[21]Постановление Совета Министров СССР от 29.11.1968
advertisement
Правительство Российской Федерации Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» (ИЗиСП) УДК 342.7 Рег. № Инв. № УТВЕРЖДАЮ Заместитель директора ИЗиСП ________________ В.И. Лафитский «13» декабря 2012 г. м.п. ОТЧЕТ О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ по теме: «Разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования в сфере культуры» Государственный контракт от 07 ноября 2012 г. № 3267-01-41/06-12 Руководитель работ: Заведующий отделом социального законодательства кандидат юридических наук Москва 2012 Н.В. Путило 2 СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ Руководители работ: Заведующий отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ кандидат юридических наук ____________Н.В. Путило Исполнители работ: Старший научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ______________Т.Е. Мельник Научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ____________Ф.В. Цомартова 3 Реферат 4 Введение 6 I. Аналитическая записка «Формирование и развитие законодательного регулирования отношений в сфере культуры в Российской Федерации» 15 1. История становления российского законодательства о культуре 15 2. Конституционные основы законодательного регулирования отношений в сфере культуры 25 3. Основы законодательства Российской Федерации о культуре и развитие законодательства о культуре 47 4. Законодательство о культуре как отрасль законодательства 60 5. Процессы систематизации законодательства и дифференциации законодательного регулирования в сфере культуры 119 II. Предложения по совершенствованию законодательного регулирования отношений в сфере культуры, позволяющие обеспечить гарантии культурных прав и единство государственной политики в сфере культуры 119 Заключение 136 Источники и литература 138 4 Отчет 146с., источников 138. КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О КУЛЬТУРЕ, КУЛЬТУРНЫЕ ПРАВА, СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. Реферат Объектом исследования являются международные акты, нормативные правовые акты зарубежных государств, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие отношения в сфере культуры. Цель работы - формирование современной правовой основы в сфере культуры. В процессе работы проводился сравнительный анализ международных актов, нормативных правовых актов зарубежных государств и нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере культуры. Исследовалось становление современного российского законодательства о культуре, динамика законодательного регулирования отношений в сфере культуры, структура российского законодательства о культуре. Выявлены и проанализированы тенденции развития российского законодательства о культуре. В результате исследования были выявлены предпосылки формирования законодательства о культуре, особенности современного этапа развития законодательства о культуре, системные связи в рамках законодательства о культуре, а также законодательства о культуре и иных отраслей системы систематизации законодательства, законодательства о проанализированы культуре, законодательного регулирования в сфере культуры. процессы дифференциации 5 Результаты работы могут быть использованы в нормотворческой деятельности, правоприменительной деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку государственной политики в сфере культуры и нормативно-правовое регулирование в указанной сфере. 6 Введение Вопросам развития культуры в современном обществе уделяется пристальное внимание. Культурная сферу уже давно не рассматривается как часть надстройки, определяемой экономическим базисом. Напротив, постмодернистский переворот в методологии научных исследований привел к тому, что культура, зачастую, стала восприниматься как один из главнейших факторов общественного развития. Успехи и неудачи в экономике, политике, социальной сфере объясняются господствующим типом культуры, культурных связей1. Оставляя в стороне философские и методологические споры, следует признать, что сфера культуры уже давно является объектом целенаправленного воздействия со стороны государства. Государство пытается оказывать воздействие на культурное развитие государство создает механизмы охраны и воспроизводства граждан, культурных ценностей, при этом, зачастую, селективно подходя к выбору оптимальных культурных ценностей и т. д. Одним из действенных средств государственной культурной политики является право, что находит выражение в формировании и развитии такого юридического явления как законодательство о культуре. В разных странах используются различные варианты законодательного воздействия на культурную сферу. Где то культурное законодательство специально не вычленяется в правовой системе, а нормы, объектом которых выступают определенные культурные ценности, включаются в иные отраслевые нормативные акты (гражданское законодательство, налоговое законодательство и т. п.). Во многих странах на конституционном уровне закрепляются принципы государственной культурной политики. В Российской Федерации отношения в сфере культуры См., напр.: Многоликая глобализация. Культурное разнообразие в современном мире / Под ред. П.Бергера, С.Хантингтона. М., 2004; Харрисон Л. Главная истина либерализма. Как политика может изменить культуру и спасти ее от самой себя. М., 2008. 1 7 также являются предметом конституционного регулирования. Но, кроме того, соответствующие конституционные положения о культурных правах человека, их гарантиях, государственных обязанностях в деле развития и сохранения культуры находят подкрепление и в развитом специальном законодательстве. Законодательство о культуре прочно заняло место в системе российского законодательство, действуют законодательные акты, закрепляющие как общие начала правового регулирования в сфере культуры, так и регламентирующие отдельные направления культурной деятельности (библиотечное и музейное дело, охрана памятников истории и культуры, государственная поддержка кинематографии и т. д.). С оформлением законодательства Российской Федерации законодательства начинается новый этап о культуре в развитии в отрасль правового регулирования отношений в сфере культуры. Этап, который отличается, прежде всего, расширением действия права на культурную сферу. Правовое регулирование в этой сфере приобретает системный и комплексный характер, повышается значение внешнего упорядочивающего воздействия на нее. На новом этапе укрепляется роль закона как правового регулятора. Во многом содержательно и структурно законодательство Российской Федерации о культуре несет в себе отпечаток того времени, в которое были приняты большинство законодательных актов, составляющих основу данной отрасли законодательства. Демократизация, деэтатизация общественнополитической жизни способствовали повышению значения принципа свободы творчества как основы культурной деятельности. Само законодательство о культуре должно было служить надежной юридической гарантией указанного принципа. Таким образом, при оценке действующего законодательства Российской Федерации о культуре необходимо учитывать особенности исторического момента, которые существенным образом повлияли на содержание и структуру данной отрасли законодательства. Но было бы 8 неверным сводить все только к ним. В противном случае данная отрасль законодательства выглядела бы все лишь как некое временное явления, отражающие специфику конкретного периода в истории отечественного права. Активное формирование законодательства о культуре отражает и глубинные процессы общественного и государственного развития. Без их учета невозможен анализ системы нормативных правовых актов в сфере культуры. Во-первых, закрепление специального правового механизма воздействия на культуру совпадает с зарождением наций и национальных государств. Общность истории, общность культурных установок это то, что во многом отличает одну нацию от другой. Не удивительно, что одними из первых в сфере культуры появляются нормативные правовые акты, направленные на сохранение исторического наследия. Так, например, к середине XIX века акты об охране памятников истории были приняты в Дании, Франции, Бельгии, Пруссии, Саксонии.2 Даже в странах англосаксонской правовой системы вопрос об охране памятников старины решался на уровне статутного права3. В России история законодательства о культуре также ведет начало с разработки механизмов охраны объектов истории4. Данная задача сохраняется и на современном этапе. Кроме универсальных того, в условиях наднациональных глобализации, ценностей, при формировании культурных установок нациообразующая задача законодательства о культуре наполняется новым смыслом - не раствориться в этих глобальных ценностях, остаться уникальной частью мировой культуры, сохранить свое культурное и См.: Жуков Ю.Н. Роль права в охране культурно-исторического наследия в первые годы Советской власти // Сов. государство и право. 1983. № 11. С. 117. 3 См.: Домрин А.Н. Охрана памятников истории и культуры в Великобритании. В кн.: Правовая охрана памятников истории и культуры в зарубежных странах. М., 2005. С. 27. 4 В качестве одного из первых актов подобного рода можно назвать циркуляр министра внутренних дел 1826 г. об охране «древних замков, крепостей и других зданий древности». 2 9 историческое наследие5. В этом отношении уже хрестоматийным стал пример французского опыта квотирования при показе кинематографических произведений, имеющего целью сократить демонстрацию произведений американских кинематографистов. Предложения о необходимости на законодательном уровне закрепить цель противодействия иностранному культурному влиянию высказывается в отечественной литературе6. Во-вторых, законодательство о культуре выступает как средство государственной политики в сфере культуры. Укрепление государства как общественного института неизбежно приводит к государства. государственной Общемировой политики тенденцией в сфере расширению функций является культуры. активизация Свое выражение государственная культурная политика находит в том числе и в системе специально принимаемых нормативных правовых актов. Проникновение права в сферу культуры отражает тенденцию к расширению государственного участия в общественной жизни. Если обратиться к российскому законодательству о культуре, то нетрудно заметить, что во многих его институтах в той или иной степени присутствует государство (принципы государственной политики, распределение предметов ведения в сфере культуры между уровнями власти, органы государственной власти, государственные организации, государственные услуги, государственная поддержка и т. д.). В системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти многих субъектов Российской Федерации присутствуют отраслевые органы управления – Зачастую, в литературе глобализация в сфере культуры трактуется как американизация, то есть придание ценностям американской культуры универсального значения (см., напр.: Костина А.В. Массовая культура как феномен постиндустриального общества. М., 2008. С. 191.). Но следует отметить, что тревогу по поводу сохранения чисто американской культуры, основанной на ценностях, выработанных в первые десятилетия истории США, под натиском универсализма и стандартизации культурной жизни, приводящих к лишению ее национальной специфики, высказывают и американские авторы. В этом отношении показательна работа С. Хантингтона «Кто мы?», имеющая подзаголовок «Вызовы американской национальной идентичности». 6 Васильева Л.Н. К вопросу о мерах по противодействию культурной экспансии иностранных государств на территорию Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009 . № 3. Сс. 8-11. 5 10 Министерство культуры Российской Федерации, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства об объектах культурного наследия, министерства культуры в республиках, управления, департаменты культуры в областях, краях. Само признание культуры как общественной ценности теперь зависит во многом от позиции государства, выраженной в законах. Принятие в 1992 г. Основ законодательства Российской Федерации о культуре, воспринималось и воспринимается как позитивный шаг, так как тем самым культура получила положительную государственную оценку. Что касается государственной политики в сфере культуры, то она может иметь разные направления и основу. Например, она может диктоваться стремлением воспитать определенный тип гражданина и работника7. Так, в первые годы советской власти, стремясь совершить мировую революцию, разрушить государственные границы, правительство практически не уделяло внимания вопросу сохранения исторического и культурного наследия, ведь это было наследие классово чуждое. С укреплением советского государства, отказом от идеи быстрой мировой революции, выходом на первый план идеи государственности меняется и государственная политика в этом направлении. Одно из приоритетных значений в воспитании населения приобретает идея патриотизма, любви к Родине и ее истории. В итоге, принимается ряд нормативных правовых актов по формированию системы государственной охраны памятников истории и культуры. В условиях приоритета прав и свобод человека государственная политика в сфере культуры направлена на их обеспечение, создание условий реализации данных прав. См., напр.: Аванесова Г.А., Астафьева О.Н., Егоров В.К. Культура и право: особенности взаимодействия. В кн.: Право и культура / Под общ. ред. д.ф.н., профессора В.К. Егорова, д.ю.н., профессора Ю.А. Тихомирова, д.ф.н., профессора О.Н.Астафьевой. М., 2009. С. 45. 7 11 Новое направление государственной политики в сфере культуры связано с поиском правовых средств развития интеллектуальных ресурсов страны в условиях формирования инновационной экономики. Данный подход предполагает рассмотрение права в целом и правового регулирования в сфере культуры в частности, в том числе и законодательства о культуре, в контексте цикла развития интеллектуальных ресурсов, предполагающем «такие индикативные компоненты как культура, образование, наука и освоение» 8. Во многом потребности государственной политики, государственного управления диктуют необходимость выделения в системе права такой отрасли законодательства как законодательство о культуре. В литературе отмечается, что данный фактор играет большую роль при выделении комплексных отраслей законодательства, к которым относится и законодательство о культуре. При этом данный фактор в основном трактует как субъективный. Хотя такая позиция в его оценке вызывает сомнения. Все же не следует сбрасывать со счетов отмеченные выше объективные процессы расширения государственных функций. В-третьих, появление законодательства о культуре отражает тенденцию к профессионализации деятельности по созданию, сохранению и распространению культурных ценностей. В данном случае не идет речь о выделении каких-то особых правил регулирования труда работников культуры. Эта задача могла бы быть решена другим, более экономным с точки зрения размера нормативного материала, способом, например, закреплением в трудовом законодательстве особенностей регулирования труда данной категории работников. Одно из многочисленных определений культуры гласит, что она есть ничто иное как вторая, то есть сфера искусственного, созданного человеком Интеллектуальные ресурсы нации: возможности и пределы правового регулирования. Научный доклад. М., 2009. 8 12 бытия. В таком понимании каждый человек творец культуры. Но культурная деятельность может рассматриваться и как особая, специфическая деятельность, наряду с деятельностью в экономике, политике и т. д. В этом последнем случае законодательство о культуре юридическими средствами обособляет поле такой профессиональной деятельности. Оформляется институциональная структура, а именно, закрепляются особенности статуса организаций культуры, различных профессиональных ассоциаций и объединений, полномочия уровней публичной власти, определяются права и обязанности творческих работников, работников организаций культуры, закрепляются механизмы поддержки такого профессионального сегмента. Подобное выделение свидетельствует о повышении общественного значения деятельности, специально направленной на создание, сохранение и распространение культурных ценностей. Таким образом, законодательство о культуре становится одной из важнейших частей системы законодательство и одним из важнейших инструментов государственной культурной политики. Вместе с тем, следует признать, что имеются определенные проблемы как в части самого законодательства о культуре, воспринимаемого как единого целого, так и в части правового регулирования отдельных направлений культурной деятельности. Без преувеличения можно сказать, что законодательство о культуре испытывает мощнейший пресс как со стороны иных отраслей законодательства, сформированных по признаку принадлежности к отрасли права (гражданского права, конституционного права, налогового права), так и других отраслей законодательства, относящихся к социальному законодательству (например, образовательного законодательства). В итоге правовое регулирование отношений в сфере культуры теряет ориентиры, отражающие специфику культуры как своеобразного объекта правового воздействия, а логика регламентации начинает подчиняться иными принципам. В качестве наглядного примера можно привести регулирования 13 отношений по поводу получения художественного образования. Известно, что при оценке эффективности высших учебных заведений Министерство образования и науки Российской Федерации не посчитало возможным учитывать специфику художественных вузов, что привело к признанию их неэффективными. Повышения значения законодательства о культуре как отрасли законодательства в современных условиях приобретает особую актуальность. В связи с сем необходим поиск оптимальных и выверенных решений по совершенствованию правового регулирования в сфере культуры. Цель настоящей работы заключается в выработке предложений по формированию современной правовой основы в сфере культуры, для чего должны быть решены следующие задачи: определение предмета законодательного регулирования отношений в сфере культуры; определение места законодательства о культуре в системе российского законодательства; анализ динамики законодательного регулирования отношений в сфере культуры с учетом тенденций развития российского законодательства; разработка научно обоснованных предложений по развитию системы законодательного регулирования отношений в сфере культуры; формирование научно обоснованных предложений по законодательному регулированию отношений в сфере культуры с учетом систематизации законодательства о культуре; выявление возможности применения в Российской Федерации опыта законодательного регулирования отношений в сфере культуры во всех странах СНГ (с учетом формирования единого культурного пространства). Структура работы строится в соответствии с поставленными целью и задачи строится. Она включает в себя Аналитическую записку «Формирование и развитие законодательного регулирования отношений в сфере культуры в Российской Федерации» и Предложения по совершенствованию законодательного регулирования отношений в сфере 14 культуры, позволяющие обеспечить гарантии культурных прав и единство государственной политики в сфере культуры. 15 I. Аналитическая записка «Формирование и развитие законодательного регулирования отношений в сфере культуры в Российской Федерации» 1. История становления российского законодательства о культуре Появление законодательства о культуре, понимаемого как системы законодательных актов, регулирующих отношения по поводу создания, освоения, распространения и сохранения культурных ценностей, связано, прежде сего, с процессами формирования российского законодательства в целом в новых социальных, политических и экономических условиях. Повышение роли закона в правовой системе, приоритет права человека, политический плюрализм, многообразие форм собственности во многом повлияли на содержательные аспекты правового регулирования в сфере культуры в 1990-е годы. С оформлением законодательства Российской Федерации о культуре в отрасль законодательства начинается новый этап в развитии правового регулирования отношений в сфере культуры. Этап, который отличается, прежде всего, расширением действия права на культурную сферу. Правовое регулирование в этой сфере приобретает системный и комплексный характер, повышается значение внешнего упорядочивающего воздействия на нее. На новом этапе укрепляется роль закона как правового регулятора. Законодательство о культуре как новая отрасль законодательства, вместе с тем, опирается и на определенный отечественный опыт правового регулирования отношений в сфере культуры. Существенный задел был создан в области регулирования охраны памятников историков и культуры. Еще в XVIII в. был принят ряд актов, направленных на учреждение собраний различных предметов, 16 представляющих интерес с точки зрения науки, истории или культуры 9. Именно данный аспект культурной деятельности привлек внимание законодателей в начале XX в. - в Государственной Думе рассматривался проект закона об охране памятников старины. Закрепление специального правового механизма воздействия на культуру совпадает с зарождением наций и национальных государств. Общность истории, общность культурных установок это то, что во многом отличает одну нацию от другой. Не удивительно, что одними из первых в сфере культуры появляются нормативные правовые акты, направленные на сохранение исторического наследия. Так, например, к середине XIX века акты об охране памятников истории были приняты в Дании, Франции, Бельгии, Пруссии, Саксонии.10 Даже в странах англо-саксонской правовой системы вопрос об охране памятников старины решался на уровне статутного права11. В России история законодательства о культуре также ведет начало с разработки механизмов охраны объектов истории12. Данная задача сохраняется и на современном этапе. В советский период число нормативных правовых актов в области культуры и круг регулируемых ими отношений существенно расширились. Активное нормотворчество во многом было связано с расширением государственного влияния на общественную жизнь и повышением роли государства как социального института. В Советском Союзе в основном деятельность по реализации конституционных целей в сфере культуры была основана на актах подзаконного уровня. Исключение составляла охрана памятников истории и культуры, да и то соответствующий закон были См., напр.: императорские указы от 13 февраля 1718 г., от 8 апреля 1736 г. // Охрана памятников истории и культуры в России. XVIII-нач. XX вв. М., 1978. 10 См.: Жуков Ю.Н. Роль права в охране культурно-исторического наследия в первые годы Советской власти // Сов. государство и право. 1983. № 11. С. 117. 11 См.: Домрин А.Н. Охрана памятников истории и культуры в Великобритании. В кн.: Правовая охрана памятников истории и культуры в зарубежных странах. М., 2005. С. 27. 12 В качестве одного из первых актов подобного рода можно назвать циркуляр министра внутренних дел 1826 г. об охране «древних замков, крепостей и других зданий древности». 9 17 принят только в 1978 г13. В условиях командно-административной системы такая модель позволяла в той или иной степени успешно обеспечивать претворение в жизнь конституционных положений о культурном развитии. Охрана памятников истории и культуры стала важнейшим направлением правотворческой деятельности и советского государства. Уже к началу 1920-х годов был принят ряд актов, направленных на решение данного вопроса. В этой связи необходимо отметить следующие акты: Декрет СНК от 05.10.1918 «О регистрации, приеме на учет и сохранении памятников истории и старины, находящихся во владении частных лиц, обществ и учреждений»; совместный Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 08.03.1923 «Об учете и регистрации предметов искусства и старины». Указанные документы, прежде всего, были направлены на установление правительственного контроля за движимыми и недвижимыми культурными ценностями, предотвращение их вывоза за границу. В последующем акцент сместился в сторону закрепления механизмов охраны памятников истории и культуры. Впервые меры подобного плана нашли достаточно подробное закрепление в Инструкции Наркомпроса 1924 г. об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы. Отмеченное направление нормотворческой деятельности в советский период развивалось довольно динамично. По вопросам охраны памятников истории и культуры после 1924 г. принимались и другие нормативные правовые акты (постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 10.08.1933 «Об охране исторических памятников», постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 10.02.1934 «Об охране археологических памятников», постановление Совета Министров СССР от 14.10.1948 № 3898 «О мерах улучшения охраны памятников культуры», Указ Президиума ВС СССР от 17.02.1977 «Об Закон РСФСР от 15.12.1978 «Об охране и использовании памятников истории и культуры». Данный законодательный акт был принят в соответствии с Законом СССР от 29.10.1976 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры». 13 18 административной ответственности за нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры», постановление Совета Министров РСФСР от 24.01.1980 № 5 «О мерах по улучшению охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры в свете Закона СССР и Закона РСФСР об охране и использовании памятников истории и культуры»). Подобный нормативный динамизм во многом предопределялся поиском оптимальных средств сохранения культурного наследия и соответствующей поставленным задачам управленческой модели. Помимо охраны и использования памятников истории и культуры, в советский период нормативное закрепление получили и другие отношения в области культуры: кинематография (например, постановление СНК РСФСР от 07.07.1933 № 680 «Об обслуживании детей школьного возраста кинотеатрами»), музейное дело (приказ Министерства культуры РСФСР от 31.12.1987 № 630 «О Положении о фондово-закупочной комиссии музеев системы Министерства культуры РСФСР», приказ Министерства культуры СССР от 17.07.1985 № 290 «Об утверждении Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР» и т. д.) и библиотечное дело (приказ Министерства культуры СССР от 11.12.1986 № 502 «О Правилах пользования централизованными библиотечными системами Министерства культуры СССР» и т. д.), концертная деятельность (приказ Министерства культуры СССР от 13.08.1981 № 478 «Об оплате артистов - концертных исполнителей за выступления в концертах и за гастрольные выступления в спектаклях») и театральное искусство (приказ Министерства культуры СССР от 21.07.1983 № 414 «О нормах выступлений артистов в спектаклях и нормах постановок художественного персонала театров» и т. д.). Советский период в истории развития гражданско-правовых отношений в сфере культуры ознаменован кардинальным изменением структуры права собственности в области культуры: были 19 национализированы крупнейшие художественные хранилища (первыми декретами о культуре были национализированы Третьяковская галерея (постановление СНК РСФСР от 03.06.1918 г.), художественная галерея Щукина (постановление СНК РСФСР от 05.11.1918 г. и т. д.). Однако единого декрета общего характера о национализации объектов музейного хранения принято не было. Кроме того, были приняты постановление об охране фондов библиотек и книгохранилищ (постановление СНК РСФСР от 17.07.1918 г.) и о реставрации всех памятников искусства и старины на территории РСФСР и их охране (постановление СНК РСФСР от 05.10.1918 г.), Большой Кремлевский дворец превращен в музей (декрет СНК РСФСР от 03.12.1918 г.). Еще одним важным направлением правового регулирования в сфере культуры стал запрет на вывоз и продажу за границу предметов особого художественного и исторического значения без разрешения специальных органов (декреты СНК РСФСР от 30.05.1918 г. и от 19.09.1918 г.). Наиболее интенсивному регуляционному воздействию в рамках решения задач централизации и расширения библиотечной сети подверглось библиотечное дело14. В целом, нормативно-правовое регулирование гражданских отношений в сфере культуры на этом этапе государственно-правового развития носило случайных характер и решало частные вопросы. Законодательство о культуре 20-х – 30-х годов характеризуется существенным расширением правомочий государственных учреждений культуры, возникновением и развитием негосударственных (кооперативных, акционерных, частных) учреждений15, децентрализацией государственной См.: постановление СНК РСФСР от 17.07.1918 г. «Об охране библиотек и книгохранилищ в РСФСР», постановление СНК РСФСР от 26.11.1918 г. «О порядке реквизиции библиотек, книжных магазинов, складов и книг вообще», декрет СНК РСФСР от 03.11.1920 г. «О централизации библиотечного дела в стране» и т. д. 15 См., например: постановление СНК РСФСР от 12.12.1921 г. «О частных издательствах». 14 20 сети культурных организаций, введением элементов хозрасчета и самоокупаемости16. В 1921 г. СНК РСФСР принял постановление «О частных издательствах», разрушающее монополию государства в издательском деле и разрешающее создание частных и акционерных издательств, содержащее регламентацию их организации и функционирования. Вслед за частными издательствами, стали возникать кооперативные издательства. Важнейший элемент нэпа в виде широкого внедрения хозрасчета и самоокупаемости был распространен и на сферу культуры. В течение 19231928 годов стремительно сокращается финансирование государственных театров, музеев, цирков и других учреждений. Начало этому процессу было положено постановлением СНК от 30.08.1923 г. «О сети учреждений Народного Комиссариата просвещения», резко сократившего количество учреждений культуры, оставленных на государственном балансе. Правовая регламентация отношений в сфере культуры того времени ярко отражала противоречия в общественном развитии. Так, допущение в культурную жизнь негосударственного предпринимательства обусловило параллельный рост цензурных ограничений. Постановлением СНК РСФСР от 06.06.1922 г. было образовано Главное управление по делам литературы и издательств (Главлит), на которое были возложены функции «воспрещения издания и распространения произведений, содержащих агитацию против Советской власти». Органы Главлита были обязаны просматривать все предназначенные к опубликованию материалы, выдавать разрешения на их издание, составлять списки запрещенных к продаже и распространению произведений, издавать правила, распоряжения и инструкции по делам печати, носившие См., например: постановление СНК РСФСР от 07.08.1925 г. «О сети государственных театров, цирков, театральных студий и школ». 16 21 обязательный характер для всех органов печати, издательств, типографий, библиотек и книжных магазинов. Аналогичным постановлением17 был учрежден Комитет по контролю за репертуаром при Главном управлении по делам литературы и искусства, на который возлагались обязанности по разрешению к постановке и показу драматических, музыкальных и кинематографических произведений. Следующий этап развития законодательства о культуре (1930-1950 годы) исследователи характеризуют несколькими основными моментами: бурным ростом ведомственного законодательства; увеличением ненормативного, директивного руководства культурой со стороны ЦК КПСС. Содержательная сторона правового регулирования определялась ориентацией учреждений культуры на произведение массовых культурных компаний18 и масштабной идеологизацией культуры путем утверждения при творческих организациях повсеместного установления органов идеологического идеологического руководства, цензурного контроля, объединение творческих организаций в единые общесоюзные союзы19. В 60-е годы был принят ряд нормативных актов общего характера: постановление ЦК КПСС от 06.06.1962 г. «О мерах по дальнейшему улучшению работы радиовещания и телевидения», постановление Верховного Совета РСФСР от 26.10.1960 г. «О состоянии и мерах по улучшению культурного обслуживания сельского населения РСФСР», постановление Совета Министров РСФСР от 16.09.1964 г. «О мерах по улучшению организации концертной работы в РСФСР». Декрет СНК РСФСР от 09.02.1923 г. «О Комитете по контролю за репертуаром при Главном Управлении по делам литературы и издательства». 18 См., например: постановление СНК РСФСР от 17.02.1933 г. «Об организации среди писателей Союза ССР конкурса на лучшие пьесы»; постановление Совета Министров РСФСР от 09.06.1958 г. «О проведении смотров достижений искусства и литературы краев и областей РСФСР». 19 См., например: постановление ЦК ВКП(б) от 23.04.1932 г. «О перестройке литературно-художественных организаций»; постановление СНК РСФСР от 07.10.1930 «Об улучшении театрального дела». 17 22 Кроме того, были утверждены такие статутные акты как Положение о краеведческом музее союзной, автономной республики, края, области, национального округа, района системы Министерства культуры СССР20, положение о социалистическом театрально-зрелищном предприятии21, Типовое положение о литературных музеях системы Министерства культуры СССР22. В период регулирования23 70-80-х годов наряду с массивом подзаконного были приняты единичные законы в области культуры, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13.03.1984 г. № 10926-X «Об утверждении Положения о библиотечном деле в СССР», утвержденный Законом СССР от 11.04.1984 г. Продолжало развиваться ведомственное нормотворчество. Многочисленные акты Министерства культуры СССР, Министерства культуры РСФСР определяли статус учреждений культуры, регулировали их отношения между собой, с другими организациями и с гражданами. Новым этапом юридического оформления отношений в сфере культуры можно считать конституционную реформу 1977-1978 гг., в результате которой была принята новая союзная Конституция и конституции союзных республик, в том числе и РСФСР. Еще в конституционных актах 1918 г. и 1925 г. содержались нормы, посвященные определению компетенции органов власти в области культуры. В Конституции 1937 г. впервые была закреплена цель государственной 20 Утв. Министерством культуры СССР 30.12.1964 г. 21Постановление Совета Министров СССР от 29.11.1968 «О распространении на государственные театрально-зрелищные предприятия действия положения о социалистическом государственном производственном предприятии». 22 Утв. Министерством культуры СССР от 01.12.1965 г. 23 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19.04.1984 г. «О мерах по дальнейшему повышению идейно художественного уровня кинофильмов и укреплению материально-технической базы кинематографии», Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утв. постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 г., постановление Совета Министров РСФСР от 15.08.1985 г. «О мерах по улучшению использования клубных учреждений и спортивных сооружений в РСФСР», постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 21.08.1986 г. «О мерах по дальнейшему развитию изобразительного искусства и повышению его роли в коммунистическом воспитании трудящихся». 23 культурной политики – «неуклонный подъем культурного уровня трудящихся» (ст. 11). В Конституцию 1978 г. была включена глава, специально посвященная вопросам социального развития и культуры (Глава 3). В ней в развернутом виде отразились принципы государственной культурной политики. В соответствии со ст. 27 на государство возлагалась забота об охране, преумножении и широком использовании духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания советских людей, повышения их культурного уровня. Государство поощряло развитие профессионального искусства и народного художественного творчества. Особое внимание уделялось развитию культуры на селе, посредством расширения в сельской местности сети учреждений культуры (ст. 22). В Конституции 1978 г. впервые получили закрепление права и обязанности граждан в области культуры. К культурным правам и свободам относились: право на пользование достижениями культуры (ст. 44); свобода художественного творчества (ст. 45). Конституционная обязанность граждан заключалась в заботе о сохранении исторических памятников и других культурных ценностей (ст. 66). Помимо этого, в Основном законе 1978 г., как и в предыдущих конституционных актах, определялись конституционные основы деятельности органов власти в области культуры. Проведенные конституционные преобразования можно рассматривать как укрепление юридических основ культурной деятельности и государственной политики в сфере культуры. Шагом в этом же направлении явилось и появление первого собственного «культурного» закона, а именно упоминавшегося выше законодательного акта об охране памятников истории и культуры. Отдельные нормативные правовые акты, принятые органами государственного управления СССР, сохраняют свою силу и в настоящее время. Например, учет и хранение музейных ценностей, находящихся в 24 государственных музеях, регламентируются соответствующей инструкцией, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 17.07.1985 № 290. Таким образом, к 1990-м годам, то есть ко времени становления современного законодательства о культуре, отношения в сфере культуры в определенной части уже были предметом правового регулирования, накопился достаточно объемный нормативный материал, были выделены направления культурной деятельности, получившее наиболее развернутое регулирование в нормативных правовых актах, отношения в сфере культуры стали предметом конституционных и законодательных актов. Активная правотворческая деятельность в сфере культуры заслужила положительную оценку в юридической литературе. Следует отметить, что многие исследователи полагали необходимым также принятие общего закона о культуре в виде общих начал или основ законодательства. Выбор именно такой законодательной формы должен был обеспечить, с одной стороны, единообразие в правовом регулировании, и, с другой, оптимальное распределение полномочий между союзными и республиканскими органами власти в рассматриваемой области24. Принятие такого законодательного акта в целом отвечало и логике развитие правового регулирования в сфере культуры и структуры советского законодательства. Что касается первого обстоятельства, то в условиях постепенно накапливавшегося нормативного материала в сфере культуры, стало ясно, что система нормативных правовых актов должна быть дополнена новым звеном в связях конституция-подзаконные нормативные правовые акты. Кроме того, законодательный акт в виде основ призван был четче разграничить компетенцию союзных и республиканских органов в сфере культуры. 24 Щенникова Л.В. Культура и право. М., 1992. С. 46. 25 Вместе с тем, повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности встретило ряд препятствий. Во многом это было связано с декларативностью положений законов и насыщением как союзного, так и республиканского законов отсылочными нормами. Сергеев А.П., анализируя законодательство об охране и использовании культурных ценностей, отметил, что это, в конечном счете, снижает качество закона, как первичного акта, и ведет к расширению подзаконной регламентации. В частности, многие вопросы охраны и использования памятников истории и культуры нашли конкретное решение не в законе, а в Положении об охране и использовании памятников истории и культуры, которое было утверждено постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 № 865. Принятие данного Положения явилось следствием несовершенства и неэффективности закона.25 2. Конституционные основы законодательного регулирования отношений в сфере культуры Во многих современных государствах в основе законодательного регулирования отношений в сфере культуры находятся конституционные положения, что отражает не только процесс расширения предмета конституционного регулирования, но является важным доказательством того, что сфера культуры является одной из основополагающих в общественной жизни. Примерами таких конституционных актов являются основные законы большинства стран Латинской Америки, стран Восточной Европы и других государств26. Деятельность российского государства и других государств-участников СНГ в сфере культуры также основывается на конституционных положениях. Сергеев А.П. Гражданско-правовая охрана культурных ценностей в СССР. Л., 1990. Сс. 67-70. См., напр.: Конституции государств Америки. Том 3. Южная Америка / Под ред. д. ю. н., проф. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. 25 26 26 В конституциях закрепляются права си свободы человека в сфере культуры (так называемые культурные права и свободы). К указанным правам относятся следующие: Республика Армения, свобода творчества Республика Беларусь, (Кыргызская Республика, Республика Узбекистан, Российская Федерации, Украина); право на участие в культурной жизни, право на использование учреждений культуры, право на использование культурных ценностей (Азербайджанская Республика, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан, Российская Федерация). В Республике Беларусь также признается право на участие в культурной жизни, а обеспечение общедоступности ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах, развитие сети культурно-просветительных учреждений рассматриваются как государственные гарантии, направленные на его реализацию. Признание культурных прав и свобод человека как основных существенно повышает уровень их гарантий. При этом данные права имеет самостоятельное значение и ценность безотносительно к какой-либо идеологии. Конституция Российской Федерации в сфере культуры провозгласила отказ от чрезмерного этатизма, причем основанного на идеологическом монизме, свойственного предыдущему этапу конституционного развития страны. Таким образом, потребности, прежде всего, человека как свободной личности, творца ставятся во главу угла. В соответствии с Конституцией Российской Федерации человек как участник отношений в сфере культуры пользуется свободой творчества, которая может быть ограничена только в пределах и по основаниям, установленным самой Конституцией. В этом отношении Конституция Российской Федерации следует международным стандартам в области прав человека. Помимо индивидуальных прав в сфере культуры на конституционном уровне закрепляются права и государственные гарантии в данной сфере отдельных категорий граждан. Право на сохранение и развитие культуры 27 признается одним из основных прав национальных меньшинств в Республике Армения. В Республике Казахстан конституционным признается право на пользование родной культурой. В Республике Беларусь устанавливается ответственность национальных государства общностей. за свободное Право на развитие культуры культурную всех самобытность провозглашается в Конституции Республики Молдова. Кроме национальных меньшинств специальные государственные гарантии в области культуры предоставляются и молодежи. В частности, государство в направленную Республике на Армения содействие обязуется участию проводить молодежи в политику, политической, экономической и культурной жизни страны. Конституция Республики Молдовы возлагает на государство обязанность обеспечивать условия для свободного участия молодежи в культурной жизни страны. Конституционное регулирование основ правового статуса личности включает в себя также закрепление обязанностей человека в области культуры. Например, в большинстве государствах-участниках СНГ на человека возлагается обязанность охранять, беречь памятники истории и культуры, историческое, духовное и культурное наследие (Азербайджанская Республика, Республика Казахстан, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, Российская Федерация). В соответствии с украинской Конституцией обязанности граждан в области охраны историко-культурного наследия, памятников истории и культуры заключается в непричинении вреда культурному наследию и возмещению причиненных ему убытков. На конституционном уровне закрепляются не только права и свободы личности в сфере культуры, но и определенные государственные гарантии. Это не только общие конституционные гарантии соблюдать, признавать и соблюдать права и свободы человека, в том числе культурные права и свободы, но и специальные гарантии, отражающие направления 28 государственной политики в сфере культуры. Например, подобного рода гарантии содержатся в конституциях многих государств-участников СНГ (Азербайджанская Республика, Республики Армения, Республика Беларусь, Республика Молдова, Туркменистан). В Республике Узбекистан государственная обязанность заключается не просто в сохранении и развитии культуры, но и в обеспечении культурного развития общества. Развитию культуры служит и такая обязанность государства, как содействие международному сотрудничеству (Туркменистан). Конституционные обязанности государства могут выражаться в сохранении исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры, культурных и духовных ценностей (Азербайджанская Республика, Кыргызская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, Туркменистан, Украина). В правовой доктрине не всеми признается юридический характер многих прав и свободы человека, не относящихся к классическим правам, так называемым правам первого поколения. В частности указывается на то, что так называемые социальные права, культурные, права на могут быть обеспечены полноценной юридической защитой в судах и что такие права не содержат обязывающих положений для участников правоотношений. В нашей стране последовательным сторонником такой точки зрения выступает Четвернин В.А. Он предлагает такие права человека рассматривать как права привилегии, которые носят октроированный, то есть приобретённый по воле иного субъекта, характер. Реализация таких прав во многом лежит вне юридической плоскости и тесным образом связана с положением дел в экономике и состоянием публичных финансов27. Следует согласиться с тем, что права, отражающие появление и становление социального государства, действительно, во многом отличаются Конституция Российской Федерации, Проблемный комментарий. / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. Сс. 234-235, 250, 253. 27 29 от прав первого поколения, обоснование которых было заложено либеральной теорией. Но не признавать их юридический характер, это означало бы отказаться от понимания конституции как юридического документа, при этом документа нормативно-правового характера. К тому же отдельные культурные права вполне могут быть защищены и в судебном порядке, если под таким порядком производство в суде общей юрисдикции или арбитражном суде. Например, может стать предметом иска защита такого культурного права, как право на доступ к культурным ценностям, представленным объектами культурного наследия (если использовать классификацию культурных ценностей в соответствии с российским законодательством о культуре). Подача такого иска может быть обусловлена требованием возложить на собственника или пользователя объекта культурного наследия обязанности устранить препятствия к доступу к конкретному объекту культурного наследия. В том случае, если к средствам судебной защиты относить конституционное правосудие, то предметом судебного разбирательства могут стать и иные культурные права. В органе конституционного контроля может быть оспорен закон, иной нормативный правовой акт, не советующий конституционным положениям, закрепляющим культурные права. Кроме того, следует отметить, что современная юридическая наука даже те отношения, в которых праву одного лица не корреспондируют обязанности других определенных лиц, рассматривает в качестве правовых отношений (так называемые абсолютные правоотношения)28. Культурные права, являясь в современных конституциях ядром режима регулирования отношений в сфере культуры, конкретизируются в части правомочий, механизма реализации в текущем законодательстве. Наглядно связь положений конституции о культурных правах и законодательного уровня 28 правового регулирования в сфере культуры См., напр.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2011. С. 376. можно 30 продемонстрировать на примере такого конституционного права, как право на доступ к культурным ценностям. Обеспечение доступности культурных ценностей является одним из важнейших направлений государственной политики в области культуры. Это обусловлено тем, что право на доступ к культурным ценностям закреплено в Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 44). Кроме того, в международных правовых актах зачастую на государства возлагается обязанность по обеспечению доступности тех или иных культурных ценностей. Так, согласно Европейской культурной конвенции 1954 г. (для России имеет обязательную силу) государства обязуются рассматривать передаваемые под их контроль предметы, имеющие культурную ценность для Европы, в качестве неотъемлемой части общего культурного достояния Европы, принимать надлежащие меры для их защиты и обеспечивать разумный доступ к ним (ст. 5). В Европейской конвенции о защите культурного наследия в форме аудио-видео произведений 2001 г. (Россия не участвует) целью ее принятия признается в том числе и обеспечение доступа к культурному наследию в форме аудио- и видеопроизведений для культурных, научных и исследовательских целей и в интересах общества (ст. 1). В отечественной юридической доктрине пока не сложилось цельного понимания права на доступ к культурным ценностям, правомочиях обладателей данного права, механизмах его реализации. Так Герасимова А.П. понимает право на доступ к культурным ценностям, прежде всего, в разрезе обязательств государства, финансировании организаций которые культуры, выражаются развитии в их бюджетном материально- технической базы, социальной помощи для определенных слоев населения при доступе к культурным ценностям. Кроме того, конституционное требование об обеспечение доступности культурных ценностей должно 31 находить свое воплощение и в градостроительном законодательстве29. Но такое понимание рассматриваемого конституционного права страдает однобокостью и не учитывает всего многообразия отношений по обеспечению доступности культурных ценностей. В частности, без внимания остается вопрос о возможности вычленения все же определенных правомочий обладателей права на доступ к культурным ценностям. В законодательстве также имеются серьезные проблемы в части обеспечения данного права. Нормы, закрепляющие порядок доступа к культурным ценностям, занимают центральное место в правовом регулировании отношений в области культуры. Во многом именно с ними связано становление и развитие законодательства о культуре. На современном этапе решение задачи обеспечения доступности культурных ценностей предполагает формирование и использование иного правового инструментария, чем тот, который использовался ранее. Во многом это связано с активным внедрением рыночных механизмов в области культуры, разнообразием форм собственности на культурные ценности, изменениями в форме государственного устройства, введением института местного самоуправления, проводимой административной реформой. Обращение к законодательству, регулирующему отношения, связанные с обеспечением доступности культурных ценностей, свидетельствует, что в нем зачастую отсутствуют необходимые правовые механизмы, позволяющие обеспечить доступность культурных ценностей. В ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре закрепляется также право на приобщение к культурным ценностям, которое по своему содержанию является ничем иным как правом на доступ к культурным ценностям. Отмеченную терминологическую несогласованность Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. / Отв. ред. заслуженный деятель науки Российской Федерации, д. ю.н., профессор В.В. Лазарев. М., 2002. С. 222. 29 32 между законом и Конституцией Российской Федерации можно объяснить тем, что Основы законодательства Российской Федерации были приняты до вступления в силу нового конституционного акта, в котором впервые было закреплено именно право на доступ к культурным ценностям. В этой же статье содержится норма, устанавливающая возможность ограничения права на доступ к культурным ценностям. В ст. 30 Основ законодательства Российской обеспечению Федерации указываются доступности для обязанности граждан государства культурной по деятельности, культурных ценностей и благ. В других законодательных актах, посвященных отдельным направлениям в области культуры (библиотечному и музейному делу, охране и сохранению недвижимых объектов культурного наследия), основное внимание уделяется правовому положению тех или иных видов культурных ценностей (библиотечных фондов, музейных фондов, музейных предметов и коллекций, памятникам истории и культуры), их охране и сохранению, правовому статусу организаций культуры. Непосредственно институт доступности культурных ценностей находит отражения в нормах, определяющих права граждан по пользованию теми или иными культурными ценностями обязанностям тех субъектов, в чьей собственности или пользовании они находятся. В этом отношении выделятся Федеральный закон «О библиотечном деле», в котором подробно перечислены права граждан в части доступа к библиотечным фондам государственных и муниципальных библиотек и корреспондирующие им обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек по обеспечению доступности этих фондов. На законодательном уровне устанавливаются и ограничения доступности определенных видов культурных ценностей (ст. 7 Федерального закона «О библиотечном деле», ст. 35 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», ст. 52 33 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). Кроме законодательства о культуре определенное значение в обеспечении правового регулирования доступа к культурным ценностям имеют и иные законодательные акты. В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации характеризует культурные ценности как объекты вещных прав и содержит нормы, позволяющие определить сособственника тех или иных культурных ценностей. Кодекс Российской Федерации об административных ответственность правонарушениях за нарушение устанавливает требований административную использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (ст. 7.13). В соответствии с законодательством собственник или лицо, в пользовании которого, находится объект культурного наследия, обязаны предоставить возможность гражданам доступа к ним. Таким образом, появляется возможность через институт юридической ответственности ввести определенные гарантии прав граждан на доступ к культурным ценностям в виде объектов культурного наследия федерального значения. Право на доступ к культурным ценностям может быть реализовано, прежде всего, если четко обозначить то, что можно считать культурными ценностями. Данный вопрос имеет важное практическое значение, так как ответ на него позволяет определить непосредственно объекты соответствующих правоотношений. Отечественное законодательство не только оперирует понятием «культурные ценности», но и закрепляет его нормативное определение. В связи с этим реализация конституционного права на доступ к культурным ценностям и соответственно политика органов государственной власти и органов местного самоуправления должны ориентироваться на то видение культурных ценностей, которое предложил законодатель. 34 В соответствии со ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре культурными ценностями признаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. Как видно из данного определения, оно, во-первых, носит описательный характер и не раскрывает содержания соответствующего понятия, и, во-вторых, законодатель максимально расширил перечень культурных ценностей (по сравнению с Гражданским кодексом Российской Федерации), включив в него и материальные и нематериальные культурные ценности. Выбранный в законодательстве подход к решению вопроса о том, что следует относить к культурным ценностям имеет как положительны стороны, так и недостатки. Расширительное понимание культурных ценностей позволяет учитывать тенденции развития международного права, в котором культурным ценностям, объектам культурного наследия относят не только объекты, имеющее материальную форму. Так, согласно Конвенции ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия 2003 г. нематериальное культурное наследие означает обычаи, формы представления и выражения, знания и навыки, - а также связанные с ними инструменты, предметы, артефакты и культурные пространства, - признанные сообществами, группами и, в некоторых случаях, отдельными лицами в качестве части их культурного наследия. Такое нематериальное культурное наследие, передаваемое от поколения к поколению, постоянно воссоздается сообществами и группами в зависимости от окружающей их среды, их взаимодействия с природой и их истории и формирует у них чувство 35 самобытности и преемственности, содействуя тем самым уважению культурного разнообразия и творчеству человека (ст.1). Кроме Основ законодательства Российской Федерации о культуре определение понятия культурные ценности содержится и в других законах. В соответствии с Федеральным законом «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» культурные ценности понимаются как предметы религиозного или светского характера, имеющие значение для истории и культуры и относящиеся к категориям, определенным в статье 7 Закона Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (ст.3). В свою очередь последний не раскрывает содержание этого понятия, а указывает те из них, которые подпадают под контрольно-разрешительные режимы данного закона. Согласно ст. 6 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» культурные ценности включают в себя следующие объекты: культурные ценности, созданные отдельными лицами или группами лиц, которые являются гражданами Российской Федерации; культурные ценности, имеющие важное значение для Российской Федерации и созданные на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации; культурные ценности, обнаруженные на территории Российской Федерации; культурные этнологическими и ценности, приобретенные естественно-научными археологическими, экспедициями с согласия компетентных властей страны, откуда происходят эти ценности; культурные ценности, приобретенные в результате добровольных обменов; культурные ценности, полученные в качестве дара или законно приобретенные с согласия компетентных властей страны, откуда происходят эти ценности. Как видно, Закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» и Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» основаны на «прикладном» 36 принципе определения того, что можно считать культурными ценностями, то есть соответствующие дефинитивные нормы вводятся исключительно в целях указанных законодательных актов, в то время как Основы законодательства Российской Федерации закрепляют универсальное для всей отрасли законодательства о культуре понятие «культурные ценности». Соответственно различаются и в подходы в определении того, что можно относить к культурным ценностям. Закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» и соответственно Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» ориентируются на движимые материальные культурные ценности. В Основах законодательства Российской Федерации о культуре помимо понятия «культурные ценности» и используются и другие близкие к нему понятия, которые, тем не менее, не могут рассматриваться в качестве синонимичных. Речь идет о понятиях «культурное наследие народов Российской Федерации» и «культурное достояние народов Российской Федерации». В отношении последних имеется прямое указание на то, что они являются культурными ценностями, имеющими общенациональное (общероссийское) значение и в силу этого безраздельно принадлежащими Российской Федерации и ее субъектам без права их передачи иным государствам и союзам государств с участием Российской Федерации. Что касается культурного наследия народов Российской Федерации, то по смыслу закона также можно заключить, что это особого рода культурные ценности. Выделение материальных и нематериальных культурных ценностей имеет важное значение. Материальные культурные ценности выступают в правовом обороте как определенное имущество. Таким образом, их доступность тесно связна с таким правовым институтом, как собственность. Материальные культурные ценности характеризуются тем, что обычно выступают в качестве государственной и иной собственности, то есть являются объектами собственности. Из того перечня, который закреплен в 37 Основах законодательства Российской Федерации о культуре к материальным ценностям могут быть отнесены произведения культуры и искусства, имеющие историко-культурную значимость здания, предметы и сооружения, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. При этом в свою очередь они могут быть подразделены на движимые и недвижимые культурные ценности. Распределение материальных культурных ценностей по указанным подвидам встречает определенные препятствия в виду недостатков законодательства. В частности, не ясно, какие именно объекты должны быть отнесены в названные группы культурных ценностей. Последующее развитие законодательства о культуре минимально опиралось на положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре в части использования их терминологии. Вместе с тем системное толкование законодательства позволяет сделать следующие выводы. По всей видимости, имеющие историко-культурную значимость здания, предметы и сооружения, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты есть ничто иное, как объекты культурного наследия Российской Федерации. Отношения, связанные с охраной, сохранением, использованием и популяризацией данных объектов регламентируются Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В соответствии со ст. 3 названного закона к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и 38 являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. В свою очередь среди них выделяются памятники, ансамбли и достопримечательные места. Один из способов обеспечения доступности материальных культурных ценностей основан на определенных ограничениях прав собственников и предоставлении иным гражданам ограниченного права пользования чужой вещью. Данные отношения, по своей природе, во многом напоминающие сервитутные (в этой связи следует отметить институт публичного сервитута, известный земельному законодательству) возникают в основном в связи с обеспечением доступности недвижимых материальных культурных ценностей, которые в законодательстве именуются как объекты культурного наследия. Подобная модель может быть применима и к движимым культурным ценностям (например, произведениям живописи, скульптуры). Но в отличие от объектов культурного наследия в отношении последних, находящихся в собственности физических и юридических лиц, отсутствуют конкретные механизмы реализации доступности. Публичный доступ к таким культурным ценностям связан с включением их в состав Музейного фонда Российской Федерации. При этом законодательство не закрепляет конкретных обязанностей собственников по реализации принципа доступности, Данная модель обеспечения доступности культурных ценностей может быть использована вне зависимости от того, в чьей собственности находятся объекты культурного наследия. Иной вариант обеспечения доступности характерен для тех ценностей, которые находятся в специально формируемых для публичной демонстрации собраниях культурных ценностей. В данном случае на первое место выходит институт услуги (в данном случае имеются услуги в том смысле, который им придается Гражданским кодексом Российской Федерации). Они оказываются теми организациями или физическими лицами, в собственности или 39 пользовании которых находятся соответствующие культурные ценности. Применение института ограниченного права пользования чужой собственностью в данном случае не имеет смысла, так как деятельность таких субъектов изначально направлена на ознакомление широкой публики с теми или иными культурными ценностями. Обеспечение доступности культурных ценностей связано с рядом ограничений. Их введение имеет под собой, с одной стороны, конституционную основу в виде концепции возможности ограничения прав человека при соблюдении требований, устанавливаемых самой Конституцией (ч. 3 ст. 55). С другой стороны, обращение к международным правовым актам свидетельствует, что и они допускают возможность определенных ограничений – принцип разумного доступа (см., например, ст. 5 Европейской культурной конвенции). Анализ отечественного законодательства показывает, что ограничение доступности культурных ценностей может быть связано со следующими обстоятельствами: введение особых режимов чрезвычайных (военного ситуаций); или чрезвычайного охрана положения, государственной режим тайны; неудовлетворительное состояние культурных ценностей; особые условия хранения культурных ценностей; охрана авторских прав. Цели, которые преследуются в этих случаях можно признать соответствующими тем целям ограничения прав человека, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. Но в ней помимо целевого признака при введении ограничений предполагается и формальный – ограничения могут быть установлены на основе закона. Вместе с тем в законодательстве о культуре такие ограничения четко определены только в одном законе. Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» предусматривает, что собственником или владельцем могут устанавливаться ограничения доступа к музейным предметам и музейным 40 коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации и находящимся в музеях, по следующим основаниям: неудовлетворительное состояние сохранности музейных предметов и музейных коллекций; производство реставрационных работ; нахождение музейного предмета в хранилище (депозитарии) музея (ст. 35). Такой подход к ограничению доступности культурных ценностей следует признать удачным, так как в нем четко указаны субъекты, принимающие соответствующе решения и основания ведения ограничений. В Основах законодательства Российской Федерации о культуре отсутствуют универсальные положения по ограничению доступности, которые могли бы быть применены в отношении всех культурных ценностей. Подобное состояние правового регулирования отношений в области библиотечного дела представляется недопустимым с точки зрения обеспечения доступности к культурным ценностям, так как оно, по сути, в отсутствие четких критериев решение вопроса об установлении ограничений доступности культурных ценностей, содержащихся в библиотеках, отдает на откуп самим библиотекам и их учредителям, которые произвольно могут водить те или иные ограничения. Аналогичные замечания могут быть высказаны и в отношении Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В нем также отсутствуют указания на то, в каких случаях, на основании каких критериев допустимо введение ограничений доступа к объектам культурного наследия. Соответствующее решение принимается собственником или пользователем того или иного объекта культурного наследия по согласованию с компетентным (в зависимости от категории объекта культурного наследия) органом охраны объектов культурного наследия (п. 3 ст. 52 названого закона). В документах, определяющих порядок доступа к объектам культурного наследия, могут устанавливаться и ограничения их доступности. 41 При этом собственники, пользователи и органы охраны объектов культурного наследия не ограничены какими-либо законодательными предписаниями относительно возможности и допустимости ограничения доступности объектов культурного наследия. Новые возможности в части формирования гарантий доступа к культурным ценностям открываются в связи с переводом деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в режим предоставления государственных (муниципальных) услуг. Изначально введенная на федеральном уровне, модель организации деятельности органов публичной власти как поставщиков услуг в публичной сфере в настоящее время является официально утвержденной как для федеральных органов исполнительной, так и для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (см.: Федеральный закон от 27.07.2012 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»). Регламентация отношений между гражданами и органами государственной власти (органами местного самоуправления) посредством конструкции «государственная (муниципальная) услуга» имеет неоспоримые преимущества. Прежде всего, четко определяются права и обязанности сторон таких отношений, деятельности поставщика услуг становится прозрачной, чему во многом способствует принятие административного специального регламента оказания документа, а именно государственных или муниципальных услуг. В муниципальных образованиях за последние годы приняты многочисленные административные регламенты, в том числе по вопросам предоставления услуг в сфере культуры. Так, в городском округе город Уфа действует административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление доступа к справочно-поисковому аппарату и базам данных муниципальных 42 библиотек» (постановление Главы городского округа от 29.06.2012 № 2911), Администрацией Петрозаводского городского округа утвержден административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Информационно-библиографическое обслуживание» (постановление от 24.10.2011 № 4309), в муниципальном образовании «Харабалинский район» (Астраханская область) порядок организации библиотечного обслуживания населения определяется административным регламентом, утвержденным постановлением Администрацией района от 11.05.2010 № 417. В СоветскГаванском муниципальном районе (Приморский край) Администрацией муниципального образования принято постановление от 30.07.2012 № 1080 «Об утверждении административного регламента Управления культуры и искусств Администрации Советско-Гаванского муниципального района по предоставлению муниципальной услуги «Музейное обслуживание населения», в соответствии с которым определяется порядок проведения экскурсий и доступа к фондам музеев. Музейное обслуживание на муниципальном уровне регулируется административными регламентами и в других муниципальных образованиях (постановление Главы города Березовского Кемеровской области от 21.04.2010 № 150 «Об утверждении административного «Организация регламента музейного исполнения обслуживания муниципальной населения», функции постановление Администрации города Новый Уренгой Ямало-Ненецкого автономного округа от 15.03.2012 № 68 «Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Музейное обслуживание населения муниципального образования город Новый Уренгой», постановление Администрации города Белокурихи Алтайского края от 17.10.2011 № 1230 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Музейное обслуживание населения в городе Белокурихе» и др.). 43 Административные регламенты применяются на муниципальном уровне также в деятельности иных организаций культуры. В качестве примера можно привести постановление Администрации Лямбирского муниципального района Республики Мордовия от 01.02.2011 № 52 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по организации досуга и обеспечению жителей Лямбирского муниципального района услугами культурно-досуговых учреждений», постановление администрации муниципального образования Кореновский район Краснодарского края от 06.06.2011 № 1306 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Организация и проведение культурно-массовых мероприятий», постановление администрации муниципального образования «Родниковский муниципальный район» Ивановской области от 30.12.2011 № 1423 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Организация досуга и обеспечение услугами организаций культуры» и т. д. Вместе с тем, следует отметить, что институт государственных (муниципальных) услуг имеет определенные ограничения его применения. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственная (муниципальная) услуга характеризует деятельность органа государственной власти (органа местного самоуправления). Несмотря на это, во многих муниципальных образованиях, как было показано выше, порядок оказания тех или иных услуг, оказываемых муниципальными организациями в сфере культуры определяется с помощью административных регламентов. При этом, фактически, на уровень публично-правового регулирования выводятся, по сути, гражданско-правовые отношения между организациями культуры и потребителями услуг, предоставляемых ими, что в корне противоречит Конституции Российской Федерации, относящей гражданское 44 законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации (пункт «о» статьи 71). Одновременно не учитываются и положения федеральных законов. Например, в соответствии с Федеральным законом «О библиотечном деле» (пункт 1.1 статьи 18) изготовление и предоставление пользователям экземпляров документов в электронной форме, в которых выражены охраняемые результаты интеллектуальной деятельности, осуществляются в порядке и на условиях, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, а не муниципальными правовыми актами. Кроме того органы местного самоуправления, принимая административные регламенты, аналогичные приведенным выше, выходят за рамки предоставленных им полномочий в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанным Федеральным законом, ни библиотечное обслуживание непосредственно, ни музейное обслуживание не отнесены к вопросам местного значения. За муниципальными образованиями закрепляются вопросы организации библиотечного обслуживания населения, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Что касается, например, непосредственно библиотечного обслуживания, то порядок доступа к фондам библиотек, к справочно-информационным системам библиотек устанавливается правилами пользования библиотек, которые утверждаются библиотеками по согласованию с учредителем (статья 13 Федерального закона «О библиотечном деле»). Такой неправомерный перенос регулирования на муниципальном уровне отношений между гражданами и организациями культуры с договорного принципа на уровень муниципальных правовых актов в итоге приводит и к введению дополнительных условий получения тех или иных услуг организаций культуры, которые по своей природе не являются 45 публичными (государственными или муниципальными), а гражданскоправовыми. Так, при предоставлении услуг культурно-досугового характера органы местного самоуправления требуют предъявлять документ, системе Российской Федерации удостоверяющий личность. Таким образом, в правовой конституционные положения, определяющие правовой статус человека в сфере культуры, в системной связи со статьей 2 Конституции Российской Федерации, возлагающей на государство обязанность признавать, защищать и соблюдать права и свободы человека и гражданина, влияют на формирование законодательного регулирования культурной деятельности. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не указывает, какие именно нормативные правовые, в частности законодательного характера, должны быть приняты в сфере культуры. Как и по другим вопросам в данном случае остается значительная дискреция законодателя. При этом вполне уместен вопрос о необходимости такого регулирования. Для его решения может быть применено суждение по аналогии. Конституция Российской Федерации, закрепляя определенные права, указывая определенных субъектов в большинстве случаев «молчит» о необходимом или возможном нормативно правовом оформлении реализации тех или прав, деятельности субъектов, что не мешает принятию соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Но такое «молчание» можно рассматривать как знак согласия, а именно, согласия на нормотворчество органов государственной власти по развитию конституционных положений. В этой связи возможна аналогия с правовым регулированием отношений по поводу создания и деятельности политических партий. Признавая многопартийность, Конституция Российской Федерации не уточняет, как на уровне нормативных правовых актов должен решаться вопрос с ее оформлением. Согласно позиции Конституционного Суда 46 Российской Федерации, «провозглашая политический плюрализм и гарантируя равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач, а также возлагая на государство обязанность обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических партий, Конституция Российской Федерации вместе с тем непосредственно не определяет особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, как не устанавливает и условия и порядок реализации гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии, чем обусловливается необходимость соответствующего правового регулирования и допустимость установления федеральным законодателем, действующим в соответствии с Конституцией Российской Федерации и в пределах имеющейся у него дискреции, требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий» (пункт 3 мотивировочной части постановления от 16.07.2007 № 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов»). Приведенная правовая позиция позволяет сделать два чрезвычайно важных вывода. Первый – лапидарность конституционных норм не может рассматриваться как ограничительный фактор для законотворческой активности. Напротив, конституционное регулирование предполагает последующее развитие конституционных положений в текущем законодательстве. При этом для законодателя фактически возникает обязанность принятия того или нормативного правового акта по вопросу, обозначенному в конституционном акте. В противном случае, основы конституционного строя, к которым относится институт политических партий, не будут обеспечены. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении прав человека в целом и культурных прав в частности. Права и 47 свободы человека составляют одну из главных основ конституционного строя Российской Федерации. Без обеспечивающего законодательного развития соответствующие положения Конституции Российской Федерации не могут быть реализованы. Таким образом, законодательство о культуре с неизбежностью порождается самой Конституцией Российской Федерации. Второе. При формировании законодательства, направленного на развитие основ конституционного строя, законодатель обладает значительной дискрецией, то есть усмотрением как в части структуры, так и содержания законодательства. Невключение в конституционный текст норм, определяющих правовой статус личности в культуре, не означало бы отсутствие возможности формирования законодательства о культуре. Но при наличии таких норм появляется возможности для оценки результатов законотворческой деятельности с точки зрения акта более высокой юридической силы. Кроме того, соответствующие конституционные положения во многом и определяю направления деятельности законодателя в сфере культуры. 3. Основы законодательства Российской Федерации о культуре и развитие законодательства о культуре Новым этапом в правовом регулировании отношений в сфере культуры стало принятие в 1992 г. Основ законодательства Российской Федерации о культуре. Вопрос о необходимости такого акта обсуждалась еще в 1980-е годы. По мнению Шабайлова В.И., потребности федеративного государства требовали активизации работы по принятию в целом таких законодательных актов как основы законодательства, что позволило бы полнее отразить ту модель федеративного устройства, которая закреплялась Конституцией СССР 1977 г. В основах законодательства о культуре следовало закрепить 48 наиболее общие вопросы управления отраслью, конкретизация которых осуществлялась бы уже на уровне законов союзных республик о культуре 30. Но следует отметить, что значение Основ законодательства Российской Федерации о культуре заключалось не только в разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К тому же эта функция постепенно перестала рассматриваться как главная, что во многом был обусловлено иным способом разграничение полномочий по предметам совместного ведения, а именно, принятием Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В советской теории права принятие основ законодательства рассматривалось не только как способ укрепления союзных начал в той или иной отрасли права или законодательства. Им отводилась также роль активного центра отраслевого законодательства, выполнявшего функцию управления и обеспечивавшего соподчинение законодательных актов. Проявлением этого служили нормы, помещаемые в основы, согласно которым иные законодательные акты принимались в соответствии с основами законодательства, а также само содержание подобных актов. Принятие Основ законодательства Российской Федерации о культуре означало повышение роли законов в регулировании отношений в сфере культуры. При этом речь идет не только о таких формальных вещах, как выбор наиболее оптимальной формы нормативного правового акта. Существенным образом изменилась и модель правового регулирования. Именно в Основах законодательства Российской Федерации о культуре наиболее наглядно проявил себя антропоцентрический подход, предполагающий постановку во главу угла человека, его прав и потребности. 30 Шабайлов В.И. Правовое регулирование социально-культурной деятельности. Минск. 1981. Сс. 83-84. 49 Акты советского периода, каковой бы не была их положительная роль, ориентировались в основном больше на деятельность органов государственного управления, определение их функций и задач. Основы же законодательства Российской Федерации о культуре были явно ориентированы на закрепление положения человека в культуре. Фактически основами был сформулирован новый принцип, а именно, принцип верховенства прав человека в законодательном регулировании отношений в сфере культуры. Таким образом, произошел отказ от прежней модели, основанной на идеологическом монизме. В этой связи можно даже говорить об отличии Основ законодательства Российской Федерации о культуре от того видения основ законодательства как нормативного правового акта, который нашел отражение на конституционном уровне и в теории права. Во многом в 1990-е годы задача определения оптимального соотношения между полномочиями органов государственной власти федеративного государства и субъектов федерации отошла на второй план. Следует также отметить еще один важный момент при анализе значения Основ законодательства Российской Федерации о культуре для правового регулирования отношений в сфере культуры. В 1992 г. была четко обозначена линия на систематизацию законодательства в сфере культуры в форме кодификации. Показательно, что становление российского законодательства о культуре началось не с принятия законодательных актов по отдельным направлениям культурной деятельности, а с акта, направленного в целом на регулирование отношений в сфере культуры, с установления общих принципов правового регулирования культурной деятельности, то есть с формирования центра, ядра законодательства о культуре. Последующее развитие и отраслевого законодательства о культуре и системы в целом российского законодательства поставили под сомнение особую роль Основ законодательства Российской Федерации о культуре. В 50 этой связи можно выделить следующие тенденции, негативным образом сказывающиеся на положении Основ законодательства Российской Федерации о культуре в системе российского законодательства. Во-первых, в федеральных законах, регулирующих отдельные направления культурной деятельности, фактически оспаривается приоритет Основ законодательства о культуре. Например, Федеральный закон от 26.05.1996 «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» провозглашает собственное верховенство в части регулирования отношений в области музейного дела (ст. 2). В таком случае ослабевает принцип соподчиненности. Кроме того, представляется, что подобная конкуренция законов в рамках одной отрасли законодательства не допустима. Во-вторых, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, призванные придать единство и согласованность правового регулирования в соответствующей отрасли, в том числе за счет установления общих принципов и общих дефинитивных норм, не могут обеспечить достижение данных целей. Их нормы на практике в иных законодательных актах не учитываются и игнорируются. Примером тому является Налоговый кодекс. В частности, его положениях, посвященных льготному режиму налогообложения организаций или учреждений культуры и искусства, к последним относятся ботанические сады и заповедники, природные парки, ландшафтные парки31. Вместе с тем исходя из смысла общего закона о культуре, придание организации статуса организации культуры сопряжено с осуществлением ею культурной деятельности, то есть такой деятельности, которая связана с сохранением, созданием, распространением и освоением культурных ценностей. В свою очередь к культурным ценностям относятся нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, Так, согласно ст. 149 Налогового кодекса Российской Федерации к учреждениям культуры и искусства, имеющим право на налоговые льготы по налогу на добавленную стоимость, отнесены данные организации. 31 51 диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историкокультурном отношении территории и объекты (ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре). В соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 «Об особо охраняемых природных территориях» ботанические сады и заповедники, природные парки, ландшафтные парки осуществляют детальность, связанную с выполнением природоохранных, рекреационных, просветительских и иных функций. Культурная деятельность в понимании Основ законодательства Российской Федерации о культуре не входи в круг их основных задач. Даже передача подобным организациям памятников истории и культуры (например, представляющих историческую или культурную ценность зданий и сооружений) не может рассматриваться как основание отнесения их к организациям культуры, так как отечественное законодательство допускает возможность владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия любыми организациями, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности за исключениями, установленными законом. В-третьих, в отдельных случаях Основы законодательства уходят на периферию правового регулирования. Это проявляется и в простом воспроизведении в Основах законодательства Российской Федерации о культуре положений иных законодательных актов, и в сужении предмета законодательного регулирования. Насыщение дублирующими нормами Основ законодательства Российской Федерации о культуре во многом стало следствием проводимых реформ государственной власти и местного самоуправления, уточнением полномочий между различными уровнями власти. Преобразования затронули и область культуры. В соответствии с 52 Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение и таких вопросов, как охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения; организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации; создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности (п. 2 ст. 26.3). Соответствующие изменения, дословно дублирующие указанный выше федеральный закон, были внесены и в ст. 39 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, посвященную полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры. Аналогичная корректировка Основ законодательства о культуре проведена и в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. ст.ст 14-17 указанного закона закреплены 53 вопросы местного значения различных видов муниципальных образований. В области культуры к ним относятся, например, следующие: организация библиотечного обслуживания населения (в том числе и обеспечение услугами библиотечного коллектора); создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры. Соответственно и в Основах законодательства Российской Федерации о культуре компетенция муниципалитетов представлена именно в таком виде (ст. 40). Ранее Основы законодательства Российской Федерации о культуре занимали самостоятельное место в вопросе распределения полномочий между органами государственной власти, органами местного самоуправления. Как видно из приведенных примеров, в настоящее время регулятивные возможности общего закона о культуре в данной части сведены к минимуму. При этом, как представляется, перенесение в Основы законодательства Российской Федерации о культуре положений из иных законов не должно идти по пути слепого копирования. Данная позиция основана на необходимости учета места каждого законодательного акта в системе законодательства и правовом регулировании соответствующих отношений. Выше было отмечено, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 26.3 закрепляет принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Из буквального же толкования и наименования и содержания ст. 39 Основ законодательства Российской Федерации о культуре следует, что полномочия субъектов Российской Федерации в области культуры ограничиваются исключительно теми, которые указаны в первом из названных законов. Такой подход (по сути, являющимся ограничительным) представляется не верным и не 54 основанным на Конституции Российской Федерации. В соответствии с конституционными принципами распределения предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации к совместному ведению относятся только общие вопросы культуры. Из этого следует, что иные вопросы, не относящиеся к общим и не связанные с установлением основ федеральной политики и федеральных программ в области культурного развития (последнее представляет прерогативу федерального центра), могут быть отнесены к ведению субъектов Российской Федерации. Рассматривая эволюцию места Основ законодательства Российской Федерации о культуре в правовом регулировании культурной деятельности необходимо отметить также и трансформацию предмета данного законодательного акта. Изначальное видение Основ законодательства Российской Федерации о культуре как комплексного акта, нормы которого должны были охватить все наиболее важные вопросы культурной жизни, нашло отражение в их содержании. Были включены в них, в том числе нормы, определявшие статус организаций культуры, работников культуры, формы и методы государственной поддержки. В последствии многие подобные нормы были исключены из Основ законодательства Российской Федерации о культуре. Это касается положений, определявших обязанности государства по обеспечению доступности дл граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ, условия и порядок создания, деятельности (в том числе хозяйственной), реорганизации и ликвидации организаций культуры, финансирование культуры и культурной деятельности, материально-техническое обеспечение культуры, трудовые отношения и принципов оплаты труда работников культуры, социальную поддержку работников культуры. Причины отмеченной трансформации во многом имеют политическое происхождение и связаны с проводимой социальной политикой, которая концентрированное законодательное выражение нашла в Федеральном 55 законе от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные выше поправки в Основы законодательства Российской Федерации о культуре были внесены именно этим законом. Кроме того, нельзя не отметить и чисто юридические основания для корректировки общего закона о культуре. Обусловлены они необходимостью его приведения в соответствии с иными федеральными законами, принятыми после вступления в силу Конституции Российской Федерации. В литературе отмечается, что подобное подчиненное положение Основ законодательства Российской Федерации о культуре по отношению к иным федеральным законам не в последнюю очередь связано именно с принятием их до 1993 г. Соответственно и возникающие коллизии следует разрешать не в пользу Основ законодательства Российской Федерации о культуре32. Долгое время имевшиеся коллизии оставались без внимания законодателя. Но после принятия указного выше Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ они были устранены в основном путем исключения спорных положений из Основ. В качестве примера можно привести нормы, посвященные организациям культуры. В первоначальной редакции данного закона им уделялось значительное внимание, что не удивительно, учитывая состояние законодательства нач. 1990-х годов, которое еще не смогло адекватно Андрюхина Э.П. Законодательство о культуре в Российской Федерации // Право и экономика. 2002. № 12. С. 23. 32 56 отразить происходившие перемены в политической, социальной и экономической сферах. При этом законодатель посчитал необходимым значительное внимание уделить вопросам хозяйственной деятельности, организаций, их имущественному статусу. В последствии часть положений Основ законодательства Российской Федерации о культуре в рассматриваемой части в том или ном виде нашла отражение в иных законодательных актах, в частности в Гражданском кодексе Российской Федерации, а часть - пришла в противоречие с ним. Другой пример связан с налогообложением. В Основы законодательства Российской Федерации о культуре, как и во многие другие законодательные акты в социально-культурной сфере, были включены нормы, посвященные льготному режиму налогообложения организаций культуры и иных субъектов, что рассматривалось как одна из форм поддержки культуры. При этом часть норм носила фактически прямой характер, то есть они устанавливали соответствующие преференции. Так, согласно ч. 5 ст. 45 названного закона предусматривалась специальная система налоговых льгот предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их организационно-правовых форм, а также физическим лицам, в том числе иностранным, вкладывающим свои средства в развитие культуры Российской предоставления этих Федерации33. льгот Характер, предполагалось размер определять и порядок налоговым законодательством Российской Федерации. В данном случае, налоговому законодательству отводилась обслуживающая роль. Льготы фактически императивно вводились общим законом о культуре. Однозначно в Основах законодательства Российской Федерации о культуре решался вопрос налогообложения прибыли некоммерческих организаций культуры – предусматривался особый (читай, льготный) порядок налогообложения (ч. 4 33 Данная статья утратила силу. 57 ст. 45). Опять же налоговое законодательство по смыслу указания закона должно было предусмотреть порядок реализации названной льготы. Проведенная в кон. 1990-нач. 2000-х годов кодификация налогового законодательства существенным образом изменила его место в системе законодательства. Нормы Налогового кодекса Российской Федерации по вопросам налогообложения фактически получили приоритет перед иными федеральными законами. Это подтверждает и положениями самого Налогового кодекса Российской Федерации и правоприменительная (в том числе и судебная практика). Таким образом, Основы законодательства вступили в противоречие с Налоговым кодексом Российской Федерации в части прямого закрепления налоговых льгот в области культуры. Де-факто они потеряли свое юридическое значение, де-юре на законодательном уровне это было признано Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, которым соответствующие положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре были исключены из текста закона. Таким образом, в ходе реализации новой социальной политики, а также в результате приведения Основ законодательства Российской Федерации о культуре в соответствие с иными федеральными законами был сужен их предмет правового регулирования. Во всех этих случаях Основы законодательства Российской Федерации о культуре следуют за иным, то есть занимают положение нормативного правового акта, принимаемого в соответствии с иным федеральными законами. В целом же можно констатировать изменение роли Основ как нормативного инструмента государственной политики в области культуры и придание им более скромного места, чем это было изначально задумано. Что касается последней тенденции, то она характерна в целом для законодательства о культуре. Преобразования кон XX-XXI вв., связанные с кодификацией бюджетного, налогового законодательства, принятием общих законов, посвященных организации государственной власти в субъектах 58 Российской Федерации и местного самоуправления, привели к трансформации предмета правового регулирования в области культуры (федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Это связано с приданием особого места данным законодательным актам в иерархической структуре системы отечественного законодательства, хотя какие-либо юридические основания для этого отсутствуют. Вместе с тем, отмеченное выше изменение Основ законодательства Российской Федерации о культуре и в целом тенденция к отказу от основ законодательства как формы законодательного акта не находит полной поддержки в теории. Так, по мнению Полениной С.В., с учетом федеративной структуры России и необходимостью разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации преждевременно снимать с повестки дня вопрос о возможности выделения такого вида законов, как основы законодательства34. Отмечается интегративная функция основ законодательства, закрепление в них общих начал, принципов правового регулирования35. Мицкевич А.В. в одной из своих последних работ писал, что именно основы законодательства наряду с кодексами служат основаниями для определения предмета каждой отрасли законодательства, что в настоящее время формируются кодификация и консолидация законодательства, относящегося к социальной сфере общества. В нем целесообразно обеспечить единые скоординированные нормы и принципы правовой регламентации социального обеспечения, страхования и 34 Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9. С. 11. 35 Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 65. 59 других сфер социальной защиты населения, а также развивающееся законодательство в области образования, здравоохранения, все более выходящего сегодня за рамки административного права36. Место основам законодательства как базового федерального закона в той или иной отрасли жизнедеятельности, а также закона, позволяющего наиболее оптимально учитывать федеративное устройство отводит Рахманина Т.Н.37 Таким образом, имеются определенные теоретические предпосылки к сохранении основ законодательства в системе российского законодательства. Вместе с тем, исходя из формального подхода, а именно положений Конституции Российской Федерации, сохранение основ законодательства как формы федерального законодательного акта представляется проблематичной. Постепенно основы законодательства, доставшиеся в «наследство» современной системе законодательства, уступают место федеральным законам. Из последних примеров можно привести замену Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 г. Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Но отказ от основ законодательства ни в коей мере не означает отрицание систематизации законодательства. Показательно, что тот же федеральный закон, определяющий порядок охраны здоровья граждан в своем названии содержит слово «основы». Основы законодательства как форма законодательного акта уходят в прошлое, но формирование основ правового регулирования систематизации в той законодательства или ной прочно сфере, как проявления входит в российскую законотворческую практику. Следует обратить внимание, что большинство государств-участников СНГ строят законодательное регулирование отношений в области культуры Мицкевич А.В. Система права и система законодательства: развитие научных представлений и законотворчества // Проблемы современного гражданского права: Сб. ст. М., 2000. Сс. 40, 43-44. 37 Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. М., 2005. С. 51. 36 60 на основе общих законов о культуре, то есть таких законодательных актов, предмет регулирования которых составляют в целом отношения в сфере культуры, а не только отдельные направления в этой сфере. Данные законы играют роль активного центра законодательства о культуре как отрасли законодательства. Это достигается посредством закрепления принципов государственной культурной политики, общих для отрасли понятий, норм, определяющих основы статуса организаций культуры, правовое положение национального культурного достояния и культурного наследия и т.д. В основном данные акты именуются законами о культуре. В Азербайджанской Республике действует Закон от 06.02.1998 г. № 430-IГ «О культуре», в Кыргызской Республике – Закон от 07.04.2009 г. № 119 «О культуре», в Республике Армения – Закон от 18.12.2002 г. № ЗР-465 «Об основах культурного законодательства», в Республике Беларусь – Закон от 04.06.1991 г. № 832-XII «О культуре», в Республике Казахстан – Закон от 15.12.2006 г. № 207-III ЗРК «О культуре», в Республике Молдова – Закон от 27.05.1999 г. № 413-XIV «О культуре», в Республике Таджикистан – Закон от 13.12.1997 г. № 516 «О культуре», в Туркменистане – Закон от 12.03.2010 г. № 92-IV «О культуре», в Украине – Закон от 14.12.2010 г. № 2778-VI «О культуре». Таким образом, общие законы о культуре можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности. 4. Законодательство о культуре как отрасль законодательства Законодательство о культуре принадлежит к так называемым комплексным отраслям законодательства и представляет собой систему законодательных актов, направленных на регламентацию культурной деятельности. В нем можно обнаружить нормы, относящиеся к 61 конституционному, административному, гражданскому и к иным отраслям права. Предметным признаком, позволяющим объединять разнородные по своему характеру нормы в единое отраслевое образование, имеющее комплексный статус, является культурная деятельность. В соответствии с Основами законодательства о культуре 1992 г. культурная деятельность понимается как деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей (ст. 3). Подобное многогранное определение культурной деятельности позволяет в свою очередь выделять в рассматриваемой отрасли законодательства подотрасли и крупные правовые институты (охрана культурных ценностей, государственная поддержка культуры и искусства и т. д). Кроме Основ законодательства Российской Федерации о культуре культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных непосредственно деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. К таким законам можно отнести следующие акты: Закон РСФСР от 25.10.1991 №1807-1 «О языках народов Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804-1 «О ввозе и вывозе культурных ценностей», Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации», Федеральный закон от 15.04.1998 № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой и находящихся на территории Российской Федерации», Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах», Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах 62 культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Непосредственно федеральное законодательство о культуре в структурном плане выгладит следующим образом. Центральное место в нем занимает общий законодательный акт, имеющий отношение ко всей культурной деятельности – Основы законодательства о культуре. Законодательно также оформляются отдельные направления (например, охрана памятников истории и культуры) и виды культурной деятельности (библиотечное и музейное дело и т. д). Правовое регулирование отношений в сфере культуры осуществляется также посредством норм законодательных актов иной отраслевой принадлежности. К ним, в частности, относятся Гражданский, Уголовный, Земельный, Градостроительный, Налоговый кодексы, Федеральные законы «О свободе совести и религиозных объединениях», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др. Появление и поступательное развитие законодательства о культуре свидетельствует о том, что в обществе утвердилась позиция о возможности и может даже необходимости целенаправленного внешнего воздействия на культуру как часть общественно жизни, построения некого плана рациональной деятельности людей, их организаций, государства в сфере культуры. Включение культуры в орбиту правового влияния порождает массу вопросов. Один из принципиальнейших – а что является предметом правого регулирования этой сфере. Сама культура или что-то другое? Проблема предмета правового регулирования законодательства имеет следующие аспекты. Первый – должна быть проведена своеобразная делимитация отрасли, то есть выделены те общественные отношения, которые придают своеобразие отрасли, отличают их от других отраслей. Следует признать, что эта задача не из легких. Ведь до сих пор отсутствует однозначное понимание 63 того, что такое культура. В общественных науках существует десятки, если не сотни определений данного понятия. Само право может рассматриваться как достижение культуры, как культурная ценность, а поэтому, формально, оно подпадает под определение культурной ценности в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о культуре. Но означает ли это, что, например, нормотворческая деятельность, деятельность по выработке норм права должны регулироваться Основами законодательства Российской Федерации о культуре, как деятельность по созданию определенной культурной ценности, представленной в виде норм поведения, закрепляемых в источниках права? В настоящее время на законодательном уровне предмет законодательства о культуре определяется через такие понятия, как «культурная деятельность», «культурные ценности». В соответствии со ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре культурная деятельность понимается как «деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей». При этом к культурным ценностям относятся «нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований историко-культурную значимость культурной здания, деятельности, сооружения, имеющие предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты» (там же). Нетрудно заметить, что данные определения дают только общее представление о том, что же может явиться предметом регулирования как самих Основ законодательства Российской Федерации о культуре, так и всего законодательства о культуре. Неслучайно уже в ст. 4 Основ законодательства Российской Федерации о культуре законодатель 64 предпринял попытку конкретизировать круг общественных отношений, указав область применений названного законодательного акта. Но, в конечном итоге, и здесь он был вынужден признать невозможность исчерпывающего определения общественных отношений, подпадающих под действие Основ законодательства Российской Федерации о культуре. Перечислив определенные области, например, такие как выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры, художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства, художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы, самодеятельное (любительское) художественное творчество, музейное дело и коллекционирование и т. д., законодатель признает открытость данного списка и снова возвращается к понятию «культурная деятельность». С юридической точки зрения, указанные определения уязвимы, так как позволяют привнести значительный субъективный элемент в определение того, что можно считать культурной деятельностью, культурными ценностями. В самом законодательстве и практике государственного управления можно привести примеры того, как по разному трактуются данные понятия. В Налоговом кодексе Российской Федерации, например, к организациям культуры относятся зоопарки (ст. 149 - проверить). С 2004 г по 2008 г. к объектам управления федеральных органов исполнительной власти в сфере культуры относились средства массовой информации. Таким образом, может ли в такой ситуации право, законодательство брать на себя смелость и давать исчерпывающе определение культуры? Ответ на данный вопрос должен быть отрицательным. Скорее всего, следует согласиться с законодателем и придерживаться максимально открытого подхода к определению предмета законодательства о культуре через такие 65 понятия как «культурная деятельность» и «культурная ценность». Но при этом все же необходимо уточнить, конкретизировать соответствующие понятия, в первую очередь, понятие «культурные ценности». Представляется, что в Основах законодательства Российской Федерации о культуре следует дифференцировано подойти к культурным ценностям и четко выделить среди них материальные и нематериальные (использовав, в том числе и международные правовые акты). Данная классификация культурных ценностей должна учитываться в правовом регулировании отношений в сфере культуры. Хотя, конечно, следует признать, что границы отрасли объективно обречены быть прозрачными. Поэтому само законодательство о культуре будет отличаться рыхлостью. В нем можно будет обнаружить более или менее четкое и твердое ядро. Но велика вероятность того, что в орбиту отрасли будут попадать и акты, которые с большой долей условности можно будет относить к законодательству о культуре, или в отношении которых нельзя будет с уверенностью сказать, что они принадлежат к данной отрасли. Во многом, понимание структуры отрасли, как с точки зрения правового регулирования, так и принятия управленческих решений, будет определяться субъективными факторами Специфика предмета законодательства о культуре заключается не только в том, что его довольно сложно определить для целей правового регулирования. Необходимо также учитывать и своеобразие самих общественных отношений в сфере культуры. По словам Ю.А. Тихомирова, «специфика культуры как социального явления предопределяет особенности «встречи» с ней правового феномена»38. Поэтому второй аспект проблемы предмета законодательства о культуре – выделение в сфере культуры тех общественных отношений, которые могут быть предметом правового регулирования. 38 Право и культура / Под общ. ред. В.К. Егорова, Ю.А. Тихомирова, О.Н. Астафьевой. М., 2009. С. 16. 66 Основу культуры составляет творческая деятельность людей. Данная деятельность протекает в сознании людей, которое право регулировать не может. Конечно, право может оказывать воздействие на сознание людей, но вот регулирование непосредственно творческого процесса – это уже за пределами права. Поэтому рассматривать право можно как одно из средств создания условий для осуществления творческой деятельности (при этом не главное). Таким образом, возможности правового регулирования деятельности по созданию культурных ценностей весьма скромные, а пределы действия права ограничены. Но вот другие аспекты культурной деятельности, по освоению и охране культурных ценностей вполне могут составить предмет правового регулирования, и право в этой части сможет проявить все свои качества регулятивной системы. По указанным направлениям возможно принятие актов, которые будут содержать четкие правила поведения. Большую роль в регулировании отношений в сфере культуры играют нормы гражданского права. Действительно, гражданское право, основанное на таких принципах, как юридическое равенство участников и свобода договора, как нельзя лучше подходит для регулирования отношений по поводу культурной деятельности. Кроме того, именно в Гражданском кодексе Российской Федерации закреплены организационно-правовые формы юридических лиц, основные требования к различным видам договоров и сделок, вопросы причинения вреда и многие другие положения, необходимые для регулирования отношений в сфере культуры. Так, например, применение ст. 300 ГК РФ, определяющей сохранение прав на имущество при переходе предприятия или учреждения к другому собственнику, стало единственным способом передачи учреждения культуры из ведения субъекта Российской Федерации в федеральное подчинение. Кроме того, Гражданский кодекс содержит и специальные нормы, определяющие особенности тех или иных аспектов правоотношений в 67 области культуры, например, абз. 2 ч. 3 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться, если это необходимо для охраны культурных ценностей, а ст. 240 устанавливает порядок изъятия у собственника безхозяйственно содержимых культурных ценностей. Специфика предмета и метода частного права предопределяет значительную роль гражданско-правовых регуляторов в организации общественных отношений в культурной сфере. Это утверждение находит нормативно-правовое отражение как в том, что часть отношений в сфере культуры регламентируется гражданским законодательством Российской Федерации, так и в том, что определенное количество норм гражданского права содержится в законодательстве о культуре. Гражданским правом регулируются две группы общественных отношений: имущественные и личные неимущественные отношения. Обе эти группы отношений объединяет то, что они основаны на юридическом равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Общественные отношения в сфере культуры – это отношения, направленные на удовлетворение культурных потребностей лиц. Эти потребности реализуются в рамках неимущественных отношений либо в рамках имущественных отношений, в которых, однако, присутствует сильный неимущественный (культурный) интерес. Универсальность и гибкость частно-правового механизма упорядочения общественных отношений (дозволение и правонаделение, предоставление юридических субъектам действий, возможностей самостоятельного совершения инициативных использования различных правовых средств для удовлетворения своих потребностей и интересов) обуславливает его большие потенциальные возможности для обеспечения не только чисто имущественных, но и неимущественных, в том числе, культурных потребностей граждан. 68 Более того, все более полная охрана личных неимущественных интересов граждан средствами частного права является одной из основных тенденций развития как отечественного, так и зарубежного гражданского законодательства. Кодексы гражданского законодательства расширили предмет правового регулирования за счет включения в него широкого круга личных неимущественных прав граждан на основе доктрины «нового антропоцентризма» в гражданском праве. Так, нормы Гражданского кодекса Квебека регламентируют вопросы целостности лица при предоставлении медицинской помощи, принудительном психиатрическом освидетельствовании, уважении к телу умершего и т. д., положения Гражданского кодекса Франции касаются вопросов обеспечения физической неприкосновенности. Наиболее широкое закрепление личные права человека получили в новейших кодификациях гражданского права (Книга вторая «Личные неимущественные права физического лица» Гражданского кодекса Украины 2003 г., Гражданский кодекс Чехии). Таким образом, включение конституционных, по сути, норм в тело гражданских кодексов способствует обеспечению и реализации прав личности, провозглашенных конституциями, закономерно отражая неуклонный рост неимущественного (духовного) интереса граждан. В отечественной практике законодательной регламентации гражданских отношений эта тенденция нашла отражение в проекте Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ в I чтении 27.04.2012), явившимся результатом работ по реформированию гражданского законодательства. Предлагаемая редакция п. 1 ст. 2 ГК РФ исключает критерий связанности личных неимущественных 69 отношений с имущественными как предмета регулирования гражданского законодательства. Исходя изложенного, можно прогнозировать усиление взаимовлияния и взаимопроникновения гражданского законодательства и законодательства о культуре, что актуализирует исследование цивилистических аспектов регламентации отношений в сфере культуры. Иерархические отношения между нормами гражданского права, содержащимися в ГК РФ и законодательстве о культуре, заданы п. 2 ст. 3 ГК РФ, устанавливающем примат ГК РФ: нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать нормам ГК РФ. С точки зрения соотношения законодательства о культуре с гражданским законодательством принципиально важно уяснение предметов регулирования гражданского законодательства и законодательства о культуре в связи с конституционным распределением предметов ведения. Гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, тогда как общие вопросы культуры - предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Демаркация компетенции в сфере регулирования культурных отношений между двумя ступенями властной иерархии осуществляется исходя из того, что законодательство о культуре как комплексное образование представляет собой конгломерат норм публично-правового и частноправового характера. Правоотрослевая принадлежность норм имеет решающее юридическое значение, поскольку гражданско-правовая составляющая законодательства о культуре находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Таким образом, гражданско-правовое регулирование отношений в сфере культуры может осуществляться исключительно на федеральном уровне. 70 Это правило должно строго соблюдаться при распределении нормополномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательстве о культуре. В структуре правового регулирования отношений в сфере культуры можно выделить три группы гражданско-правовых норм: -нормы, касающиеся юридической личности организаций в сфере культуры; - нормы, закрепляющие вещные права в сфере культуры; - нормы, упорядочивающие обязательственные отношения в культурной сфере; - интеллектуальные права в сфере культуры. Гражданско-правовую составляющую статуса организаций в сфере культуры составляет регламентация их организации и деятельности в качестве юридического лица, поскольку данный подход оказался пригодным и для оформления имущественной базы различных видов социально- культурной деятельности путем создания соответствующих некоммерческих юридических лиц. Поэтому анализ гражданско-правовой составляющей статуса организаций культуры касается только их возможности самостоятельного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях, но никак не относится к их положению в других, публично-правовых, отношениях, где даже отсутствие такого статуса само по себе никоим образом не влияет на публично-правовое положение соответствующей организации и выполнению ей своих функций (именно поэтому законодательство о культуре допускает функционирование библиотек как с образованием, так и без образования юридического лица39). 39 См.: ст. 1 Федерального закона от 29.12.1994 N 78-ФЗ «О библиотечном деле». 71 Состояние гражданско-правового регулирования статуса юридических лиц в сфере культуры законодательством о культуре характеризуется множественностью действующих нормативных актов (Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Федеральные законы «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации», «О библиотечном деле», «О национально-культурной автономии», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; «Об архивном деле в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 609 «Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства»), не во всем соответствующих как друг другу, так и базовому для юридических лиц закону - Гражданскому кодексу. Кроме того, функционируют в поскольку форме большинство организаций культуры некоммерческих организаций, на них распространяется действие норм Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». При этом иерархические отношения между этими актами неоднозначны. Так, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» устанавливая общие нормы о правовом положении некоммерческих организаций как юридических лиц, которые применяются ко всем некоммерческим организациям, допускает отступление от них, поскольку иное установлено иными федеральными законами (ч. 1 ст. 1). Федеральный закон «Об автономных учреждениях», определяя в соответствии с Гражданским кодексом автономных учреждений, Российской Федерации правовое положение для автономных учреждений, осуществляющих 72 деятельность в сфере культуры, дозволяет установление на уровне федерального закона особенностей регулирования отношений (ст. 1). Таким образом, в названных случаях в силу прямого указания закона при противоречии норм законодательства о культуре общим нормам законодательства о некоммерческих организациях приоритет по принципу горизонтальной иерархии норм (lex specialis derogat generali), когда специальная норма вытесняет общую, имеют нормы законодательства о культуре. Тем выше требования к качеству правового регулирования статуса некоммерческих юридических лиц законодательством о культуре. Неоправданно усложнена и структура гражданско-правового регулирования правового статуса организаций культуры, включающая в себя четыре уровня нормативной регламентации. На первом уровне находятся нормы ГК РФ в силу п. 2 ст. 3 ГК РФ. Второй уровень составляют общие законы о некоммерческих организациях (Федеральный закон «О некоммерческих организациях», Федеральный закон «Об автономных учреждениях»). Третий уровень – общие нормы об организациях культуры Основ законодательства Российской Федерации о культуре; здесь же оказываются и нормы подзаконного характера (Постановление Правительства «Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства»), устанавливающие основы хозяйственной деятельности некоммерческих организаций культуры и искусства, в том числе и библиотек, и музеев. И, наконец, четвертый уровень составляют нормы специальных законов об отдельных видах организаций в сфере культуры (Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации», Федеральный закон «О библиотечном деле»; Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» и др.) Такая неоправданно сложная, противоречивая и неоднозначная (когда нормы подзаконного акта de facto превалируют над законодательными 73 установлениями) иерархическая система правового регулирования отрицательно сказывается на правоприменительной практике и очевидно требует коррекции. Законодательство о культуре в части регламентации правового статуса организаций культуры как юридических лиц изобилует пробелами, повторами и противоречиями. Статус некоторых видов организаций культуры урегулирован весьма отрывочно, вызывая множество вопросов и сомнений. Основы законодательства Российской Федерации о культуре не устанавливают ограничений, касающихся организационно-правовых форм, в которых могут функционировать организации культуры (ст. 41). Наиболее распространенной формой, в рамках которой осуществляет свою деятельность большинство государственных и муниципальных организаций культуры, является учреждение. Отдельные виды организаций культуры в силу императивного законодательного требования могут создаваться исключительно в форме учреждений (музеи, библиотеки). Этим, по-видимому, объясняется повсеместное смешение, отождествление и непоследовательное применение терминов «организация культуры» и «учреждение культуры» с разными по объему понятиями, в законодательстве о культуре. Вместе с тем, ввиду отсутствия упомянутого выше ограничения, организации в сфере культуры могут функционировать как в организационно-правовой форме иных некоммерческих организаций (фондов, общественных организаций и т. п.), так и в форме коммерческой организации (к числу последних тяготеют киностудии, кинотеатры, концертные организации, выставочные залы и галереи, отдельные театральные группы). Во всем многообразии обязательственных отношений в сфере культуры особое значение имеют отношения «организация культуры – гражданин». При этом в рамках этих последних ведущую роль играют отношения по 74 предоставлению услуг культурного характера, связанные с получением гражданами культурных благ для удовлетворения культурных потребностей, наряду с неотъемлемыми, но сопутствующими услугами (хранение верхней одежды в гардеробе, продажа программ спектакля, организация работы буфета и т. п.). Ч. 2 ст. 44 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Это право обеспечивается общедоступностью государственных библиотечных, музейных, архивных фондов, развитием организаций в сфере культуры, расширением культурного обмена с зарубежными государствами и т. п. В конечном счете, отношения по пользованию достижениями культуры – это отношения между различными культурно-просветительскими организациями и гражданами (музей-посетитель, театр-зритель и т. д.). Предоставляемые гражданам услуги в рассматриваемой области весьма разнообразны. К ним относятся услуги театров, кинотеатров, библиотек, музеев и т. п. Взаимоотношения организаций с гражданами по оказанию услуг в области культуры связаны с получением гражданами культурных благ для удовлетворения культурных потребностей. Культурные потребности могут удовлетворяться в различных формах: когда гражданин получает непосредственный доступ к культурным ценностям (характерно для деятельности музеев, библиотек и выставок), а также когда восприятие гражданином культурных ценностей (в основном, произведений литературы или искусства) опосредуется особым процессом: исполнением, показом произведений, сообщением произведений в эфир (соответствует деятельности театров, кинотеатров, концертных, фестивальных организаций и т. д.) Эти отношения имеют гражданско-правовой характер, поскольку наличествуют договорные отношения между юридически равными 75 субъектами, но практически выпали из предмета гражданского права и не регулируются нормами гражданского кодекса. В настоящее время на них распространяется действие норм гл. 39 ГК РФ о договоре возмездного оказания услуг, во вторую очередь - норм об общих правилах о подряде (ст. ст. 702-729) и положений о бытовом подряде (ст. ст. 730-739), если они не противоречат особенностям предмета договора возмездного оказания услуг. В том случае, если за оказанные услуги с гражданина не взимается вознаграждение, такой договор в силу п. 2 ст. 421 считается договором, прямо не предусмотренным законом. Кроме того, отношения по оказанию услуг в сфере культуры, когда их исполнителем выступает организация независимо от ее организационноправовой формы или индивидуальный предприниматель, а заказчиком – гражданин, регулируются Законом Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей». Глава 39 ГК РФ не может отразить специфику всех многочисленных и существенно отличающихся друг от друга услуг. Поэтому вряд ли целесообразно модифицировать правовое регулирование сферы услуг, выделяя в рамках данной главы общую часть о возмездном оказании услуг, а затем самостоятельные параграфы о каждом договоре40. Не идут по этому пути и подготовленная на основании Указа Президента Российской Федерации от 18.07.2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» и одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию «Концепция гражданского развития законодательства гражданского от законодательства 07.10.2009 Российской Федерации» и разработанный на ее основе проект Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую С подобными предложениями см., например: Шаблова Е. Г. гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 10. 40 76 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 27.04.2012. В сложившихся законодательства о условиях культуре именно могли бы нормы комплексного восполнить недостаточную регламентацию прав и обязанностей субъектов культурной деятельности в ходе удовлетворения культурных потребностей граждан в рамках гражданско-правовых договорных отношений. В юридической литературе неоднократно упоминалось о гражданскоправовом договоре гражданина с учреждением культуры41, были выделены отдельные его виды, в частности - договор об обслуживании в музее, договор на театральное обслуживание42, договор об оказании услуг в форме публичного показа музеем (зоопарком, ботаническим садом)43. Для формирования правовой модели договорного регулирования отношений между организациями культуры и гражданами следует принять во внимание, что договор организации культуры с потребителем является договором присоединения, условия которого формируются организацией культуры. Они свободны в определении условий договоров. Так, п. 12 Положения о театре в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 25.03.1999 г. № 329 предусматривает право театров, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, самостоятельно формировать свою экономическую программу, определять порядок реализации билетов, услуг и продукции, устанавливать на них цены в соответствии с законодательством См.. например: Малеин Н. С. Гражданский закон и права личности в СССР. М., 1981; Bonninger K., Klemann B., Listenwnik A. Kultur in unserer freinen Zeit. Berlin, 1984; Ойгензихт В. А. Нетипичные договорные отношения в гражданском праве. Душанбе, 1984; Щенникова Л. В. Культура и право. М., 1992; Maлеина М. Н. Договор об оказании услуг в форме публичного показа музеем (зоопарком, ботаническим садом) // Законодательство. 2008. № 5. 42 Щенникова Л. В. Указ. соч. С. 95, 112. 43 Малеина М. Н. Указ. соч. 41 77 Российской Федерации. В ряде случаев отдельным категориям граждан предоставляются льготы. В силу ч. 2 ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре лица, не достигшие возраста 18 лет, имеют право бесплатно посещать музеи один раз в месяц. Субъекты Федерации, органы местного самоуправления, выделяя средства бюджетного финансирования организациям культуры, одновременно предусматривают их обязанность оказывать бесплатные услуги определенным категориям граждан либо любым гражданам, но в определенные часы, дни и т. п. Гражданин, заключая такой договор, имеет право выбора места в зрительном зале, даты мероприятия. Но этот выбор нельзя квалифицировать в качестве согласования условий договора. Речь в данном случае идет об определении конкретной услуги среди однородных услуг, поскольку перечень мест в зале, время и дата, на которые продаются билеты, заранее определяются исполнителем услуги. На основании ст. 428 ГК РФ договором присоединения признается договор, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могут быть приняты другой стороной не иначе, как путем присоединения ко всему договору в целом. В силу п. 2 ст. 428 ГК РФ присоединившаяся сторона вправе потребовать изменения или расторжения договора, если договор присоединения лишает эту сторону прав, обычно предоставляемых по договорам такого вида, ограничивает или исключает ответственность за нарушение обязательств или содержит иные, явно обременительные для присоединившейся стороны условия. Квалификация договора об оказании услуг в качестве договора присоединения означает, исходя из вышеприведенной нормы, что такими противоречащими интересам потребителя условиями, при наличии которых гражданин вправе потребовать изменения или расторжения договора, могут быть, в частности, требование посещать мероприятие в определенной одежде или оговорка о праве исполнителя услуг заменять одних исполнителей 78 другими без предварительного уведомления потребителя, или ограничение права потребителя расторгнуть договор. Последнее является одним из важных прав потребителя. В соответствии со ст. 782 ГК РФ заказчик вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора возмездного оказания услуг при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов. Для исполнителя условия отказа более жесткие: он вправе отказаться от исполнения договора только при условии полного возмещения заказчику убытков. В расчет размера убытков входят стоимость билета, расходы на его приобретение (оплата услуг театральных агентов, дополнительные сборы и т. п.). Если потребитель понес иные расходы, такие расходы также могут быть включены в убытки. При заключении договора с гражданином организации культуры нередко оговаривают право удержать часть стоимости билета при его возврате до начала мероприятия. Это условие должно рассматриваться через призму норм ст. 782 ГК РФ и ст. 32 Закона «О защите прав потребителей», которые устанавливают, что заказчик, отказавшийся от договора, возмещает исполнителю лишь фактически понесенные расходы. Следовательно, удерживаемая исполнителем часть стоимости билета может быть уменьшена по требованию заказчика, при этом бремя доказывания размера расходов будет лежать на организации культуры. Договор оказания услуг организациями культуры относится к консенсуальным и считается заключенным с момента продажи билета. Договор оказания услуг в сфере культуры оформляется путем выдачи потребителю билета. Билет представляет собой документ установленной формы, содержащий информацию об условиях договора с потребителем и, как правило, подтверждающий факт оплаты услуги. Реже продается абонемент. Если посещение бесплатное, то договор заключается путем совершения конклюдентных действий: организация предоставляет 79 возможность пройти на территорию организации, а гражданин проходит, предоставляя при необходимости определенные документы. Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.02.2000 г. № 20н утвержден образец билета для театрально - концертных, культурно - просветительных организаций и учреждений и образец абонемента на посещение концертов и спектаклей. Согласно ему на основную часть и корешок билета и абонемента наносятся обязательные сведения: наименование организации культуры, номер серии и цена билета. Обязанность указать приведенные и иные сведения на билете и абонементе как документе, оформляющем договорные отношения между организацией культуры и гражданином, представляется целесообразно установить на законодательном уровне. На договоры распространяются оказания нормы о услуг организациями публичном договоре, культуры поскольку не услуги предоставляются некоммерческими организациями. Билеты реализуются как самостоятельно, так и через посредников. Характер деятельности организаций культуры предполагает, однако, продажу билетов каждому обратившемуся гражданину. Сторонами договора об оказании услуг организациями культуры являются организации культуры и граждане. В сфере культуры действуют специальные, помимо установленных ст. ст. 26, 28 ГК РФ, возрастные ограничения участия в договорных отношениях по потреблению услуг культурного характера. Так, действует Руководство по возрастной классификации аудиовизуальных произведений, положения и состава экспертного совета по возрастной классификации аудиовизуальных произведений, утвержденное Приказом Роскультуры России от 15.03.2005 № 112, которое делит зрителей по психовозрастным особенностям на следующие группы: до 12 лет, от 14 лет, от 16 лет, от 18 лет. Классификация фильмов преследует цель защитить 80 детей и подростков от аудиовизуальных произведений, которые могут нанести вред их здоровью, эмоциональному и интеллектуальному развитию. Значима вытекающая из законодательства (например, ст. 10 Закона «О защите прав потребителей», ст. 35 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации») преддоговорная обязанность организаций культуры информационного характера. В соответствии со ст. 10 Закона «О защите прав потребителей» исполнитель обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию об услугах, обеспечивающих возможность их правильного выбора. В частности, исполнитель указывает: - цену в рублях и условия оплаты услуг, - наличие льгот (если они установлены) для отдельных категорий граждан, - адрес (местонахождение), - фирменное наименование (наименование) исполнителя услуги, - информацию о правилах оказания услуг, - указание конкретного лица, которое будет выполнять услугу, - информацию об использовании фонограмм исполнителями музыкальных произведений, - автор (авторы), исполнители (включая, режиссеров-постановщиков) для индивидуализации показываемого или исполняемого произведения литературы или искусства. Если услуга заключается в публичном показе коллекций картин, скульптур, иных культурных ценностей, допустимо использовать общие обозначения, позволяющие выделить коллекцию, экспозицию среди иных культурных ценностей. Информация об услугах должна включать все условия договора с гражданином. К обычным условиям договоров на оказание зрелищных услуг относятся: 81 - наименование и вид услуги (например, спектакль в постановке определенного режиссера с участием в главных ролях определенных артистов); - время оказания услуги (время начала проведения мероприятия и его продолжительность); - место проведения, а также место зрителя в зрительном зале, если правилами проведения мероприятия не предусмотрено свободное размещение зрителей); - цена услуги, если договор носит возмездный характер. Отказ в предоставлении информации либо предоставление недостоверной информации влекут для организации культуры согласно ст. 13 Закона о защите прав потребителей необходимость возмещения убытков, понесенных гражданином. Что касается требований к качеству предоставляемой по договору услуги, то особенность отношений по оказанию услуг в сфере культуры такова, что они зачастую носят субъективный характер, что усложняет их нормативное оформление. Однако есть и формальные требования к услуге культурного характера: место, время, место в зрительном зале, состав артистов и т. п. Нарушение условий о качестве услуги в области культуры могут заключаться также в несоблюдении условий публично-правового характера, установленных в отношении совершения действий, направленных на пропаганду насилия, расовой, национальной и религиозной ненависти, свержения конституционного строя и т. д. Нарушение такого рода влекут за собой наступление административной либо уголовной ответственности. Законодательство о культуре не содержит специальных норм об ответственности за ненадлежащее исполнение договора об оказании услуг в сфере культуры. 82 Нарушение своих обязательств со стороны организации культуры могут проявляться в несоблюдении объявленного времени проведения – несвоевременном начале либо преждевременном окончании, в отказе в доступе к экспонируемым объектам в музее в рабочее время, в непринятии мер по обеспечению безопасности посетителей, за предоставление некачественной услуги. Ответственность организаций культуры за подобные нарушения может выражаться в возмещении неимущественного вреда причиненных (если в убытков результате и компенсации неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств гражданину причинен моральный вред). Исходя из всего вышеизложенного, в целях восполнения недостаточной регламентации прав и обязанностей субъектов культурной деятельности в ходе удовлетворения культурных потребностей граждан в рамках гражданско-правовых договорных отношений необходима разработка в рамках законодательства о культуре нормативно-правового регулирования обязательственных отношений между организациями культуры и физическими лицами по предоставлению услуг культурного характера с учетом их родовидовых отношений с общими нормами главы 39 ГК РФ о договоре возмездного оказания услуг. Для этого возможно урегулировать эти отношения в рамках одного, базового, договорного типа (договор оказания услуг в сфере культуры, договор оказания зрелищных услуг или т. п.), определить его виды, установить существенные условия такого договора, права и обязанности сторон договора (в том числе, преддоговорные обязанности информационного характера), требования к качеству предоставляемых услуг, ответственность сторон договора за ненадлежащее исполнение обязательств по договору. неисполнение либо 83 Согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, общие вопросы культуры относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, согласно правовым позициям Конституционного суда Российской Федерации, субъекты Российской Федерации не лишены права принимать законы и иные нормативные правовые акты и в условиях отсутствия соответствующих федеральных актов (опережающее законотворчество). Законодательством о культуре установлено четыре уровня компетенции в указанной сфере: Первый уровень - компетенция федеральных органов государственной власти и управления в области культуры, предусмотренная п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации и ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, включая обеспечение прав и свобод человека в сфере культуры, установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития и др. Второй уровень - совместная компетенция федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации, органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга в соответствии со ст. 38 Основ законодательства Российской Федерации о культуре. В совместную компетенцию включаются: обеспечение прав и свобод человека в области культуры; обеспечение сохранности культурного достояния народов РФ, памятников истории и культуры, историко-культурных территорий, 84 включенных в Свод памятников истории и культуры Российской Федерации; осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материально-технического обеспечения; охрана авторского права и смежных прав, права интеллектуальной собственности, права наследования в области культуры; утверждение требований (стандартов) к профессиональному образованию в области культуры; создание условий для культурного развития всех народов и этнических общностей Российской Федерации; проведение государственной финансовой политики в области культуры, политики в сфере труда, занятости и оплаты труда работников культуры; финансирование особо ценных объектов культурного достояния народов Российской Федерации. Третьим уровнем является компетенция органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере (ст. 39 Основ законодательства о культуре). Законодательство субъектов Российской Федерации в области культуры регулирует обширный круг вопросов. Четвертый уровень - компетенция, согласно ст. 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, органов местного самоуправления в указанной области. Законотворческая компетенция субъектов Российской Федерации в системе действующего нормативно-правового регулирования сферы культуры определена в настоящее время целой группой законодательных актов федерального уровня: Основы законодательства Российской Федерации о культуре; Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов», Федеральный закон «О библиотечном деле», Федеральный закон «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», Федеральный закон «О национально-культурной автономии», Федеральный закон «О государственной поддержке кинематографии 85 Российской Федерации», Федеральный закон от «О народных художественных промыслах»; Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации». В соответствии с указанными и иными нормативными правовыми актами федерального уровня законотворческая компетенция субъектов Российской Федерации в регулировании отношений в сфере культуры распространяется на следующие вопросы. 1. В области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации: - Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) (ст. 39 основ законодательства о культуре; ст. 9.2, ч. 2 ст. 22 закона об объектах культурного наследия; пп.15 п. 2 ст. 26.3 закона об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ); - Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) (ст. 39 основ законодательства о культуре; ч. 1 ст. 2, ст.9.2 закона об объектах культурного наследия; пп. 15 п. 2 ст. 26.3. закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ); - Установление зон охраны объектов культурного наследия (ч. 4 ст. 99 Земельного кодекса РФ); - Установление порядка изменения категории историко-культурного значения объектов культурного наследия (ст. 9.2 закона об объектах культурного наследия); - Определение порядка принятия решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия в единый государственный 86 реестр объектов культурного наследия (ст. 9.2 закона об объектах культурного наследия); - Установление порядка определения размера оплаты государственной историко-культурной экспертизы (ст. 9.2 закона об объектах культурного наследия); Определение - порядка организации историко-культурного заповедника (ст. 9.2, ч. 4 ст. 58 закона об объектах культурного наследия); - Государственный контроль в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (ч. 1 ст. 11 закона об объектах культурного наследия); - Порядок формирования, финансирования и реализации региональных программ охраны объектов культурного наследия (ст. 9.2, ч. 2 ст. 12 закона об объектах культурного наследия); - Порядок финансирования мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия за счет средств, полученных от их использования (ч. 3 ст. 13 закона об объектах культурного наследия); - Установление льготной арендой платы и ее размера в отношении объекта культурного наследия (ч. 1 ст. 14 закона об объектах культурного наследия); - Определение органа государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в сфере охраны объектов культурного наследия (ст. 17, 19, ч. 3 ст. 31, ч. 2 ст.47, ч. 3 си. 58 закона об объектах культурного наследия); - Порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия (ч. 2 ст. 27 закона об объектах культурного наследия); 87 - Порядок утверждения границ зон охраны объектов культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (ч. 3 ст. 34 закона об объектах культурного наследия); - Проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий (ч. 4 ст. 35 закона об объектах культурного наследия); - Порядок выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (ч. 2 ст. 45 закона об объектах культурного наследия); - Регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении (ч. 2 ст. 60 закона об объектах культурного наследия); - Порядок согласования градостроительной документации для исторических поселений (ч. 4 ст. 60 закона об объектах культурного наследия). 2. В области библиотечного дела и обязательного экземпляра документов: - Организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъектов Российской Федерации (ст. 39 основ законодательства о культуре; пп.16 п. 2 ст. 26.3 закона об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); Деятельность национальных библиотек республик, автономных округов, автономной области (ч. 2 ст. 18 закона о библиотечном деле); - Комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов (пп.16 п. 2 ст. 26.3 закона об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); - Установление обязанностей библиотек субъектов Российской Федерации по распределению и доставке обязательных экземпляров 88 субъектов Российской Федерации и контроля за их распределением и доставкой (ч. 2 ст. 17 закона об обязательном экземпляре документов); - Определение видов документов, входящих в состав обязательного экземпляра субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 закона об обязательном экземпляре документов). 3. В области музейного фонда и музеев Российской Федерации: - Создание и поддержка государственных музеев (ст. 39 основ законодательства о культуре; пп.17 п. 2 ст. 26.3 закона об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); - Создание, реорганизация и ликвидация государственных музеев субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 29 закона о музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации). 4. В области государственной поддержки учреждений культуры и искусства: - Организация и поддержка учреждений культуры и искусства (ст. 39 основ законодательства о культуре; пп. 18 п. 2 ст. 26.3. закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); - Порядок установления льгот для организаций культуры, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации (ст. 52 основ законодательства о культуре). 5. В области государственной поддержки национально-культурных автономий: - Поддержка региональных и местных национально-культурных автономий (ст. 39 основ законодательства о культуре; пп. 20 п. 2 ст. 26.3. закона об общих принципах организации законодательных 89 (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); - Поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности (закон о национально-культурной автономии; ст. 39 основ законодательства о культуре; пп. 20 п. 2 ст. 26.3. закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). 6. В области государственной поддержки кинематографии: - Государственная поддержка кинематографии (ч. 1 ст. 6 закона о государственной поддержке кинематографии Российской Федерации). 7. В области народных художественных промыслов: - Поддержка народных художественных промыслов (ст. 39 основ законодательства о культуре; Ч. 2 ст. 4 закона о народных художественных промыслах; пп. 19 п. 2 ст. 26.3. закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); - Порядок отнесения изделий к изделиям народных художественных промыслов (ч. 2 ст. 7 закона о народных художественных промыслах); - Установление мест традиционного бытования народных художественных промыслов (ч. 1 ст. 9 закона о народных художественных промыслах). 8. В области архивного дела: - Государственная политика в области архивного дела (ч. 2 ст. 4 закона об архивном деле в Российской Федерации); - Хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов (ч. 2 ст. 4 закона об архивном деле в Российской Федерации); 90 - Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области архивного дела (ч. 5 ст. 4 закона об архивном деле в Российской Федерации); - Разграничение собственности между муниципальными образованиями, муниципальными образованиями и субъектом Российской Федерации на архивные документы (ч. 2 ст. 8 закона об архивном деле в Российской Федерации); - Передача архивных документов в собственность Российской Федерации, других субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований (ч. 2 ст. 10 закона об архивном деле в Российской Федерации); - Установление правил работы с архивными документами (ч. 5 ст. 14 закона об архивном деле в Российской Федерации); - Осуществление контроля за соблюдением законодательства об архивном деле (ст. 16 закона об архивном деле в Российской Федерации); - Формирование и содержание архивных фондов субъектов Российской Федерации (пп. 3 п. 2 ст. 26.3. закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Как показывает приведенный обзор, компетенция субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования различных областей культурной деятельности формировалась на протяжении двенадцати лет под воздействием законодательных актов федерального уровня, принимаемых в разное время. Как само федеральное законодательство в связи с длительностью его формирования не отвечает требованиям четкости правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений, так и законодательство субъектов Российской Федерации во многом проецирует указанный недостаток федерального законодательства, поскольку в значительной мере основывается на заложенных в нем общих направлений правого регулирования той или иной 91 области культурной деятельности, а также использует его (федерального законодательства) понятийный аппарат, юридико-технические приемы, предметную область правового регулирования. Кроме Российской этого, анализ Федерации в правотворческой том варианте, в компетенции каком она субъектов определена законодательными актами федерального уровня, не позволяет утверждать, что она (правотворческая компетенция) отвечает требованиям правовой определенности, ясности, исключает дублирование законодательных актах федерального и в различных регионального уровней, а также исключает ее неоднозначное понимание, в том числе и правоприменителями. Например, законодательство в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации использует понятия «сохранение» и «охрана» памятников истории и культуры для обозначения двух самостоятельных направлений деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Очевидно, что данные понятия близки по своему этимологическому происхождению и придаваемому в современном русском языке смыслу. Однако, следуя законодательству, государственный контроль осуществляется только в области сохранения памятников истории и культуры, но не их охраны, разрабатываются программы охраны памятников истории и культуры, но финансируются мероприятия по сохранению памятников истории и культуры. При этом, функция и охраны, и сохранения возлагается на орган, уполномоченный в сфере охраны памятников истории и культуры. Другая сторона этой проблемы заключается в несовпадении закрепленных полномочий субъектов Российской Федерации в разных законах. Например, законом об архивном деле в Российской Федерации к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено «хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов», а законом об общих принципах организации законодательных 92 (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – «формирование и содержание архивных фондов». Из последней формулировки исключено «использование архивных фондов», что явно не соответствует не только закрепленной за субъектами Российской Федерации функции в области архивного дела, но не согласуется с такими законодательно закрепленными полномочиями субъектов Российской Федерации, как, например: передача архивных документов в собственность Российской Федерации и (или) муниципальных образований, установление правил работы с архивными документами и другими. Или другой пример: к полномочиям субъектов Российской Федерации законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено «создание и поддержка государственных музеев», а законом о музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации – «создание, реорганизация и ликвидация государственных музеев». Очевидно, что данные федеральные законы регулируют разный объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области функционирования государственных музеев субъектов Российской Федерации. Также приведенный выше обзор показывает, что законодательство в сфере правового регулирования культурной деятельности характеризуется непропорциональностью в вопросах закрепления конкретных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей области культурной деятельности. Так, например, очевидно, что в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в области архивного дела наряду с закреплением общих направлений государственной политики в указанных областях законодатель весьма подробно детализирует конкретные полномочия органов государственной власти субъектов Российской 93 Федерации в установленной области правового регулирования. При этом, порой такая детализация явно выходит за рамки его компетенции, как, например, в случае, указания на необходимость формирования органа государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в сфере охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Напомним, что в соответствии с ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется образуемыми ими органами государственной власти. И, напротив, в правовом регулировании отдельных областей культурной деятельности законодательство федерального уровня, а вслед за ним и законодательство субъектов Российской Федерации вовсе не определяет компетенцию субъектов Российской Федерации. Например, в области кинематографии законодательство ограничивается декларативным указанием на полномочие субъектов Российской Федерации в виде «государственной поддержки кинематографии». Такой способ правового регулирования, очевидно, не позволил субъектам Российской Федерации осуществить собственное правовое регулирование данной области культурной деятельности, о чем свидетельствует незначительное число соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Есть примеры и сугубо декларативных положений законодательных актов, не нашедших продолжения в закреплении конкретных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании определенной области культурной деятельности. Так, законом о национально-культурной автономии предусмотрено значительное число прав в данной области, однако подавляющее их большинство не подкреплено конкретными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательных актах и федерального, и регионального уровней. В основном, законодательство в данной области 94 сводится к декларативному закреплению «поддержки изучения национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности». Таким образом, действующим законодательством установлены лишь отдельные полномочия субъектов Российской Федерации и только в некоторых областях культурной деятельности, а именно: охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, кинематографии, народных художественных промыслов и ремесел, музейного фонда и музеев, библиотечного дела, архивного дела. Полномочия субъектов Российской Федерации в данных областях культурной деятельности установлены в результате принятия соответствующих федеральных актов. Вместе с тем, согласно ст. 4 основ законодательства о культуре, законодательное регулирование распространяется на культурную деятельность в следующих областях: - выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры; - художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства; - художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы; - самодеятельное (любительское) художественное творчество; - музейное дело и коллекционирование; - книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело; - телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей; 95 - эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области; - научные исследования культуры; - международные культурные обмены; - производство материалов оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей; иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности. Поскольку в соответствии со ст. 2 Основ законодательства о культуре законодательство Российской Федерации о культуре состоит из настоящих Основ, законов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации о культуре, субъекты Российской Федерации вправе своими нормативными актами регулировать отношения в любой из названных выше областях культурной деятельности. Однако анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что подавляющее большинство субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование в рамках, заданных федеральными законодательными актами. Так, в субъектах Российской Федерации приняты законы по следующим вопросам (областям культурной деятельности): - о культуре (о государственной поддержке сферы культуры, о политике в сфере культуры, о культурной деятельности (о деятельности в сфере культуры), о культуре и искусстве). Данные законы являются систематизированными актами общего действия. Только в одном субъекте Российской Федерации (Приморский край) такой закон отсутствует; - об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) (о сохранении объектов культурного наследия, о государственной охране, использовании, сохранении и популяризации объектов культурного наследия, об охране (государственной охране) объектов культурного 96 наследия). Лишь в трех субъектах Российской Федерации (КарачаевоЧеркесская Республика, Чувашская Республика и Амурская область) такие законы отсутствуют; - о библиотечном деле (о библиотеках и библиотечном деле, об организации библиотечного обслуживания, о развитии библиотечного дела, об организации библиотечного обслуживания, комплектовании и обеспечении сохранности библиотечных фондов, о регулировании отдельных вопросов библиотечного дела и обязательных экземпляров документов). Такие законы приняты в 22 из 30 субъектов Российской Федерации, подвергшихся мониторингу. Несмотря на прямое регулирование отдельных областей культурной деятельности специальными федеральными актами, значительная часть субъектов Российской Федерации не приняла собственные законы в таких областях, как: - обязательный экземпляр документов (14 субъектов Российской Федерации); - народные художественные промыслы (16 субъектов Российской Федерации); - музейный фонд и музеи (19 субъектов Российской Федерации); - кинематография (24 субъекта Российской Федерации); - архивное дело (специальные законы субъектов Российской Федерации отсутствуют). Это свидетельствует об отсутствии единой законотворческой политики Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования отдельных областей культурной деятельности, а также о пробельности правового регулирования важных областей культурной деятельности. Анализ предметной сферы правового регулирования разных областей культурной сферы, к сожалению, показывает, что субъекты Российской Федерации, находясь в фарватере федерального законодательства, своими 97 законами не отражают предметной специфики правового регулирования, закрепленной за ними федеральным законодательством. Так, например, несмотря на то, что федеральный законодатель ограничил сферу правового регулирования вопросами государственной охраной, использования, сохранения и популяризации объектов культурного наследия, многие субъекты вопреки этому своими законами регулируют именно объекты культурного наследия. В этом усматривается превышение субъектами Российской Федерации своих правотворческих полномочий, свидетельствует о некорректном определении наименовании нормативного правового акта. Есть также и более наглядные примеры превышения субъектами Российской Федерации своих полномочий. Так, например, в Республиках Бурятия и Карачаево-Черкесской законами субъектов урегулирован музейный фонд Российской Федерации и музеи на территории данных субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что музейный фонд Российской Федерации обладает признаком единства, все же включать в наименование законов субъектов Российской Федерации отношения, урегулированные федеральным законодателем, необоснованно. Также обращает на себя внимание и тот факт, что субъекты Российской Федерации крайне по-разному подходят к регулированию отношений в разных областях культурной деятельности: от комплексного регулирования до регулирования только отдельно взятых вопросов в соответствующей области культурной деятельности. Причем эта особенность вызвана не спецификой отдельных субъектов Российской Федерации, состоянием дел в той или иной области культурной деятельности, приоритетных задач в развитии культурной сферы, характерной для конкретного субъекта Российской Федерации и прочее. Напротив, разные подходы имеются в тех областях культурной деятельности, которые в равной мере развиты во всех субъектах Российской Федерации. Это, к сожалению, свидетельствует об отсутствии единой культурной политики в субъектах Российской Федерации, 98 а также, очевидно, и о слабости федерального законодательства в данной сфере, которое не в состоянии задать генеральную линию правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации, определить ключевые отношения, подлежащие правовому регулированию законами субъектов Российской Федерации. Именно поэтому, например, один субъекты Российской Федерации своими законами регулируют комплекс отношений в сфере культуры и искусства, а другие ограничиваются законодательным закреплением мер государственной поддержки сферы культуры; одни регулируют библиотечное дело в целом, другие – лишь библиотечное обслуживание населения, отдельные вопросы библиотечного дела и так далее. Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации также показал, что урегулирования имеются многочисленные отдельных вопросов примеры необоснованного культурной деятельности специальными законами субъектов Российской Федерации. Например, в области охраны объектов культурного наследия в СанктПетербурге наряду со специальным законом общего действия приняты отдельные законы о порядке организации установления границ и режима содержания историко-культурного заповедника, о порядке определения оплаты экспертизы объектов культурного наследия, о порядке изменения категории историко-культурного значения объектов культурного значения. В других субъектах Российской Федерации законами регулируется конкретные объекты культурного наследия (например, святилища коренных малочисленных народов в Ханты-Мансийском автономном округе). При наличии общего закона о премиях в сфере культуры и искусства специальным законом регулируется конкретная (именная) литературная премия (Пермский край). Законодательному регулированию подвергнуты также и отдельные вопросы культуры как таковой. Например, в Краснодарском крае имеется закон общего действия о культуре и 99 одновременно такой же закон общего действия о государственной политике в сфере сохранения и развития традиционной народной культуры (при одновременном регулировании законом субъекта Российской Федерации народных художественных промыслов и ремесел). Также на уровне законов субъектов Российской Федерации урегулированы вопросы, хотя и относящиеся косвенно к сфере культуры, но по своему содержанию не являющиеся деятельностью, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности (в том значении, в котором предусмотрено регулирование культурной деятельности в Основах законодательства о культуре). Это, например, такие вопросы, как: о творческих работниках и творческих союзах сферы культуры, о премиях в сфере культуры и искусства (включая именные премии), о почетных званиях, о дне работников культуры, о социальной поддержке работников учреждений культуры и искусства и другие. В данном случае важно, что к сфере законодательного регулирования субъектов Российской Федерации отнесена государственная поддержка учреждений культуры, но такие законы практически не встречаются, а региональный законодатель ограничивается, как показывают данные примеры, решением отдельных вопросов из этого направления. Это также подтверждает отсутствие четких критериев и параметров правового регулирования культурной сферы законодательством субъектов Российской Федерации. Также обращает на себя внимание, что субъекты Российской Федерации слабо проявляют самостоятельность в правовом регулировании культурной деятельности в тех областях, которые, соответственно, не урегулированы на федеральном уровне. Например, не встречаются законы субъектов Российской Федерации о литературной деятельности, сценическом, пластическом, музыкальном искусстве, архитектуре и дизайне, фотоискусстве, о народной культуре, в том 100 числе в таких ее проявлениях, как диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы, о самодеятельном (любительском) художественном творчестве, телевидении, радио, эстетическом воспитании и художественном образовании, о научных исследованиях культуры и другим вопросам. Хотя большинство из перечисленных областей культурной деятельности имеет широкое распространение в большинстве субъектов Российской Федерации и требует своего правового регулирования и правовой охраны (такие, например, как: фольклор, обычаи, обряды, говоры, топонимы и так далее). Единичные примеры самодеятельности субъектов Российской Федерации в этой области, к сожалению, не позволяют охарактеризовать сферу правового регулирования культурной сферы, как исчерпывающую. Например, имеются единичные примеры принятия субъектами Российской Федерации законов: о поддержке средств массовой информации и книгоиздания (Смоленская область), о фольклоре малочисленных народов Севера (Ханты-Мансийский автономный округ), о театрах и театральном деле (Архангельская область). Очевидно, культурной что правовое деятельности регулирование подлежит изучению и названных областей трансферу как на федеральный уровень, так и в другие субъекты Российской Федерации. В правовом регулировании сферы культуры законы субъектов Российской Федерации отличаются по структуре, объему, предметной регламентации, юридико-техническому оформлению. Если законы, регулирующие отдельные области культурной деятельности (объекты культурного наследия, обязательные экземпляры документов, музейный фонд и др.), основываются на соответствующих федеральных актах, то законы субъектов Российской Федерации общего действия (о культуре) имеют серьезные различия. 101 В субъектах Российской Федерации законодательное регулирование вопросов культуры представлено двумя различными путями. В республиках приняты законы, основные положения которых практически полностью совпадают с основными положениями федеральных законодательных актов. В других субъектах Российской Федерации автономных образованиях) законодатели большинстве своем конкретизирующие нормы, (областях, стремились нормы краях, закрепить в федерального законодательства, а также принять нормы в развитие федерального законодательства. Различия основываются на статусе субъектов Российской Федерации. Законы республик в составе Российской Федерации в основном имеют схожую структуру и предметные области регулирования. Большинство законов республик в составе Российской Федерации регулируют такие вопросы, как: - права и свободы человека в области культуры; - права и свободы народов и иных этнических общностей в области культуры; - национальное достояние и культурное наследие народов; - обязанности государства (республик) в области культуры; - компетенцию и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области культуры; - положение творческих работников; - межтерриториальное (межрегиональное) и международное культурное сотрудничество (культурный обмен). Для других видов субъектов Российской Федерации такое единообразие не характерно. Законы краев, областей и других субъектов Российской Федерации весьма специфичны в определении предметов правового регулирования в сфере культуры. В них отсутствует стройная 102 система и целостность правового регулирования культурной деятельности: отдельные нормы основываются на нормах федеральных актов либо буквально воспроизводят соответствующие положения федеральных актов; включены положения, урегулированные также специальными законами субъектов Российской Федерации; содержат совокупность норм, в принципе по содержанию не отвечающую предметной области правового регулирования закона. Так, например, в рассмотренных законах субъектов Российской Федерации фрагментарно урегулированы вопросы, которые условно можно разделить на несколько групп: - регулирующие разграничение компетенции и полномочий в области культуры (управления культурой) между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; - регулирующие хозяйственно-экономическую деятельность организаций культуры (финансирование, ценообразование, государственная поддержка, финансы, льготы, приносящая доход деятельность организаций культуры, материально-техническое обеспечение); - отдельные виды культурной деятельности (нередко при наличии специальных законов субъектов Российской Федерации): театральноконцертная деятельность, культурно-досуговая деятельность, народные художественные облуживание, промыслы, библиотечное национально-культурные облуживание, автономии, музейное деятельность по сохранению объектов (включая особо ценные) культурного наследия, кинематография; - статус учреждений государственной (организаций) культуры поддержки), включая (в том числе меры поддержку негосударственных некоммерческих организаций, действующих в сфере культуры; - статус (правовое положение) работников культуры (социальные гарантии (защита), трудовые отношения, социальная поддержка); 103 - взаимодействие организаций культуры с иными организациями, включая взаимоотношения с религиозными организациями; - межкультурное сотрудничество, включая международный культурный обмен; - принципы, гарантии и направления культурной деятельности. Указанный перечень вопросов является собирательным и в таком объеме не встречается ни в одном субъекте Российской Федерации. Хотя, как представляется, лишь в совокупности он может удовлетворять потребности правового регулирования культурной деятельности в субъектах Российской Федерации на уровне закона общего действия с учетом принятых специальных законов субъектов Российской Федерации об отдельных видах культурной деятельности. На практике же законы субъектов Российской Федерации регулируют только отдельные вопросы, включение которых в законодательные акты порой не обусловлено ни системой федеральных актов, ни системой актов субъектов Российской Федерации в сфере культуры, ни объективными потребностями правового регулирования отдельных направлений культурной деятельности в соответствующих субъектах Российской Федерации (например, казачества, говоров, обычаев, традиционной народной культуры и так далее). Очевидна необходимость законодательства Российской новой систематизации Федерации, но и не основанная только на ней систематизация законодательства субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования культуры на основе новой концепции правового регулирования сферы культуры. О необходимости совершенствования законодательства в сфере культуры свидетельствует также и правоприменительная практика судебных органов. Несмотря на относительно небольшое число судебных решений, постановленных высшими оспаривании признании и судебными инстанциями, недействующими по отдельных делам об положений 104 законодательных актов субъектов Российской Федерации в сфере культуры, анализ их содержания позволяет обратить внимание на несколько принципиальных положений. Во-первых, законодательные в основном акты, предметом судебных регламентирующие споров вопросы стали разграничения полномочий в сфере государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Конструкция норм федерального акта в данной сфере, закрепляющих полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не позволяет, таким образом, четко и недвусмысленно разграничить их полномочия в сфере охраны объектов культурного наследия. Отсюда следуют действия законодателей субъектов Российской Федерации, направленные на уточнение таких норм в своих законах, а по сути представляющие собой вмешательство в сферу полномочий органов государственной власти Российской Федерации. Во-вторых, правоприменительная практика высших судебных инстанций показывает, что законодатель субъектов Российской Федерации использует терминологию, которая не соотносится с используемой терминологией в федеральных актах, что, в свою очередь, приводит к возникновению спорных ситуаций и, как следствие, их разрешению в судебном порядке (например, культурный слой и объект археологического наследия). Следовательно, Федерации подлежит законодательство совершенствованию субъектов в части Российской используемого понятийного аппарата и его приведение в соответствие с содержанием терминов, используемых федеральным законодательством. Формирование нового понятийного аппарата законодательства о культуре должно быть направлено на упорядочение правового регулирования отношений в сфере культуры как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской 105 Федерации. Целесообразно, чтобы субъекты Российской Федерации в своих законах использовали такой же понятийный аппарат, который используется и федеральным законодательством. Очевидно, что с этой целью, понятийный аппарат законодательства о культуре должен быть расширен. В-третьих, значительное число споров возникает из-за неверного толкования федеральных актов законодателем субъектов Российской Федерации в части определения разграничения полномочий в сфере культуры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как следствие, превышение законодателем субъектов Российской Федерации полномочий в необоснованное сфере регулирования вторжение субъектов социально-культурной Российской сферы, Федерации в законотворческую компетенцию органов государственной власти Российской Федерации. Это ставит задачу согласования положений законодательных актов как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации в части правового закрепления разграничения полномочий в сфере правового регулирования культуры. В этом направлении совершенствованию должны быть подвергнуты и федеральные, и региональные акты, в том числе путем мониторинга перечней полномочий органов государственной власти. В-четвертых, анализ правоприменительной практики показал также, что спорные ситуации возникают из-за юридико-технических недостатков законодательных актов субъектов Российской Федерации, изобилующих воспроизведением норм федеральных актов, содержащих значительное количество отсылочных норм к актам федерального уровня. Это указывает на необходимость модернизации законодательных актов субъектов Российской Федерации не только с учетом действующего федерального законодательства, но также с учетом накопленного субъектами Российской Федерации опыта законотворческой деятельности. 106 Вообще заимствования в законах субъектах Российской Федерации соответствующих положений федерального законодательства и их «творческое преобразование» под нужды субъектов Российской Федерации является одной из характерных проблем правового регулирования в сфере культуры. Нередко законы субъектов Российской Федерации дублируются положения федеральных законов в сфере культуры вплоть до нумерации статей и пунктов в статьях. Законотворчество на уровне субъекта Российской Федерации проявляется лишь в незначительных дополнениях и изменениях исходного документа дополнения и - федерального изменения закона. Даже незначительные текста федерального исходного закона, осуществленные субъектом Российской Федерации и легализованные им в тексте соответствующего правопреобразовательную закона, направленность демонстрируют по-сути законотворчества субъектов Российской Федерации в сфере культуры. Такая деятельность нередко порождает условия, следствием которых является не только несогласованность федерального и регионального законодательства, но и состояние их прямого противоречия. Законодатель субъектов Российской Федерации без учета положений федерального законодательства невольно вторгается в сферу компетенции Российской Федерации, когда, например, провозглашает суверенитете в области культуры, ограничивает доступ к объектам культуры по соображениям секретности или особого режима пользования и так далее. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что, казалось бы, незначительные изменения и дополнения в законах субъекта Российской Федерации приводят к тому, что часть норм регионального законодательства вступает в противоречие с федеральным законодательством и Конституцией Российской Федерации, установившей, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить 107 федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 76). Анализ показал, что в системе действующего правового регулирования сферы культуры как на уровне Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации сложилась разрозненная совокупность правовых актов разной отраслевой направленности, регулирующая отдельные области культурной деятельности, не согласованная ни между актами федерального (регионального) уровней, ни в системе вертикального согласования, между федеральными и региональными актами. Это ставит приоритетной задачу систематизации и кодификации, с тем, чтобы создать стройную, внутренне согласованную и удобную для пользования систему актов. Кодификация федерального законодательства могла бы создать базу и для кодификации регионального законодательства. Однако в настоящее время наблюдается разрозненность действий федеральных органов,, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, снижение их ответственности и появление бессистемности в решении стоящих перед государством задач в сфере культуры. Единичность и несистемность принимаемых мер рано или поздно может привести к нарушению единства государственной политики в области культуры, неэффективному расходованию бюджетных средств, ослаблению связей между регионами Российской Федерации, возникновению непредвиденных сложностей в модернизации культуры и внедрении новых механизмов адаптации потенциала культуры к рыночным условиям, а в итоге - к ослаблению духовного единства многонационального народа России и ограничению позитивного влияния государства на состояние сферы культуры в Российской Федерации. Анализ нормотворчества также показывает, что "центр тяжести" законопроектной работы в сфере культуры целесообразно перенести в регионы. Преобладающий сейчас отраслевой принцип правового 108 регулирования культурной сферы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации не оправдывает себя. Целесообразно изменить сложившуюся модель и диверсифицировать ее по схеме, при которой бы на федеральном уровне утверждались основы культурной политики, гарантии прав и свобод человека и гражданина в сфере культуры, минимальные социальные стандарты в области культуры, основы межкультурного обмена и тому подобное, а на уровне субъектов осуществлялось бы отраслевое регулирование отдельных областей культурной деятельности. Такая схема обеспечивала бы реализацию субъектами Российской Федерации своей специфики в сфере культуры. 5. Процессы систематизации законодательства и дифференциации законодательного регулирования в сфере культуры Содержание и во многом структура законодательства о культуре определяются такими разнонаправленными процессами как систематизация законодательства и дифференциация законодательного регулирования. Если принятие Основ законодательства Российской Федерации о культуре свидетельствовало о начале процесса систематизации, то последующее принятие законодательных актов по отдельным направлениям культурной деятельности обозначило тенденцию к дифференциации законодательного регулирования. В отечественной теории права основы законодательства рассматриваются как разновидность закона. С их помощью обеспечивается укрепление федеративных начал в той или иной отрасли права или законодательства, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. Им отводится также роль активного центра отраслевого 109 законодательства, выполняющего функцию управления и обеспечивавшего соподчинение законодательных актов. Вместе с тем, следует отметить, что имеется и другая точка зрения (которая проявляет себя, в том числе и в нормотворческой практике). В соответствии с ней особая роль основ законодательства ставится под сомнение. В частности, в сфере культуры идея построения системы законодательства о культуре с опорой на общий закон не нашла последовательного воплощения, а отдельные примеры свидетельствуют даже об отказе от нее (см. выше). Модель построения отрасли законодательства с ориентацией на общий закон и специальные законы встречается во многих отраслях социального законодательства (об образовании, охране здоровья граждан и др.). Одним из основных факторов, предопределяющих такую модель, связан со сложностью самих сфер общественной жизни, подлежащих правовому регулированию, многообразием субъектов и видов деятельности, осуществляемых ими. Общий закон в данном случае выполняет роль активного центра, координирующего начала в правовом механизме. Это проявляется в том, что подобные законы (они могут именоваться основами законодательства, законами об общих принципах и т. п.) закрепляют общие принципы правового регулирования отношений, государственной политики в определенной сфере, общие понятия. В них также включаются нормы, определяющие основы правового положения тех или иных субъектов. В целом отмеченная особенность структуры законодательства Российской Федерации систематизации о отрасли. культуре свидетельствует Соответственно о дальнейшее проведенной развития законодательного регулирования в данной сфере будет являться ни чем как продолжением законодательства. работы по систематизации соответствующего 110 Кроме отраслевых нормативных актов, содержащих нормы одной отрасли права, существуют и широко распространены комплексные акты, содержащие нормы нескольких отраслей права. Соответственно, кроме отраслей законодательства, в основном совпадающих с отраслями права (такова, например, отрасль «уголовное законодательство»), существуют отрасли законодательства, объединяющие акты и нормы разных отраслей права (например, «образовательное законодательство»). Есть систематизация нормативных актов по такому предметному критерию как «тема» актов, т.е. по тематическому признаку (тематическая классификация). Подавляющее большинство нормативных актов и содержащихся в них правовых норм посвящено регулированию отношений, связанных с определенными объектами материального мира (земля, воды, леса, здания, квартиры, валютные ценности и т.п.), либо с определенными областями человеческой деятельности (предпринимательство, здравоохранение, образование, культура и т.д.), либо с определенными функциями власти или сферами управления (бюджет, оборона страны, охрана государственных границ, таможенный режим и т.п.). В то же время тематическая классификация, как бы ни была она удобна, в особенности для пользователей, не имеющих юридического образования, в чистом виде может быть использована, как правило, для систематизации лишь ограниченных нормативных массивов (например, актов определенного министерства или одного органа местного самоуправления). В законодательстве существуют отрасли и нормативные акты, образованные по иному признаку: на базе определенных, давно сложившихся, самостоятельных отраслей права (конституционного или государственного, гражданского, уголовного, процессуального и некоторых других). Предметом соответствующих отраслей законодательства является не определенная «тема», а определенная (как правило, очень широкая) область общественных отношений: отношений имущественно - равноправных, 111 трудовых, отношений, связанных с совершением преступлений, с их раскрытием и наказанием за них, и т.д. Выход из положения состоит в том, чтобы, используя классификацию нормативных актов по предметному признаку, то есть по предмету правового регулирования, при этом соединить возможности предметно - отраслевой и предметно - тематической классификации. Предметом регулирования, лежащим в основе этой классификации, являются общественные отношения определенного вида, однородные по своей природе - гражданские, трудовые и т.п. (предметно - отраслевая классификация) либо области разнородных по природе общественных отношений, объединяемых тематическим признаком - отношения, связанные с охраной государственной границы, отношения торгового мореплавания и т.п. (предметно - тематическая классификация). Основание предметной самостоятельных классификации отраслей - сочетание законодательства с сложившихся комплексными, регулирующими различные сферы общественной жизни. На современном этапе развития законодательства все более актуальной становится проблема создания новых актов, комплексно регулирующих крупные сферы однородных (выявленных по какому-либо признаку) общественных отношений и объединяющих их норм разных отраслей права. Это обусловлено, главным образом, тем, что регулирование ряда крупных сфер общественных отношений будет эффективным лишь при условии комплексного характера осуществляемого правового регулирования. Тезис теоретико-правовой науки о том, что кодификация должна осуществляться сугубо на основе отраслей права, не в полной мере отвечает потребностям систематизации российского законодательства. В законодательстве немало комплексных отраслей, например, природоохранительное законодательство, законодательство об образовании, охране здоровья граждан и т. д. 112 Практика создания комплексных систематизированных актов, существующая в настоящее время, получает дальнейшее распространение. При этом систематизация выходит за пределы традиционных отраслей права, она оправдана в областях, связанных с хозяйственной деятельностью, с транспортом. К актам подобного рода относятся Кодекс внутреннего водного транспорта, Таможенный кодекс, Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». К систематизированным актам, имеющим комплексный характер, относятся и акты, устанавливающие разграничение компетенции между Российской Федерации и ее субъектами в социально-культурной сфере. Таковы Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Жилищный кодекс, Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации». Критерием отбора правовых норм для комплексной систематизации является деление норм по отраслям хозяйства и сферам государственной деятельности. Создание систематизированных актов комплексного характера связано с наличием в самой структуре законодательства особых комплексных образований. Существование их общепризнанно в юридической науке и подтверждено оправдавшей себя практикой комплексной систематизации. Комплексные правовые общности можно рассматривать как специфические самостоятельные структурные подразделения (элементы) системы права. Однако внешне это проявляется как непосредственный результат комплексной систематизации законодательства, в известном смысле свидетельствующий об определенном влиянии субъективного фактора на формирование структуры права. Комплексные кодификационные акты представляют собой именно новый «сплав» разноотраслевых норм и принципов, в результате которого формируются новые единые принципы и общие положения, то есть 113 формализуются наиболее общие моменты правового регулирования определенной сферы социальной жизни. Комплексные систематизированные акты также являются базовыми, фундаментальными и возглавляют систему нормативных правовых актов определенной отрасли законодательства. Отличия между ними заключаются в том, что отраслевые и межотраслевые базовые систематизированные акты возглавляют отраслям соответствующие отрасли законодательства, адекватные права, и комплексные отрасли законодательства, не корреспондирующие сложившимся отраслям права. Отраслевые базовые акты концентрируют в себе полный набор признаков и черт, выражающих юридическое своеобразие данной отрасли как вполне сложившейся. Комплексные кодификационные акты создаются обычно с целью достижения наибольшей эффективности правового регулирования той или иной сферы хозяйственной или социальнокультурной жизни. Применительно к комплексной систематизации речь идет не о простой инкорпорированности в новом сводном акте разноотраслевых нормативных предписаний, а о специфическом образовании предписаний разной отраслевой принадлежности, объединенных единой концепцией, едиными принципами регулирования крупной сферы общественных отношений. Наличие комплексного акта, либо реальная возможность его создания, является одним из критериев выделения комплексной отрасли законодательства. Комплексная систематизация осуществляется, как правило, в случаях целесообразности, для решения каких-либо конкретных социальных задач, однако эти задачи могут быть решены и при комплексной кодификации и при принятии ряда актов комплексного характера. Отраслевая кодификация более целостная, более полная форма систематизации нормативного материала. 114 Цель комплексной систематизации – по возможности более полно и согласованно урегулировать стабильные, взаимосвязанные, но достаточно разнородные по своей природе общественные отношения. Создание комплексных систематизированных актов сталкивается с множеством теоретических и практических проблем. Важнейшая из них связана с содержанием в таких актах норм других отраслей права. И если даже в отраслевых актах есть такие нормы, то в актах комплексной систематизации они могут преобладать. При комплексной систематизации соединятся в едином акте, комбинируются, нормы права различных отраслей при условии, что они объединены общей целью. При этом нормы иной отраслевой принадлежности не теряют своей «прописки», не утрачивают свою самостоятельность, свою отраслевую специфику. При проведении комплексной систематизации возникает следующая проблема – перекрещивание вопросов, дублирование норм. Последнее редко встречается при отраслевой систематизации, но прости «бич» комплексной. Нередко наряду с нормами комплексного акта применяются положения отраслевого законодательства. При этом в одних актах можно заметить преобладание инородной отраслевой специфики, а в других – нет. Максимальная защита прав граждан возможна только в условиях целостного и непротиворечивого законодательства, что лучше всего обеспечивается с помощью систематизированных актов. Систематизированные акты– база для создания более низких структурных уровней массива отраслевого законодательства. Поэтому весьма важный вопрос при систематизации – будет ли такой акт поглощать весь уровень законодательного регулирования. Если да, то никаких законов быть не должно, будет лишь подзаконное регулирование. Если нет, то помимо такого акта могут быть еще и специальные законы и подзаконное регулирование. Оба варианта известны российскому законодательству. 115 Систематизация способна не только интегрировать, но и устранить несовершенные, малоэффективные нормы права, заменить их новыми качественно совершенными предписаниями. Именно эта форма систематизации сочетается с проектированием новых норм права, включая средства, способных обеспечить результативное действие норм права. При выборе способа и формы систематизации законодательства о культуре следует не только учитывать комплексный характер норм, но и то обстоятельство, консолидация, что кодификация обладает больше, способностью нежели инкорпорация системообразующим и образом воздействовать на состояние и развитие законодательного массива, в том числе и кардинальным способом решить указанную проблему. Одним из важнейших признаков готовности того или иного нормативного массива к систематизации (особенно в форме кодификации) является наличие законодательных актов по стержневым вопросам данной сферы или, что более грамотно, должны существовать законы, «посвященные» всем основным правовым институтам в сфере культуры. Это должны быть как базовые акты, так и необходимое количество актов их конкретизирующих, включая подзаконное регулирование. Для проведения систематизации в необходимо также соблюдение следующих требований: достаточная устойчивость общественных отношений, стабильность порядка их регулирования, высокая степень урегулированности общественных отношений, наличие единой основы правового регулирования, закрепление норм в едином целостном акте. Наглядным свидетельством являются предписания об отмене многих ранее действовавших актов в случае принятия подобного закона. При этом в него могут быть не только включены нормы подзаконных актов, но и произведена их модернизация. Систематизированные акты занимают главенствующее место в иерархии нормативных правовых актов, обеспечивают ее внутреннюю 116 согласованность и взаимосвязанность. Конечно, принятие систематизированного акта не означает автоматического появления отрасли права. Однако возможность появления в проекте кодекса объемной, хорошо развитой общей части свидетельствует о том, что регулируемая группа отношений обретает черты предмета регулирования отраслевого масштаба, что степень самостоятельности и зрелости той или иной отрасли права достаточно высока. Чем больше развита отрасль права, тем больше она структурно дифференцирована (включает в себя подотрасли, институты) и тем легче, несмотря на развернутую структуру, выделит общие аспекты, единую основу для объединения правовых норм. Вопрос о том, в какой форме будет осуществляться систематизация, имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. Ведь каждая из форм (учет, инкорпорация, консолидация и кодификация) требует особой организации работ, связана с масштабами изучения и глубиной преобразования имеющегося массива. Право и основная его форма – закон, не могут игнорировать информационный прогресс, не использовать имеющиеся в распоряжении общества технические ресурсы, но задача правового государства состоит в том, чтобы обеспечить право граждан на доступность правовой информации, облегчить поиск и создать уверенность в той, что полученная информации действенна. Кроме этого следует помнить, что устранение противоречий между актами, отмена фактически утративших силу актов, выявление пробелов в законодательстве - важнейшие задачи систематизации законодательства. Помимо них, возникают задачи, связанные с ходом систематизации - определить оптимальный состав наиболее важных актов, их соподчиненность и последовательность разработки и, в конечном счете, выработать программу законотворческой деятельности. 117 Если систематизация законодательства давно и плодотворно исследуются в юридической науке, выработаны подходы к определению соответствующего понятия, предложена классификация видов систематизации, изучены с той или степени полноты формы актов систематизации, то вопросы дифференциации законодательного регулирования и ее соотношения с систематизацией законодательства не получили достаточного внимания. Вместе с тем они представляют интерес, и актуальны, так как во многом соотношение систематизации и дифференциации во многом определяет развитие той или отрасли законодательства, определяет оптимальную систему отраслей законодательства, их структуру. В одних отраслях законодательства акты систематизации, как правило кодексы, носят всеобъемлющий характер и не предполагают иных актов или сводят их к минимуму. Так, в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации 1996 г. уголовное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, а новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс (часть 1 статьи 1). Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2002 г. предусматривает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, на федеральном уровне законодательные акты, устанавливающие административную ответственность, могут быть представлены только указанным Кодексом. Но с учетом федеративной природы российского государства допускается принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Помимо кодексов систематизация в виде принятия единого сводного акта или четкого ограничения законодательных актов, которые могут 118 существовать наряду с систематизированным актом, может проводиться в форме иных законов. Ярким примером тому является реформа образовательного законодательства. Действующая система образовательного законодательства на федеральном уровне включает два акта – Закон Российской Федерации от 10.07.1991 № 3466-1 «Об образовании в Российской Федерации» и Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Из предмета регулирования указанных законов следует, что они соотносятся между собой как общий и специальный. При этом Закон Российской Федерации «Об образовании в Российской Федерации» является актом, отражающим процессы систематизации. В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации рассматривается проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», который должен прийти на смену Закону Российской Федерации «Об образовании в Российской Федерации» и Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» должен стать единым законодательным актом федерального уровня, регулирующим отношения по поводу реализации права на образование. 119 II. Предложения по совершенствованию законодательного регулирования отношений в сфере культуры, позволяющие обеспечить гарантии культурных прав и единство государственной политики в сфере культуры 1. Проведение систематизации законодательства о культуре Законодательство о культуре относится к тем отраслям законодательства, в которых, наряду с систематизированным актом, действуют и другие законы. За десятилетие после принятия Основ законодательства Российской Федерации о культуре законодательное оформление получили отношения в области библиотечного дела, музейного дела, ввоза и вывоза культурных ценностей, государственной поддержки кинематографии, народных художественных промыслов, охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия. С учетом построения законодательства о культуре как отрасли законодательства, в которой имеется и акт, отражающий процессы систематизации, и акты по отдельным направлениям культурной деятельности, большое значение приобретает вопрос о связях между ними. Иными словами, как соотносятся между собой Основы законодательства Российской Федерации о культуре и другие федеральные законодательные акты, являющиеся внутрисистемных частью связей законодательства необходимо для о культуре. определения Выявление оптимальной структуры отрасли законодательства, оценки адекватности выбранных форм правового регулирования тех или иных общественных отношений. Дальнейшее совершенствование правового регулирования в сфере культуры, связанное законодательства о с определением культуре общего места и закона о осуществляться по следующим направлениям: - упорядочение действующего законодательства; роли в культуре, системе может 120 - принятие нового общего закона о культуре. Упорядочение не предполагает принятие нового нормативного правового акта. Оно направлено на совершенствование действующих нормативных правовых актов и предусматривает устранение неточностей, несогласованностей, противоречий, ликвидацию отдельных правовых пробелов и т. п. Результатом упорядочения может стать также и устранение неэффективных или излишне декларативных норм. Кроме того, в процессе упорядочения обеспечивается и соответствие Основ законодательства иным законодательным актам. Вышеприведенные примеры свидетельствуют и о возможности, и о необходимости упорядочения законодательства о культуре в части общего закона о культуре. Что касается принятия нового федерального закона, регулирующего общие вопросы развития культуры в Российской Федерации, то для реализации этой идеи необходима выработка принципиально новых положений, подлежащих включению в разрабатываемый акт. При этом следует иметь в виду, что это будет не просто новый федеральный закон, а новый кодифицированный акт. Это во многом предопределяет и его место в системе законодательства Российской Федерации о культуре. Как кодифицированный акт этот закон должен закреплять принципы культурной деятельности, общие понятия, основы правового положения тех или иных субъектов культурной деятельности. Принятие нового общего закона о культуре окажет и более серьезное влияние на все законодательство о культуре. Это обусловлено тем особым местом и значением, которое должен иметь подобный закон в системе правового регулирования. По сути, новая кодификация предполагает не просто принятие очередного кодифицированного акта, но и пересмотр всей соответствующей системы законодательства. Поэтому разработка нового общего закона о культуре (или новой редакции Основ законодательства) 121 должна сопровождаться и определением возможности, и необходимости внесения изменения в иные законодательные акты в области культуры. Принятие нового общего закона о культуре должно также сопровождаться и упорядочением действующего законодательства, в ходе которого должны, в том числе, быть определены нормы действующих Основ законодательства, которые могут быть включены в новый законодательный акт. 2. По направлениям культурной деятельности с точки зрения содержательной части можно выделить такие перспективы законодательства о культуре. Обеспечение условий доступности культурных ценностей, участия в культурной жизни. Развитие данного направления сопряжено с решением следующих проблем. Многие собственности культурные ценности в частную, ширится переходят из государственной приобретение физическими и юридическими лицами культурных ценностей на аукционах. Это ставит вопрос о допустимости и пределах ограничения права частной собственности на культурные ценности для обеспечения возможности иных лиц на доступ к таким ценностям. Пока соответствующие механизмы предусмотрены только в отношении объектов культурного наследия, то есть тех культурных ценностей, которые являются недвижимыми объектами. Недвижимые материальные культурные ценности, приобретаемые в частном порядке, пока остаются вне досягаемости большинства граждан. Конечно, можно возложить на собственников таких ценностей обязанность по их экспонированию. Но, скорее всего, такие ограничения будут легко обходиться, так как картина, например, это не здание и ее можно относительно без проблем утаить. В данном случае необходимы иные 122 механизмы, а именно стимулирование частных собственников к публичному показу имеющихся у них культурных ценностей. Право на участие в культурной жизни, понимаемое не просто как возможность человека, то есть как субъективное право, а как требование к государству проводить определенную политику, диктует необходимость выработки неких минимальных стандартов, унификации культурной обеспеченности на территории всей страны. Достичь этого сложно. И речь даже не в том, что не хватает государственных ресурсов. Вопрос в том, что из себя должны представлять такие стандарты, каков минимальный порог и как их обеспечить? Во многом решение данного вопроса кроется в развитии современных телекоммуникационных технологий и средств связи. Кроме того, стандартизация чревата и опасностью для свободы культурной деятельности. Можем ли мы диктовать, например, необходимый набор книг в муниципальной библиотеке, не будет ли это своеобразной цензурой? Охрана культурных ценностей. Конституция Российской Федерации возлагает на каждого обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ч. 3 ст. 44). В настоящее время охрана культурных ценностей включает как охрану материальных культурных ценностей, так и охрану нематериального культурного наследия. При этом каждому виду охрану присущи свои методы, отражающие специфику культурных ценностей. Охрана материальных культурных ценностей во многом направлена на обеспечение их предпринимаются физической попытки сохранности. децентрализации В настоящее охраны время материальных культурных ценностей. В основном это относится к объектам культурного наследия (то есть недвижимым объектам). В законодательстве закреплены механизмы вовлечения в это дело, как государственных структур, так и физических и юридических лиц. Основная задача заключается в 123 совершенствовании таких механизмов, что потребует конкретизации прав обязанностей собственников и владельцев объектов культурного наследия и оптимизации контрольных процедур за соблюдением таких обязанностей. Что касается охраны нематериальных культурных ценностей, то она предстает в основном виде институтов государственной поддержки и государственных организаций в сфере культуры. Правовое обеспечение этого направления охраны культурных ценностей будет определяться поиском оптимальных форм государственной поддержки и выбором получателей такой поддержки. Большое влияние при этом будет оказывать состояние государственных финансов. Статус государственных и муниципальных организаций культуры. Статус государственных организаций в сфере культуры как структур, обеспечивающих сохранение культурных ценностей, должен учитываться при переходе таких организаций в разряд автономных учреждений или в целом переход о сметного финансирования к финансированию через государственное (муниципальное) задание. Процесс этот должен осуществляться осторожно и выборочно. Следует помнить, что многие организации культуры по своей сути не смогут самостоятельно зарабатывать достаточные средства, да и само положение их как структур, призванных охранять те или культурные ценности, предполагает определенный консерватизм с точки зрения успешности привлечения внешних негосударственных источников финансирования. В целом именно вопрос финансирования сферы культуры, в котором можно выделить такие аспекты, как финансирование для подержания отрасли, и финансирование для обеспечения реализации культурных прав граждан, будет в ближайшей перспективе определять государственную политику в сфере культуры и развитие законодательства о культуре. Совершенствование гражданско-правового регулирования отношений в сфере культуры 124 При закреплении распределения нормотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти государственной субъектов власти Российской и органами Федерации в законодательстве о культуре следует исходить из того, что регламентация гражданско-правовых отношений в сфере культуры согласно Конституции находится в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому вопросы юридической личности организаций в сфере культуры, вещных, обязательственных и исключительных прав субъектов культурной деятельности могут быть решены только на федеральном уровне. При регулировании организаций культуры необходимо исходить из того, что они не являются особой организационно-правовой формой юридических лиц и/или самостоятельной разновидностью некоммерческих организаций. Их гражданско-правовое положение определяется по-разному, в том числе в зависимости от деятельности, которую они осуществляют (требование к организационно-правовой форме и др.). Понятие «организация культуры» характеризует не гражданско-правовой, а публично-правовой статус юридического лица. Центральную, основополагающую роль в сфере правового регулирования статуса юридических лиц в сфере культуры должны играть нормы ГК РФ и специальных законов о некоммерческих организациях. Основы законодательства Российской Федерации должны вобрать в себя все общие нормы (в том числе, путем перенесения с подзаконного уровня), касающиеся основ деятельности некоммерческих организаций в сфере культуры, сосредоточившись на регламентации реальных особенностях их статуса, обусловленных спецификой их сферы деятельности, а не дублировании норм ГК РФ. Следует упорядочить использование в законодательстве о культуре терминов «организация культуры» и «учреждение культуры» с разными по объему понятиями, с учетом, в том числе, того обстоятельства, что ввиду 125 отсутствия ограничения организационно-правовых форм функционирования организаций культуры, они могут существовать как в организационноправовой форме иных некоммерческих организаций (фондов, общественных организаций и т. п.), так и в форме коммерческой организации. Специальные законы в сфере культуры, содержащие нормы об отдельных видах организаций в сфере культуры (Федеральный закон от 26.05.1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации», Федеральный закон от 29.12.1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле»; Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и др.), должны содержать положение о том, что данные организации имеют организационно-правовую форму учреждений и содержать соответствующую отсылочную норму к ГК РФ. При этом повторное регулирование тех же вопросов в таких актах также следует исключить. В целях восполнения недостаточной регламентации прав и обязанностей субъектов культурной деятельности в ходе удовлетворения культурных потребностей граждан в рамках гражданско-правовых договорных отношений необходима разработка в рамках законодательства о культуре нормативно-правового регулирования обязательственных отношений между организациями культуры и физическими лицами по предоставлению услуг культурного характера с учетом их родовидовых отношений с общими нормами главы 39 ГК РФ о договоре возмездного оказания услуг. Для этого возможно урегулировать эти отношения в рамках одного, базового, договорного типа (договор оказания услуг в сфере культуры, договор оказания зрелищных услуг или т. п.), определить его виды, установить существенные условия такого договора, права и обязанности сторон договора (в том числе, преддоговорные обязанности информационного характера), требования к качеству предоставляемых 126 услуг, ответственность сторон договора за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств по договору. 3. Внедрение и развитие мониторинга законодательства Развитие законодательства о культуре, совершенствование данной отрасли законодательства не должно представлять собой хаотичное и точечное внесение изменений в действующее законодательство. Необходима целенаправленная и системная работа по развитию законодательства о культуре как внутренне непротиворечивой и устойчивой системы, отражающей актуальные насущные потребности правового регулирования отношений в сфере культуры. Одним из важнейших инструментов именно такого подхода к организации деятельности по развитию законодательных основ в сфере культуры может стать мониторинг законодательства. С учетом особенностей законодательства о культуре могут быть предложены следующие рекомендации по организации и проведению мониторинга в данной области. Объектом мониторинга должен выступать нормативный правовой акт в целом или его часть, комплекс нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере культуры, а также нормативные правовые акты (например, КоАП РФ, Налоговый кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс и т. д.), обобщенные материалы правоприменительной практики. Полномочия по организации и проведению правового мониторинга в сфере культуры прямо не закреплены в Положении о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 590. В то же время в компетенцию Министерства культуры Российской Федерации входят отдельные полномочия, реализация которых предполагает осуществление отдельных направлений деятельности по правовому мониторингу в сфере, отнесенной к ведению данного федерального органа исполнительной власти: 127 - внесение в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и других документов, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства, и к сфере деятельности подведомственного ему федерального агентства, а также проекта ежегодного плана работы и прогнозных показателей деятельности Министерства; - принятие нормативных правовых актов в сфере деятельности Министерства, в том числе правил информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе документов архивов Российской Федерации; - обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и проведение анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности. Кроме того, Министерство культуры Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны участвовать в подготовке и предоставлении информации, соответственно, Ежегодного государственного доклада о состоянии объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. В рамках реализации указанных полномочий могут проводиться мероприятия по осуществлению мониторинга законодательства, в частности, мониторинговые наблюдения за результатами нормотворческой деятельности, их анализ и оценка. С учетом того, что осуществление мониторинга законодательства не возлагается на органы исполнительной власти в сфере культуры. Вместе с тем, в структуре федерального органа исполнительной власти в указанной сфере осуществление мониторинга законодательства о культуре может быть 128 возложено на подразделение, отвечающее за нормативное и юридическое сопровождение его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации предлагается также выделять мониторинг как направление деятельности подразделений юридического профиля, а при их отсутствии выделять специалиста, курирующего сбор соответствующей информации, необходимой для организации и осуществления мониторинга законодательства. Ответственный департамент Министерства культуры Российской Федерации может осуществлять мониторинговую деятельность, направленную на создание эффективного механизма правотворчества – нормативных правовых актов в сфере культуры, в рамках реализации своих основных задач, в числе которых: участие в выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в сфере деятельности Министерства; организация деятельности Министерства по разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в указанной области, а также участие в подготовке проектов таких актов; разработка предложений о приоритетных направлениях нормотворческой деятельности Министерства; разработка проектов планов нормотворческой деятельности Министерства; координация нормотворческой деятельности Министерства; методическое обеспечение структурных подразделений Министерства по деятельности подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере культуры. С целью получения полной и достоверной информации при проведении мониторинга законодательства о культуре необходимо организовать взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области культуры, с координационными и совещательными органами при федеральных органах исполнительной власти, общественными объединениями в сфере культуры. 129 Взаимодействие Российской с Федерации органами может государственной быть власти организовано субъектов в рамках Координационного совета при Минкультуры России, а также при подготовке Ежегодного государственного доклада о состоянии объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. При проведении мониторинга законодательства о культуре необходимо организовать взаимодействие с общественными объедениями, уставные цели и задачи, которых предусматривают деятельность в сфере культуры, по отдельным направлениям культурной жизни, а также религиозными объединениями. Следует также учитывать в организационной схеме взаимодействия при осуществлении мониторинга законодательства о культуре такие структуры как общественные палаты. Так в Общественной палате Российской Федерации создана Комиссия по культуре и охране историко-культурного наследия. При осуществлении мониторинга законодательства о культуре крайне важно определить информацию, необходимую для такого мониторинга. Можно выделить следующие виды информации. Во-первых, это тематическая информация, а именно информация о состоянии регулируемого объекта, сферы регулирования. Тематический мониторинг представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния различных объектов культуры. Сбор этой информации регламентирован соответствующими нормативными правовыми актами и осуществляется, наделенными необходимыми полномочиями федеральными органами исполнительной власти. С другой стороны, тематическая информация – это информация о хозяйствующих субъектах, системе органов исполнительной власти, должностных лицах, осуществляющих правоприменительные функции, а также сведения о деятельности указанных субъектов: по осуществлению тематического мониторинга; по реагированию на результаты тематического мониторинга (предпринятых действиях). 130 Во-вторых – аналитическая информация. Данная информация может быть получена из следующих источников: обзоры, аналитические записки, обобщения, информация о результатах реализации федеральных целевых программ и ведомственных программ, материалы коллегий, выступления в рамках различных мероприятий руководителей ведомств, доклады о результатах деятельности Минкультуры России, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере культуры. В-третьих, можно выделить такой вид информации, как статистическая информация. В-четвертых, осуществление мониторинга законодательства о культуре немыслимо без информации о результатах государственного контроля и надзора в сфере культуры. Такая информация формируется по результатам контрольных мероприятий в системе Минкультуры России, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, прокуратуры Российской Федерации. Контрольная информация должна обязательно отражать корелляцию показателей контрольно-надзорной деятельности с изменением нормативного правового регулирования в сфере культуры. В-пятых, большое значение имеет социологическая информация, то есть информация о состоянии общественного сознания, о действиях граждан в регулируемой сфере, об их ценностных ориентациях, отношении к принимаемым органами власти решениям и нормативным правовым актам. Такая информация может быть получена посредством обобщения обращений граждан в органы власти, по результатам парламентских и общественных слушаний, результаты референдумов, иных форм участия населения в обсуждении законопроектов и проектов нормативных правовых актов. Инструментальное обеспечение мониторинга законодательства о культуре предполагает формирование определенных баз данных. При этом единая база данных может включать следующие разделы: 131 - базы данных по федеральному законодательству (при этом желательно формировать такие базы по отдельным законодательным актам и иметь обобщаю базу); - база данных по субъектам Российской Федерации; - база данных по муниципальным правовым актам; - база данных судебных решений. Мониторинг законодательства должен быть увязан с тематическими действиями в рассматриваемой области. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» на органы охраны объектов культурного наследия возлагается осуществление мониторинг данных об объектах культурного наследия в целях своевременного изменения данных об объектах культурного наследия. Однако практика показывает, что регулярная деятельность такого рода почти не связана с мониторингом законодательства об объектах культурного наследия, в том числе законодательства субъектов Российской Федерации. Названные выше полномочия органов и организаций и правовые акты анализируются от случая к случаю и почти не связаны с показателями тематического мониторинга. В целях повышения эффективности реализации законодательства о культуре необходимо обеспечить системное использование показателей тематического и мониторинга законодательства. С каждым тематическим мероприятием и показателем должны коррелироваться соответствующие правовые нормы. Эти нормы имеют превентивный характер, служат легальной основой решения задач и применения санкций в случае их неисполнения. Речь идет о нормах, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации, актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, 132 ведомственных и локальных актах. Необходимо использование международно-правовых норм. Такая «привязка» позволит определить меру реального правового воздействия на процессы в сфере культуры. Целесообразно использовать следующие общие позитивные показатели реализации нормативных правовых актов: - применение норм федерального закона для подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; - использование правовых норм для реализации программно-плановых показателей деятельности; - использование правовых норм для обеспечения целевых бюджетных расходов; - использование правовых норм для решения функциональных (тематических) задач; - использование правовых норм для определения статуса государственных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов; - использование правовых норм в качестве оснований совершения юридически значимых действий; - использование правовых норм для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов нормативных правовых актов; - использование правовых норм для разработки и принятия правомерных локальных актов; - реализация правовых норм в ходе совершения управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией органа власти – совещания, заседания, выезды, координация, проверки, финансовые операции и т.п.; - применение правовых норм при подготовке, оформлении и использовании юридических документов (финансовых, аналитических, расчетных, распорядительных, отчетных и т.п.); 133 - использование правовых норм при осуществлении органом власти действий в связи с направлением в его адрес внешних правовых актов (судебные решения, акты прокурорского реагирования, контрольно- надзорных органов) и обращений (материалов) институтов гражданского общества; - соблюдение органом государственной власти требований информационной открытости (доступ к информации о своей деятельности); - уменьшение количества правонарушений. Кроме того, могут быть использованы и так называемые негативные показатели: - слабое влияние на выполнение бюджетных и иных показателей деятельности; - несоблюдение органом государственной власти своей компетенции при издании нормативного правового акта; - вмешательство в сферу деятельности другого органа власти; - искажение смысла норм федеральных нормативных правовых актов в законодательстве субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах; - неправомерные или необоснованные положения нормативных правовых актов, действия, решения органов государственной власти; - неиспользование должностными лицами органов власти положений нормативных правовых актов, бездействие; - наличие юридико-технических ошибок; - коррупционные проявления, устанавливаемые в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96. По результатам обобщения, анализа и оценки информации, полученной в результате мониторинга законодательства о культуре возможна подготовка 134 специальных отчетных и аналитических документов. Практическое значение мониторинга законодательства о культуре заключается в использовании данных мониторинга для обоснования необходимых управленческих решений. Могут быть рекомендованы следующие формы использования результатов мониторинга законодательства о культуре: выработка способов устранения выявленных недостатков, предложений корректировке по совершенствованию правоприменительной нормативных правовых практики, актов, использованию положительного опыта нормативно-правового регулирования. Учет результатов правового мониторинга необходим при планировании как правотворческой, так и правоприменительной деятельности; - направление полученных результатов и выработанных предложений органам (должностным лицам), полномочным принять требуемые меры реагирования (в том числе о разработке проектов нормативных правовых актов; - использование результатов проведенного мониторинга при разработке и принятии нормативных правовых актов, управленческих решений, совершении юридически значимых действий, направленных на корректировку нормотворческой и правоприменительной деятельности; - контроль за деятельностью по учету результатов, принятию мер реагирования (включая направление сведений об использовании результатов проведенного мониторинга при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности); - оценка эффективности использования результатов проведенного мониторинга (в том числе при планировании новых мониторинговых исследований). На федеральном уровне результаты мониторинга законодательства о культуре используются в следующих целях: - оценки состояния законодательства о культуре; 135 - совершенствования правоприменительной и нормотворческой деятельности, в том числе и федерального законодательства; - в целях подготовки международных соглашений, реализации международных соглашений. Результаты мониторинга законодательства о культуре могут быть использованы Правительством Федеральным Российской Собранием Федерации, Российской Администрацией Федерации, Президента Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке и утверждении государственных программ в сфере культуры. 136 Заключение Правовое регулирование является важнейшим фактором, определяющим государственную политику в области культуры и развития культуры в целом. Формирование законодательства о культуре как отрасли законодательства сыграло, несомненно, положительную роль в культурной жизни страны. Законодательство о культуре позволяет создать прочную и действенную основу механизма реализации положений Конституции Российской Федерации, культурных прав человека. Дальнейшее развитие законодательства о культуре во многом связано с выбором оптимального соотношения между такими процессами как систематизация законодательства и дифференциация законодательного регулирования. При этом в настоящее время возможно рассмотрение вопроса о разработке нового законодательного акта на федеральном уровне, регламентирующего общие вопросы в сфере культуры. Среди факторов, определяющих данное направление законотворческой деятельности необходимо указать следующие: приведение в соответствие с общественной практикой; юридические недостатки Основ законодательства Российской Федерации о культуре противоречивость); (обилие формирование общих новой и декларативных системы норм, российского законодательства. Кроме того, сама форма – основы законодательства, – как показывает практика, во многом дезориентирует правоприменителей, снижает авторитет общего закона о культуре. По содержанию работ по подготовке нового общего закона о культуре, а по форме это будет, несомненно, федеральный закон, будет являться работой по систематизации законодательства. При этом она должна затронуть не только общий закон о культуре, но и специальные законы по тем или иным направлениям культурной деятельности. 137 В ходе работы необходимо провести ревизию действующих правовых норм, выявить те из них, которые ущербны с юридической точки зрения, не эффективны, не обеспечены достаточными гарантиями реализации. Необходимо также выявить и проанализировать все действующие акты в сфере культуры. Учитывая то, что общие вопросы культуры отнесены Конституцией к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следует поставить вопрос и об активном привлечении субъектов Российской Федерации к разработке нового общего закона о культуре. В новом законодательном акте о культуре должны найти отражение следующие вопросы: принципы культурной политики; структура законодательства о культуре; основы правового положения различных субъектов в сфере культуры; гарантии прав граждан и юридических лиц в сфере культуры; формы государственной поддержки культурной деятельности. Совершенствование системы отрасли законодательства о культуре, содержания самого законодательства о культуре должно проводиться с опорой на данные мониторинга законодательства. При этом такой мониторинг не должен превращаться отслеживанию принимаемых в пустую нормативных правовых формальность по актов в сфере культуры. Необходимо формирование методологической, организационной основы проведения такого мониторинга. проводиться на постоянной и системной основе. Сам мониторинг должен 138 Источники и литература Международные акты 1. Европейская культурная конвенция 1954 г.; 2. Европейская конвенция о защите культурного наследия в форме аудиовидео произведений 2001 г.; 3. Конвенция ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия 2003 г. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство 4. Конституция Российской Федерации; 5. Закон Российской Федерации от 10.07.1991 № 3466-1 «Об образовании в Российской Федерации»; 6. Закон РСФСР от 25.10.1991 №1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; 7. Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»; 8. Основы законодательства Российской Федерации о культуре 1992 г.; 9. Закон Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804-1 «О ввозе и вывозе культурных ценностей»; 10.Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 г.; 11.Гражданский кодекс Российской Федерации; 12.Уголовный кодекс Российской Федерации; 13.Налоговый кодекс Российской Федерации; 14.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; 15.Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле»; 139 16.Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»; 17.Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; 18.Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; 19.Федеральный закон от 26.05.1996 «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»; 20.Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национальнокультурной автономии»; 21.Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; 22.Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»; 23.Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»; 24.Федеральный закон от 15.04.1998 № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой и находящихся на территории Российской Федерации»; 25.Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»; 26.Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; 27.Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; 28.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 140 29.Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 30.Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»; 31.Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; 32.Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; 33.Указ Президента Российской Федерации от 18.07.2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»; 34.постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 609 «Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства»; 35.Положение о театре в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 25.03.1999 г. № 329; 36.приказ Министерства финансов Российской Федерации от 25.02.2000 г. № 20н; 37.Руководство по возрастной классификации аудиовизуальных произведений, положения и состава экспертного совета по возрастной классификации аудиовизуальных произведений, приказом Роскультуры России от 15.03.2005 № 112; утвержденное 141 38.постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2007 № 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов»; Законодательство субъектов Российской Федерации 39.Закон Республики Чувашия от 27.05.1993 «О культуре»; 40.Закон Республики Башкортостан от 13.07.1993 № ВС-18/19 «О культуре»; 41.Закон Республики Марий-Эл от 31.05.1994 № 85-3 «О культуре»; 42.Закон Республики Бурятия от 01.02.1996 № 246-1 «О культуре»; 43.Закон Карачаево-Черкесской Республики от 14.12.1996 № 197-22 «О культуре»; 44.Закон Республики Татарстан от 03.07.1998 № 1705 «О культуре»; 45.Закон Республики Адыгея от 15.07.1998 № 87 «О культуре»; 46.Закон Архангельской области от 21.01.1999 № 108-20-ОЗ «О политике в сфере культуры Архангельской области»; 47.Закон Амурской области от 05.04.1999 № 135-ОЗ «О культуре»; 48.Закон Брянской области от 07.04.1999 № 25-З «О культурной деятельности на территории Брянской области»; 49.Закон Пермского края от 07.04.1999 №458-66 «О государственной политике в сфере культуры, искусства и кинематографии»; 50.Закон Курганской области от 29.06.1999 № 229 «О культурной деятельности на территории Курганской области»; 51.Закон Мурманской области от 04.05.2000 № 194-01-ЗИО «О культуре»; 52.Закон Краснодарского края от 03.11.2000 № 325-КЗ «О культуре»; 142 53.Закон Кабардино-Балкарской Республики от 10.08.2001 № 80-РЗ «О культуре»; 54.Закон Республики Мордовия от 12.11.2001 № 44-З «О государственной поддержке сферы культуры»; 55.Закон Ненецкого автономного округа от 11.12.2002 № 379-ОЗ «О государственной поддержке культуры в Ненецком автономном округе»; 56.Закон Курской области от 05.03.2004 № 9-ЗКО «О культуре»; 57.Закон Челябинской области от 28.10.2004 № 296-ЗО «О деятельности в сфере культуры на территории Челябинской области»; 58.Закон Смоленской области от 28.12.2004 № 117-з «О культуре»; 59.Закон Приморского края от 29.12.2004 № 203-КЗ «Об организации и поддержке учреждений культуры и искусства в Приморском крае»; 60.Закон Оренбургской области от 04.07.2005 № 2352/428-3-ОЗ «О культурной деятельности в Оренбургской области»; 61.Закон Ханты-Мансийского автономного округа Югры от 15.11.2005 № 109-оз «О культуре и искусстве в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре»; 62.Закон Республики Карелия от 30.12.2005 № 952-ЗРК «О культуре»; 63.Закон Новосибирской области от 07.07.2007 № 124-ОЗ «О культуре в Новосибирской области»; 64.Закон Забайкальского края от 01.04.2009 № 154-ЗЗК «О культуре»; 65.Закон Камчатского края от 28.10.2009 № 319 «О культуре в Камчатском крае»; 66.Закон Санкт-Петербурга от 11.01.2011 № 739-2 «О политике в сфере культуры в Санкт-Петербурге»; 67.Закон Костромской области от 29.12.2011 региональной политике в области культуры»; № 182-5-ЗКО «О 143 68.Закон Еврейской автономной области от 27.06.2012 № 103-ОЗ «О мерах государственной поддержки в сфере культуры и искусства в Еврейской автономной области»; Муниципальные правовые акты 69.постановление Главы города Березовского Кемеровской области от 21.04.2010 № 150 «Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции «Организация музейного обслуживания населения»; 70.постановление Администрации муниципального образования «Харабалинский район» от 11.05.2010 № 417 «Об утверждении административного регламента «Организации библиотечного обслуживания населения»; 71.постановление Администрации Лямбирского муниципального района Республики Мордовия от 01.02.2011 № 52 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по организации досуга и обеспечению жителей Лямбирского муниципального района услугами культурно-досуговых учреждений»; 72.постановление администрации муниципального образования Кореновский район Краснодарского края от 06.06.2011 № 1306 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Организация и проведение культурномассовых мероприятий»; 73.постановление Администрации города Белокурихи Алтайского края от 17.10.2011 № 1230 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Музейное обслуживание населения в городе Белокурихе»; 74.постановление Администрации Петрозаводского городского округа от 24.10.2011 № 4309 «Об утверждении административного регламента 144 предоставления муниципальной услуги «Информационно- библиографическое обслуживание»; 75.постановление администрации муниципального образования «Родниковский муниципальный район» Ивановской области от 30.12.2011 № 1423 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Организация досуга и обеспечение услугами организаций культуры»; 76.постановление Администрации города Новый Уренгой Ямало- Ненецкого автономного округа от 15.03.2012 № 68 «Об утверждении Административного услуги «Музейное регламента предоставления обслуживание населения муниципальной муниципального образования город Новый Уренгой»; 77.постановление Главы городского округа города Уфа от 29.06.2012 № 2911 «Об утверждении административного регламента «Предоставление доступа к справочно-поисковому аппарату и базам данных муниципальных библиотек»; 78.постановление Администрации Советско-Гаванского муниципального района от 30.07.2012 № 1080 «Об утверждении административного регламента Управления культуры и искусств Администрации Советско-Гаванского муниципального района по предоставлению муниципальной услуги «Музейное обслуживание населения»; Нормативные правовые акты советского периода 79.Конституция РСФСР 1918 г; 80.Декрет СНК от 05.10.1918 «О регистрации, приеме на учет и сохранении памятников истории и старины, находящихся во владении частных лиц, обществ и учреждений»; 81.Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 08.03.1923 «Об учете и регистрации предметов искусства и старины»; 145 82.Постановление Народного комиссариата просвещения РСФСР «Инструкции об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы» (утверждена Президиумом ВЦИК 07.07.1924); 83.Конституция РСФСР 1925 г. 84.постановление СНК РСФСР от 07.07.1933 № 680 «Об обслуживании детей школьного возраста кино-театрами»; 85.постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 10.08.1933 «Об охране исторических памятников»; 86.постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 10.02.1934 «Об охране археологических памятников»; 87.Конституция РСФСР 1938 г.; 88.постановление Совета Министров СССР от 14.10.1948 № 3898 «О мерах улучшения охраны памятников культуры»; 89.Указ Президиума ВС СССР от 17.02.1977 «Об административной ответственности за нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры»; 90.Конституция РСФСР 1978 г.; 91.Закон РСФСР от 15.12.1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры»; 92.постановление Совета Министров РСФСР от 24.01.1980 № 5 «О мерах по улучшению охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры в свете Закона СССР и Закона РСФСР об охране и использовании памятников истории и культуры»; 93.приказ Министерства культуры СССР от 13.08.1981 № 478 «Об оплате артистов - концертных исполнителей за выступления в концертах и за гастрольные выступления в спектаклях»; 94.постановление Совета Министров СССР от 16.09.1982 № 865 «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры»; 146 95.приказ Министерства культуры СССР от 21.07.1983 № 414 «О нормах выступлений артистов в спектаклях и нормах постановок художественного персонала театров»; 96.приказ Министерства культуры СССР от 17.07.1985 № 290 «Об утверждении Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР»; 97.постановление Совета Министров РСФСР от 15.08.1985 г. «О мерах по улучшению использования клубных учреждений и спортивных сооружений в РСФСР»; 98.постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 21.08.1986 г. «О мерах по дальнейшему развитию изобразительного искусства и повышению его роли в коммунистическом воспитании трудящихся»; 99.приказ Министерства культуры СССР от 11.12.1986 № 502 «О Правилах пользования централизованными библиотечными системами Министерства культуры СССР»; 100. приказ Министерства культуры РСФСР от 31.12.1987 № 630 «О Положении о фондово-закупочной комиссии музеев системы Министерства культуры РСФСР»; Зарубежное законодательство 101. Гражданский кодекс Квебека; 102. Гражданский кодекс Украины; 103. Гражданский кодекс Чехии; 104. Закон Республики Беларусь от 04.06.1991 № 832-XII «О культуре»; 105. Закон Республики Таджикистан от 13.12.1997 № 516 «О культуре»; 106. Закон Азербайджанской республики от 06.02.1998 № 430-IГ «О культуре»; 147 107. Закон Республики Молдова от 27.05.1999 № 413-XIV «О культуре»; 108. Закон Республики Армения от 18.12.2002 № ЗР-465 «Об основах культурного законодательства»; 109. Закон Республики Казахстан от 15.12.2006 № 207-III ЗРК «О культуре»; 110. Закон Кыргызской Республики от 07.04.2009 № 119 «О культуре»; 111. Закон Туркменистана от 12.03.2010 № 92-IV «О культуре»; 112. Закон Украины от 14.12.2010 № 2778-VI «О культуре»; Литература 113. Андрюхина Э.П. Законодательство о культуре в Российской Федерации // Право и экономика. 2002. № 12; 114. Васильева Л.Н. К вопросу о мерах по противодействию культурной экспансии иностранных государств на территорию Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009 . № 3; 115. Жуков Ю.Н. Роль права в охране культурно-исторического наследия в первые годы Советской власти // Сов. государство и право. 1983. № 11; 116. Интеллектуальные ресурсы нации: возможности и пределы правового регулирования. Научный доклад. М., 2009; 117. Конституция Российской Федерации, Проблемный комментарий. / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997; 118. Конституции государств Америки. Том 3. Южная Америка / Под ред. д. ю. н., проф. Т.Я. Хабриевой. М., 2006; 119. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004; 148 120. Костина А.В. Массовая культура как феномен постиндустриального общества. М., 2008; 121. Малеин Н. С. Гражданский закон и права личности в СССР. М., 1981; 122. Maлеина М. Н. Договор об оказании услуг в форме публичного показа музеем (зоопарком, ботаническим садом) // Законодательство. 2008. № 5; 123. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2011; 124. Мицкевич А.В. Система права и система законодательства: развитие научных представлений и законотворчества // Проблемы современного гражданского права: Сб. ст. М., 2000; 125. Многоликая глобализация. Культурное разнообразие в современном мире / Под ред. П.Бергера, С.Хантингтона. М., 2004; 126. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. / Отв. ред. заслуженный деятель науки Российской Федерации, д. ю.н., профессор В.В. Лазарев. М., 2002; 127. Охрана памятников истории и культуры в России. XVIII-нач. XX вв. М., 1978; 128. Ойгензихт В. А. Нетипичные договорные отношения в гражданском праве. Душанбе, 1984; 129. Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9; 130. Право и культура / Под общ. ред. д.ф.н., профессора В.К. Егорова, д.ю.н., профессора Ю.А. Тихомирова, д.ф.н., профессора О.Н.Астафьевой. М., 2009; 131. Правовая охрана памятников истории и культуры в зарубежных странах. М., 2005; 132. Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. М., 2005; 149 133. Сергеев А.П. Гражданско-правовая охрана культурных ценностей в СССР. Л., 1990; 134. Хантингтон С. Кто мы? Вызовы американской национальной идентичности. М., 2007; 135. Харрисон Л. Главная истина либерализма. Как политика может изменить культуру и спасти ее от самой себя. М., 2008; 136. Шабайлов В.И. Правовое регулирование социально-культурной деятельности. Минск. 1981; 137. Шаблова Е. Г. гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; 138. Щенникова Л.В. Культура и право. М., 1992.
