Обзор нормотворчества субъектов Российской Федерации в

Обзор нормотворчества субъектов Российской Федерации
в сфере участия граждан в охране общественного порядка
I. Общие положения
В настоящее время одним из основных направлений активности российского
государства являются обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, в
том числе посредством создания безопасной обстановки, выражаемой наличием и
поддержанием общественного порядка.
Формирование эффективного механизма обеспечения охраны общественного
порядка представляет собой сложный и длительный процесс, направленный на
обновление и усовершенствование российского законодательства путем создания и
организации результативных методов деятельности органов государственной власти
и институтов гражданского общества.
Решение задач по обеспечению охраны общественного порядка во многом
зависит от успешного решения вопроса правового регулирования данной сферы
деятельности. Одним из эффективных механизмов профилактики противоправных
деяний, устранения обстоятельств, при которых возможно их совершение, является
расширение сотрудничества общества с правоохранительными органами
посредством участия граждан в охране общественного порядка, что способствует
повышению не только уровня общественного доверия, но и устранению причин,
порождающих
отсутствие
взаимодействия
между
обществом
и
правоохранительными органами.
II. Регулирование рассматриваемых отношений на федеральном уровне
Основными актами, осуществляющими правовое регулирование данных
общественных отношений на федеральном уровне, являются:
Конституция Российской Федерации;
федеральные законы:
от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»;
от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ);
от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»;
от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»;
от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного
порядка» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ);
2
приказы МВД России:
от 10.01.2012 № 8 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности
внештатных сотрудников полиции»;
от 21.07.2014 № 597 «Вопросы взаимодействия органов внутренних дел
Российской Федерации и народных дружин»;
от 21.07.2014 № 599 «О Порядке формирования и ведения регионального
реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной
направленности»;
от 18.08.2014 № 696 «Вопросы подготовки народных дружинников к
действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию
первой помощи» и другие.
III. Полномочия субъектов Российской Федерации по регулированию
рассматриваемых отношений
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в сфере участия граждан в охране общественного порядка федеральное
законодательство относит:
осуществление органами государственной власти субъекта Российской
Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации
(за исключением субвенций из федерального бюджета) поддержки граждан и их
объединений, участвующих в охране общественного порядка (подпункт 51.2
пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, часть 1 статьи 6 Федерального
закона № 44-ФЗ);
установление законами субъектов Российской Федерации полномочий
органов местного самоуправления по оказанию поддержки гражданам и их
объединениям, участвующим в охране общественного порядка, созданию условий
для деятельности народных дружин (часть 2 статьи 6 Федерального закона
№ 44-ФЗ);
установление порядка создания и деятельности координирующих органов
(штабов), создаваемых в целях взаимодействия и координации деятельности
народных дружин (часть 2 статьи 13 Федерального закона № 44-ФЗ);
установление образца и порядка выдачи удостоверения, образцов форменной
одежды и (или) отличительной символики народного дружинника (часть 1 статьи 16
Федерального закона № 44-ФЗ);
установление порядка предоставления органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления народным
дружинникам льгот и компенсаций (часть 7 статьи 26 Федерального закона
№ 44-ФЗ).
3
Также органы государственной власти субъектов Российской Федерации
вправе регулировать следующие вопросы в сфере участия граждан в охране
общественного порядка:
создание координирующих органов (штабов) в целях взаимодействия и
координации деятельности народных дружин (часть 2 статьи 13 Федерального
закона № 44-ФЗ);
выделение
средств
на
финансирование
материально-технического
обеспечения деятельности народных дружин, предоставление народным дружинам
помещений, технических и иных материальных средств, необходимых для
осуществления деятельности народных дружин (часть 2 статьи 21 Федерального
закона № 44-ФЗ);
предоставление народным дружинникам во время исполнения обязанностей
народного дружинника проездных билетов на все виды общественного транспорта
городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси) в пределах
территории муниципального образования (часть 2 статьи 26 Федерального закона
№ 44-ФЗ);
осуществление личного страхования народных дружинников на период их
участия в проводимых органами внутренних дел (полицией) или иными
правоохранительными органами мероприятиях по охране общественного порядка,
установление дополнительных льгот и компенсаций для народных дружинников,
установление гарантий правовой и социальной защиты членов семей народных
дружинников в случае гибели народного дружинника в период участия в
проводимых
органами
внутренних
дел
(полицией)
или
иными
правоохранительными органами мероприятиях по охране общественного порядка,
использование иных форм материальной заинтересованности народных
дружинников и их социальной защиты, не противоречащих законодательству
Российской Федерации (часть 6 статьи 26 Федерального закона № 44-ФЗ).
IV. Состояние регионального нормативного правового регулирования
в рассматриваемой сфере
По состоянию на 1 июня 2015 г., по данным федерального регистра
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в сфере
рассматриваемых отношений действуют 655 нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации.
Согласно полномочиям, предоставленным федеральным законодательством,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации приняты акты,
устанавливающие правовые основы участия граждан в охране общественного
порядка, предусматривающие распределение финансовых средств на реализацию
мероприятий, осуществляемых в рамках установленных полномочий в сфере
4
привлечения граждан к участию в охране общественного порядка, определяющие
порядок осуществления деятельности народных дружинников, меры их поощрения
и социальной поддержки, условия создания и деятельности координирующих
органов и другие.
Кроме того, приняты и реализуются государственные программы,
регулирующие в том числе вопросы деятельности объединений правоохранительной
направленности и граждан по охране правопорядка.
В целом органами государственной власти субъектов Российской Федерации в
достаточной мере реализуются предоставленные федеральным законодательством
полномочия в сфере участия граждан в охране общественного порядка.
Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации органами
государственной власти не приняты нормативные правовые акты, регулирующие
вопросы:
участия граждан в охране общественного порядка (Республика Адыгея,
Новосибирская, Свердловская области);
установления образца и порядка выдачи удостоверения народному
дружиннику, образца форменной одежды и (или) отличительной символики
народного дружинника (республики Карелия, Хакасия, Архангельская область);
определения порядка предоставления органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления народным
дружинникам льгот и компенсаций (республики Крым, Хакасия);
определения порядка создания и деятельности координирующих органов
(штабов) (республики Карелия, Тыва, Хакасия, Ненецкий автономный округ);
финансирования деятельности народных дружин и материального
стимулирования народных дружинников (Кемеровская область, Ямало-Ненецкий
автономный округ).
V. Типичные нарушения, выявляемые в нормативных правовых актах
субъектов Российской Федерации в сфере участия граждан в охране
общественного порядка
Принятые в субъектах Российской Федерации нормативные правовые акты,
регулирующие рассматриваемые правоотношения, в установленном порядке
прошли правовую и антикоррупционную экспертизы на предмет соответствия
Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству и выявления
коррупциогенных факторов.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации действуют 18
нормативных правовых актов, в которых выявлены несоответствия Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству, что составляет 2,7%
от количества действующих актов в данной сфере.
5
Наличие в региональных нормативных правовых актах противоречий связано
с несвоевременным реагированием органов государственной власти субъектов
Российской Федерации на изменения федерального законодательства, в связи с чем
большая часть нарушений в основном касается установления понятийного аппарата,
установления форм участия граждан в охране общественного порядка, установления
ограничений, связанных с участием граждан в охране общественного порядка,
установления порядка создания и деятельности народных дружин и
координирующих органов (штабов), порядка установления льгот и компенсаций,
оказания материальной поддержки гражданам, коллективно участвующим в
обеспечении правопорядка.
Так, например, в нормативных правовых актах субъектов Российской
Федерации, регулирующих рассматриваемые правоотношения, выявлены
следующие нарушения федерального законодательства.
1. Принятие нормативного правового акта ненадлежащим органом, в части
утверждения образца и порядка выдачи удостоверения и отличительной символики,
форменной одежды народного дружинника (Воронежская, Псковская области).
В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона № 44-ФЗ образец и
порядок выдачи удостоверения, образцы форменной одежды и (или) отличительной
символики народного дружинника устанавливаются законом субъекта Российской
Федерации.
Подпункт «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона № 184-ФЗ относит
осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта
Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской
Федерации к основным полномочиям законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, в силу требований федерального законодательства образец и
порядок выдачи удостоверения, образцы форменной одежды и (или) отличительной
символики народного дружинника подлежат установлению законом субъекта
Российской Федерации, а не постановлением высшего исполнительного органа
субъекта Российской Федерации.
2. Установление иного срока (в течение 24 часов), в течение которого
народный дружинник обязан сообщить о применении физической силы и оружия
самообороны, чем предусмотрен федеральным законодательством (Чеченская
Республика).
Частью 6 статьи 19 Федерального закона № 44-ФЗ установлено, что о
применении физической силы, в результате которого причинен вред здоровью
гражданина, народный дружинник обязан незамедлительно уведомить командира
народной дружины, который не позднее трех часов с момента ее применения
6
информирует об этом соответствующий территориальный орган федерального
органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
3. Отсутствие в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации
предусмотренного федеральным законодательством ограничения, связанного с
участием граждан в охране общественного порядка (Москва).
Частью 2 статьи 5 Федерального закона № 44-ФЗ установлено ограничение,
согласно которому участие граждан в мероприятиях по охране общественного
порядка, заведомо предполагающих угрозу их жизни и здоровью, не допускается.
4. Установление иных перечней оснований, при которых граждане не могут
быть приняты в народную дружину, случаев для исключения дружинников из
народных дружин, а также прав и обязанностей народных дружинников, чем
предусмотрены Федеральным законом № 44-ФЗ (республики Крым, Чеченская,
Москва).
5. Установление более узкого перечня граждан, которые не могут быть
приняты в народные дружины, чем предусмотрен Федеральным законом № 44-ФЗ
(Чеченская Республика, Нижегородская область, Москва).
Например, согласно пункту 4.4 постановления Правительства Нижегородской
области от 22.02.2007 № 52 «О народных дружинах Нижегородской области и
советах профилактики трудового коллектива» не могут быть приняты в члены
народной дружины граждане:
имеющие непогашенную или неснятую судимость;
признанные вступившим в законную силу решением суда недееспособными
или ограниченно дееспособными;
состоящие на учете в учреждениях здравоохранения по поводу психического
заболевания, алкоголизма, наркомании, токсикомании.
Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 14 Федерального закона
№ 44-ФЗ в народные дружины не могут быть приняты граждане:
1) имеющие неснятую или непогашенную судимость;
2) в отношении которых осуществляется уголовное преследование;
3) ранее осужденные за умышленные преступления;
4) включенные в перечень организаций и физических лиц, в отношении
которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или
терроризму, в соответствии с Федеральным законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О
противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма»;
5) в отношении которых вступившим в законную силу решением суда
установлено, что в их действиях содержатся признаки экстремистской деятельности;
6) страдающие психическими расстройствами, больные наркоманией или
алкоголизмом;
7
7) признанные недееспособными или ограниченно дееспособными по
решению суда, вступившему в законную силу;
8) подвергнутые неоднократно в течение года, предшествовавшего дню
принятия в народную дружину, в судебном порядке административному наказанию
за совершенные административные правонарушения;
9) имеющие гражданство (подданство) иностранного государства.
Экспертные заключения о выявленных в нормативных правовых актах
субъектов Российской Федерации нарушениях Конституции Российской Федерации
и федерального законодательства в целях их приведения в соответствие с
Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством
направлены территориальными органами Минюста России в орган, принявший акт,
и в органы прокуратуры.
В результате проведения территориальными органами Минюста России
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации в 4 нормативных правовых актах выявлены
коррупциогенные
факторы,
устанавливающие
для
правоприменителя
необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного
применения исключений из общих правил, такие, как:
широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность
сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих
полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления
(их должностных лиц) (Республика Крым, Москва);
выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного
установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по
усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления
(их должностных лиц) (Москва);
принятие
нормативного
правового
акта
за
пределами
компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или
органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии
нормативных правовых актов (Республика Крым, Воронежская, Псковская области);
чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и
отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в
компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления,
принявшего первоначальный нормативный правовой акт (Республика Крым);
определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное
установление возможности совершения органами государственной власти
(их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций
(Республика Крым, Москва).
8
Заключения территориальных органов Минюста России по результатам
проведения антикоррупционной экспертизы направлены в органы государственной
власти, принявшие акты, а также в органы прокуратуры.