Годунов, В.Н. Правовое регулирование поставок товаров для
advertisement
В.Н.Годунов ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОСТАВОК ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ТОВАРОВ (РАБОТ, УСЛУГ) Освещается развитие законодательства о поставках товаров для государственных нужд и законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг). Анализируются соотношение понятий поставок для государственных нужд и государственных закупок товаров (работ, услуг), а также нормативные правовые акты, регулирующие эти отношения. Ключевые слова: государственные нужды, поставки товаров для государственных нужд, государственный заказчик, поставщик, договор поставки товаров для государственных нужд, государственные закупки товаров (работ, услуг), заказчик, участник закупок, договор на государственную закупку. Гражданское законодательство нашей страны исходит из принципа свободы договора, который закреплен в статьях 2, 391 Гражданского кодекса Республики Беларусь [1]. Это означает, что стороны свободны в решении вопроса о заключении договора, о выборе контрагента по договору, в определении условий договора. Вместе с тем принцип свободы договора не исключает наличия публично-правовых элементов в регулировании договорных отношений, если это обусловливается интересами общества и государства (публичными интересами). Примером такого рода являются поставки товаров для государственных нужд и государственные закупки товаров, работ, услуг. Одной из новелл нового гражданского законодательства Республики Беларусь стало регулирование отношений по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд. Вместе с тем здесь имелась определенная преемственность и закономерность. Правовое регулирование поставок, работ и услуг для государственных нужд возникло еще в Российской империи. Специальный акт – Положение о казенных подрядах и поставках [2] – определял лиц, имеющих право заключать подряды с казною, учреждения и лица, отдающие казенные подряды, условия договоров казенного подряда, порядок заключения договора о казенном подряде, его исполнение и прекращение, ответственность по договору. В качестве предмета казенного подряда могли выступать поставки имущества, перевозка грузов, работы по строительству и ремонту казенных зданий и других объектов. Помимо общих норм, Положение содержало также особые правила о производстве казенных подрядов. Поставки и работы для государственных нужд использовались и Советским государством в целях обеспечения и осуществления государственных заданий и программ. Возникающие в связи с этим отношения регулировались Положением о государственных подрядах и поставках, утвержденным Советом Народных Комиссаров РСФСР 30 сентября 1921 г. [3] Положение состояло из следующих разделов: порядок сдачи подряда и поставки; отношения между государством и подрядчиком; отношения между государством и поставщиком; финансирование государством подрядчика и поставщика; обеспечение исполнения договора подрядчиком и поставщиком. Широкое отражение казенные (государственные) подряды и поставки получили и в литературе того времени. Известный русский цивилист Д.И. Мейер видел необходимость Положения о казенных подрядах и поставках в определении органам государства образа действия при заключении договоров, особенно таких, на которые идет значительная часть государственного достояния [4, с. 506]. К.М. Варшавский особенность правил о государственных подрядах и поставках находил в том, что для охраны интересов казны они принимают более радикальные меры, вводя особо сложные формы, не используемые ни в каком другом договоре, и ограничивая в большей мере, чем другие постановления, свободу усмотрения сторон [5, с. 56]. По мере развития советского строя понятие поставок и работ для государственных нужд теряло свое значение. Само Положение о государственных подрядах и поставках 1921 г. неоднократно изменялось, сфера действия его сужалась, а затем оно фактически перестало применяться [6, с. 221, 268; 7, с. 11]. В условиях практически полного господства государственной собственности и административно-командной системы управления экономикой отношения по поставкам товаров, выполнению работ и оказанию услуг стали строиться непосредственно между предприятиями, организациями и учреждениями, основываясь преимущественно на плановых актах государственных регулирующе-распределяющих органов. В результате государственные подряды и поставки был заменены иными договорами. Когда Республика Беларусь стала суверенным государством, в новых экономических условиях (переход к рыночным отношениям) возник вопрос о способах обеспечения потребностей государства в товарах, работах и услугах, а затем появилось и законодательство о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд. Дело в том, что существование поставок, работ и услуг для государственных нужд – объективная необходимость, обусловленная публичными интересами всего общества. В условиях свободы экономической (хозяйственной) деятельности и свободы договора как главенствующих начал рыночных отношений государство посредством поставок, работ и услуг для государственных нужд стремится обеспечить свое существование, а также эффективное функционирование. Основные цели поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд – это создание государственных материальных резервов, поддержание обороноспособности и государственной безопасности, обеспечение выполнения целевых программ и межгосударственных соглашений, поддержка функционирования отраслей социальной сферы, удовлетворение потребностей государственного управления и т.д. Как удачно отметил М.И. Брагинский, необходимость в исключительном регулировании договоров по удовлетворению потребностей самого государства возникает в экономике, построенной на началах свободного товарного оборота [8, с. 173]. Основу законодательства Республики Беларусь о поставках товаров (выполнении работ, оказании услуг) для государственных нужд составили нормы ГК (параграф 4 главы 30, параграф 5 главы 37, п. 2 ст.732), а специальное законодательство включило Закон Республики Беларусь от 24 ноября 1993 г. «О поставках товаров для государственных нужд» [9], а также иные нормативные акты и нормы. Можно сделать вывод, что после обретения суверенитета в Республике Беларусь сложилась определенная система законодательства о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд. Однако ситуация изменилась с принятием Закона Республики Беларусь от 13 июля 2012 г. «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» [10]. При принятии указанного Закона внесены существенные изменения в ГК: из параграфа 4 главы 30 исключены статьи о поставке товаров для государственных нужд, кроме ст. 495; внесены изменения в понятие государственных нужд и правовые формы отношений по обеспечению государственных нужд; из главы 37 исключен параграф 5 «Подрядные работы для государственных нужд»; из ст. 732 исключена норма о государственных контрактах на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд. Кроме того, признан утратившим силу Закон от 24 ноября 1993 г. «О поставках товаров для государственных нужд». Согласно п. 1 ст. 495 ГК в прежней редакции государственными нуждами признавались определяемые в установленном законодательством порядке потребности Республики Беларусь или ее административнотерриториальных единиц, обеспечиваемые, как правило, за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования. В действующей редакции п. 1 ст. 495 ГК государственными нуждами признаются потребности Республики Беларусь, определяемые Правительством Республики Беларусь, потребности административно-территориальных единиц, определяемые областными и Минским городским Советами депутатов либо в порядке, определяемом ими, за исключением потребностей, обеспечиваемых путем осуществления государственных закупок. Уже само понятие государственных нужд в нынешнем виде порождает вопрос о соотношении государственных нужд и государственных закупок. Об этом речь будет идти ниже. Если ранее в качестве правовой формы поставки товаров для государственных нужд был определен государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемые в соответствии с ним договоры поставки товаров для государственных нужд, то теперь предусмотрено, что поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основе заключаемых договоров поставки товаров для государственных нужд. Несмотря на изменения в законодательстве поставка товаров для государственных нужд осталась в ГК как отдельный параграф главы о куплепродаже, наряду с собственно поставкой товаров. Но это отнюдь не означает, что поставка товаров для государственных нужд является видом куплипродажи. По своей сути она не что иное, как разновидность поставки [11, с. 295]. Об этом свидетельствует также применение к отношениям по поставке товаров для государственных нужд правил о договоре поставки (п. 2 ст. 495 ГК). А какое законодательство, кроме положений ст. 495 ГК, регулирует сейчас отношения по поставкам товаров для государственных нужд? Согласно п. 2 ст. 495 ГК к отношениям по поставке товаров для государственных нужд применяются правила о договоре поставки (статьи 476 - 493), если иное не предусмотрено ГК и иными актами законодательства. Основным нормативным актом в этой сфере следует признать постановление Совета Министров Республики Беларусь от 13 июня 1994 г. № 437 «О формировании и размещении заказов на поставку товаров для республиканских государственных нужд» [12] и утвержденное этим постановлением Положение о формировании и размещении заказов на поставку товаров для республиканских государственных нужд. Указанное Положение определяет порядок взаимодействия республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, а также других государственных органов, организаций и индивидуальных предпринимателей при формировании и размещении заказов на поставку товаров для республиканских государственных нужд. На каждый очередной год Совет Министров Республики Беларусь определяет в своих актах состав республиканских государственных нужд и государственных заказчиков по ним, как например, в постановлении от 5 января 2013 г. № 8 «О перечне республиканских государственных нужд, а также государственных заказчиков по поставкам (закупкам) товаров для республиканских государственных нужд» [13]. Правительство может также принимать нормативные правовые акты в отношении поставки для государственных нужд отдельных видов товаров. В качестве примера приведем постановление Совета Министров Республики Беларусь от 19 ноября 2013 г. № 989 «О заказе на поставку (заготовку, сдачу) в 2014 году лома и отходов черных и цветных металлов для государственных (республиканских) нужд» [14]. Порядок формирования государственного оборонного заказа и размещения поставок товаров в государственный и мобилизационный материальные резервы определяется специальным законодательством, в частности, Законом Республики Беларусь от 18 мая 2007 г. «О государственной программе вооружения и государственном оборонном заказе» [15] и Законом Республики Беларусь от 5 января 2008 г. «О государственном и мобилизационном материальных резервах» [16]. Согласно п. 1 ст. 495 ГК поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основе заключаемых договоров поставки товаров для государственных нужд. В качестве сторон этих договоров выступают государственные заказчики и поставщики. Перечень государственных заказчиков по поставкам товаров для республиканских государственных нужд определяет Совет Министров Республики Беларусь. Так, согласно постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 13 июня 1994 г. № 437 государственными заказчиками для государственных нужд сельскохозяйственной продукции и сырья могут быть Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, Белорусский государственный концерн пищевой промышленности «Белгоспищепром», Белорусский государственный концерн по производству и реализации товаров легкой промышленности и иные организации, определяемые при утверждении состава государственных нужд. По постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 19 ноября 2013 г. № 989 в качестве государственного заказчика выступают Белорусское государственное объединение по заготовке, переработке и поставке лома и отходов черных и цветных металлов (государственное объединение «Белвтормет») и входящие в его состав организации, осуществляющие деятельность по заготовке (закупке) лома и отходов черных и цветных металлов. В отдельных случаях государственные заказчики указываются в законодательных актах. Законом Республики Беларусь от 21 июня 2002 г. «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (ст. 11) [17] на Министерство финансов Республики Беларусь возложены функции государственного заказчика на поставку драгоценных металлов для государственных нужд. Поставщиками товаров для государственных нужд могут быть как субъекты хозяйствования (коммерческие организации, индивидуальные предприниматели), так и некоммерческие организации. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 13 июня 1994 г. № 437 предусмотрено, что поставка сельскохозяйственной продукции и сырья для государственных нужд осуществляется заготовителями. Перечень заготовителей и объемы для них определяются: продовольственного и фуражного зерна, сортовых семян – Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; зерна для производства спирта, сахарной свеклы, ячменя пивоваренного, маслосемян рапса – Белорусским государственным концерном пищевой промышленности «Белгоспищепром»; льноволокна – Белорусским государственным концерном по производству и реализации товаров легкой промышленности; иной продукции и сырья – государственными заказчиками, утвержденными в составе государственных нужд. Если в соответствии с нормативным правовым актом о поставках товаров для государственных нужд до организации доведен определенный заказ, организация (поставщик) обязана заключить договор поставки товаров для государственных нужд. Такие заказы доводятся, в частности, на поставку (заготовку, сдачу) лома и отходов черных и цветных металлов. В этом случае порядок заключения договора поставки товаров для государственных нужд регулируется ст. 415 ГК. Вместе с тем в отдельных нормативных правовых актах в качестве правовой формы поставки товаров для государственных нужд по-прежнему указывается государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд (п. 3.1 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 19 ноября 2013 г. № 989 «О заказе на поставку (заготовку, сдачу) в 2014 году лома и отходов черных и цветных металлов для государственных (республиканских) нужд»). Исходя из норм п. 2 ст. 495 ГК и п. 5. ст. 424 ГК к отношениям по поставкам товаров для государственных нужд сначала должны применяться нормы специального законодательства о поставках товаров для государственных нужд, после этого – нормы параграфа 3 главы 30 ГК о поставке товаров, затем – нормы специального законодательства о поставке товаров и далее – общие положения о купле-продаже. К специальным актам, регулирующим договор поставки, относятся: Положение о поставках товаров в Республике Беларусь (утверждено постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь от 8 июля 1996 г. № 444) [18], Положение о приемке товаров по количеству и качеству (утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 сентября 2008 г. № 1290) [19] и др. Если взглянуть на историю правового регулирования государственных закупок, то в законодательстве Республики Беларусь сначала появилось понятие закупки товаров, работ и услуг. Впервые оно было сформулировано в Положении о подготовке и проведении тендеров на закупку товаров, работ и услуг за счет средств республиканского бюджета, а также по проектам, финансируемым за счет средств иностранных кредитов, привлекаемых под гарантии Правительства Республики Беларусь, утвержденном Министерством экономики Республики Беларусь 12 июня1996 г. 14/08-1418, Министерством финансов Республики Беларусь 14 июня 1996 г. № 40 и Министерством внешних экономических связей Республики Беларусь 14 июня 1996 г. № 1/3142 [20]. Это Положение было признано утратившим силу в связи с принятием постановления Совета Министров Республики Беларусь от 13 декабря 1999 г. № 1944 «О некоторых вопросах осуществления закупок товаров, работ и услуг за счет средств республиканского бюджета и внешних государственных займов» [21]. Согласно Положению о порядке осуществления закупок товаров, работ и услуг за счет средств республиканского бюджета и внешних государственных займов, утвержденному постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13 декабря 1999 г. № 1944, закупкой признавалось приобретение путем заключения договоров (контрактов закупки) купли-продажи (поставки), аренды (включая финансовую) товаров, подряда, выполнения научноисследовательских работ, возмездного оказания услуг, перевозки, транспортной экспедиции, полностью или частично финансируемое за счет средств республиканского бюджета, выделенных за счет республиканского бюджета валютных средств и кредитов, льготируемых за счет средств республиканского бюджета, и внешних государственных займов. Действие Положения от 13 декабря 1999 г. распространялось и на закупку товаров, работ, услуг для республиканских государственных нужд. Приведенное выше понятие закупки товаров, работ и услуг было в целом сохранено в Положении о порядке осуществления закупок товаров, работ и услуг на тендерной основе, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19 мая 2003 г. №652 [22]. Уточнялись лишь источники финансирования закупок, которыми являлись (полностью или частично) средства республиканского бюджета, государственных целевых бюджетных, внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, а также иные средства организаций, имущество (доли в уставных фондах) которых находится в республиканской собственности. Положение от 19 мая 2003 г. также распространяло свое действие на закупки товаров, работ и услуг для республиканских государственных нужд. В дальнейшем понятие закупок трансформировалось в понятие «государственные закупки». По Указу Президента Республики Беларусь от 25 августа 2006 г. № 529 «О государственных закупках» [23] к государственным закупкам были отнесены закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканского и местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов, в том числе для государственных нужд, и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые бюджетными организациями. Затем понятие государственных закупок было закреплено в Указе Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 г. № 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь» [24], где устанавливалось, что государственными закупками являются закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями полностью или частично за счет средств республиканского и местных бюджетов, включая государственные целевые бюджетные фонды, а также за счет государственных внебюджетных и инновационных фондов, в том числе для государственных нужд. В соответствии с Указом от 17 ноября 2008 г. № 618 Совет Министров Республики Беларусь постановлением от 20 декабря 2008 г. № 1987 утвердил Положение о порядке выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь [25]. Сейчас основным нормативным актом по государственным закупкам товаров, работ, услуг является Закон Республики Беларусь от 13 июля 2012 г. «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее – Закон о закупках). Данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением государственных закупок на территории Республики Беларусь, включая процесс выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) и заключения с ним договора на государственную закупку. Если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о закупках, то применяются правила международного договора Республики Беларусь. Кроме Закона о закупках, законодательство о государственных закупках состоит из актов Президента Республики Беларусь и принятых на основании и во исполнение их актов законодательства, регулирующих отношения в области государственных закупок, а также международных договоров Республики Беларусь. В отношении государственных закупок действуют Указы Президента Республики Беларусь от 27 февраля 2012 г. № 112 «О проведении электронных аукционов» [26], от 29 декабря 2012 г. № 576 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» [27]. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22 августа 2012 г. № 778 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» [28] утверждены: Положение о комиссии, создаваемой заказчиком (организатором) при организации и проведении открытых конкурсов, закрытых конкурсов, электронных аукционов или процедур запроса ценовых предложений; Положение о порядке размещения информации о государственных закупках и актов законодательства о государственных закупках на официальном сайте; Положение о порядке аккредитации на электронной торговой площадке; перечень товаров (работ, услуг), государственные закупки которых осуществляются с применением электронных аукционов; перечень товаров (работ, услуг), процедуры государственных закупок которых проводятся с участием субъектов малого и среднего предпринимательства; перечень товаров (работ, услуг), в государственных закупках которых имеется ежедневная и (или) еженедельная потребность; перечень вооружения и военной техники, государственные закупки которых осуществляются с применением процедуры закупки из одного источника; перечень товаров, государственные закупки которых осуществляются с применением биржевых торгов открытого акционерного общества «Белорусская универсальная товарная биржа». По Указу Президента Республики Беларусь от 12 апреля 2013 г. № 168 «О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников» (п. 5.1) [29] на Министерство торговли Республики Беларусь возложено проведение единой государственной политики в области государственных закупок товаров (работ, услуг). Указом Президента Республики Беларусь от 29 декабря 2012 г. № 576 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» Министерство торговли Республики Беларусь определено в качестве уполномоченного государственного органа по осуществлению государственных закупок. Министерством торговли Республики Беларусь приняты постановления от 10 января 2013 г. № 2 «О некоторых вопросах организации государственных закупок товаров» [30], от 26 июня 2013 г. № 11 «Об утверждении Инструкции о порядке согласования Министерством торговли Республики Беларусь проведения заказчиком (организатором) процедуры закупки из одного источника при осуществлении государственных закупок» [31], от 26 июня 2013 г. № 12 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения Министерством торговли Республики Беларусь жалоб при осуществлении государственных закупок» [32], от 26 июня 2013 г. № 13 «О формировании и ведении списка поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок» [33], от 26 июня 2013 г. № 14 «Об утверждении примерных форм документов по процедурам государственных закупок» [34]. 9 декабря 2010 г. Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией заключено Соглашение о государственных (муниципальных) закупках, вступившее в силу 1 января 2012 г. [35]. По Закону о закупках государственная закупка – это приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств. В Законе о закупках дано понятие товаров, работ, услуг, что имеет важное значение для правоприменительной практики. Товарами являются вещи, за исключением денежных средств, ценных бумаг, валютных ценностей, иное имущество (в том числе имущественные права), а также исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности. Работы – это деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей заказчика. Услуги определены как деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности. Основными субъектами отношений по государственным закупкам товаров, работ, услуг являются заказчик и участник. В качестве заказчика выступают юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, являющиеся получателями бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов для приобретения товаров (работ, услуг) и осуществляющие такое приобретение, в том числе через обособленное подразделение юридического лица (включая филиал либо представительство), уполномоченное руководителем этого юридического лица на приобретение товаров (работ, услуг) за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов от его имени, а также иное юридическое лицо в случаях, определяемых Советом Министров Республики Беларусь. Для выполнения функций по государственным закупкам заказчик может определять или создавать структурное подразделение либо назначать работника из числа работников, обладающих профессиональными навыками в области государственных закупок. В случаях организации и проведения открытого или закрытого конкурса, электронного аукциона, процедуры запроса ценовых предложений заказчик (организатор) формирует комиссию (при необходимости – несколько комиссий), определяет ее задачи и предоставляет ей полномочия для выполнения этих задач. Комиссия является подотчетной создавшему ее заказчику (организатору) и выполняет его задания и поручения, оформленные в письменном виде. Необходимость формирования комиссии при организации и проведении процедуры закупки из одного источника определяется заказчиком (организатором). Заказчик осуществляет государственные закупки самостоятельно либо с участием организатора. Организатор выполняет функции, переданные ему заказчиком по организации и проведению процедуры государственной закупки. При этом определение существенных условий договора и подписание договора осуществляются исключительно заказчиком. Участник закупок – это юридическое или физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, участвующее в процедуре государственной закупки в качестве потенциального поставщика (подрядчика, исполнителя). Согласно ст. 14 Закона о закупках участником признается юридическое или физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель: представившее предложение, – в случае проведения открытого конкурса, электронного аукциона, процедуры запроса ценовых предложений (за исключением процедуры запроса ценовых предложений на государственную закупку, сведения о которой составляют государственные секреты); получившее индивидуальное приглашение к участию в процедуре государственной закупки, – в случае проведения закрытого конкурса, а также процедуры запроса ценовых предложений на государственную закупку, сведения о которой составляют государственные секреты; получившее приглашение к заключению договора, – в случае проведения процедуры закупки из одного источника. В Законе о закупках предусмотрены следующие виды процедур государственных закупок: открытый конкурс; закрытый конкурс; электронный аукцион; процедура запроса ценовых предложений; процедура закупки из одного источника; биржевые торги. Договор, заключаемый по результатам проведения процедуры государственных закупок, именуется в ст. 2 Закона о закупках договором на государственную закупку. Но здесь надо иметь в виду, что не существует договора на государственную закупку как отдельного типа или вида гражданско-правового договора. Договоры на государственную закупку – это группа различных типов и видов гражданско-правовых договоров, опосредующих отношения, когда приобретаются товары, выполняются работы, оказываются услуги за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов (купля-продажа, поставка, строительный подряд и др.). Правовая природа договора предопределяется теми экономическими отношениями, которые регулируются данным договором. Поэтому даже если по результатам проведения процедуры государственных закупок заключенный договор будет назван договором на государственную закупку, то по своей правовой природе это будет определенный тип или вид гражданско-правового договора, соответствующий экономическим отношениям сторон. В отдельных нормативных правовых актах прямо назван договор, подлежащий заключению при государственных закупках. Так, в п. 1 ст. 57 Закона Республики Беларусь от 5 июля 2004 г. «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» [36] предусмотрено, что в случаях государственных закупок выбор подрядчиков для заключения договоров строительного подряда осуществляется в соответствии с законодательством о государственных закупках. А как соотносятся законодательство о государственных закупках товаров (работ, услуг) и законодательство о поставках товаров для государственных нужд? Для решения этого вопроса, на наш взгляд, следует определить соотношение самих понятий «государственные закупки товаров (работ, услуг)» и «поставки товаров для государственных нужд». Понятие государственных нужд, содержащееся сейчас в п. 1 ст. 495 ГК, дает основание сделать вывод, что государственные нужды включают и государственные закупки. Но такое соотношение не может иметь места. В общем виде состав государственных нужд предопределяется теми целями, ради которых они существуют (создание государственных материальных резервов, поддержание обороноспособности и государственной безопасности, обеспечение выполнения целевых программ и межгосударственных соглашений и т.д.), и конкретно зависит от ситуации в обществе и государстве. Поэтому в понятии государственных нужд, предусмотренном в ГК, правильно подчеркивается, что это потребности Республики Беларусь и административно-территориальных единиц. Государственные нужды – это не потребности конкретных юридических лиц, к примеру, органов государственного управления, учреждений образования, здравоохранения и т.д. Предполагается, что государственные нужды – это важнейшие или очень необходимые в целом государству или административно-территориальным единицам виды промышленной и сельскохозяйственной продукции (товаров). Например, как в настоящее время, лом и отходы черных, цветных и драгоценных металлов. Напротив, через государственные закупки обеспечиваются потребности конкретных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Скажем, те же органы государственного управления, учреждения образования и здравоохранения закупают за счет бюджетных средств мебель, оргтехнику, канцелярские товары. Таким образом, при поставках товаров для государственных нужд государственные заказчики представляют Республику Беларусь и административно-территориальные единицы, а при государственных закупках товаров (работ, услуг) заказчики представляют самих себя как юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, которым выделены бюджетные средства и (или) средства государственных внебюджетных фондов для приобретения товаров (работ, услуг). Общим для государственных закупок и поставок товаров для государственных нужд является то, что они осуществляются за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов. Ранее из понятия государственных закупок, содержащегося в Указе Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 г. № 618, следовало, что это более широкое понятие, включающее в себя также поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд. Нормы о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд должны были применяться в совокупности с нормами законодательства о государственных закупках. В основном такие нормы касались порядка выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) по поставкам товаров (выполнению работ, оказанию услуг) для государственных нужд. О необходимости их применения прямо предусматривалось в Положении о формировании и размещении заказов на поставку товаров для республиканских государственных нужд, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13 июня 1994 г. № 437. Согласно прежней редакции п. 5 данного Положения размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд должно было осуществляться государственными заказчиками в соответствии с процедурами, определяемыми законодательными актами и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь о государственных закупках, и ежегодно принимаемыми решениями об утверждении состава государственных нужд. По нашему мнению, государственные закупки товаров (работ, услуг) представляют собой более широкое понятие по сравнению с поставкой товаров для государственных нужд. Государственные закупки – это приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов, в том числе приобретение товаров для обеспечения государственных нужд, т.е. потребностей Республики Беларусь и административно-территориальных единиц. Поэтому к отношениям по поставкам товаров для государственных нужд в определенных случаях возможно применение законодательства о государственных закупках. Это может касаться процедуры размещения заказа на поставку товаров для государственных нужд и некоторых других моментов. В законодательстве и на практике не всегда проводится четкое различие между поставками товаров для государственных нужд и государственными закупками, эти понятия по сути отождествляются. Так, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 5 января 2013 г. № 8 «О перечне республиканских государственных нужд, а также государственных заказчиков по поставкам (закупкам) товаров для республиканских государственных нужд» в Приложениях 1 и 2 указаны объемы поставок (закупок) сельскохозяйственной продукции и сырья и светодиодной продукции для республиканских государственных нужд. Вместе с тем разграничение этих понятий необходимо для определения договорных форм отношений сторон и применения соответствующего законодательства. Список цитированных источников 1. Гражданский кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 7 дек. 1998 г. // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 2. Положение о казенных подрядах и поставках // Свод Законов Российской империи. Книга третья. Том десятый. Часть 1. – СПб.: Рус. книжное товарищество «Деятель», 1912. – С. 209-245. 3. Положение о государственных подрядах и поставках: утв. Советом Народных Комиссаров РСФСР 30 сент. 1921 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. – 1921. – № 69. – Ст. 549. 4. Мейер, Д.И. Русское гражданское право / Д.И.Мейер. – 10-е изд. – СПб.: Типография М.Меркушева, 1910. – 692 с. 5. Варшавский, К.М. Подряды и поставки в Союзе ССР / К.М.Варшавский. – М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР, 1925. – 232 с. 6. Генкин, Д.М. История советского гражданского права. 1917-1947 / Д.М.Генкин, И.Б. Новицкий, Н.В. Рабинович. – М.: Юриздат, 1949. – 543 с. 7. Гражданское право: В 2 т. / Под ред. М.М.Агаркова и Д.М.Генкина. – М.: Юриздат, 1944. – Т. II. – 319 с. 8. Брагинский, М.И. Договорное право / М.И.Брагинский, В.В. Витрянский. – М.: Статут, 2002. – Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. – 1055 с. 9. О поставках товаров для государственных нужд: Закон Респ. Беларусь, 24 нояб. 1993 г., № 2588-ХII // Ведомости Верховного Совета Респ. Беларусь. – 1993. – № 33. – Ст. 432. 10. О государственных закупках товаров (работ, услуг): Закон Респ. Беларусь, 13 июля 2012 г., № 419-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 11. Гражданское право: учеб. В 2 т. / Отв. ред. Е.А.Суханов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: БЕК, 1998. – Т. I. – 816 с. 12. О формировании и размещении заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для республиканских государственных нужд: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 13 июня 1994 г., № 437 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 13. О перечне республиканских государственных нужд, а также государственных заказчиков по поставкам (закупкам) товаров для республиканских государственных нужд: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 5 янв. 2013 г., № 8 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 14. О заказе на поставку (заготовку, сдачу) в 2014 году лома и отходов черных и цветных металлов для государственных (республиканских) нужд: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 19 нояб. 2013 г., № 989 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 15. О государственной программе вооружения и государственном оборонном заказе: Закон Респ. Беларусь, 18 мая 2007 г., № 232-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 16. О государственном и мобилизационном материальных резервах: Закон Респ. Беларусь, 5 янв. 2008 г., № 314-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 17. О драгоценных металлах и драгоценных камнях: Закон Респ. Беларусь, 21 июня 2002 г., № 110-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 18. Положение о поставках товаров в Республике Беларусь: утв. постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь, 8 июля 1996 г., № 444 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 19. Положение о приемке товаров по количеству и качеству: утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 3 сент. 2008 г., № 1290 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 20. Положение о подготовке и проведении тендеров на закупку товаров, работ и услуг за счет средств республиканского бюджета, а также по проектам, финансируемым за счет средств иностранных кредитов, привлекаемых под гарантии Правительства Республики Беларусь: утв. Министерством экономики Респ. Беларусь 12 июня 1996 г. № 14/08-1418, Министерством финансов Респ. Беларусь 14 июня 1996 г. № 40 и Министерством внешних экономических связей Респ. Беларусь 14 июня 1996 г. № 1/3142 // Бюллетень нормативноправовой информации. – 1996. – № 9. 21. О некоторых вопросах осуществления закупок товаров, работ и услуг за счет средств республиканского бюджета и внешних государственных займов: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 13 дек. 1999 г., № 1944 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2000. – № 4. – 5/2248. 22. Положение о порядке осуществления закупок товаров, работ и услуг на тендерной основе: утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 19 мая 2003 г., № 652 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2003. – № 58. – 5/12486. 23. О государственных закупках: Указ Президента Респ. Беларусь, 25 авг. 2006 г., №529 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2006. – № 144. – 1/7877. 24. О государственных закупках в Республике Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 17 нояб. 2008 г., № 618 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2008. – №277. – 1/10220. 25. Положение о порядке выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь: утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 20 дек. 2008 г., № 1987 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2009. – № 15. – 5/29108. 26. О проведении электронных аукционов: Указ Президента Респ. Беларусь, 27 февр. 2012 г., № 112 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 27. О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг): Указ Президента Респ. Беларусь, 29 дек. 2012 г., № 576 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 28. О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 22 авг. 2012 г., № 778 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 29. О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников: Указ Президента Респ. Беларусь, 12 апр. 2013 г., № 168 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 30. О некоторых вопросах организации государственных закупок товаров: постановление Министерства торговли Респ. Беларусь, 10 янв. 2013 г., № 2 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 31. Об утверждении Инструкции о порядке согласования Министерством торговли Республики Беларусь проведения заказчиком (организатором) процедуры закупки из одного источника при осуществлении государственных закупок: постановление Министерства торговли Респ. Беларусь, 26 июня 2013 г., № 11 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 32. Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения Министерством торговли Республики Беларусь жалоб при осуществлении государственных закупок: постановление Министерства торговли Респ. Беларусь, 26 июня 2013 г., № 12 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 33. О формировании и ведении списка поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок: постановление Министерства торговли Респ. Беларусь, 26 июня 2013 г., № 13 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 34. Об утверждении примерных форм документов по процедурам государственных закупок: постановление Министерства торговли Респ. Беларусь, 26 июня 2013 г., № 14 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 35. Соглашение о государственных (муниципальных) закупках: заключено Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией 9 дек. 2010 г. // ЭТАЛОН. Международные договоры [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. 36. Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 5 июля 2004 г., № 300-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013. Evolution of the legislation regarding to the delivery of goods for state requirements as well as legislation in the sphere of the public procurements is illustrated. Correspondence of definitions «delivery of goods for state requirements», «public procurements» and legislative instruments regulated relations in this sphere are analyzed. Key words: state requirements, delivery of goods for state requirements, supplier, state customer, agreement on delivery of goods for state requirements, public procurements, customer, participant of procurements, agreement on public procurements. Годунов Валерий Николаевич – доктор юридических наук, профессор, директор Института переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры, судов и учреждений юстиции Белорусского государственного университета, заведующий кафедрой гражданского права юридического факультета Белорусского государственного университета.
