Современный этап эволюции государственности в
advertisement
2 ЮЖНО-РОССИЙСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ ИНСТИТУТ 344082, г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, д. 108 Ректор инстит ута – Пигулевский Виктор Олегович, д.ф.н., профессор. тел. (863) 244-12-81 Кафедра государственно -правовых дисциплин Начальник кафедры – Неутов Викт ор Дмитриевич, к.ю.н. тел. (863) 244-12-81 ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СПОРЫ: СРАВНИТЕЛЬНО ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ Научный руководитель – Мясников Анатолий Павлович, д.ю.н., профессор. Цветкова Мария Валентиновна Студентка 5 к урса, группы ЮР -2, юридического фак ультета Южно-Российского гуманитарного инстит ута 346703, Ростовская обл., Аксайский р -он, х. Ленина, ул. Пионерская, д.38 г. Ростов-на-Дону 2006 г. 3 ПЛАН: Введение…………………………………………………………………стр. 3 – 6 1. Понятие разрешения избирательных споров…………………стр. 6 – 10 2. Генезис правового механизма по разрешению избирательных споров в свете Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»………………………стр. 10 – 16 3. Дальнейшее развитие правовой регламентации по разрешению избирательных споров в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» …………………………………...…стр. 17 – 31 4. Отличительные особенности по новому закону «Об разрешения основных избирательных гарантиях споров избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»…………………………………………………….стр. 31 – 41 Заключение……………………………………………………...…….стр. 41 – 43 Список использованной литературы………………………………..стр. 44 – 47 4 Введение Современный этап эволюции государственности в подавляющем большинстве стран мира характеризуется резким повышением роли выборов, как в практике осуществления власти, так и в общественном сознании. В демократических государствах выборы представляют реальный механизм формирования органов власти, поэтому значимость этого института в таких государствах не вызывает сомнения. При этом важной особенностью конца ХХ – начала ХХI в. стал переход значительного числа государств к демократическим методам правления. Такое движение или, по крайней мере, стремление к движению в сторону демократии повышает значимость различных форм народовластия1. В этих новых политико-правовых условиях, по мнению председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А.А. Вешнякова свободные демократические выборы, проводимые в порядке и в сроки, установленные законодательством, становятся неотьемлимой частью политического процесса в Российской Федерации. Конституционное право избирать и быть избранным, гарантии реализации и защиты избирательных прав граждан занимают центральное место в системе публичного права Российской Федерации. Организационное и процедурное обеспечение Автономов А.С. и др. Сравнительное избирательное право / Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. – Учебное пособие для вузов. – М.: Норма, 2003. – 208 с. С. - 1 1 5 избирательных прав граждан, равно как и гарантии их процессуальной защиты, - одна из основных целей современной конституционно-правовой реформы2. В связи с этим, представляется возможным говорить об актуальности выбранной темы, которая выражена в том, что, во-первых: на сегодняшний момент избирательное право и законодательство о выборах является одним из динамично развивающихся институтов и юридических комплексов в общей системе публичного права, регулирующего вопросы ротации власти по итогам выборов в государственные органы и органы местного самоуправления; вовторых: избирательное законодательство пока недостаточно ясно, полно и четко закрепляет основные элементы современной организации демократического избирательного процесса, имеет пробелы, некоторые противоречивые положения, и в связи с этим сохраняет правовое поле для его совершенствования; в-третьих: все еще затруднена реализация норм избирательного права в области правопонимания и правоприменения, учитывая специфику предмета правового регулирования (властеотношений) и сложности состава его источников. Таким образом, исходя из обозначенных проблем, и взяв в качестве непосредственного предмета исследования институт обжалования нарушенных избирательных прав, представляется возможным определить цель настоящей работы. Она состоит не только в сравнительно-правовом анализе указанного Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации /1992 - 1999// (Ю.А. Веденеев и др.) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации; (Отв. ред. А.А. Вешняков). – М.: Норма. 2000. – 716 с. С. - 1 2 6 института, проводимого для теоретического отображения динамики его формирования и развития в российском избирательном праве, связанного с поиском сбалансированной и неконфликтогенной нормативной модели выборов, но и в попытке проследить генезис законодательного закрепления института обжалования нарушенных избирательных прав за последнее десятилетие. Задачи данного исследования показать становление демократической избирательной системы в сопровождении последовательно совершенствующегося избирательного законодательства, особенно в аспекте защиты избирательных прав граждан, и постоянно расширяющейся практики разрешения избирательных споров. С помощью сравнительно-правового метода и других общих методов научного познания сущностных характеристик Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997, 2002 г.г., и анализа судебной практики по избирательным спорам на уровне постановлений Конституционного и Верховного судов Российской Федерации выявить слабые места и создать предпосылки для последующих изменений законодательства, которые будут способствовать наиболее эффективной защите избирательных прав граждан в ходе гарантированных Конституцией России свободных и открытых выборов. Представленная тема не позволяет утверждать о постановке новой научной проблемы, и, тем не менее, полагаем, что сравнительное изучение, 7 раскрывая закономерности развития процесса обжалования нарушенных избирательных прав граждан, позволит нам получить более емкое представление об основных направлениях эволюции данного института, оценить применимость существующего опыта к реалиям, а также учесть выявленные особенности при разработке законодательства в будущем. 1. Понятие разрешения избирательных споров В виде небольшого отступления, считаю необходимым начать свое исследование с теоретического обоснования сомнения, возникшего в ходе изучения данного вопроса по поводу согласованности сущности понятия «спора» с определением «избирательный». Обратимся к толковому словарю русского языка С.И.Ожегова где понятие «спор» - это, прежде всего «словесное состязание, обсуждение чегонибудь, в котором каждый отстаивает свое мнение», а потом лишь «разногласие, разрешаемое судом», следовательно, значение понятия «спора» можно рассматривать в широком и в узком смысле слова. В широком смысле слова, «споры – это обсуждение взаимных разногласий», в узком смысле «разногласия, разрешаемые судом»3. К настоящему времени в юридической литературе подходы к определению понятия «избирательного спора» представлены довольно скудно и в основном сводятся к следующему толкованию. Новый экономический и юридический словарь / Под ред. А.Н.Азрилияна. – М.: Институт новой экономики, 2003. – 1088 с. 3 8 Избирательный спор – конфликт (разногласия), возникающий при проведении выборов между участниками избирательного процесса – гражданами, избирательными объединениями (блоками) и соответствующими избираемыми кандидатами (списками кандидатов), участниками предвыборной агитации и другими – по поводу применения избирательного законодательства4. Споры избирательные – одна из процедур избирательного процесса, согласно которой на основе закона разрешаются спорные обстоятельства, оказывающие влияние на результаты голосования5. Избирательно-правовой спор – спор с целью проверки правильности актов и законности результатов голосования6. Фактически избирательные споры – это разногласия, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан при проведении избирательных кампаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также при проведении референдумов, которые разрешаются в административном или судебном порядке7. Обобщив все вышесказанное, мы можем выделить признаки «избирательного спора» - это, во-первых: разногласия по поводу применения избирательного законодательства; во-вторых: предполагается наличие Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.И.Червонюка. – М.: Юрид. лит. 2002. – 432 с. С. - 108 5 Конституционное право: Словарь/Отв. ред. В.В. Маклаков. – М.: Юристь. 2001. – 560 с. С. – 471. 6 Конституционное право: Словарь/Отв. ред. В.В. Маклаков. – М.: Юристь. 2001. – 560 с. С. – 177 - 178. 7 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В.Иванченко. – М.: НОРМА. 1999. – 856 с. С. – 408 - 409. 4 9 нарушения избирательных прав; в-третьих: стороны – участники избирательного процесса. Поскольку при неправильном применении избирательного законодательства никакого обсуждения взаимных разногласий не происходит, а только восстанавливаются избирательные права, которые нарушены незаконными решениями и действиями (бездействиями) органов власти, избирательных комиссий и общественных объединений, можно отрицать присутствие первого признака в нашем случае. Таким же образом не происходит каких-либо обсуждений взаимных разногласий и при ошибочном восприятии жалобщиком (заявителем) правильного применения избирательного законодательства. Ключевым моментом в данном вопросе является наличие нарушенных избирательных прав, защита которых может быть осуществлена посредством обжалования. А так как, обжалование нарушений избирательных прав – это предусмотренные законом процедуры (порядок) восстановления избирательных прав граждан, нарушенных незаконными решениями и действиями (бездействиями) органов власти, избирательных комиссий и общественных объединений8, то очевидным является нецелесообразность замены названия института обжалования нарушенных избирательных прав понятием «избирательные споры». В то же время можно сказать, что и стороны «избирательного спора», имеет свою специфику, так как в силу неравноправного положения субъектов Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.И.Червонюка. – М.: Юрид. лит. 2002. – 432 с. С. - 190 8 10 публичных правоотношений здесь право на обжалование есть осуществление административного и судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, и к другим субъектам права. Исходя из данной точки зрения, следует – законодательство предусматривает гарантии защиты избирательных прав путем обжалования нарушений этих прав в административном и судебном порядке и понятие «избирательный спор» может быть использовано только при условии разрешения таких разногласий в судебном порядке. В остальных же случаях – это не что иное, как обжалование, поэтому следовало бы, не согласится с некоторыми авторами, считающими, что существует административный порядок рассмотрения избирательных споров, ведь с таким же успехом можно говорить, например, и о существовании «таможенных споров». Изложенное выше обсуждение, отражая позицию автора и не претендуя на бесспорность, является попыткой наиболее точного научного уяснения практических ситуаций. Считаю это важным моментом, так как цель настоящей работы – это анализ института обжалования нарушенных избирательных прав, а термин «избирательный спор» чаще всего используется в научной литературе при раскрытии данного вопроса. Возвращаясь к основной нити исследования, то есть к представлению процесса развития российского избирательного законодательства, следует отметить, что необходимость добиться целостного видения кардинальных направлений развития российского избирательного права и основных факторов, 11 определяющих эти направления, возникла задолго до написания настоящей работы. Предполагаем, что нам удастся оценить, на каком уровне находится институт обжалования в настоящее время, что облегчит определение наиболее перспективных направлений его дальнейшего развития. 2. Генезис правового механизма по разрешению избирательных споров в свете Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г9. привело к формированию новой системы организации государственной власти и местного самоуправления в России. Но первый же опыт в практике проведения выборов в 1993 – 1994 гг., имел целый ряд отрицательных черт, главная из которых – недостаточная гарантированность избирательных прав граждан. Для решения этой проблемы потребовалось принятие Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»10, который должен был создать демократические стандарты законодательного регулирования избирательного процесса. Данный нормативно-правовой акт прямого действия, имея рамочный характер, содержал правовой механизм защиты избирательных прав граждан. Он был представлен в очень лаконичной форме (в виде одной статьи закона – ст. 16) и гласил, что нарушения 9 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 33. Ст.3406. 10 12 избирательных прав граждан могут быть обжалованы в суд или избирательную комиссию. Многочисленные пробелы в урегулировании избирательно-правовых отношений породили множество конфликтных ситуаций, при разрешении которых негативно сказалось отсутствие четкого определения порядка обжалования нарушений избирательных прав. Множественность судебных дел в связи с осуществлением гражданами избирательных прав, явилось свидетельством отсутствия специальных норм, регламентирующих процедурные правила обжалования в административном порядке. Ведь только в статье 8 Закона 1994 года содержалось описание того, каким образом, участковая избирательная комиссия должна рассматривать заявление гражданина по поводу его невключения в список избирателей, или о любой другой ошибке (неточности) в списке избирателей. Здесь был указан срок, в течение, которого необходимо рассмотреть заявление, а также обязанность участковой избирательной комиссии проверить заявление и варианты ее действий по результатам проверки. Данная норма содержала право обжалования принятого решения в вышестоящую избирательную комиссию, либо в суд и сроки рассмотрения ими жалобы. В остальном обжалование в административном порядке сводилось к следующему: решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан обжаловались в вышестоящую избирательную комиссию, которой в течение определенного 13 законом срока предписывалось принять решение. А так как, согласно статье 16 Закона, вышестоящая избирательная комиссия наделялась правом, а не обязанностью, принять самостоятельное решение по существу жалобы, можно только предполагать, кто должен был разрешить ее по существу, если она этим правом не воспользовалась и какое решение она правомочна принять. Еще один существенный случай недосказанности законодателя присутствовал в статье 15, которая наделяла избирательные комиссии правом принятия решений об отмене регистрации кандидатов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными без указания перечня оснований принятия таких решений. И только для окружной избирательной комиссии в статье 32 определено основание признания ею выборов недействительными, что возможно, в случае если допущены при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения, которые не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. К сожалению, благодаря неясности в законодательстве наиболее широкой сферой деятельности судов того периода стало рассмотрение споров, вытекающих из практики применения избирательного законодательства, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Довольно много дел появилось в связи с препятствиями по избранию гражданами органов местного самоуправления, в процессе разрешения которых прояснялись и другие моменты. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривая в кассационном порядке дело о назначении выборов в органы местного самоуправления в ряде 14 населенных пунктов Волгоградской области (определение от 21 июля 1997г.), обратила внимание на необходимость всестороннего исследования вопроса о наличии у городского или сельского поселения статуса муниципального образования11. В суды субъектов Российской Федерации поступали жалобы о нарушении принципов образования избирательных округов, установленных федеральным законом. В частности, две жалобы рассматривались судебной коллегией по гражданским делам Алтайского краевого суда. Так, группа граждан обратилась в суд с жалобой об отмене постановления Алтайского краевого Законодательного Собрания от 12 января 1996 г. № 18 «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов краевого Законодательного Собрания второго созыва». Свои требования граждане обосновали тем, что в восьми избирательных округах в г. Барнауле количество избирателей превышает 10-процентное отклонение от средней нормы представительства избирателей и составляет от 12 до 22%, что нарушает принцип равного избирательного права граждан при образовании избирательных округов, закрепленный ст. 9 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и Законом Алтайского края от 5 октября 1995 г. № 13ЗС «О выборах депутатов Алтайского краевого Законодательного Собрания». Доводы представителей Законодательного Собрания края о том, что утвержденная схема избирательных округов учитывала сложившуюся Автономов А.С. и др. Сравнительное избирательное право / Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. – Учебное пособие для вузов. – М.: Норма, 2003. – 208 с. С. – 154. 11 15 многолетнюю практику, территориальное деление г. Барнаула, не были приняты судом во внимание, так как в соответствии с указанным Федеральным законом только при соблюдении установленных требований в отношении примерного равенства избирательных округов по числу избирателей учитывается административно-территориальное деление. Суд также отверг возражения представителей Законодательного Собрания о том, что численность избирателей на момент принятия постановления об утверждении схемы избирательных округов была завышена, а ко времени судебного разбирательства количество избирателей в округах не превышало 10-процентного отклонения. Указанное решение судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда было подтверждено Президиумом Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении протеста на определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации12. Большое количество жалоб, поступавших в суды на невключение граждан в списки избирателей, было связано с отказом участковых избирательных комиссий включить в список избирателей лиц, которые фактически проживали на соответствующей территории, имея место жительства, зарегистрированное в установленном порядке, в другом населенном пункте. В связи с пробелом в законодательстве по урегулированию данного вопроса одни суды отказывали в удовлетворении таких жалоб, указывая, что основанием для включения Автономов А.С. и др. Сравнительное избирательное право / Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. – Учебное пособие для вузов. – М.: Норма, 2003. – 208 с. С. – 154-156. 12 16 гражданина в списки избирателей является его регистрация по месту жительства. Другие же суды, наоборот, удовлетворяли жалобы граждан, ссылаясь на то, что конституционное право избирать, возникает у гражданина в связи с его фактическим (постоянным или преимущественным) проживанием на определенной территории. Такие противоречия, вызывали необходимость в законодательном определении такого порядка регистрации, который не допускал бы двойного голосования и в то же время создавал наиболее благоприятные условия для реализации гражданами их избирательных прав. Большинство судебных дел было связано с выявленными после регистрации фактами представления в избирательные комиссии неправильно оформленных и фальсифицированных документов. Среди судебных дел, связанных с законностью решений избирательных комиссий об отмене регистрации кандидатов, наиболее распространены дела о соблюдении кандидатом требований представления достоверных подписей избирателей в его поддержку и о соблюдении избирательными комиссиями требований процедуры принятия решения об отмене регистрации. Наиболее сложными являлись судебные дела, связанные с рассмотрением доказательств использования кандидатом своего должностного (служебного) положения в тех случаях, когда предметом доказывания было не неправильное оформление документов, а неправомерное поведение самого кандидата, особенно если оно не носило публичный характер. Процесс обжалования нарушенных избирательных прав в судебном порядке усложнялся еще и тем, что Гражданский процессуальный кодекс 17 РСФСР , действовавший на тот период времени содержал по данной теме 13 только главу 23, которая предусматривала подачу жалобы в суд только по причине неправильности в списках избирателей. Таким образом, отсутствие норм, в полной мере регулирующих процесс обжалования нарушений избирательных прав, как в административном, так и в судебном порядке, недосказанность законодателя и неточность формулировок в принятом Законе повлекли за собой необходимость совершенствования действующего на тот момент законодательства о выборах. А именно, фактически после принятия в декабре 1994 года Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», а также в период его действия началась работа над законопроектом Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ибо первые же выборы в регионах «выявили существенные пробелы и противоречия в действующем федеральном избирательном законодательстве, несогласованность между федеральным и региональным законодательством о выборах, необходимость совершенствования и укрепления основных гарантий избирательных прав граждан»14. Гражданский Процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст.407. 14 Избирательная система России: Новейшие законодательные и нормативные документы. Комментарии специалистов / Отв. ред. Л.П.Кравченко, А.Т. Гаврилов. – М.: ЗАО «Библиотечка РГ». 1997.-с.144. С. – 97. 13 18 3. Дальнейшее развитие правовой регламентации по разрешению избирательных споров в Фед еральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Вступление в силу 30 сентября 1997 года Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»15 становиться важным этапом в развитии федерального законодательства, направленного на наиболее полную и эффективную защиту конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одним из позитивных нововведений, был включенный в закон перечень субъектов, обладающих правом обращения с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан. Ими, согласно пункту 4 статьи 63 могут быть - избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки и их доверенные лица, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума, наблюдатели, а также избирательные комиссии. Также Федеральным законом введен институт расформирования избирательных комиссий (статья 25) судом по заявлению группы депутатов или Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в случае нарушения 15 избирательных прав граждан, повлекшего Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст.4339. признание 19 недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов. Неизменным осталась возможность обжалования нарушенных избирательных прав граждан в вышестоящую избирательную комиссию. Но вместе с тем предусмотрено, что избирательные комиссии субъектов Российской Федерации вправе рассмотреть жалобу на решение любой территориальной избирательной комиссии, действующей в субъекте Российской Федерации, а Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе рассмотреть жалобу на решение любой избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и принять решение по существу вопроса безотносительно к уровню выборов (пункты 7 и 8 статьи 63 Федерального закона)16. В целях исключения параллельного рассмотрения жалобы (заявления) в административном и в судебном порядке пунктом 10 статьи 63 Закона установлено, что в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения гражданина с аналогичной жалобой в избирательную комиссию, комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. На суд возлагается обязанность известить избирательную комиссию о поступившей жалобе. Этот момент исключает ненужное дублирование и более четко разграничивает компетенцию избирательных комиссий и судов. Решения и действия (бездействия) избирательных комиссий подлежат обжалованию в соответствующие суды, согласно их уровню. В Избирательная система России: Новейшие законодательные и нормативные документы. Комментарии специалистов/ Отв. ред.: Л.П. Кравченко, А.Т. Гаврилов. – М.: ЗАО «Библиотечка РГ», 1997. – 144 с. С. – 105. 16 20 предусмотренных законодательством случаях суд вправе отменить решение избирательной комиссии, в том числе об итогах голосования или о результатах выборов. Решение суда, как органа, имеющего более высокий юридический статус, обязательно для исполнения соответствующими комиссиями. Пределы и механизм судебной защиты избирательных прав граждан попрежнему регулировался избирательными законами и нормами гражданского процессуального права. Но, из-за отсутствия урегулированной законом процедуры и неединообразного толкования норм закона судебными органами вновь допускались ошибки: по аналогичным спорам принимались прямо противоположные решения. Вследствие чего, принятием Федерального закона от 7 августа 2000г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»17 законодатель делает попытку изменить сложившуюся ситуацию, и судебный порядок обжалования нарушений избирательных прав стал регламентироваться главой 23 «Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Но не все при этом имело позитивный характер. Та же редакция внесла изменения в статью 208 ГПК РСФСР, установив, что решения, вынесенные судами по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий и должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан, вступают в 17 Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 33. Ст.3346. 21 законную силу немедленно после их провозглашения, за исключением решений, вынесенных судами по делам об оспаривании результатов выборов. Таким образом, данный закон отменил кассационную инстанцию по делам об избирательных спорах, по сути, ограничив право граждан на обжалование решения суда. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2001 № 17-П18 признано не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), положение части второй статьи 208 ГПК РСФСР, на основании которого исключается возможность обжалования в кассационном порядке судебных решений по не связанным с оспариванием результатов выборов делам о нарушениях избирательных прав граждан. Говоря о регулировании судебного рассмотрения избирательных споров гражданским процессуальным правом, нельзя не согласится с позицией С.В.Юсова, В.Н.Ткачева, практическом пособие А.И.Харьковского, «Избирательные споры изложенной в ходе в научно- федеральных, региональных и местных выборов 1993-1999 годов», согласно которой «избирательные споры по своей природе требуют особого процессуального регулирования, не совпадающего ни с исковым производством, ни с производством по делам, возникающим из административных правоотношений»19. Данное утверждение создает предпосылки для выделения Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2001 № 17-П // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 2). Ст.126. 18 Юсов С.В., Ткачев В.Н., Харьковский А.И. Избирательные споры в ходе федеральных, региональных и местных выборов 1993-1999 годов. – М.: Проспект. 1999. – 80 с. С. 6-7. 19 22 процедуры рассмотрения избирательных споров в отдельное производство с учетом специфики избирательных правоотношений. Восполняя пробелы предыдущего законодательства, в Федеральном законе статье 64 перечислены основания для отмены регистрации кандидата, отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов. И в случае, если уже после установления соответствующей избирательной комиссией итогов голосования или определения результатов выборов суд установит, что перечисленные нарушения, имели место и не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, он может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов. Результатом отмены решений участковых избирательных комиссий об итогах голосования более чем на одной четверти избирательных участков является признание недействительными выборов в избирательном округе, в субъекте РФ либо в Российской Федерации в целом. Однако, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 июня 2002 года № 10-П20 в связи с запросами Верховного суда Российской Федерации и Тульского областного суда постановил: «признать пункт 1 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой им закрепляется сама возможность отмены (аннулирования) регистрации кандидата, в том числе перед повторным голосованием. Признать Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2002 г. № 10-П// СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2515. 20 23 пункт 1 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не соответствующий Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 46 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой на его основании избирательная комиссия вправе принимать решение об отмене регистрации кандидата в качестве меры ответственности за нарушение избирательного законодательства. Свои выводы Конституционный Суд обосновал таким образом: в соответствии с указанным пунктом 1 статьи 64 регистрация кандидата может быть отменена (аннулирована) не позднее чем в день, предшествующий дню голосования, по основаниям, предусмотренным избирательным законодательством. Вместе с этим статьей 64 закрепляется возможность отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов (пункты 2 - 5), что влечет за собой проведение повторных выборов. Отмена регистрации кандидата, возможна до проведения голосования, в том числе повторного, причем она не обязательно влечет отмену итогов состоявшегося голосования и не предопределяет отмену повторного голосования в случае его назначения, а, следовательно, новые выборы. По смыслу статей 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, не исключается отмена регистрации кандидата перед повторным голосованием не только по его заявлению, но и в качестве санкции за совершение правонарушений. Таким образом, сама по себе возможность отмены (аннулирования) регистрации кандидата, в том числе перед 24 проведением повторного голосования, не противоречит Конституции Российской Федерации. Из пункта 1 статьи 64 во взаимосвязи с пунктом 10 статьи 32, пунктом 7 статьи 45 и статьей 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следует, что решение об отмене регистрации, в том числе перед повторным голосованием, не позднее, чем за 16 дней до голосования вправе принять избирательная комиссия, а за 15 - 1 день до дня голосования - суд. Отмена регистрации, затрагивает также избирательные права других граждан, тем более, если речь идет о кандидате, который вышел во второй тур, так как его дальнейшее пребывание в статусе зарегистрированного кандидата обусловлено уже состоявшимся волеизъявлением избирателей. Поэтому в случаях, когда отмена регистрации является мерой ответственности (санкцией) за нарушения избирательного законодательства, соответствующее решение может быть, принято лишь судом на основе принципа соразмерности. Положение, согласно которому регистрация отменяется «не позднее чем в день, предшествующий голосованию», не может не предполагать, что к указанному моменту решение суда, принятое в надлежащей процедуре, вступило в законную силу. Отмена регистрации кандидата как способ восстановления нарушенных прав других лиц является достаточной лишь при условии, что допущенные правонарушения не требуют отмены судом и решения избирательной комиссии об итогах голосования в целом. Как следует из правовой позиции, выраженной 25 Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 2002 года «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»21, отмена итогов голосования, результатов выборов связана с обнаружением таких существенных нарушений избирательного процесса, вследствие которых не были обеспечены надлежащие условия для подлинно свободного волеизъявления избирателей, и которые, тем самым привели к неадекватному отражению действительной воли избирателей в итогах голосования. При этом суд, решая вопрос об отмене итогов голосования, результатов выборов, в силу статей 3 (части 1, 2 и 3), 32 (части 1 и 2) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации не вправе ограничиваться формальным определением достоверности результатов волеизъявления избирателей, принявших участие в голосовании, а должен установить, что обнаруженные существенные нарушения в ходе выборов привели к искажению воли избирателей или воспрепятствовали ее адекватному отражению в итогах голосования, результатах выборов. По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 32 (части 1 и 2) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации на их основе правовой позиции (Постановление от 17 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О выборах Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 г. № 1-П // СЗ РФ 2002. № 6. Ст. 626. 21 26 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), воля народа, выраженная им на свободных выборах, определяется на основе демократического большинства, наличие которого необходимо для признания легитимности выборов. Из этого вытекает, что если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов. Все выявленные Конституционным Судом Российской Федерации прямые или косвенные избирательного права волеизъявления избирателей нарушения приводили при или конституционных могли определении привести принципов к искажению результатов выборов и проведении итогов голосования. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая и разрешая дела, связанные с избирательной системой страны, не ограничивался признанием тех или иных законов или нормативных актов не соответствующими федеральной Конституции. Если эти законы и нормативные акты применялись на практике и обусловили недостоверность результатов выборов, Конституционный Суд обращал внимание на необходимость исправления создавшегося положения22. Вернемся к рассматриваемой норме (статье 64), в которой суду предоставлено право, принять решение при отсутствии (неявке по двум приглашениям) представителей одной из заинтересованных сторон, и Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации // Отв. ред. А.В. Иванченко. – М.: Издательство НОРМА. 1999. – 856 с. С. 432-433. 22 27 предписано рассмотреть жалобу не позднее двух месяцев со дня ее подачи. Однако, решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в этот день или в день, следующий за ним, - немедленно. Также суд может, например, отменить решение комиссии о регистрации кандидата и обратить свое решение к немедленному исполнению. Если обжалуемые факты требуют дополнительной проверки, решение должно быть принято не позднее чем в 10-дневный срок. В целях своевременного реагирования пункт 13 статьи 63 возложил на суды и органы прокуратуры обязанность организовать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить незамедлительное рассмотрение жалоб (заявлений). Кроме того, в отличие от статьи 22 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» вновь принятый Закон, в целях наиболее полного рассмотрения в суде жалобы на решение избирательной комиссии об итогах голосования и результатах выборов, а равно для проведения всесторонней проверки по фактам в связи с нарушением избирательного законодательства считает, что не является нарушением неприкосновенности признанного избранным кандидата, если такая неприкосновенность предусмотрена законодательством Российской Федерации. И указывает, что признанный избранным кандидат не вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по административному, гражданскому или уголовному делу, возбужденному в связи с жалобой на нарушение 28 избирательных прав граждан. Рассмотрение в суде жалобы на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, а равно проведение предварительного следствия не требует получения согласия соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления на прекращение действия неприкосновенности признанного избранным кандидата (пункт 12 статьи 63). В статье 65 Федерального закона перечислены основания для уголовной или административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации (воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав граждан, подкуп избирателей и т.п.). Чтобы за указанные нарушения были установлены соответствующие тяжести правонарушения санкции, подготавливались и дорабатывались изменения в уголовное и административное законодательство. Применять меры ответственности в установленных законом случаях вправе были избирательные комиссии, а также суд. Но в соответствии с пунктом 6 статьи 45 Федерального закона отменить регистрацию кандидата (списка кандидатов) в случае проведения агитации с злоупотреблением свободой массовой информации (агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные федеральными законами) вправе был только суд. 29 Принципиальным нововведением, о необходимости появления которого говорилось ранее, стал пункт 5 статьи 18 Федерального закона. В соответствии с ним, в целях устранения возможности «двойного учета» избирателей основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, является факт его постоянного или преимущественного проживания на территории этого участка, определяемый в соответствии с федеральным законодательством. По этому поводу Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 16 апреля 1998 года дело по заявлению Х.О.Арапиева о признании незаконным постановления Избирательной комиссии Республики Ингушетия от 17 февраля 1998 г., по кассационной жалобе Х.О.Арапиева на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 27 февраля 1998 г., которым в удовлетворен заявленных требований Х.О.Арапиеву отказано. Х.О.Арапиев, являющийся вынужденным переселенцем и с 1992 года проживающий в Республике Ингушетия, обратился в Избирательную комиссию Республики Ингушетия с запросом о том, имеет ли он право принимать участие в выборах Президента Республики Ингушетия, на что постановлением Избирательной комиссии от 17 февраля 1998 г. ему было отказано. С просьбой признать данное постановление не законным, Х.О.Арапиев обратился в Верховный Суд Республики Ингушетия, который в свою очередь вынес указанное выше решение. 30 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев кассационную жалобу, где заявитель указывает на то, что принятое решение не соответствует законодательству и ставит вопрос о его отмене, полагает, что решение подлежит отмене по следующим основаниям. Как следует из материалов дела, Х.О. Арапиев является гражданином Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией (п. 2 ст. 6). В соответствии с пунктом 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации, а также статьей 38 Конституции Республики Ингушетия граждане Российской Федерации и граждане Республики Ингушетия (согласно ст.21 Конституции Республики Ингушетия все граждане Республики Ингушетия, проживающие на ее территории, являются гражданами Российской Федерации), имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным Законом от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» право гражданина избирать связано с постоянным и преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации (п. 4 ст. 4, п. 2 ст. 17, п. 5 ст. 18). Как установлено материалами дела, выбранное Х.О.Арапиевым место жительства в 31 Назрановском районе Республики Ингушетия является его постоянным местом проживания. Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила: отменить решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 27 февраля 1998 г. и вынести новое решение, которым постановление Избирательной комиссии Республики Ингушетия от 17 февраля 1998 г. об отказе Х.О.Арапиеву в принятии участия в выборах Президента Республики Ингушетия признать незаконным.23 Полученные на основании всего вышеизложенного выводы сводятся к следующему. Закон, не только существенно расширил федеральные гарантии избирательных прав граждан, установленные в прежней редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», но, и, учитывая практику прошедших избирательных кампаний, внес существенные коррективы в порядок обжалования при проведении выборов. А именно, уточняющими положениями стали нормы, содержащие: сроки обжалования и перечень субъектов, обладающих правом обращения с жалобами; основания для отмены регистрации кандидата, отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов; основания для уголовной или административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации; определение Определение Верховного Суда Российской Федерации «По делу о заявлении Х.О.Арапиева о признании незаконным постановления Избирательной комиссии Республики Ингушетия от 17 февраля 1998 г. по кассационной жалобе Х.О.Арапиева на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 27 февраля 1998 г.»// Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 5. С. 31. 23 32 (в целях устранения возможности «двойного учета» избирателей) основания для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей. Далее законодателем сделана попытка хотя бы частичного установления процессуальных норм административного порядка обжалования, и более четкого разграничения компетенции между избирательными комиссиями и судами. В связи со значимостью избирательного процесса и защиты нарушенных избирательных прав подготавливаются и дорабатываются изменения в уголовное, административное и гражданско-процессуальное законодательство. 4. Отличительные особенности разрешения избирательных споров по новому закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Со вступлением в силу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»24 от 12 июня 2002 года национальная избирательная система уже в третий раз за последнее десятилетие подверглась кардинальному реформированию. Анализируя данный нормативно-правовой акт, обратим ваше внимание не только на отличительные особенности разрешения избирательных споров по сравнению с предыдущими законами о выборах, но и на вопросы, 24 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 33 которые не потеряли свою актуальность на протяжении всего периода формирования избирательного законодательства. А именно, необходимо отметить, что и на сегодняшний день до сих пор нет единого нормативно-правового акта, регламентирующего процесс обжалования в административном порядке. Вследствие чего, избирательным комиссиям приходиться пользоваться правовыми актами, принятыми в разное время: федеральными и региональными избирательными законами, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, регламентами соответствующих положениями о рабочих заявлений избирательных группах и жалоб комиссий, избирательных граждан»25, а комиссий также по предварительному рассмотрению жалоб на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц. Есть и позитивные нововведения, к ним относится положение пункта 4 статьи 75 рассматриваемого Федерального закона, в соответствии с которым при обжаловании в суд решений комиссий об итогах голосования, о результатах выборов суд обязан рассмотреть по существу не только решения и действия (бездействие) избирательной комиссии, организующей выборы, но и одновременно решения и действия (бездействие) всех нижестоящих комиссий, принимавших участие в организации и проведении данных выборов, в соответствии с законом, если допущенные ими нарушения могли повлиять на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст.143. 25 34 результаты указанных выборов. Данная норма укрепляет гарантии прав субъектов избирательных правоотношений. Урегулированию процессуальной стороны деятельности комиссий в какой-то степени служит пункт 6 статьи 75, который устанавливает обязанность (а не право, как это было в предыдущих редакциях) рассмотрения вышестоящей комиссией жалоб на действия (бездействие) нижестоящей и, что наиболее важно, четко определяет виды решений, которые вправе вынести комиссия по такой жалобе. На необходимость включения такого положения в избирательное законодательство указывалось ранее. Согласно этой же норме, комиссия обязана, не направляя жалобу в комиссию нижестоящую, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений: 1. оставить жалобу без удовлетворения; 2. отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие) и принять решение по существу; 3. отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие). Вместе с тем, наделение вышестоящей комиссии правом направлять жалобы на повторное рассмотрение нижестоящей комиссией, как показывает практика, иногда поощряет волокиту и усугубляет нарушение пассивного 35 избирательного права (например, из-за сокращения сроков ведения предвыборной агитации). К сожалению, законодателю не удалось избежать включения в текст Закона положений, ухудшающих его редакцию по сравнению с ранее действовавшей. В предыдущей редакции норма, содержащаяся в пункте 9 статьи 75, звучала так: «в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения гражданина с аналогичной жалобой в избирательную комиссию, избирательная комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. Суд извещает избирательную комиссию о поступившей жалобе». Законодатель, дополнив указанную норму фразой: «Суд извещает комиссию о поступившей жалобе и о принятии ее к рассмотрению. В случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение», внес в нее внутреннее противоречие. Так как, вначале комиссии предписано приостановить рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу, тем более что суд извещает избирательную комиссию о поступившей жалобе и о принятии ее к рассмотрению. А далее следует, что она должна прекратить рассмотрение жалобы (то есть жалоба рассматривается комиссией) в случае вынесения решения по существу жалобы, а не его вступления в силу. Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской 36 Федерации» 26 1997 года в пункт 4 статьи 63 было внесено дополнение, которое сохраняется разработчиками нового закона в пункте 10 статьи 75 (Закона от 12 июня 2002г.). Согласно этому дополнению Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан рассмотреть жалобу по существу. Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев дело в связи с запросом Верховного конституционности Суда данного Российской положения, Федерации признал не о проверке соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 47 (часть 1), 118, 120 (часть 1) и 123 (часть 3), нормативное положение, содержащееся в пункте 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»27. Таким образом, фактически около пяти лет действовало положение при котором, по мнению заявителя, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации наделялась правом обращаться в Верховный Суд Российской Федерации и тем самым определять его компетенцию в качестве суда первой инстанции по делам о защите избирательных прав. В этой норме Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2004. № 4-П // СЗ РФ. 2004. № 9. Ст. 831. 26 27 37 содержались неопределенные критерии для установления подсудности Верховному Суду Российской Федерации дел о защите избирательных прав граждан и предоставлялось право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации произвольно и по своему усмотрению определять родовую (предметную) подсудность таких дел, что ставило ее в особое положение по сравнению с другими лицами, участвующими в деле. Гарантией укрепления процессуальной правоосновы рассмотрения комиссиями жалоб на нарушения избирательного законодательства стал пункт 12 статьи 75, в соответствии с которым при рассмотрении жалоб (заявлений), а также в иных случаях, когда рассматривается вопрос о нарушениях избирательных прав граждан, на заседание комиссии приглашаются заинтересованные стороны (авторы жалоб (заявлений), лица, действия (бездействие) которых обсуждаются). Это, безусловно, очень важный аспект деятельности комиссий, так как, обжалование кандидатами и избирательными объединениями (блоками) действий своих конкурентов и обнародование допущенных оппонентами нарушений зачастую превращаются в ходе избирательных кампаний в отдельное, поставленное «на поток» направление предвыборной борьбы и агитационной деятельности. Важным положительным нововведением является установление возможности отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) за нарушения избирательного законодательства только судом (за исключением случая, когда кандидат зарегистрировался в нескольких округах на одних и тех же выборах). 38 В ранее действовавшей редакции комментируемого Закона существовала возможность отмены регистрации кандидата комиссией. Согласно подпункту «г» пункта 5 статьи 76 к основаниям отмены регистрации отнесено установление фактов подкупа избирателей кандидатами, избирательными объединениями (блоками), их доверенными лицами и уполномоченными представителями, иными лицами и организациями, действующими по поручению кандидатов, избирательных объединений (блоков), их доверенных лиц и уполномоченных представителей. Исходя из вышесказанного, находим, что наличие в качестве основания для отмены регистрации подкупа избирателей, совершенного доверенным лицом или уполномоченным представителем кандидата, избирательного объединения (блока), может повлечь для кандидата ответственность без вины. Интересно на наш взгляд представлена формулировка нормы пункта 8 статьи 77, согласно которой при голосовании за списки кандидатов нарушения со стороны отдельных избирательных объединений (блоков) могут повлечь (а не влекут!) за собой отмену решения о допуске к распределению мандатов. На практике это может создать предпосылки для выборочного применения данной нормы, тем самым, нарушая принцип равенства кандидатов, избирательных объединений (блоков) перед законом. Казалось бы, норма пункта 1 статьи 78, согласно которой суд соответствующего уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав, могла бы рассматриваться в качестве укрепляющей гарантии избирательных прав граждан. Однако, учитывая установленные 39 процессуальным законодательством основания отказа в приеме заявления (жалобы): несоответствие заявления требованиям законодательства по своему содержанию (отсутствие наименования суда, требования заявителя, и др.), а также неуплата государственной пошлины, норма может привести к возникновению коллизий при подачи жалоб на нарушения избирательного законодательства. Некоторые отдельные моменты недоработаны законодателем и при определении ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах в статье 79 Закона об основных гарантиях. Например, согласно пункту 1 статьи 79 предусматривается ответственность за незаконное уничтожение официальных бюллетеней. Термин «официальные бюллетени» в настоящем Законе указан только в этой норме, и его понятие никак не раскрывается. Таким образом, неизвестно какие бюллетени понимаются под «официальными». Более того, исходя из данной формулировки, следует, что норма допускает существование неких «неофициальных бюллетеней», а это едва ли согласуется с принципами демократического избирательного права. Пункт 2 статьи 79 устанавливает перечень нарушений законодательства Российской Федерации о выборах. Большая часть указанных правонарушений является административными и предусмотрена главой 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях28. Вместе с тем, согласно данному пункту, правонарушением признается указание в заявлении о Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. 28 40 предоставлении возможности проголосовать досрочно заведомо неверной причины для получения бюллетеня. При этом ответственности за данное правонарушение в указанном кодексе не установлено, что требует внесения в него изменений. Далее, в рассматриваемом пункте статьи 79 оговорено, что ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации несут лица, не рассмотревшие в установленный срок заявления о неправильности в списке избирателей. В целях укрепления гарантий защиты гражданами своих избирательных прав, представляется необходимым дополнить данный пункт таким положением, которым ответственность будет устанавливаться и за несоблюдение сроков рассмотрения жалоб на нарушения избирательного законодательства должностными лицами, компетентными рассматривать указанные жалобы. Подробный анализ судебной практики и ныне действующего Закона в рамках института обжалования нарушенных избирательных прав показал, что и в этот раз, законодателю не удалось в полной мере избавиться от многих имеющихся в данной области недостатков. Более того, как было указано выше, некоторые, казалось бы, положительные нововведения усложнили правопонимание норм Закона либо внесли в них внутреннее противоречие и неопределенность. Не все положения, явившиеся дополнениями к статьям, сохранившимся от предшествующих редакций, добавили ясность в их толкование. 41 В результате проведенного анализа, можно сформулировать вывод таким образом - ныне действующий Закон об основных гарантиях избирательных прав далек от совершенства и требует основательной доработки. Поэтому, подводя итоги, попробуем сконцентрировать внимание на выявленных в нем недостатках для определения последующих позитивных изменений. А именно, необходимо предпринять следующее: в целях устранения случаев волокиты в рассмотрение жалоб - отменить положение, наделяющее вышестоящую комиссию правом направлять жалобы на повторное рассмотрение нижестоящей комиссией; уточнить какие действия обязана предпринять избирательная комиссия в случае принятия аналогичной жалобы судом, в случае вынесения судом решения по существу жалобы, в случае вступления данного решения в законную силу (пункт 9 статьи 75); определить целесообразность наличия в качестве основания для отмены регистрации подкупа избирателей, совершенного доверенным лицом или уполномоченным представителем кандидата, избирательного объединения (блока), которое может повлечь для кандидата ответственность без вины (подпункт «г» пункта 5 статьи 76); уточнить формулировку нормы, согласно которой при голосовании за списки кандидатов нарушения со стороны отдельных избирательных объединений (блоков) могут повлечь (или все же влекут!) за собой отмену решения о допуске к распределению мандатов (пункт 8 статьи 77); исключить термин «официальные бюллетени» из соответствующей нормы, в целях устранения предположения о 42 существовании «неофициальных бюллетеней» (пункт 1 статьи 79); дополнить пункт 2 статьи 79 положением, которым будет устанавливаться ответственность за несоблюдение сроков рассмотрения жалоб на нарушения избирательного законодательства должностными лицами, компетентными рассматривать указанные жалобы; привести в соответствие с анализируемым законом уголовное, административное и гражданско-процессуальное законодательство в части их взаимодействия. Заключение В результате проведенных в работе исследований мы определили, что понятие «избирательный спор» является дискуссионным, и по нашему мнению, может быть использовано только при условии разрешения разногласий в судебном порядке, в административном порядке рассматриваются не «избирательные споры», а действует механизм обжалования нарушенных избирательных прав. Проанализировав становление правового механизма защиты нарушенных избирательных прав в свете Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», можно отметить, что первые же случаи его правоприменения выявили существенные пробелы и противоречия в федеральном избирательном законодательстве, 43 несогласованность его с региональным законодательством о выборах. Недосказанность законодателя и неточно сформулированные нормы повлекли за собой противоречивость судебной практики, что явилось необходимостью совершенствования действующего на тот момент законодательства о выборах. Таким образом, правовая регламентация по разрешению избирательных споров получила свое дальнейшее развитие в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный правовой акт, не только существенно расширил федеральные гарантии избирательных прав граждан, установленные в прежней редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», но, и, учитывая практику прошедших избирательных кампаний, внес существенные коррективы в порядок обжалования при проведении выборов. Законодателем устанавливаются некоторые процессуальных норм административного порядка обжалования, разграничивается компетенция между избирательными комиссиями и судами, подготавливаются и дорабатываются изменения в уголовное, административное и гражданско-процессуальное законодательство. Предполагаем, что именно в этот период становление демократической системы избирательного права достигло своего наибольшего развития. Дальнейшее кардинальное реформирование избирательного законодательства, как показал подробный анализ судебной практики и ныне действующего Закона, сводится к тому, что законодатель, помимо позитивных нововведений, так и не избавился от многих имеющихся недостатков, и более 44 того, включил в текст Закона положения, ухудшающих его редакцию по сравнению с ранее действовавшей. На основании вышеизложенного полагаем, что законодателю необходимо рассмотреть и устранить выявленные в ходе изучения ныне действующего закона недостатки. Изменить и дополнить нормативно-правовые акты, к регулированию которых правоотношения. Далее, данным разработать законом и отнесены принять отдельные нормативные акты, способствующие восполнению законодательных пробелов. А именно, принять нормативный акт, определяющий в полной мере процессуальную сторону деятельности комиссий при обжаловании гражданами нарушенных избирательных прав, определив в нем сроки обращения в избирательные комиссии, сроки рассмотрения жалоб (заявлений) и порядок вступления в силу принятых решений. Надеемся, что полученные в ходе анализа и обобщения выводы органично выстроились по основным направлениям развития процесса обжалования нарушенных избирательных прав граждан Российской Федерации и найдут свое законодательства. применение при совершенствовании избирательного 45 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ Нормативно-правовые акты: 1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. 2. Гражданский Процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст.407. 3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. 4. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. № 2534VII // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст.143. 5. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 33. Ст.3406. 6. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст.4339. 7. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653. 46 8. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 33. Ст.3346. 9. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. Судебные акты: 1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности части второй статьи 208 Гражданского процессуального Г.В.Истомина, кодекса РСФСР в связи А.М.Соколова, с жалобами И.Т.Султанова, граждан М.М.Хафизова и А.В.Штанина» от 25 декабря 2001 № 17-П // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 2). Ст.126. 2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 15 января 2002 г. № 1-П // СЗ РФ 2002. № 6. Ст. 626. 3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 64, п. 11 ст. 32, п. 8 и 9 ст. 35, п. 2 и 3 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан 47 Российской Федерации» от 11 июня 2002 г. № 10-П// СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2515. 4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности пункта 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части первой статьи 259 Гражданского Процессуального кодекса в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации» от 25 февраля 2004. № 4-П // СЗ РФ. 2004. № 9. Ст. 831. 5. Определение Верховного Суда Российской Федерации «По делу о заявлении Х.О.Арапиева о признании незаконным постановления Избирательной комиссии Республики Ингушетия от 17 февраля 1998 г. по кассационной жалобе Х.О.Арапиева на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 27 февраля 1998 г.»// Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 5. С. 31. Книги, брошюры, статьи: 1. Автономов А.С. и др. Сравнительное избирательное право / Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. – Учебное пособие для вузов. – М.: Норма. 2003. – 208 с. 2. Юсов С.В., Ткачев В.Н., Харьковский А.И. Избирательные споры в ходе федеральных, региональных и местных выборов 1993-1999 годов. – М.: Проспект. 1999. – 80 с. 48 3. Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации /1992 - 1999// (Ю.А. Веденеев и др.) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации; (Отв. ред. А.А. Вешняков). – М.: Норма. 2000. – 716 с. 4. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации // Отв. ред. А.В. Иванченко. – М.: Издательство НОРМА. 1999. – 856 с. 5. Избирательная система России: Новейшие законодательные и нормативные документы. Комментарии специалистов / Отв. ред. Л.П.Кравченко, А.Т. Гаврилов. – М.: ЗАО «Библиотечка РГ». 1997.- 144 с. 6. Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. – М.: Юристь. 2001. – 560 с. 7. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.И.Червонюка. – М.: Юрид. лит. 2002. – 432 с. 8. Новый экономический и юридический словарь / Под ред. А.Н.Азрилияна. – М.: Институт новой экономики, 2003. – 1088 с.
