Грудцына Л. * Экономические механизмы управления высшими

Л. ГРУДЦЫНА,
доктор юридических наук, доцент,
директор Института проблем
эффективного государства и
гражданского общества
Финансового университета при
Правительстве РФ
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ВЫСШИМИ УЧЕБНЫМИ
ЗАВЕДЕНИЯМИ
Процессам управления в России
достойное место начали уделять лишь с
началом
экономических
реформ.
Безусловно, за прошедшие пятнадцать
лет управление вышло на качественно
новый уровень, однако до настоящего
времени существует много требующих
разрешения острых проблем, в том числе
структурных, таких, как управление
учреждениями высшего образования.
HIGHER EDUCATIONAL
INSTITUTIONS
To managerial processes in Russia a
worthy place have started to give only with
the beginning of economic reforms.
Certainly, for the last fifteen years
management left on qualitatively new level,
however till now there are many acute
problems demanding the permission,
including structural, such, as management of
higher education establishments.
Key words: a higher educational
institution, formation management, strategic
management, an academic council, the
rector.
Ключевые слова: высшее учебное
заведение, менеджмент образования,
стратегическое
управление,
ученый
совет, ректор.
L. GRUDTCYNA,
the doctor of jurisprudence, the senior
lecturer, the director of Institute
of problems of the effective state and
civil society of Financial university
at the Government of the Russian
Federation
ECONOMIC MECHANISMS OF
MANAGEMENT
1
В настоящее время в Российской Федерации действует более 115 тыс.
государственных
и
муниципальных
образовательных
учреждений.
Управление высшим учебным заведением представляет собой сложный
процесс,
состоящий
из
управления
образовательной,
научной,
инновационной и хозяйственной деятельностью. Управлением учреждением
высшего образования моделирует такая наука, как менеджмент образования,
которая является составной частью стратегического управления.
Управление
организационной
структурой
учреждения
высшего
образования базируется на общих принципах управления, поэтому уделим
этому термину особое внимание. В науке существует несколько определений
управления, например: «Управление – это совокупность мероприятий некой
организации (часто – государства), связанных с осуществлением какой-либо
деятельности»1. Справедливое определение термина «управление» дает
Мескон, который отмечает, что «управление – это процесс планирования,
организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы
сформулировать и достичь целей организации. Управление – это особый вид
деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную
целенаправленную и производительную группу»2.
Все указанные аспекты в полной мере применимы к управлению
образовательными учреждениями, однако управление высшим учебным
заведением имеет специфические черты, отличающие его от управления
иными организациями. В сфере управления учреждениями высшего
образования организационно-управленческая структура должна решать
следующие задачи:
 определять место объекта управления относительно стоящих перед ним
целей;
См.: Финансово-кредитный словарь / Гл. ред. Н.В. Гаретовский. Т. 3. М.: Финансы и
статистика, 1988. С. 266.
2
Цит. по: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Учебное пособие.
М.: Вильямс, 2007. С. 38, 39.
1
2
 определять пути (направления) перемещения объекта управления в
новое состояние, адекватное (более приближенное) к стоящим перед
ним целям;
 создавать необходимые условия для выполнения запланированных
мероприятий;
 контролировать результаты – проверять результаты выполненных
работ с точки зрения достижения поставленных целей3.
Исходя из вышесказанного, видим, что управление высшим учебным
заведением рассматривается с двух позиций: как элемент государственной
структуры управления в системе управления образованием, как предполагает
концепция Дюркгейма4, так и непосредственно управление системными
процессами университетов как субъектами общественных отношений и
права, что отражается в концепции Сорокина5.
Анализ отечественной и зарубежной истории и современной практики
университетского управления позволяет выделить ряд наиболее характерных
моделей организации учреждений высшего профессионального образования:
1.
Ректор
избирается
не
учреждения
профессурой
высшего
и
профессионального
сотрудниками
образования
учреждения
высшего
профессионального образования, а представительным органом – ученым
советом либо из числа членов Совета либо из более широкого круга лиц, не
ограниченного членством в Совете.
2. Избираются ученый совет и руководитель учреждения высшего
профессионального образования. При этом функции представительного
органа и администрации четко разделены: ученый совет выполняет функцию
представления
интересов
профессорско-преподавательского
состава,
функцию нормотворчества и контроля; администрация учреждения высшего
См.: Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 46.
См.: Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение: Пер. с фр. М.: Канон,
1995. С. 245, 253.
5
См.: Сорокин П.А. Проблема новой социальной педагогики: Общедоступный учебник
социологии. Статьи разных лет. М.: Наука, 1994. С. 250.
3
4
3
профессионального
образования
выступает
исполнительно-
распорядительным органом общей компетенции; аредставительный орган и
администрация организационно самостоятельны и взаимодействуют между
собой посредством системы сдержек и противовесов.
3. Ректор (президент) университета, избираемый всем составом
сотрудников
учреждения
высшего
профессионального
образования,
соединяет в себе полномочия высшего должностного лица учреждения
высшего профессионального образования и руководителя ученого совета.
Функции главы администрации исполняет иное лицо, которое замещает свою
должность по контракту. В данной модели ректор как руководитель
учреждения высшего профессионального образования в известной мере
противопоставляется
администрации
как
исполнительному
органу
университета6.
В
России
наиболее
распространена
вертикальная
трехуровневая
структура: «стратегическая вершина» (ректорат, ученый совет учреждения
высшего профессионального образования) – «срединная линия» (управления,
отделы) – «операционное ядро» (факультеты). Указанная модель управления
является линейной, решение, генерируемое «стратегической вершиной»,
обязательно для исполнения каждого структурного подразделения из
«операционного ядра». Подобная функциональность «срединной линии»
представляет собой наиболее усовершенствованный вариант линейной
модели. Такая система довольно успешно работает, когда организация, в том
числе высшее учебное заведение, действует в среде плановой экономики7.
Однако в рыночных условиях требуется иной подход к построению системы
управления.
Основополагающими
законодательными
актами
являются
Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и
См.: Клюев А.К. Новые модели управления учреждением высшего профессионального
образования: шаг вперед или два назад? // Университетское управление: практика и
анализ. 2004. № 5, 6 (33).
7
Цит. по: Макаркин Н.П., Томилин О.Б., Фадеева И.М. Матричное управление в высшем
учебном заведении // Университетское управление: практика и анализ. 2004. № 1 (30).
6
4
Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании»
Учреждения
особенностей
высшего
структуры
исполнительный
орган,
образования
управления,
в
выполняющий
имеют
ряд
частности:
специфических
ими
административные и
руководит
научные
функции одновременно; почти во всех специализированных областях знания,
которые
представлены
в
учреждениях
высшего
профессионального
образования, решения о том, что и как надо исследовать, что и как следует
преподавать,
в
академических
совещательных
большой
мере
руководителей
органов
при
принимаются
и
при
преподавателей
руководстве
прямом
участии
путем
создания
учреждения
высшего
профессионального образования. Только они способны обозреть свои
специализированные области знания8. Это как два разных полюса
управления9.
При выборе учреждением высшего профессионального образования
модели управления необходимо учитывать целый комплекс условий, в
которых развивается учреждение, а также то, что органы управления должны
формироваться с учетом многоаспектности самостоятельной деятельности
высших учебных заведений:10
См.: Болотин И., Березовский А. Кадры современной высшей школы //
Высшее образование в России. 1998. № 2.
9
См.: Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 71.
10
См.: Егоршин А.П. Перспективы развития образования России в XXI в. //
Университетское управление: практика и анализ. 2000. № 4.
8
5
Это
обусловливает
новые
требования
к
качеству
подготовки
управленческих кадров, выбору такой модели обучения, которая позволит
провести качественную переподготовку, создаст условия для кадрового
обеспечения инновационной деятельности11.
При подготовке управленцев ведущими становятся задачи развития их
способностей к разным видам деятельности, прежде всего интеллектуальной
(мышление,
творчество,
профессиональное
общение,
рефлексия),
к
См.: Решение коллегии Федерального агентства по образованию Министерства
образования и науки Российской Федерации от 16 ноября 2004 г. № 3/1 «О разработке и
внедрении внутривузовской системы управления качеством образования в высших
учебных заведениях (на примере Московского государственного института стали и
сплавов (технологического университета)» // Центр управления качеством,
http://www.giop.ru/REOS/giep/giep.nsf/html/KOLLEGIYA.
11
6
саморазвитию и изменению профессиональных целей и ориентации. Только
эти качества могут служить эффективным инструментом взаимодействия с
быстро меняющейся окружающей средой.
Однако,
несмотря
профессиональных
на
менеджеров
высокую
для
значимость
национальной
подготовки
системы
высшего
образования, этот процесс находится в стадии неопределенности, что
относится и к магистерской подготовке, и к подготовке кадров высшей
квалификации в области управления высшим образованием.
Даже
направление
исследований
и
подготовки
специалистов,
«управление высшим образованием», требует формального определения:
многие относят эту область к педагогическим наукам (ассоциируя ее в
основном с уровнем образования – высшее образование), в то же время по
этой теме защищаются диссертации на соискание ученых степеней кандидата
и доктора экономических наук (так как термин «управление» присутствует в
названиях экономических специальностей научных работников)12.
Для сравнения: в США подготовка специалистов в области
образовательного менеджмента ведется масштабно. Например, в НьюЙоркском университете реализуются учебные планы подготовки доктора
философии и доктора образования в области управления высшим
образованием
и
подготовки
магистра
искусств
в
области
администрирования студенческого персонала в высшем образовании.
Основной целью вышеуказанных программ является подготовка
профессиональных менеджеров для системы высшего образования
(президент колледжа и его заместители по направлениям, координатор
программ для взрослых, декан, руководители структурных подразделений
учреждений высшего профессионального образования, исполнительный
помощник президента университета и другие).
См.: Ганчеренок И.И., Князев С.Н. Кадры управления в высшем образовании как
приоритет для устойчивого развития высшей школы // Университетское управление:
практика и анализ. 2004. № 5, 6 (33).
12
7
Современное образование в России представляет собой сложную
комплексную
систему
подготовки
специалистов
по
всем
отраслям
российской экономики. Каждая ступень образования имеет свои особенности
– от начального до высшего профессионального. В литературе бурно
обсуждается, какое образование сейчас нужно России – фундаментальное
или прикладное. Особенно эта проблема актуальна в условиях сокращения
финансирования
образования,
финансирования,
развития
реформирования
всей
внебюджетных
источников
образовательной
системы
государства.
Одни эксперты считают, что в связи с изменением структуры
финансирования и увеличением негосударственных доходов учреждений
высшего профессионального образования последние должны усилить
прикладную составляющую в обучении. Другие же полагают, что высшее
образование является в настоящий момент «статусной» вещью и потому
должно быть более фундаментальным.
Безусловно,
обе
точки
зрения
имеют
и
положительные,
и
отрицательные стороны, однако эти проблемы не должны соотноситься со
структурой финансирования, потому что представляют собой другую
качественную характеристику образования. Тем не менее в существующем
положении прикладной характер знаний дают средние специальные учебные
заведения и профильные высшие учебные заведения, хотя последним, как
классическим
высшим
учебным
заведениям,
более
свойственна
фундаментальность.
Таким образом, структура финансирования является основанием
возникновения целого ряда других теоретических и прикладных проблем –
от содержания образовательного процесса до структурных проблем, в том
числе проблем управления высшим учебным заведением. Исследование
проблем управления, совершенствование его структуры в зависимости от
структуры финансирования позволяет повысить качество образования.
Безусловно, это основной фактор, поскольку постоянного обновления
8
требует производственная база университетов, постоянно увеличивается
стоимость научной и учебной литературы, изменяется стоимость жизни и
уровень оплаты труда научного персонала учреждения высшего образования.
Однако
качественное
высшее
образование
зависит
не
только
от
государственного финансирования в системе социально-экономической
политики государства, где образованию отводится, безусловно, достойная
роль, но и от иных факторов, которые также имеют немаловажное значение в
управлении образовательными учреждениями. Следовательно, к управлению
учреждениями высшего профессионального образования в современных
условиях необходимы новые подходы.
Разделение управления в учреждении высшего профессионального
образования подобно разделению органов государственной власти на
законодательные, исполнительные и судебные. Очевидно, что функции
управления административные, потому предметом исследования в данном
случае является именно исследование горизонтальных и вертикальных
связей в аппарате ректора как руководителя исполнительной власти
учреждения высшего профессионального образования. Вместе с тем
локальные акты, издаваемые ректоратом, несут в себе признаки нормативных
актов, а именно их объединяют такие признаки, как направленность на
определенный круг людей, обязательность исполнения и ответственность за
неисполнение, что сближает полномочия ректора и представительного органа
работников. В данном случае последний выступает лишь как совещательный
или стратегический орган, определяющий приоритеты развития или дающий
рекомендации ректору.
Таким образом, проведенная ранее аналогия внутренней структуры
учреждения
высшего
образования
и
организации
подтверждается
вышеуказанным. Исключения составляют права, которые не могут быть ему
переданы в силу закона, в частности права свободного распоряжения своим
имуществом или права изменения местонахождения. Эти права в некоторой
степени гарантируют государству, что при принятии неквалифицированного
9
решения руководством учреждения будет сохранен университет как целая
организация.
Существует иная классификация функций управления. Функции в
структуре управления высшим учебным заведением разделяются на научные,
административные
многоканального
принятие
и
хозяйственные.
финансирования
«административных»
Управление
представляет
решений,
собой
в
условиях
подготовку
касающихся
и
финансового
администрирования и вспомогательных служб, которые в значительной
степени оказываются за рамками профессиональных вопросов.
Управление многоканальным финансированием представляет собой
административную функцию, в основу которой положен организационный
принцип, согласно которому подразделения, передающие знания выступают
в качестве основных подразделений, а управление финансовыми потоками
является вспомогательной функцией по отношению к обучающей функции, и
потому им не уделяется достаточного внимания. Сложившаяся ситуация
представляется неправильной в силу того, что в современных экономических
условиях управление финансовыми потоками представляет собой сложную
системную деятельность, направленную на обеспечение функционирования
системы в целом, в частности конкретного университета. Ошибочно
низводить указанную функцию до второстепенной, не уделять ей достойного
внимания. Не стоит ставить указанную функцию и выше образовательной
функции, поскольку она, так или иначе, носит обеспечивающий характер.
Для того чтобы изменить данную ситуацию, предлагается на уровне совета
самоуправления
учреждения
утвердить
функциональную
структуру
университета, закрепив за финансовыми подразделениями новый статус.
Основные элементами структуры управления высшими учебными
заведениями таковы:
- кадровый состав;
- материально-техническая база (особенно оборудование);
- информационная база;
10
- научно-методическое обеспечение;
- финансовые ресурсы;
- управление системой и ее отдельными элементами13.
Внутренняя организационная структура управления учреждениями
высшего образования наглядно представлена в работе А.П. Егоршина на
примере
Академии
Нижегородскую
юридического
Академию
и
экономического
возглавляет
ректор
профиля.
учебного
Так,
заведения,
являющийся ее руководителем. Одновременно с ним существует ректорат и
ученый
совет.
Функции
управления
образовательным
учреждением
осуществляет конкретный блок, ответственный за конкретный сектор, в
частности за научную работу (проректор по научной, учебно-методической
работе, заочному обучению, проректор по развитию). Хозяйственные
функции выполняет АХСО, управленческие – главный инженер, главный
бухгалтер и помощник ректора по персоналу. Очевидно, что за координацию
финансовых
потоков
и
их
отражение отвечает
главный
бухгалтер
учреждения. Однако для работы главного бухгалтера не указанная функция
является ведущей, а функция отражения в аналитическом и синтетическом
учете и в отчетности хозяйственных операций учреждения высшего
профессионального образования14.
Очевиден главный недостаток этой структуры: в ней отсутствует
специализированное подразделение, основным функционалом которого
является управление финансовыми потоками. Управление финансовыми
потоками также не свойственно совету образовательного учреждения и
ректорату.
Разграничение
образовательного
финансовых
учреждения
и
полномочий
руководителем
между
советом
образовательного
учреждения определяется уставом.
Правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления
См.: Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 72.
См.: Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие / Под ред.
А.П. Егоршина. Н. Новгород: НИМБ, 2001. С. 160.
13
14
11
негосударственным образовательным учреждением, процедура назначения
или выборов руководителя образовательным учреждением и его правомочия
определяются
образовательного
учредителем
учреждения
(попечительским
по
согласованию
советом)
с
этого
педагогическим
коллективом и фиксируются в уставе негосударственного образовательного
учреждения. И это является еще одной особенностью сферы образования, где
отношения учредителя и коллектива созданной им организации нуждаются
во взаимном согласовании, причем не только в форме коллективного
договора, но и в форме уставных положений.
Библиографический список:
1. Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 46.
2. Болотин И., Березовский А. Кадры современной высшей школы //
Высшее образование в России. 1998. № 2.
3. Ганчеренок И.И., Князев С.Н. Кадры управления в высшем образовании как
приоритет для устойчивого развития высшей школы // Университетское
управление: практика и анализ. 2004. № 5, 6 (33).
4. Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение: Пер. с фр. М.: Канон,
1995.
5. С. 245, 253.
6. Егоршин А.П. Перспективы развития образования России в XXI в. //
Университетское управление: практика и анализ. 2000. № 4.
7. Клюев А.К. Новые модели управления учреждением высшего профессионального
образования: шаг вперед или два назад? // Университетское управление: практика и
анализ. 2004. № 5, 6 (33).
8. Макаркин Н.П., Томилин О.Б., Фадеева И.М. Матричное управление в высшем
учебном заведении // Университетское управление: практика и анализ. 2004. № 1
(30).
9. Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие / Под ред.
А.П. Егоршина. Н. Новгород: НИМБ, 2001. С. 160.
10. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Учебное пособие. М.:
Вильямс, 2007. С. 38, 39.
11. Сорокин П.А. Проблема новой социальной педагогики: Общедоступный учебник
социологии. Статьи разных лет. М.: Наука, 1994. С. 250.
12. Финансово-кредитный словарь / Гл. ред. Н.В. Гаретовский. Т. 3. М.: Финансы и
статистика, 1988. С. 266.
12
13