О порядке перемещения задержанных транспортных средств на
advertisement
ФГОАУ ВПО «Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта» Экспертное заключение «Правовые аспекты проекта закона Калининградской области «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированные стоянки, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств» Калининград 2012 г. УТВЕРЖДАЮ Ректор БФУ им. И. Канта _______________Клемешев А.П. «____» ______________ 2012 г. Экспертное заключение по проекту Закона Калининградской области «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированные стоянки, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств» Проректор по научной работе Ответственный за подготовку экспертного заключения — доц. кафедры межд и европ. права, к.ю.н., доцент __________________ Г.М. Федоров (подпись, дата) __________________ А.В. Косс (подпись, дата) 2 Содержание ВВЕДЕНИЕ ....................................................................................................................................4 1. ОБЩАЯ ОЦЕНКА ПРОЕКТА ЗАКОНА ............................................................................6 2. ОЦЕНКА ПРАВОВЫХ АСПЕКТОВ ПРОЕКТА ЗАКОНА ............................................10 3. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ...........................................................................................11 3 ВВЕДЕНИЕ Субъект РФ Калининградская область Предмет договора Экспертиза правовых аспектов проектаЗаконаКалининградской области «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированные стоянки, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств» Заказчик Аппарат Общественной палаты Калининградской области Директор – Голубев В. В. ФГОАУ ВПО «Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта» Экспертная организация Ректор – Клемешев А.П. Дата начала 15 октября 2012 г. Дата окончания 19 октября 2012 г. Основание для проведения экспертизы Настоящая работа проводилась Калининградской области. по инициативе Общественной палаты Цель работы Целью работы является экспертная оценка соответствия проекта Закона Калининградской области«О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированные стоянки, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств» нормативно-правовым актам российского и международного законодательства. 4 Перечень исходной информации Настоящая работа проводилась на основании проекта Закона Калининградской области «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированные стоянки, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств», представленного экспертной организации Аппаратом Общественной палаты Калининградской области. Назначение работы Экспертное заключение достоверно лишь в полном объеме и лишь для указанных в нем целей. Ни заказчик, ни экспертная организация не могут использовать экспертное заключение иначе, чем это предусмотрено договором о выполнении работ. Экспертное заключение организации. содержит профессиональное мнение экспертной 5 1. ОБЩАЯ ОЦЕНКА ПРОЕКТА ЗАКОНА Представленный закон «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированные стоянки, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств» представляет собой нормативный акт, имеющий целью, согласно преамбуле, регламентировать порядок перемещения задержанных транспортных средств на специализированные стоянки, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, а также возврата задержанных транспортных средств. В целом, совокупность этих процедур соответствует общепринятому понятию эвакуации транспортного средства в рамках деятельности государственных органов по пресечению административных правонарушений, хотя в тексте закона оно и не упоминается. Из содержания проекта закона следует, что предусмотренные им нормы касаются процедуры изъятия транспортного средства с места его нахождения, погрузки на эвакуатор, перевозки к месту хранения, собственно хранения в специально отведённом месте, выдачи владельцу, а также оплаты взимания денежной платы в связи с указанными процедурами. Однако ни в преамбуле закона, ни в его статьях не конкретизированы случаи, в которых он может и должен применяться. По смыслу большей части положений закона, а также исходя из соотношения норм данного законопроекта и положений КоАП РФ о запрещении эксплуатации транспортных средств, становится понятно, что фактически данный закон рассчитан на применение при принудительной эвакуации автомобилей, причём именно в случаях нарушения правил стоянки; однако из его текста это прямо не следует, что порождает двусмысленность, возможность недобросовестного применения, споры и разногласия в процессе правоприменительной практики. Дополнительным фактором, способным вызвать эти негативные последствия, является упоминание в ст.1 закона трамваев, троллейбусов, судов, которые в дальнейшем в положениях закона упоминаются лишь формально, без какой-либо детализации применяемых в этих случаях процедур. Статьёй 2 закона регламентируется порядок эвакуации наземных транспортных средств. Следует отметить, что предусмотренные проектом закона положения данной статьи однозначно трактуются как регулирующие эвакуацию легковых автомобилей категории В; к процедурам перемещения иных транспортных средств данные положения либо не применимы, либо применимы лишь частично. Данное обстоятельство расценивается как противоречие между декларируемыми целями нормативного акта и его содержанием, а также и возможной практической реализацией его положений. Начальные действия, связанные с эвакуацией транспортных средств, описаны в проекте закона весьма расплывчато, либо вообще не регламентированы. Так, в предложенном проекте не содержится положений, определяющих критерии, по которым уполномоченным лицом принимается решение о начале процедуры эвакуации (данное решение не следует смешивать с решением должностного лица о задержании транспортного средства). Обстоятельства, исключающие эвакуацию ограничены лишь нахождением в перемещаемом транспортном средстве людей и животных, что явно не соответствует многообразию жизненных ситуаций. В тексте закона (п.3 ст.2) упоминается процедура вызова представителя уполномоченной организации на место задержания наземного транспортного средства; однако ни сама эта процедура, ни её возможные альтернативы в законе не описаны. Законом предусмотрено составление акта осмотра задержанного транспортного средства, однако в связи с наличием в законодательстве положений о протоколе задержания транспортного средства (п.4 ст. 27.13 КоАП РФ), а также учитывая, что такой акт составляется представителем уполномоченной организации (то есть – заинтересованной стороны) целесообразность оформления данного документа неочевидна, а значение, в т.ч. правовое – не понятно. Если разработчиками проекта закона предполагалось возложить на данный документ задачу фиксации технического состояния перемещаемого транспортного средства, то следует отметить, что в предложенном проекте эта задача в полной мере не выполняется. Акт осмотра, составляемый представителем уполномоченной организации, не может обеспечить объективности описания и оценки состояния автомобиля, в силе, как сказано выше, его составления одним лишь заинтересованным лицом. В то же время, присутствие при его составлении владельца автомобиля, означает в большинстве случаев, что необходимость эвакуации отпала, и соответственно составлять акт нет необходимости. Поэтому положения о документе, фиксирующем приём транспортного средства на перемещение и хранение, должны быть сформулированы таким образом, чтобы фиксировать состояние транспортного средств и груза с участием его владельца (или его представителя) в случаях, когда эвакуация вызвана причинами, которые не могут быть устранены самим владельцем транспортного средства. Вызывает сомнения и предложенная процедура опечатывания автомобиля. Законом предусматривается, что опечатывание производится бумажной лентой с оттиском печати уполномоченной организации. Представляется, что основным назначением данной процедуры является воспрепятствование доступу внутрь автомобиля. При перемещении и хранении автомобиля уполномоченной организацией, лицами, потенциально способными проникнуть в автомобиль, являются работники этой организации, либо связанные с ними лица. Ущерб, причинённый таким проникновением, согласно положениям гражданского и административного законодательства, а также и самого закона, подлежит возмещению уполномоченной организацией. Из вышесказанного следует, что 7 «уполномоченная организация» в предложенной системе отношений не заинтересована в выявлении фактов нарушения печатей, а следовательно опечатывание транспортного средства её печатью нецелесообразно. Пункт 10 статьи 2 проекта закона содержит логическую ошибку. Предложенная редакция: В случае если до начала движения транспортного средства, осуществляющего перемещение задержанного наземного транспортного средства, причины задержания могут быть устранены на месте выявления административного правонарушения, действия представителя уполномоченной организации, связанные с перемещением задержанного наземного транспортного средства должны быть прекращены, а транспортное средство возвращено владельцу. Если перенести описанную в законе ситуацию на практику, то есть на наиболее распространённый случай эвакуации транспортных средств в связи с нарушениями правил остановки и стоянки, то всякая погрузка задерживаемого автомобиля на транспортного средство, осуществляющее его перемещение, сама по себе является устранением причины задержания. Статья 3 предлагаемого закона содержит положения о порядке помещения задержанного транспортного средства в место хранения (специализированную стоянку). Данный раздел, а вместе с ним и законопроект в целом, имеет существенный недостаток, выражающийся в том, что процедура извещения владельца задержанного транспортного средства о месте его хранения законом не предусматривается. Такое положение вещей является недопустимым с точки зрения законотворчества, поскольку создаёт условия для многочисленных нарушений прав и интересов собственников транспортных средств, злоупотреблений со стороны иных заинтересованных лиц. Статья 4 законопроекта регламентирует порядок хранения задержанных транспортных средств на специализированных стоянках. Следует отметить, что никаких специальных норм, устанавливающих ответственность хранителя за обеспечение сохранности задержанного транспортного средства, законопроект не содержит. Это обстоятельство следует отнести к его существенным недостаткам. В сочетании с отсутствием каких-либо требований к платежеспособности лица, ответственного за хранение задержанных транспортных средств, а также отсутствием законодательно установленных механизмов гарантированного возмещения ущерба, причинённого ненадлежащим хранением транспортных средств, данное обстоятельство порождает возможность уклонения виновных лиц от обязанности возместить собственнику транспортного средства причинённый вред, что влечёт за собой нарушение законных прав и интересов граждан и организаций. Статья 5 проекта закона призвана регулировать вопросы оплаты расходов на вызов уполномоченной организации, погрузочно-разгрузочные работы, перемещение задержанного транспортного средства, хранение 8 транспортного средства на специализированной стоянке. Очевидно, что разработчики закона в этой части ориентировались на положения п.10 ст.27.13 КоАП РФ. Однако практическое воплощение этих положений законопроекта вызывает сомнения в обоснованности и правильности их формулировок. Так, упоминание в ст.1 законопроекта среди лиц, ответственных за хранение задержанных транспортных средств, и уполномоченных осуществлять транспортировку задержанных транспортных средств, индивидуальных предпринимателей, а также отсутствие в положениях законопроекта упоминаний о возложении этих обязанностей на унитарные предприятии, свидетельствуют о том, что данная деятельность будет осуществляться коммерческими организациями, являться предпринимательской и будет направлена на извлечение прибыли. Таким образом, предполагается, что владельцам задержанных транспортных средств придётся оплачивать не только фактические расходы эвакуацию и хранение автомобилей, но и установленную норму прибыли для данного вида предпринимательской деятельности. Представляется, что коммерциализация административно-распорядительных функций государства не соответствует его общественно значимым целям и задачам, провоцирует массовое ущемление прав и законных интересов владельцев транспортных средств, возлагая на них необоснованную обязанность обеспечивать чужие доходы. Следует отметить, что указанная норма КоАП РФ не предусматривает взимания какой-либо платы с владельцев задержанных транспортных средств, кроме покрытия именно расходов, следовательно в предлагаемом виде закон будет противоречить и своей правовой основе, во исполнение которой он принимается. Порядок определения собственно расходов на эвакуацию и хранение предлагаемым проектом не предусмотрен. Ссылка на некие тарифы, устанавливаемыми органом исполнительной власти Калининградской области, уполномоченным Правительством Калининградской области в области государственного регулирования цен, является формальной, неконкретной, и не позволяет чётко определить правила и порядок формирования этих тарифов, а следовательно и оценить их обоснованность и правомерность. Статья 6 законопроекта посвящена порядку возврата задержанных транспортных средств владельцам. Однако несмотря на то, что в соответствии с п.10 ст.27.13 КоАП РФ этот порядок целиком должен определяться законодательством субъектов РФ, к данным процедурам разработчики закона подошли формально, ограничившись лишь общими нормами об оформлении документов, сопровождающих передачу транспортного средства владельцу. Без раскрытия и чёткой регламентации остались действия сотрудников организации-хранителя в тех или иных случаях обращения к ним за 9 возвратом транспортного средства, вопросы урегулирования спорных ситуаций, которые могут возникнуть в этих случаях, ответственности за уклонение от своевременного возврата транспортных средств, а также и иные обстоятельства возврата задержанного автомобиля, требующие подробного описания в подобного рода нормативном акте. В целом, предлагаемый закон является недостаточно объёмным, не предусматривающим регламентацию значительной части правоотношений в сфере изъятия, перемещения, хранения и возврата задержанных в ходе административных процедур транспортных средств, а в части, предусмотренной законом, данные правоотношения регламентированы слишком поверхностно, без углублений и конкретизации. 2. ОЦЕНКА ПРАВОВЫХ АСПЕКТОВ ПРОЕКТА ЗАКОНА Как уже было указано выше, отсутствие в проекте закона положений об основаниях его применения, не позволяет чётко определить сферу его действия. Фактически, правовые основания изъятия у собственника транспортного средства и его дальнейшего перемещения и хранения в законопроекте не отражены, и в этом заключается его основной и принципиальный недостаток. Предлагаемый проект не содержит положений, определяющих причины и условия, при которых должно или может быть принято решения об изъятии автомобиля, причин и условий, при которых такое решение может быть изменено или отменено, чётких критериев, позволяющих определить, в каких случаях можно применять предусмотренные в нём процедуры, а в каких нет. Помимо негативных последствий, связанных с практикой применения нормативного акта с такими принципиальными недостатками, описанных выше, данное обстоятельство позволяет сделать вывод о несоответствии предлагаемого регионального закона федеральному законодательству в части установления необоснованных ограничений свободы владения и распоряжения имуществом. Оценивая предлагаемый законопроект с юридической точки зрения, следует сказать и об отсутствии в нём чётко определённых и конкретизированных правовых оснований для возврата задержанных транспортных средств. Содержащееся в п.1 ст.6 закона понятие письменного разрешения уполномоченного должностного лица на возврат транспортного средства, в законе не раскрыто. Такое положение вещей является недопустимым, поскольку создаёт основу для проявлений недобросовестности и произвола по отношению к собственникам имущества 10 со стороны лиц и органов, задействованных в процедуре задержания транспортных средств. Следует отметить, что основы законодательства вообще не предусматривают никаких оснований для ограничения права использования и распоряжения транспортными средствами, после устранения обстоятельств, послуживших причиной их задержания. Применительно к наиболее распространённому случаю – задержанию автомобиля в связи с нарушением правил стоянки, создающим помехи для движения – это означает, что после изъятия автомобиля с места правонарушения, и тем более сразу же после размещения его на специализированной стоянке, ликвидируются основания для применения обеспечительных мер в рамках производства по делу об административном правонарушении, предусмотренные п.1. ст.27.1 КоАП РФ; следовательно, дальнейшее удержание автомобиля на специализированной стоянке противозаконно. В связи с этим, требование о предъявлении письменного разрешения на возврат транспортного средства, а равно установление иного условия возврата, представляется неправомерным. Никакого правового значения, в т.ч. в интересах обеспечения производства по делу об административном правонарушении, данное условие не имеет, и по существу направлено лишь обеспечением интересов организации-хранителя, заключающихся в извлечении максимальной прибыли от хранения задержанных транспортных средств в течении как можно большего времени. Аналогичным образом оценивается с правовой точки зрения и положение об оплате расходов за эвакуацию и хранение до возврата транспортного средства. Поскольку задержание и помещение на специализированную стоянку должны осуществляться в рамках административных процедур, предусматривающих и обжалование действий и решений должностных лиц, оспаривание виновности, возложение на владельцев транспортных средств обязанности осуществить оплату хранителю для получения изъятого автомобиля до вступления в силу решения о привлечении его к административной ответственности за правонарушение, предусматривающее задержание т/с, представляется неправомерным. Таким образом, представленный законопроект вызывает серьёзные нарекания по трём вышеизложенным правовым аспектам. Следствием этих недостатков в случае принятие закона в предлагаемом виде, будет несоответствие его правоприменительной практики федеральному законодательству, нарушение прав автовладельцев, либо невозможность его применения. 3. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ 11 Представленный проект закона не может быть признан пригодным для принятия и практического использования в силу указанных выше недостатков. Тот факт, что многие из них являются принципиальными, лежащими в основе самого закона и напрямую связаны с возможностью и правомерностью его практического применения, влечёт за собой предположение о необходимости не просто доработки существующего проекта, а скорее о разработке нового, не имеющего фундаментальных просчётов и изъянов. 12
