующих регионов (равеннского и карфагенского экзархов). В этом
качестве
указанные
государственные
институты
продолжали
свое
функционирование до падения обоих экзархатов, т.е. до 698 и 752 гг.. Посты
префекта Иллирика, августала Египта и комита Востока были упразднены в
615–645 гг. после захвата славянами и арабами большей части территории
соотвествующих административных единиц. Несколько позже исчезают со
страниц истории и упоминания о должности префекта претория Востока.
Только префект (эпарх) Константинополя сохраняет свое значение на всем
протяжении последующей истории Восточной Римской Империи (до ее
падения в 1453 г). Впрочем, должность префекта Рима на Западе также
сохранялась и в период Каролингов (VIII–X вв.), и в период владычества в
Италии германских императоров (X–XI вв.), и в период независимости
Папского государства (XI–XIX вв.), однако носила она по преимуществу
почетно-сановный характер. Восстановлением института префектов как
должностных лиц территориального гражданского управления Запад обязан
наполеоновской Франции, стремившейся максимально копировать римские
образцы. Кстати, именно из Франции удачно прижившийся институт
префектов территориальных единиц (департаментов, провинций, регионов и
т.д.) был заимствован многими странами Европы, в первую очередь Италией.
А что же Третий Рим – Россия? Увы, пока институт префектов на его
территории существует, как известно, лишь на региональном уровне, в
рамках «Третьего Рима в узком смысле этого слова». Или, говоря другими
словами, в Москве, где в 1991–1993 гг. усилиями сначала Г.Х. Попова, а
затем Ю.М. Лужкова была создана система префектур, возглавляемых
префектами руководящих инстанций 10 административных округов города
(Центрального, Южного, Юго-Западного, Западного, Северо-Западного,
Северного,
Северо-Восточного,
Восточного,
Юго-Восточного
и
Зеленоградского). Префекты указанных выше административных округов
являются членами Правительства Москвы в ранге министров.
8
Думается, стоит всерьез обсудить вопрос о том, не пора ли внедрить
аналогичную модель и на уровне федеральных округов. Выражение
«полномочный
представитель
Президента
Российской
Федерации
в
федеральном округе», да еще с возможным прибавлением не менее длинного
префикса в виде должности федерального министра или заместителя
Председателя Правительства Российской Федерации, конечно, звучит. Но не
будет ли лучше звучать словосочетание «префект федерального округа»?
Думается, что с точки зрения традиционных «имперских», вернее
державных, начал отечественной государственности, безусловно, лучше. Да
и ex officio соединение статуса представителя Президента и члена
Правительства повлечет за собой немало позитивных последствий для
обеспечения
надлежащей
координации
вопросов
территориального
управления.
Конечно, предлагаемая модель может в определенной мере усложнить
процедуру назначения «федеральных префектов». Но и здесь существует
готовый вариант решения. Достаточно, думается, нормативно закрепить в
данном случае принцип «двойного ключа» (назначения и освобождения от
должности
Президентом
России
по
представлению
Председателя
Правительства Российской Федерации), который действует для всех членов
Правительства нашей страны. Стоит, думается, отметить, что аналогичные
механизмы взаимодействия президентской и правительственной «ветвей
власти» предусматриваются и при формировании корпуса префектов
Французской Республики. В силу этого, кстати, принцип «двойного ключа»,
думается, следовало бы распространить не только на полномочных
представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах
(уровень которых аналогичен уровню региональных префектов – комиссаров
Республики),
но
и
на
уровень
главных
федеральных
инспекторов
(федеральных инспекторов), осуществляющих свои функции в конкретных
российских регионах (уровень которых аналогичен уровню французских
департаментов).
9
Получив статус префектов федеральных округов и став (в ранге
министров или вице-премьеров) членами Правительства по должности,
нынешние полномочные представители Президента Российской Федерации
станут надрегиональными представителями единой системы исполнительной
власти в Российской Федерации (а не только «президентской вертикали»). Да
и сама «президентская вертикаль» в этом случае превратится в более
мощный «становой хребет» государственного управления – подлинную
административно-организующую
основу
государственного
единства
Третьего Рима.
10