Макарчук Н. * Исторические этапы развития законодательства о
advertisement
Н. МАКАРЧУК, аспирантка ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРИНУДИТЕЛЬНОМ ОТЧУЖДЕНИИ ИМУЩЕСТВА И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ Изучение теоретических и практических проблем, связанных с принудительным отчуждением имущества для государственных нужд, невозможно без осмысления исторических аспектов (основных этапов) становления данного правового института. Основные принципы правового регулирования принудительного отчуждения имущества для государственных нужд были выработаны в Новое и Новейшее время, однако и в Древнем мире, и в Средние века имели место отдельные случаи изъятия, анализ которых необходим для осмысления процесса правого регулирования принудительного отчуждения. Государственный строй в Древней Греции был основан на принципе верховенства государства над отдельной личностью. Гражданское право греков было развито слабо, частные права граждан защищались особыми установлениями против нарушения их частными лицами. В интересах государства по малейшему поводу прекращались права земельной собственности. Истории Древней Греции известны многочисленные случаи произвольного и носильного захвата имущества частных лиц, за рамками какоголибо установленного порядка1. Каких-либо гарантий частным лицам при изъятии имущества, естественно, никто не предоставлял, в законе отсутствовала процедура изъятия. Однако в греческом праве находят случаи, напоминающие принудительное отчуждение: 1) обязанность господина продать раба в случае дурного обращения с ним; 2) отпущение на волю рабов, принадлежавших частным лицам, за услуги, оказанные этими рабами государству, с уплатой вознаграждения их господам; Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права. — М.: Юристъ, 1995. — С. 2. 1 3) принудительная продажа третьей или восьмой части масла, производившегося в Аттике, городу Афинам по рыночной цене ради религиозных интересов1. Эти случаи объясняются тем широким правом вторгаться в права граждан, которым обладало древнегреческое государство. Древнему Риму также известны отдельные случаи принудительного отчуждения имущества для общеполезных целей, в том числе для строительства различных общественных сооружений, водопроводов, клоак, виадуков2. Казалось бы, сильное развитие гражданского права в Древнем Риме, признание того, что государство стоит выше индивидуума, а также экономические условия должны были способствовать развитию института принудительного отчуждения имуществ для государственных нужд. Однако у римлян не было установленного законом права принудительного отчуждения. «В суровые времена зачастую умели силой достигать того, что теперь законодательство старается провести законным порядком»3. Государственные и общественные потребности удовлетворялись отдельными правительственными актами и еще чаще — добровольными соглашениями с гражданами — членами народных собраний. В римском праве имели место постановления об обязанности господина продать раба в случае дурного обращения, но это постановление стояло обособленно и вытекало из соображений политических, моральных и религиозных, а не правовых. Единственное положение Юстинианова кодекса, имеющее сходство с принудительным отчуждением имущества для государственных нужд, — это конституция императоров Феодосия, Аркадия и Гонория (393 г.)4, уполномочивавшая городского префекта Аврелиана сносить дома по оценке до 50 фунтов серебра, в случае надобности для общеполезной постройки, разрешенной императором; дома же стоимостью свыше 50 фунтов серебра отчуждались по усмотрению Всеобщая история государства и права / Под ред. К.И. Батыра. — М.: Былина, 1996. — С. 64. 2 Там же. — С. 78. 3 Beseler. System d. dentsch. Privatrechts B. 1, S. 378. — № 2. 4 Памятники Римского права: Законы ХII таблиц. Институции Гая. Дигесты Юстиниана. — М., 1997. — С. 87; Хрестоматия по всеобщей истории государства и права / Под ред. З.М. Черниловского. — М., 1996. — С. 66; I. 9. Cod. De operibus pnblicis VIII,12. 1 5 императора. Этот закон носил в себе зачатки института принудительного отчуждения имущества для государственных нужд. Долгое время в первые эпохи существования Рима право собственности было неприкосновенно, а права принудительного отчуждения не было совсем. Идея безусловной собственности предполагала, что власть собственника над вещью безгранична и является выражением отношений между лицом и вещью. Подобному безусловному праву собственника соответствует столь же безусловная обязанность всякого третьего лица, частного либо публичного, включая государство, терпеть всевозможные действия собственника на свою вещь и воздерживаться от всякого вмешательства во власть собственника. Безусловность власти собственника могла быть ограничена, только когда пользование вещью нарушало интересы других собственников. В этом случае собственник должен был поступиться своими неограниченными правами, отступающими перед столь же неограниченными правами другого собственника. Границей собственности могла быть только другая собственность, иными словами, ограничения собственности могли быть установлены только в целях ее утверждения, иного вмешательства во власть собственника, в том числе возможности принудительного изъятия, при таком понимании собственности не допускалось. В период поздней республики и принципата историческая ситуация и представления о собственности изменились. У частного лица не было никаких гарантий против возможного злоупотребления со стороны правительственных органов. Частная собственность по отношению к суверенному праву принцепсa была почти беззащитной. Принцепс решал, должно ли и что именно быть отчуждено и для каких целей. Возможность принудительного отчуждения определялась односторонним волеизъявлением правительственных органов, принцепсa, роль суда была незначительна. Собственнику в случае изъятия платилось вознаграждение, однако это было не признанием права, а скорее выражением справедливости1. Таким образом, в древнем мире принудительное отчуждение не было распространенно, а отдельные случаи изъятия рассматривались как неизбежность. Правовое регулирование отношений, свяЧерниловский З.М. Указ. соч. — С. 94–107; Grunhut. Das Enteignungsrecht. S. 33. 1 6 занных с принудительным отчуждением, не проводилось, а при возникновении потребности в имуществе частного лица применялся административный метод. В средние века, при господстве ленного права и признании верховной собственности на землю за королем, вопрос о принудительном отчуждении почти не возникал. Отдельные случаи принудительного лишения имущества имели место в городах, где частная собственность развилась гораздо раньше. Древнейший случай применения этого права — ордонанс Филиппа Красивого (1303 г.)1, приказывавший уступать для постройки и увеличения церквей, церковных домов и т. п. нужные земли за сходную цену, если подобная уступка будет признана необходимой. Позднее во Франции подобные эдикты устанавливали возможность изъятия в различных целях. В Германии постепенно проявляется идея преобладания государственных интересов над частными, допускается принудительное отчуждение в области регалий в пользу горного дела, при устройстве плотин, каналов и дорог2. Согласно древним правовым представлениям германского народа собственность есть не исключительное право господства над вещью, но одно из вещных прав, существующее рядом с другими вещными правами. Оно шире других вещных прав, которые составляют как бы отдельные моменты собственности, и включает в себя идею границы, что позволяет устанавливать различные ограничения, в том числе прекращать право собственности. Именно такое представление о собственности, о ее относительности и ограниченности, предопределило правовое обоснование возможности принудительного отчуждения имущества. Так, по мере изменений представлений о собственности, по мере роста государства и все большего участия его органов в организации государственного и общественного хозяйства случаи принудительного изъятия имущества для государственных нужд учащаются, устанавливаются ее принципы и разрабатывается, хотя и медленно, ее теория. Хрестоматия памятников феодального государства и права стран Европы. — М., 1961. — С. 215; История Европы. — Т. 2. — Средневековая Европа. — М., 1992. — С. 67. 2 Хрестоматия памятников феодального государства и права стран Европы. — М., 1961. — С. 367–371. 1 7 Первая обстоятельная теория, обосновавшая право государства на установление ограничений и принудительное отчуждение частной собственности, была разработана Гуго Гроцием в его сочинении «De iure belli ac pacis»1. Согласно этой теории государству принадлежит право создавать ограничения права собственности в силу присущего ему верховного права на всякое недвижимое имущество, находящееся в пределах его территории. Именно это право дает государству возможность взять у собственника его недвижимое имущество, раз того требуют интересы государства. Основываясь на частноправовом понятии собственности, которая принадлежит главе государства, Г. Гроций выводил из него право государственной власти на вторжение в имущественные права граждан. Указанная теория была основана на понятии dominium eminens — праве верховной собственности, которое включало в себя право государства брать часть имущества граждан на общественные потребности (право взимания податей и наложения повинностей, установления монополий и право принудительного отчуждения для государственных нужд). Указанные права, рассматривались Г. Гроцием не только как личные, но и как имущественные права государства, вытекающие из верховной собственности, в силу которой государство выделяет себе ту часть доходов и имущества, которые необходимы для общественных целей. В этом случае частная собственность, несмотря на свою независимость, подвергается существенным ограничениям в пользу государства. Единственная ее защита состоит в вытекающем из справедливости требовании равномерного распределения податей либо возмещения причиненных убытков. Основное правило принудительного отчуждения состоит в том, что оно должна совершаться для общественной пользы со справедливым вознаграждением. Все изложенные права государства, согласно теории Г. Гроция, — права имущественные, которые объясняются только верховной собственностью государства на совокупность территории и всего находящегося на ней имущества. Это такие права, которые принадлежат государству, как лицу, выражающему публичные интересы, а не как субъекту частной собственности. Верховное право собственности может переходить в полную собствен1 8 Гроций Г. О праве войны и мира. Три книги. — М., 1956. — С. 144. ность государства с прекращением частной собственности на имущество. Это происходит при реализации государством своих прав, в том числе права принудительного отчуждения. Таким образом, верховное право собственности (dominium eminens) состоит в вытекающем из существа государства верховном праве распоряжаться всеми вещами, находящимися в пределах территории, для общественной пользы. При столкновении верховного территориального права с частной собственностью последняя должна уступать первому. Отсюда подати, повинности, регалии, право принудительного отчуждения имущества для государственных нужд1. Dominium eminens представляет собой проявление политической власти (суверенитета) государства и выражается лишь в обложении частного собственника и в разнообразных ограничениях его права собственности, вплоть до отчуждения2. Однако состав и содержание понятия dominium eminens были в последующее время предметом больших споров. С разложением феодализма началось резкое противопоставление государственной власти (imperium) и права собственности (dominium). Цивилистический и публично-правовой элементы, которые ранее сливались в едином понятии права собственности, перестали соответствовать друг другу в связи с бурным развитием товарно-денежных отношений. Право собственности феодалов опиралось на отношение их иерархии к вещам, прежде всего к земле, отношение, которое в условиях натурального хозяйства опосредовалось преимущественно властеотношениями, как в рамках господствующего класса, так и при противопоставлении последнего крепостным. Формировавшиеся рыночные связи выводили имущественные права частных собственников из сферы господства публичных начал и тем самым служили основанием для выделения dominium и imperiurn как совершенно различных понятий. В публицистике XVII века на Западе был очень определенно поставлен вопрос о том, есть ли так называемое понятие dominium eminens, введенное в оборот Г. Гроцием, право собственности или Чичерин Б.Н. Курс государственной науки в 3-х томах. Москва: типография т-ва «И.Н. Кушнерев и Ко», 1894. — С. 345. 2 Сперанский М.М. Объяснительная записка содержания и расположения Свода законов гражданских //Архив исторических и практических сведений, относящихся до России, издаваемый Н.В. Калачовым. Книга II, 1859, отд. I. — С. 11. 1 9 же оно есть какое-то особое публичное право властвования — imperium, а не dominium. И юристы названной эпохи довольно точно определили отличие собственности от права публичной власти, принадлежащей государству1. Собственность, говорили они, есть право полного распоряжения материальными вещами, публичная же власть есть право распоряжения лицами. Непосредственным объектом собственности является вещь, а непосредственным объектом публичной власти — человек, подданный государства и гражданин, и только косвенно государственная власть может распоряжаться вещами, принадлежащими гражданам. Поэтому целью государственной власти становится не простое использование объекта, а сохранение общественного целого, связанное с благом подданных; целью же собственника является простое пользование объектом. Понятие dominium eminens означает только право публичной власти регулировать распределение благами при помощи гражданских законов, облагать эти блага соответствующими общественным нуждам налогами и располагать этими благами для общественной пользы. Государственная власть, принадлежащая суверену, не включает в себя идеи собственности в точном смысле этого слова. Она состоит только в праве управления и сводится к праву предписывать и упорядочивать в целях общего блага, а следовательно, управлять вещами и лицами. Публичная власть способна воздействовать на поведение людей вне и помимо каких бы то ни было их связей с вещами. Поэтому в составе государственной власти нужно выделять особую область полномочий, предназначенных для воздействия на поведение лиц, непосредственно связанных с вещами, с целью изменения этой связи. Данные полномочия нацелены на вещи лишь в конечном счете, поскольку непосредственным их объектом выступает поведение лиц, чье право обычно охватывает вещь целиком, не оставляя места для непосредственного господства государства над ним2. Такое публичное воздействие расценивалось как вещное верховенство (imperium eminens)3, а dominium eminens, на основании которого Г. Гроций 1 Leiser W. Dissertatio pro imperio contra dominium eminens. Wittembergae, 1673. 2 Иванов А.А. Права на землю в Российской Федерации: Понятие и система. // Правоведение. — 1992. — № 3. — С. 12–23. 3 Шалланд Л. Юридическая природа территориального верховенства (историко-догматическое исследование). — СПб., 1903. — С. 84–86. 10 обосновывал право государства на принудительное отчуждение частной собственности, стало назваться imperium государственной власти1. Именно публичное право властвования признавалось основанием права принудительного отчуждения имущества для государственных нужд. При этом суверенитет индивида над собственностью стал рассматриваться как наиболее эффективная преграда всевластию государства2. По словам Ш. Монтескье, «когда общество нуждается в имуществе частного лица, никогда не следует прибегать к строгости государственного закона; победа должна принадлежать закону гражданскому, который, как добрый отец, с одинаковою любовью взирает на все общество и на его отдельного члена... Если говорят, что благо частное должно уступать благу общественному, то это лишь ложное умозаключение. Правило это неуместно в применении к вопросам собственности, потому что общественное благо всегда требует, чтобы всякий неизменно сохранял право на собственность, обеспеченное ему гражданскими законами»3. Ставя на первый план интересы отдельного лица, Ш. Монтескье не отрицал права государства на принудительное отчуждение, но предлагал рассматривать в этих отношениях государство, нуждающееся в конкретном имуществе, как частное лицо, чтобы предоставить частному лицу, принужденному продать свое имущество, возможность в остальных отношениях воспользоваться всеми своими правами и преимуществами. Эти учения в Новое время, с конца XVIII-го столетия, легли в основу государственного строя всех европейских народов. Им обязана своим происхождением идея о том, что государство, оправдывая нарушения материальных интересов частных лиц своими задачами, признает и гарантирует неприкосновенность собственности посредством установления в законе правил принудительного изъятия имущества. На основании этой идеи стало возможно оформление правового регулирования принудительного отчуждения имущества для государственных нужд, основные принципы которого впервые закрепляются на законодательном уровне. Признается, Венецианов В.М. Экспроприация с точки зрения гражданского права. — Kaзaнь: типография Императорского Университета, 1891. — С. 21. 2 Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. — М., 1999. — С. 32. 3 Монтескье Ш. Избранные произведения. — М., 1955. — С. 156. 1 11 что частная собственность неприкосновенна. В «Декларации прав человека и гражданина» 1789 г. выражен основной принцип принудительного отчуждения: «Так как собственность есть право неприкосновенное и священное, то никто не может быть лишен ее иначе как в случае установленной законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного возмещения»1. Этот принцип последовательно закреплен во Французской Конституции 1791 г. и Декларации прав человека и гражданина 1793 г.2 Однако это еще не давало прочных гарантий собственнику, так как право принудительного отчуждения принадлежало административным органам, которые были уполномочены решать вопрос о необходимости отчуждения, а также определять размер вознаграждения. Чтобы сделать защиту собственности действительной, а не декларативной, были приняты специальные законы, в том числе закон 16-го Сентября 1807 г.3, касавшийся осушения болот, содержавший основания для определения вознаграждения. В 1810 г. по инициативе Наполеона I был принят закон 8-го Марта4, который явился базисом законодательства, регулировавшего порядок принудительного отчуждения в XIX в. В основу закона было заложено принципиальное положение о том, что изъятие для общего блага может применяться только по решению суда. Указанный принцип был призван служить гарантией защиты имущественных прав частных лиц от произвола административных органов. Компетенция административных и судебных органов была разграничена: главе государства предоставлялось право решать вопрос об общеполезности целей изъятия, а суду — о том, может ли быть облечена эта общеполезность в законные формы и произведено отчуждение. Этот закон в период его применения породил массу споров и разногласий между административными и судебными органами и неоднократно перерабатывался. Окончательным вариантом стал Хрестоматия по всеобщей истории государства и права / Под ред. З.М. Черниловского. — М., 1996. — С. 207. 2 Там же. — С. 214, 223. 3 Всемирная история. Энциклопедия. Том 6. Государственное издательство политической литературы. — М., 1957. — С. 224. 4 Лукин Н.М., Далин В.М. Новая история в документах и материалах. Вып. I. — М., 1935. — С. 256. 1 12 закон 3-го Мая 1841 г.1, который состоял из восьми титулов и 77 статей. Первый титул содержал общие положения о рассмотрении судом вопроса о том, соблюдены ли законные формальности, необходимые для применения отчуждения; второй титул определял порядок производства по установлению плана земель, подлежащих отчуждению; третий был посвящен принудительному отчуждению и его последствиям в отношении привилегий, ипотек и других вещных прав; четвертый определял порядок вознаграждения (он состоял из трех глав: предварительные действия, о специальных присяжных (jury special), которым предоставляется определение меры вознаграждения, и правила определения вознаграждения); пятый регулировал производство уплаты вознаграждения; шестой содержал различные определения, относившиеся и к праву обратного приобретения отчужденной собственности; седьмой был посвящен особым определениям о производстве; восьмой — отмене предыдущих законов. Французский закон 3-го Мая 1841 г. явился образцом для нормотворчества других европейских стран — Бельгии, Англии, Италии. В Пруссии детальное правовое регулирование принудительного отчуждения имущества для государственных нужд началось с издания узаконений о проведении дорог (эдикт 18 апр. 1792 г.)2, об устройстве водных сооружений (15 ноября 1811)3, железных дорог (3 ноября 1838 г.)4, плотин (28 янв. 1848 г.)5, горного промысла (24 июля 1865 г.)6. Прусское земское уложение 1794 г. устанавливало: «Государство может ограничить частную собственность своих граждан только тогда, когда этим предотвращается значительный ущерб других граждан или самого государства, или для других граждан Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII– XIX вв. — М., 1957. — С. 431–439. 2 Лукин Н.М., Далин В.М. Новая история в документах и материалах. — Вып. II. — М., 1934. — С. 74. 3 Там же. — С. 76. 4 Там же. — С. 78. 5 Там же. — С. 79. 6 Там же. — С. 84. 1 13 или государства возникает заметная выгода, в обоих случаях собственник не должен понести никакого убытка»1. В 1847 г. был выработан общий закон об экспроприации2, регулировавший основные вопросы принудительного отчуждения имущества для государственных и общественных нужд. Он состоял из шести титулов и 58 параграфов. Первый титул назывался «О допустимости экспроприации»; второй — «О вознаграждении»; третий — «О производстве принудительного отчуждения», который устанавливал план экспроприации, порядок определения вознаграждения, исполнение принудительного отчуждения и содержал общие определения; четвертый — «Последствия экспроприации»; пятый — «Особые правила о взятии строительных материалов»; шестой содержал заключительные определения, относившиеся к ограничениям применения этого закона, отмены предыдущих законов, и некоторые другие. В отличие от французского закона 1841 г., германский закон 1847 г. был более определен и систематичен. Основной принцип этого закона, заключавшийся в том, что полная или частичная экспроприация применяется только в интересах общества под условием предварительной уплаты, был закреплен в Конституционной хартии Пруссии 31 мая 1850 г.3 Сравнительный анализ нормативных актов стран Западной Европы XVIII–XIX вв. позволяет сделать вывод, что законодатель Нового времени стремился обеспечить компромисс государственных и частных интересов: с одной стороны, последовательно расширял сферу принудительного отчуждения, с другой — пытался при этом гарантировать законность отчуждения и полное возмещение причиняемого ею вреда. Радикальные изменения экономического строя и сильное развитие правового и политического сознания европейских народов в конце XVIII века стали причиной постепенной замены административного регулирования отношений, связанных с изъятием имущества, правовым. С этого времени, с момента закрепления в Хрестоматия по всеобщей истории государства и права / Под ред. З.М. Черниловского. — М., 1996. — С. 119. 2 Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII– XIX вв. — М., 1957. — С. 520–532. 3 Хрестоматия по всеобщей истории государства и права / Под ред. З.М. Черниловского. — М., 1996. — С. 261. 1 14 законе не только права государства на нарушение им материальных интересов частных лиц, но и установления гарантий неприкосновенности прав собственника, институт принудительного отчуждения начинает стремительно развиваться. Процесс поиска компромисса между интересами государства и частных лиц при осуществлении принудительного отчуждения имущества для государственных нужд в ходе исторического развития встречал значительные трудности, о чем свидетельствует обширное законодательство европейских стран XIX в., разные системы самого порядка отчуждения и оценки отчуждаемого имущества. В основе континентального права принудительного отчуждения имущества для государственных нужд, именуемого экспроприацией, стояло французское законодательство, оказавшее сильное влияние на все другие. Именно законодательство Франции выработало основные принципы принудительного отчуждения: принцип, установленной законом необходимости, принцип справедливого и предварительного вознаграждения и пр. Эти принципы были приняты и в законодательстве других стран. Французские законы были положены в основу института принудительного отчуждения во всех правовых системах Европы XIX в. Таким образом, правовое регулирование принудительного отчуждения является результатом законотворческой деятельности XVIII–XIX вв., поскольку именно в это время, с кардинальными изменениями экономического быта европейских народов, появилось множество государственных и общественных потребностей, для удовлетворения которых было необходимо отчуждение имущества отдельных лиц. Это выявило необходимость в установлении норм, регулировавших в подобных случаях отношения между частным собственником и государством. Лишь с провозглашением принципов неприкосновенности частной собственности и обязательного предварительного равноценного возмещения в случае принудительного отчуждения собственности институт принудительного отчуждения имущества для государственных нужд получил признание и законодательное закрепление. В XX в. для обоснования возможности принудительного отчуждения имущества для государственных нужд цивилистической доктриной применялись переосмысленные идеи теории социаль- 15 ных функций1, в соответствии с которыми осуществление собственником власти над имуществом должно служить интересам общества. Общество, существующее в форме государства, закрепляет через механизм правового регулирования публичные интересы в отношении присвоенного собственником имущества и определяет способы их реализации. Таким образом, социальная функция заключается в установлении баланса интересов собственника и общества2. Со временем термин «социальная функция собственности» был переосмыслен и стал трактоваться как цели, преследуемые обществом в связи с присвоением имущества частным лицом или публично-правовым образованием. В Новейшее время принципы принудительного отчуждения были последовательно закреплены в Конституциях почти всех современных государств: конституции Бразилии, Италии, Португалии, Польши провозгласили, что целью принудительного отчуждения могут быть только общественные интересы, общее благо, общая польза и пр., а условием — обязательное справедливое возмещение3. Предварительные компенсации как дополнительное условие для изъятия частной собственности установлены конституциями Швейцарии, Нидерландов, Греции4. Обязательность установления законом случаев, порядка и процедуры принудительного отчуждения установлена в конституциях Италии, Португалии, Греции5. Наиболее подробно все принципы и условия принудительного отчуждения отражены в Конституции Греции 1975 г., ст. 17 которой устанавливает, что никто не может быть лишен своей собственности, кроме как в общественных интересах, подтвержденДюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. — СПб., 1909. — С. 56; Дюги Л. Общество, личность, государство. — СПб., 1904. — С. 44. 2 Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дис. … канд. юрид. наук. — Самара, 2004. — С. 44. 3 Конституции зарубежных государств. — М.: БЕК, 1997. — С. 31, 371– 374; Конституции государств Европы. — М., 2001. — Т. 1. — С. 306; Т. 2. — С. 52, 111, 767; Т. 3. — С. 232, 602. 4 Конституции зарубежных государств. — М.: БЕК, 1997. — С. 31, 371– 374. 5 Конституции государств Европы. — М., 2001. — Т. 1. — С. 306; Т. 2. — С. 52, 111, 767; Т. 3. — С. 232, 602. 1 16 ных должным образом, тогда и так, когда и как это определено законом, и, во всяком случае, при условии предварительной полной компенсации, соответствующей стоимости отчуждаемой собственности в момент слушания в суде дела о временном определении размера компенсации1. Анализ законодательства зарубежных стран, посвященного вопросам принудительного отчуждения имущества для государственных нужд в Новейшее время, свидетельствует об однотипности правого регулирования, направленного на последовательное закрепление гарантий собственнику в случае принудительного изъятия имущества. Становление основ правового регулирования принудительного отчуждения имущества в России имеет свои особенности. Какиелибо признаки законодательного закрепления основ принудительного изъятия имущества в интересах общества или государства полностью отсутствуют в истории русского права до конца XVIII в., очевидно, вследствие того что неприкосновенность имущественных прав собственников не могла быть обеспечена по причине злоупотреблений со стороны государственной власти. Впервые принцип принудительного отчуждения имущества для государственных нужд закреплен в «Генерал-Прокурорском наказе при комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать», от 30 июля 1767 г., написанном Екатериной II2. В нем изложены основные элементы принудительного отчуждения: «Когда для пользы общей потребна земля, частному человеку принадлежащая, то не должно тут поступать по строгости закона Государственного; но сей случай есть тот, в котором должен торжествовать Гражданский закон, который материнскими глазами взирает на каждого особо гражданина, так как и на целое общество. Если общая польза требует, чтоб некоторый участок земли, принадлежащий человеку частному, был у него взят, то должно сему человеку в убытках его сделать удовольствие»3. Там же. Т. 2. — С. 111. Исаев А.И. История государства и права России: Полный курс лекций. — М.: Юрист, 1994. — С. 144. 3 Генерал-Прокурорский наказ при комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать 30-го Июля 1767 г. // Полное Собрание Законов Российской империи. — СПб., 1863. № 12950. — С. 280–283. 1 2 17 Этот принцип получил признание в русском законодательстве при императоре Александре I. Некоторые правила принудительного отчуждения были отражены в «Своде законов» 1832 г.1; в именном указе Сенату от 7 июня 1833 г. «О правилах вознаграждения частных лиц за имущества их, отходящие на государственное и общественное употребление», были определены порядок производства принудительного отчуждения, правила оценки и уплаты вознаграждения. Итак, 19 мая 1887 г. был издан сводный закон2, в котором было около 30 статей, посвященных принудительному отчуждению недвижимого имущества для государственной (общественной) пользы. В нем были отражены основные положения Указа 1833 г., закреплены принципы принудительного отчуждения относительно полного и предварительного вознаграждения, обязательного обоснования общеполезных целей предстоящего изъятия. Подробно регламентированы правила проведения оценки имущества и выплаты вознаграждения. В частности, в законе указывалось, что право на возмещение относится к обязательствам, возникающим из права требовать компенсации понесенных по чужой вине убытков. Для установления размера вознаграждения собственнику предлагалось объявить крайнюю цену. Если данная цена признавалась соответствующей стоимости имущества, то совершалась купчая крепость. Если соглашение о размере вознаграждения, которое должно было быть, по формулировке законодателя, «справедливым и приличным», не достигалось, приступали к описи и оценке имущества. Опись производилась полицией, оценка — особой комиссией под председательством уездного предводителя дворянства, с приглашением экспертов. Собственник представлял сведения о действительной доходности имения, мог высказывать замечания и возражения по поводу решения комиссии, и в случае их основательности производилась переоценка. Свое решение комиссия передавала через губернатора в то министерство, по чьей инициативе производилось изъятие. Если вознаграждение, причитавшееся собственнику, составляло менее 3 000 руб., решение комиссии рассматривалось министром. В случае превышения этой стоимости оно поступало в ГосударСвод законов Российской Империи. Том 10. Часть 1, 2. — СПб., 1842. — С. 215–276. 2 Всемирная история. Энциклопедия. Том 6. — М.: Государственное издательство политической литературы, 1957. — С. 567. 1 18 ственный совет и передавалось на окончательное высочайшее утверждение. Затем на имущество совершалась купчая и оно переходило в ведение того министерства, по чьему представлению приобреталось. В России в XVIII–XIX вв. вопросы принудительного отчуждения имущества для государственных нужд регулировались не только правовыми, но и административными методами. Несмотря на то, что правовые нормы были отражением идей и законотворчества государств Западной Европы1, они содержали большое количество пробелов по многим вопросам, отличались несогласованностью положений, устанавливавших основания и порядок принудительного отчуждения имущества для государственных нужд. Эти недостатки правового регулирования приводили к затягиванию процесса производства изъятия, административному произволу при проведении оценки изымаемого имущества, к лишению заинтересованных лиц гарантий справедливой оценки. Гражданские законы 1914 г. почти ничего не изменили в порядке принудительного отчуждения, установленном еще в XVIII– XIX вв. Для государственной или общественной пользы допускалось принудительное отчуждение недвижимого имущества за «справедливое и приличное вознаграждение»2. В мае 1917 г. при Правительствующем Сенате постановлением Временного правительства было образовано Особое присутствие по отчуждению недвижимых имуществ для государственной или общественной пользы, состоявшее из четырех сенаторов, назначаемых Временным правительством. Согласно ст. 9 указанного постановления, «положения Особого присутствия с проектом указа об отчуждении или временном занятии недвижимого имущества или же установлении права участия в пользовании им предоставляются Временному правительству. Исполнение дел о вознаграждении владельцев совершается без представления положения Присутствия на утверждение правительства»3. Анализ указанных нормативных актов показывает, что в России в начале XX в. имело место сочетание правового и административного методов регулирования отношений, складывавшихся Исаев А.И. Указ. соч. — С. 141. Цыпкин П.С. Свод законов гражданских. — Петроград, 1915. — С. 161. 3 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М.: Сашко, 2000. 1 2 19 между государством и частными собственниками по поводу изъятия имущества для государственных нужд. После 1917 г. в России в социально-экономической сфере происходили резкие переходы от частной собственности к приоритету государственной, а затем — к плюрализму форм собственности, что приводило к таким же резким переходам в правовой сфере. Советское социалистическое государство избрало особый путь удовлетворения государственных нужд, получивший название «национализация», «реквизиция», «муниципализация», «секвестр» и т. п. Сущность эти процессов была одна — революционное принудительное изъятие средств производства у капиталистов и помещиков и передача их в собственность рабоче-крестьянского государства1. В советский период целые классы и слои общества были лишены права собственности. Повсеместно проводилась так называемая социалистическая национализация: в 1917–1920 гг. — в России и странах, ставших впоследствии союзными республиками СССР, в 1939–1940 гг. — в прибалтийских государствах, в Бессарабии, Западной Украине и Белоруссии, в 1944–1946 гг. — на Сахалине, Курилах и в большинстве так называемых стран народной демократии. Она подразумевала «принудительное обращение средств производства, являющихся частной собственностью эксплуататорских классов, в собственность социалистического государства...»2. Главной задачей социалистической национализации была постановка всех средств производства под юридический контроль нового, социалистического государства, власть которого долгое время не признавалась большинством населения и иностранными государствами. Социалистическая национализация была своеобразным способом принудительного изъятия имущества частных лиц в целях защиты независимости социалистического государства. В Советском государстве национализация за редчайшими исключениями носила безвозмездный характер, т. е. собственникам не выплачивалось никакой компенсации за изымаемое у них имущество. Все эти процессы регулировались соответствующими правовыми актами. В частности, II Всероссийский съезд рабочих и солВенедиктов А.В. Организация государственной промышленности в СССР. Т. 1. — Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1957. — С. 27, 28, 175, 176, 222. 2 Корнеев С.М. Право государственной социалистической собственности в СССР. — М., 1964. — С. 33. 1 20 датских депутатов 7 ноября 1917 г. принял обращение «Рабочим, солдатам и крестьянам!»1, в котором провозгласил программу социальных и демократических преобразований, прежде всего безвозмездную передачу помещичьих, удельных и монастырских земель в распоряжение крестьянских комитетов. Декретом II Всероссийского съезда «О земле»2 отменялась помещичья собственность на землю немедленно и без всякого выкупа, признавались самыми справедливыми путями решения земельного вопроса отмена, раз и навсегда, частной собственности на землю и обращение ее во всенародное состояние, переход всех недр земли, руды, нефти, угля и т. д. в исключительное пользование государства. Существенное значение в вопросе перераспределения собственности, имеющего непосредственное отношение к процессам принудительного отчуждения имущества, имели и многие последующие декреты советской власти: Декрет от 9 февраля 1918 г. «О социализации земли»; декреты СНК — «О национализации внешней торговли» от 22 апреля 1918 г., «О национализации крупнейших предприятий горной, металлургической, металлообрабатывающей, текстильной и других ведущих отраслей промышленности» от 28 июля 1918 г.3 и др. Особо следует отметить значение решений III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, прошедшего в январе 1918 г. 25 января 1918 г. Съезд утвердил «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа»4. В этом документе в обобщенной форме закреплялись основы общественного и государственноОбразование и развитие Союза Советских Социалистических Республик (в документах) / Сост. Н.Т. Савенков. — М.: Юрид. лит., 1973. — С. 29, 30. 2 Там же. — С. 33–35. 3 Декрет от 9 февраля 1918 г. «О социализации земли»; декреты СНК «О национализации внешней торговли» от 22 апреля 1918 г.; «О национализации крупнейших предприятий горной, металлургической, металлообрабатывающей, текстильной и других ведущих отраслей промышленности» от 28 июля 1918 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. — 1918. — № 33. — Ст. 432; Декреты Советской власти. — Т. 2. — М., 1959. — С. 498–504. 4 См.: Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. — 1918. — № 15. — Ст. 215. 1 21 го устройства Советской России1. Закрепляя экономические основы социализма, Декларация объявляла отмену частной собственности на землю, а земельный фонд общенародным достоянием. Она четко отразила политику советской власти на полный переход фабрик, заводов, рудников, железных дорог и прочих средств производства и транспорта, всех банков в собственность государства. 10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую советскую Конституцию, которая закрепила насильственное уничтожение частной собственности2. Таким образом, законодательное признание возможности произвольного насильственного захвата имущества частных лиц в первые годы существования советского государства исключало возможность правового регулирования принудительного отчуждения имущества для государственных нужд, в основе которого лежит принцип необходимости защиты неприкосновенности всех форм собственности. В 1922 г. некоторые принципы принудительного отчуждения имущества для государственных нужд были закреплены в кодифицированном акте — Гражданском кодексе РСФСР. В частности, был введен термин «реквизиция» для обозначения случаев изъятия имущества у собственников в установленном порядке с вознаграждением собственника по средним рыночным ценам, существовавшим к моменту изъятия имущества3. Позднее, в 1927 г., был принят Сводный закон «О реквизиции и конфискации имущества», в соответствии с которым реквизиция могла применяться в силу государственной необходимости. Статья 5 этого акта гласила, что реквизиция имущества производится исключительно на основании специальных постановлений Экономического совещания РСФСР. Ким Л.И. Конституционное значение «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» // Сб. работ юрид. ф-та Томск. гос. ун-та. — Т. 1. — Томск, 1959. — С. 12. 2 Конституция РСФСР 1918 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. — 1918. — № 51. 3 Гражданский кодекс РСФСР от 31 октября 1922 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства РСФСР. — 1922. — № 71. — Ст. 904. 1 22 Без предварительного разрешения центральной власти реквизицию имели право производить военно-революционные комитеты в местностях, где было объявлено военное положение, а также центральные исполкомы автономных республик (Президиумы крайоблисполкомов) в местностях, где произошли стихийные бедствия. В названном Сводном законе предусматривалась необходимость составления особого акта в день изъятия имущества, размер вознаграждения определялся оценочной комиссией1. Возможность развития института принудительного отчуждения имущества появилась в нашей стране с началом реформирования всей экономической системы. Существенные изменения произошли с принятием 6 марта 1990 г. Верховным Советом СССР Закона «О собственности в СССР»2, в котором на первое место ставится собственность граждан, на второе — коллективная собственность и лишь на третье — государственная собственность. Государство стало создавать условия для развития разнообразных форм собственности и обеспечивать им равную защиту. Гражданину была предоставлена возможность иметь в собственности любое имущество потребительского и производственного назначения. 28 февраля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле3; развитию новых принципов хозяйствования способствует Закон от 4 июня 1990 г. «О предприятиях в СССР»4. И лишь с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., с провозглашением принципа неприкосновенности частной собственности и невозможности принудительного отчуждения имущества для государСводный закон РСФСР от 28 марта 1927 г. «О реквизиции и конфискации имущества» // Собрание узаконений и распоряжений рабочекрестьянского правительства РСФСР. — 1927. — № 28. — Ст. 248. 2 Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. — 1990. — № 18. — Ст. 164. 3 «Основы законодательства Союза ССР и Союзных республик о земле» от 28 февраля 1991 г. // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. — 1990. — № 10. — Ст. 129. 4 Закон от 4 июня 1990 г. «О предприятиях в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. — 1990. — № 25. — Ст. 460. 1 23 ственных нужд без предварительного и равноценного возмещения на основании решения суда, административный метод регулирования принудительного отчуждения имущества для государственных нужд был заменен правовым. Рассматривая в целом историю развития института принудительного отчуждения, можно сделать вывод, что в случаях возникновения потребности в имуществе частного лица государство использует властные полномочия. Задачей же законодательства является регулирование процесса утраты права собственности частным лицом при принудительном отчуждении и обеспечение максимальных гарантий защиты прав собственника. Поэтому только в те исторические периоды, когда основу государственного строя и гражданского общества составлял, в том числе, принцип неприкосновенности частной собственности, сформировалась почва для развития и становления института принудительного отчуждения имущества для государственных нужд. 24
