Шкирев Е. * Нормотворческая инициатива как составной

Е. ШКИРЕВ,
руководитель Департамента корпоративных коммуникаций
«Промсвязьнедвижимость»
НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ИНИЦИАТИВА КАК СОСТАВНОЙ ЭЛЕМЕНТ
РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ, ДЕЙСТВЕННОСТЬ
ДАННОГО ИНСТИТУТА
Обратимся к рассмотрению института законодательной инициативы в
целом. Множество дефиниций, предложенных в настоящий момент в науке, в
общем можно свести к пониманию законодательной инициативы как некого
права (иногда законодательную инициативу рассматривают скорее как
обязанность, нежели право) на осуществление определенных действий1. При
этом, в качестве наиболее употребляемого определения законодательной
инициативы можно привести сформулированное М.Н. Марченко, который
рассматривает
законодательную
инициативу
как
право
внесения
законопроектов в законодательное учреждение (конгресс, национальное
собрание, сейм и т.п.) в соответствии с действующим законодательством и
установленной процедурой2.
Стоит отметить, что в науке до настоящего времени выделяют узкое и
широкое толкование понятия законодательной инициативы. Приведенное
выше определение трактуется как понимание законотворческой инициативы
Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Законодательная инициатива - стадия законодательного
процесса в Российской Федерации: Моногр. Челябинск, 2010. С. 18;
Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты //
Журнал российского права, 2006г. № 3. С. 12;
Леоненко Н.Т. Право законодательной инициативы в региональном законодательном
процессе: сущность, проблемы, предложения // Российский юридический журнал, 2011г.
№ 5. С. 88
2
Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во
Проспект, 2007. – С. 669
1
в узком смысле. Широкое же значение включает в себя право на внесение не
только законопроектов, но и законодательных предложений.3
Если мы обратимся к истории правовой мысли России, то необходимо
отметить, что в дореволюционной юридической литературе законодательная
инициатива трактовалась широко, включая в себя широкий спектр действий
и предложений, направленных на изменение и обновление законодательства.
В качестве примера подобных действий М.Н. Марченко при анализе работ
русского ученого Е.Н. Трубецкого приводит докладную записку, которая
рассматривается как официальное обращение к законодателю4.
В целях наилучшего понимания специфики института законодательной
инициативы в рамках реализации правотворческой функции региональных и
муниципальных органов власти считаем необходимым провести параллели с
урегулированием этого вопроса на федеральном уровне. Так, в частности, на
федеральном
уровне
реализация
права
законодательной
инициативы
регламентирована в постановлении Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации от 22.01.1998г.№2134-II ГД «О Регламенте
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»5. В
соответствии со статьей 104 данного постановления право законодательной
инициативы реализуется исключительно в форме а) проектов федеральных
конституционных законов и федеральных законов; б) законопроектов о
внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы
РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо
о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на
территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; в)
поправок к законопроектам.
То есть, мы видим, что на федеральном уровне не предусмотрена
возможность внесения законодательного предложения. Анализ нормативноТам же. С. 673.
Там же. С. 764.
5
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
от 22.01.1998г.№2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 80
3
4
правовых
актов
субъектов
Российской
Федерации
Центрального
федерального округа позволяет сделать вывод о том, что на уровне субъектов
РФ данный вопрос решается по-разному:
В частности, в Воронежской области данный вопрос урегулирован
аналогичным образом. То есть законодательная инициатива реализуется
посредством внесения исключительно законопроектов. Данное положение
получило свое закрепление в постановлении Воронежской областной Думы
от 22.04.2004 N 824-III-ОД «О Регламенте Воронежской областной Думы»6.
Также решен вопрос и во многих других субъектах: Владимирской области
(См.: постановление Законодательного собрания Владимирской области от
29 июля 2009 г. N 180 «О регламенте Законодательного собрания
Владимирской области), Орловской области (См.: Закон Орловской области
от 15.04.2003 № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах
Орловской
области»),
в
Калужской
(См.:
ст.
34
постановления
Законодательного собрания Калужской области от 16.06.2005г. № 204 «О
регламенте Законодательного собрания Калужской области»), Костромской
(См.: постановление Костромской областной Думы от 10.06.2008г. № 2985
«О регламенте Костромской областной Думы») и т.д.
Но при этом, обращает на себя внимание урегулирование данного
вопроса
в
Белгородской
Белгородской
области.
областной
Думы,
Так,
в
частности,
утвержденным
регламентом
постановлением
Белгородской областной Думы от 30.05.2002г. №8, в ст. 85 установлена
форма реализации права законодательной инициативы путем внесения
законопроектов и поправок к ним, тем не менее, данный регламент содержит
положения о так называемом законодательном предложении7. То есть в
Белгородской области предусмотрена возможность оказать влияние на
урегулирование общественных отношений нормами права не только через
Постановление Воронежской областной Думы «О регламенте Воронежской областной
Думы» // Текст документа опубликован не был.
7
Постановление Белгородской областной Думы «О регламенте Белгородской областной
Думы» // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2002. № 39. Ст. 23
6
сложный и многозадачный путь создания законопроекта. В законодательном
предложении должна быть описана концепция предлагаемого законопроекта,
содержащая предмет и основные принципы правового регулирования
предлагаемого законопроекта. А сам законопроект будет разработан
правовым управлением областной Думы. При этом, необходимо отметить,
что
порядок
достаточной
внесения
степени
подобного
подробности
законодательного
расписан
в
предложения
данном
в
регламенте:
установлены два случая, когда законопроект не может быть разработан.
Первый из них затрагивает ситуацию, когда предлагаемый законопроект
направлен на регулирование общественных отношений, регулирование
которых не относится к полномочиям Белгородской области по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации и к ведению Белгородской области как субъекта Российской
Федерации. Второй – когда основные принципы правового регулирования
предлагаемого законопроекта нарушают основные права и свободы граждан,
закрепленные
Конституцией
Российской
Федерации,
а
также
не
соответствуют гарантиям указанных прав и свобод, закрепленным в
Конституции Российской Федерации и Уставе Белгородской области. В
таких случаях правовое управление готовит заключение о невозможности
подготовки законопроекта, решение по которому окончательно принимается
Председателем областной Думы. Но, необходимо отметить, что в рамках
законодательства Белгородской области подобное право на внесение
законодательного предложения ограничено по субъектному составу, то есть,
внести
подобное
предложение
может
только
депутат
Белгородской
областной Думы, а не любой субъект права законодательной инициативы.
Подготовленный законопроект возвращается депутату, реализовавшему
свое право на формулирование законодательного предложения, для внесения
его на рассмотрение Белгородской областной Думы.
На
наш
взгляд,
подобное
положение
в
законодательстве,
предоставляющее возможность усовершенствования правовых норм не
только посредством внесения законопроекта, но и законодательного
предложения, представляется крайне положительным явлением. Стоит
понимать, что процесс подготовки законопроекта представляет собой крайне
сложную и громоздкую процедуру, требующую выполнения ряда условий и
требований. Подобные сложности именно процедурно-организационного
характера могут тормозить прогрессивное развитие и совершенствование
норм права, регулирующих важнейшие общественные отношения. Очевидно,
что законодательное предложение, требующее лишь разработки основной
концепции и принципов, создает куда меньше бюрократических сложностей
и препятствий на пути к выработке правовых норм, наилучшим образом
отвечающим сложившейся в обществе ситуации.
Подобные положения, на наш взгляд, способствуют построению
демократического государства, следовательно, считаем целесообразным
внести данные изменения в нормативно-правовые акты федерального уровня,
с тем, чтобы установить возможность формулирования законодательных
предложений, отличающихся большей организационной простотой, на
территории всех субъектов РФ.
Кроме
того,
следует
обратить
внимание
на
круг
субъектов
законодательной инициативы. На федеральном уровне круг субъектов
законодательной
инициативы
определен
в
Конституции
Российской
Федерации в ст. 104: «Право законодательной инициативы принадлежит
Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета
Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской
Федерации,
законодательным
(представительным)
органам
субъектов
Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит
также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду
Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской
Федерации по вопросам их ведения». То есть, в данном вопросе мы
наблюдаем два вида субъектов законодательной инициативы, один из
которых имеет ограниченность полномочий по внесению законопроектов –
строго по вопросам ведения.
Перечень субъектов законодательной инициативы на уровне субъектов
РФ получил свое закрепление в Федеральном законе от 06.10.1999 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» в ст.6: «Право законодательной инициативы в законодательном
(представительном) органе государственной власти субъекта Российской
Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта
Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным
органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта
Российской Федерации право законодательной инициативы может быть
предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного
(представительного) и исполнительного органов государственной власти
данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а
также
гражданам,
проживающим
на
территории
данного
субъекта
Российской Федерации»8.
Анализируя законодательство субъектов РФ, регулирующее этот вопрос,
необходимо отметить, что круг субъектов законодательной инициативы на
уровне субъектов РФ зачастую представлен более широко. Так, в первую
очередь, необходимо отметить, что помимо перечисленных выше в качестве
субъектов законотворческой инициативы в качестве таковых выступают
прокуроры соответствующего субъекта Российской Федерации.
При этом, стоит обратить внимание, что прокуратура не выступает
субъектом законодательной инициативы на федеральном уровне и также не
вошла в круг этих субъектов в Федеральном законе от 06.10.1999 184-ФЗ «Об
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999г. №42. Ст. 5005
8
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации». Но вместе с тем, прокурор субъекта РФ или же прокуратура как
орган в целом наделены правом законодательной инициативы в большом
количестве субъектов РФ. В качестве примера можно привести Устав
Воронежской области9. Кроме того, подобные нормы содержатся в Уставах
Ивановской области (от 8 мая 1996 г. N 20-ОЗ), Костромской области (принят
Костромской областной Думой 29 июня 1995 г.), Калужской области (от 27
марта 1996г.)и т.д.
Такое
положение
вполне
объяснимо.
Для
этого
обратимся
к
Федеральному закону от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской
Федерации»10, который очерчивает основные направления деятельности
органов и должностных лиц прокуратуры Российской Федерации. Сложно
переоценить значение такого направления деятельности как прокурорский
надзор за исполнением законов, а также за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина. Таким образом, должностные лица прокуратуры
Российской Федерации в своей деятельности постоянно сталкиваются с
несовершенством современного законодательства, пробелами, требующими
устранения.
Вполне
закономерно,
что
одним
из
вариантов
совершенствования своей деятельности по надзору за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина можно посчитать возможность прокуратуры
участвовать
в
совершенствовании
законодательства
посредством
использования права законодательной инициативы. Об этом неоднократно
уже велась дискуссия в науке11, неоднократно подчеркивалось, что
прокуратура в ходе осуществления надзора за соблюдением федерального
законодательства
охватывает
урегулированные
нормами
практически
законодательства,
все
что
сферы
отношений,
объективно
делает
Устав Воронежской области // Коммуна. 2006. №88-87
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст.
4472
11
Никонов В.Н. Участие прокурора в нормотворчестве // Законность, 2010г. № 8. С. 12 16.
9
10
прокуратуру осведомленной не только об исполнении законов, но и о
состоянии правового регулирования12. Проводился анализ эффективности
деятельности
прокуратуры
по
реализации
права
законодательной
инициативы. К примеру, Л.И. Петрова и С.Г. Манакова приводят следующие
цифры: изучение практики показало, что в первом полугодии 2009 г.
прокуроры с использованием права законодательной инициативы направили
в законодательные органы субъектов РФ более 150 законопроектов (за весь
2008 г. - около 200).
Кроме того, в юридической литературе высказывалась мысль о том, что
законопроекты, внесенные прокурором, вызывают больше доверия у
общественности, поскольку прокурор не является членом политической
партии,
не
связан
с
лоббированием
интересов
тех
или
иных
предпринимательских или финансовых кругов в регионе, аргументирует
принятие законопроекта
конкретными
данными
правоприменительной
практики13.
С другой стороны, в ряде субъектов Российской Федерации прокуратура
не наделяется правом законодательной инициативы. В качестве примера
следует привести Устав Белгородской области (принят Белгородской
областной Думой 24 декабря 2003 года). Можно понять причины данного
положения – предоставляя право законодательной инициативы прокуратуре
того или иного субъекта Российской Федерации, мы тем самым крайним
образом расширяем полномочия этого органа, то есть по сути своей орган,
функции которого направлены на осуществление контроля за исполнением и
соблюдением действующего законодательства, приобретает возможность
диктовать законодательному органу субъекта Российской Федерации в каком
именно направлении осуществлять свою деятельность.
Петрова Л.И., Манакова С.Г. Право законодательной инициативы прокурора //
Законность, 2009г. № 12. С. 3 - 8.
13
Мельников Ю., Володина И. Право законодательной инициативы прокурора //
Законность, 2008г. № 5. С. 4-7.
12
По итогам рассмотрения вопроса предоставления права законодательной
инициативы прокуратуре соответствующего субъекта РФ, представляется
необходимым сделать следующий вывод: безусловно, наделение правом
законодательной инициативы прокуратуры субъекта Российской Федерации
ведет к излишнему расширению ее полномочий, и преувеличению ее роли и
значения, существует опасение, что подобные полномочия могут привести к
доминирующему
положению
прокуратуры
по
отношению
к
законодательным и исполнительным органам государственной власти
субъектов РФ. Но вместе с тем, бессмысленно отрицать, что, во-первых, в
подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации прокуратура
уже
является
субъектом
права
законодательной
инициативы,
а
следовательно, мы можем делать вывод, что подобное положение вещей
объективно необходимо в сложившихся общественных условиях. А, вовторых, до тех пор, пока наше региональное законодательство еще далеко от
совершенства и зачастую допускает противоречивость и дефектность в своем
содержании, нам необходимо использовать все возможные ресурсы для его
совершенствования, в том числе и предложения должностных лиц
прокуратуры субъектов РФ по изменению действующих нормативноправовых актов.
Таким образом, считаем необходимым, внести соответствующие
изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 184-ФЗ «Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и
дополнить перечень субъектов законодательной инициативы прокуратурой
соответствующего субъекта Российской Федерации.
Также неоднозначно урегулирован вопрос о предоставлении права
законодательной
инициативы
высшим
судебным
органам
субъекта
Российской Федерации. Как ранее уже было сказано, Верховный суд РФ,
Высший арбитражный суд РФ, Конституционный суд РФ обладают правом
законодательной инициативы, но с ограничением сферы действия такой
инициативы – в пределах их полномочий14. Федеральный закон от 06.10.1999
«Об
184-ФЗ
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»15 не содержит указания на судебные
органы как субъекты законодательной инициативы. Уставы же субъектов
Российской Федерации по-разному регулируют этот вопрос. Так, например, в
Ивановской области судебные органы не наделены правом законодательной
инициативы, в Воронежской области нормы, регулирующие данный вопрос,
построены аналогичным образом с конституционным положением, то есть
право
законодательной
инициативы
принадлежит
Уставному
суду
Воронежской области, Воронежскому областному суду, Арбитражному суду
Воронежской области по вопросам их компетенции16. При этом, к примеру, в
Калужской
области
правом
законодательной
инициативы
обладает
исключительно Калужский областной суд.
Вопрос
наделения
судебных
органов
правом
законодательной
инициативы не только на уровне субъекта Российской Федерации
обсуждается уже давно17. Выдвигаются как мнения за такое наделение, так и
против. Так, в частности, считаем необходимым обратить внимание на
высказываемые мнения о том, что судебные органы не должны иметь права
законодательной инициативы, поскольку в таком случае органам судебной
ветви
власти
предоставляются
полномочия
законодательной,
что,
безусловно, оказывает влияние на равновесие системы государственных
органов и соблюдение принципа разделения власти на три ветви.
Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) //
Российская газета. 2009. № 7. Ст. 55
15
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999г. №42. Ст. 5005
16
Устав Воронежской области // Коммуна. 2006. №88-87
17
Ашхотов З.А. Конституционный Суд Российской Федерации как субъект права
законодательной инициативы // Журнал российского права, 2011г. № 8. С. 41
14
Но, вместе с тем, как в случае с наделением правом законодательной
инициативы прокуратуры субъекта РФ, так и в отношении высших судебных
органов следует иметь в виду, что данные органы каждодневно в своей
деятельности сталкиваются с практическим применением норм права. Суды,
осуществляя
правосудие,
обеспечивают
реальную
связь
между
существующими социальными отношениями и юридическими нормами18.
Очевидно, что именно судейский аппарат наиболее четко представляет себе
все те вопросы, пробелы действующего законодательства, которые требуют
немедленного
устранения.
законодательной
Следовательно,
инициативы
высших
на
наш
судебных
взгляд,
органов
право
субъекта
Российской Федерации также следует включить в положения Федерального
закона
от
06.10.1999
законодательных
«Об
184-ФЗ
(представительных)
общих
и
принципах
организации
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
Кроме того, из анализа законодательства субъектов Российской
Федерации Центрального федерального округа можно сделать вывод о том,
что, зачастую, субъекты РФ, пользуясь своим правом на увеличение перечня
субъектов
права
законодательной
инициативы,
предоставленным
Федеральным законом от 06.10.1999 184-ФЗ «Об общих принципах
организации
органов
законодательных
государственной
(представительных)
власти
субъектов
и
исполнительных
Российской
Федерации»,
предоставляют вышеуказанное право: Избирательной комиссии (Ивановская
область), Совету (Ассоциации) муниципальных образований (Калужская
область), профсоюзам (Костромская область), а также общероссийским,
межрегиональным и региональным общественным объединениям в целом
(Белгородская
область),
Торгово-промышленной
палате
(Воронежская
область), Уполномоченным по правам человека (Калужская область), и т.д.
Анишина В.И. Правовая природа актов судебного правотворчества // Журнал
российского права, 2006г. № 10. С.11-14.
18
Вопрос наделения правом законодательной инициативы отдельных
общественных организаций уже поднимался в юридической литературе19.
Далее, считаем необходимым провести сравнение законодательной
инициативы, реализуемой на уровне субъектов Российской Федерации с
муниципальной правотворческой инициативой.
Во-первых, стоит отметить, что муниципальная правотворческая
инициатива, как верно заметил В.А. Щепачев, понятие более широкое,
нежели
законодательная
инициатива
уровня
субъекта
Российской
Федерации, поскольку последняя осуществляется в большинстве случаев
посредством внесения на рассмотрение законодательного органа проекта
закона, тогда как муниципальная правотворческая инициатива реализуется
посредством внесения проектов муниципальных правовых актов20.
Статья 46 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» также как в отношении
законодательной инициативы уровня субъектов Российской Федерации
очерчивает перечень субъектов, которым предоставлено данное право:
«Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами
представительного
органа
муниципального
образования,
главой
муниципального образования, иными выборными органами местного
самоуправления,
главой
местной
территориального
общественного
администрации,
самоуправления,
органами
инициативными
группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы,
установленными уставом муниципального образования»21. Как мы видим,
данный перечень также не закрытый и может дополняться непосредственно
на уровне муниципального образования. В частности, к примеру, Уставом
Аннинского муниципального района Воронежской области предусмотрены в
Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты //
Журнал российского права, 2006г. № 3. С. 12 – 21
20
Щепачев В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местного
самоуправления // Право и политика, 2010г. № 8. С. 1423
21
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822
19
качестве субъекта права нормотворческой инициативы общественные
объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или)
референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, определенные
федеральным законом. А в Елецком муниципальном районе Липецкой
области перечень данных субъектов более широк – он включает в себя еще и
Общественную палату Елецкого муниципального района и прокурора
Елецкого района.
Таким образом, в данном случае мы можем наблюдать ситуацию,
сходную с регулированием участия прокурора в законодательном процессе
на уровне субъекта Российской Федерации – то есть в отдельных
муниципальных образованиях он наделяется правом нормотворческой
инициативы, в других муниципальных образованиях такого права ему не
предоставлено.
Не повторяясь в своих доводах относительно целесообразности
предоставления права нормотворческой инициативы прокурорам района,
скажем только о том, что, считаем необходимым включить дополнительно в
положения Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» в перечень субъектов
данной инициативы прокурора района.
Отдельно хотелось бы остановиться на таком важном моменте как
наделение граждан правом нормотворческой инициативы. Так, стоит
отметить, что в Федеральном законе от 06.10.1999 184-ФЗ «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», в приведенном перечне субъектов права законодательной
инициативы не предусмотрено внесение законопроекта от инициативной
группы граждан. Поэтому, подобное включение на уровне устава того или
иного субъекта Российской Федерации (как например, в Уставе Воронежской
области) следует рассматривать как положительный момент в развитии
законодательства.
Вместе с тем, значимость муниципального элемента российской
правовой системы заключается в его близости к нуждам населения
муниципальных образований, муниципальное правотворчество представляет
собой одновременно и способ выявления имеющихся интересов населения
муниципального образования, связанных с решением вопросов местного
значения,
и
реализацию
этих
интересов
путем
их
закрепления
в
соответствующих нормах муниципальных правовых актов. В результате
последовательной реализации стадий правотворческого процесса в систему
муниципальных правовых актов муниципального образования встраивается и
начинает действовать новый муниципальный правовой акт.
Именно близость института местного самоуправления к населению, его
нуждам, на наш взгляд, и привела к тому, что в Федеральном законе «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
предусмотрено
предоставление
права
нормотворческой
инициативы гражданам того или иного муниципального образования22.
В связи с вышеизложенным, представляется актуальным вопрос,
который был поднят Н.А. Антоновой касательно детализации процедуры
обращения группой граждан в целях реализации своей нормотворческой
инициативы23. Анализ муниципального законодательства, регулирующего
данный вопрос, позволяет сделать вывод о том, что в большинстве случаев
Уставы того или иного муниципального образования содержат лишь общие
положения о порядке реализации гражданами нормотворческой инициативы.
К примеру, в уставе Елецкого муниципального района Липецкой области
установлена лишь численность подобной инициативной группы и прописана
обязанность обязательного рассмотрения и мотивированного ответа на
данное обращение со стороны органа местного самоуправления. Вместе с
тем, Н.А. Антонова приводит примеры, когда реализация нормотворческой
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822
23
Н.А. Антонова. Правотворчество муниципальных органов и его значение в
осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и
муниципальное право, 2008г. № 7. С. 11.
22
инициативы граждан требует согласно муниципальному законодательству
сбор подписей. Оценивая эту ситуацию, следует отметить, что в
Федеральном законе N 131-ФЗ процедура реализации правотворческой
инициативы не предполагает сбор подписей
в поддержку проекта
муниципального правового акта, но и не запрещает. В этом смысле
положения
муниципальных
образований,
предусматривающие
необходимость сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы,
формально не противоречат Федеральному закону, который устанавливает,
что такая процедура должна быть определена в нормативном правовом акте
представительного органа муниципального образования. Но нельзя не
заметить, что такой порядок затрудняет саму реализацию правотворческой
инициативы, что, в свою очередь, не способствует развитию местного
самоуправления как института демократии.
То есть, если говорить об институте нормотворческой инициативы в
целом, как реализуемой гражданами на уровне субъекта РФ, так и на уровне
муниципального образования, то необходимо отметить, что для наилучшей
реализации данного института, для выполнения его основного назначения
необходима детальная регламентация всей процедуры. Как верно отмечает
Д.В. Попов в процессе реализации права инициативы немаловажно
нормативное отражение вопроса относительно даты официального внесения
проекта нормативного правового акта в представительный орган24. Как
правило, установлено, что такой датой считается дата его регистрации в
представительном
органе.
После
такой
регистрации
проекта
акта
председатель нормотворческого органа в срок, установленный уставом или
регламентом, может поручить ознакомиться с внесенным проектом. В целях
определения возможности его принятия к рассмотрению. Вместе с тем,
порядок внесения проектов нормативных актов устанавливается на уровне
субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Попов Д.В. Реализация нормотворческой инициативы в представительном органе
муниципального
образования:
теоретико-правовой
аспект
исследования
//
Государственная власть и местное самоуправление, 2007г. №1. С. 24.
24
К примеру, Закон Орловской области от 15 апреля 2003 года 319-ОЗ «О
правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области»
предусматривает порядок внесения законопроектов. При этом, в данном
законе
закреплена
обязанность
по
регистрации
поступившего
в
законодательный орган Орловской области законопроекта. Но стоит обратить
внимание на то, что тем же законом предусмотрена возможность возврата
законопроекта в том случае, если его форма или же форма прилагаемых к
нему документов не соответствует требованиям, предъявляемым данным
законом, и это при условии, что в Орловской области регламентированы
сроки,
в
течении
которых
имеется
возможность
по
направлению
законопроектов - законопроект Орловской области должен быть разработан и
внесен в областной Совет народных депутатов в срок, установленный в плане
законопроектных работ области на текущий год. Отдельно хотелось бы
заметить, что критерии требований к форме прилагаемых к законопроекту
документов достаточно размыты. В частности, необходимым условием
внесения законопроектов в областной Совет народных депутатов Орловской
области в порядке законодательной инициативы является представление:
1) текста законопроекта;
2) пояснительной записки к законопроекту, в которой раскрывается
состояние законодательства в данной сфере правового регулирования,
обосновывается
необходимость
его
принятия,
дается
развернутая
характеристика целей (задач), основных положений законопроекта, его места
в системе законодательства; прогноз социально-экономических и иных
последствий его принятия;
3) нормативных правовых актов области, требующих признания
утратившими силу, изменения, дополнения в связи с принятием вносимого
законопроекта;
4) сопроводительного письма, выражающего решение субъекта права
законодательной инициативы о внесении законопроекта.
Следовательно, мы видим, что недостаточная урегулированность
организационных основ реализации права нормотворческой инициативы
ведет к созданию возможностей для затягивания процедуры рассмотрения
проекта того или иного нормативного акта.
Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что в целях
наилучшей реализации положений законодательства о нормотворческой
инициативе граждан, данный вопрос стоит более подробно урегулировать в
рамках федерального закона.
В
заключении,
хочется
отметить,
что
анализ
действующего
законодательства, регулирующего вопрос реализации законодательной
инициативы,
позволяет
сделать
следующие
выводы.
Во-первых,
на
федеральном уровне право законодательной инициативы реализуется только
в одной форме, а именно, посредством внесения законопроектов. Данная
процедура представляется достаточно сложной с организационной точки
зрения, подчас громоздкой, наполненной большим количеством требований,
несоблюдение которых является основанием к отказу в рассмотрении
законопроекта.
Таким
образом,
сложившаяся
ситуация
в
правовом
регулировании данного вопроса предоставляет в настоящий момент массу
возможностей для создания препятствий внесению того или иного,
неугодного властным структурам, законопроекта. Анализ законодательства
субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа
показал, что форма реализации законодательной инициативы путем внесения
законопроекта характерна для большей части субъектов РФ, но при этом
подобное положение встречается не повсеместно. Так, в частности,
Белгородская область демонстрирует нам иную картину: в регламенте
Белгородской областной Думы предусмотрена возможность (но только для
депутатов областной Думы) реализации законодательной инициативы
посредством внесения законодательного предложения. В данном случае, от
такого депутата требуется только разработка основной концепции и
принципов законодательного предложения. Считаем подобное положение
законодательства разумным и прогрессивным25.
Таким образом, считаем необходимым для распространения данной
практики по реализации законодательной инициативы не только посредством
внесения законопроектов, но и путем законодательных предложений, на
территории всех субъектов Российской Федерации внести соответствующие
изменения в законодательство на федеральном уровне, а именно в
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Далее следует обратить внимание на неоднозначность регулирования
круга субъектов законодательной инициативы. Здесь хотелось бы отметить
органы прокуратуры и высшие судебные органы субъекта Российской
Федерации. Данный вопрос находит самое различное закрепление в
нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации. В одних – эти
органы наделены данным правом, в других – нет. Такое положение
представляется достаточно дискуссионным26 и, на наш взгляд, не имеет
однозначного решения. С одной стороны, наделение данных органов правом
законодательной
инициативы
весьма
ощутимо
расширяет
круг
их
полномочий, им предоставляется возможность влиять на деятельность
законодательных органов, тогда как их непосредственные основные функции
– это надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также
соблюдением,
исполнением
закона;
и
осуществление
правосудия
соответственно.
Но при этом, с другой стороны, необходимо учитывать тот обширный
практический опыт, который приобретают и накапливают в процессе
Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов
Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2009г. №3. С.6
25
Тихомиров Ю., Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности
на региональном и муниципальном уровнях // Законность, 2008г. №7. С. 5
26
профессиональной деятельности при осуществлении своих полномочий
должностные лица данных органов. Этот практический опыт можно и нужно
использовать в полном объеме в целях совершенствования действующего
законодательства.
Таким образом, считаем, что наделение правом законодательной
инициативы прокуратуры и высших судебных органов субъекта Российской
Федерации является наиболее целесообразным решением в современных
условиях развития законодательства. При этом, считаем необходимым
закрепление данного положения на уровне федерального закона для
распространения единообразия при решении данного вопроса на всей
территории Российской Федерации.
Кроме того, важно отметить, что ситуация с органами прокуратуры как
субъектом нормотворческой инициативы на муниципальном уровне сходна с
аналогичной, описанной выше, ситуацией на уровне субъекта Российской
Федерации27. Таким образом, считаем необходимым внести в Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» дополнение в виде включения прокуратуры в
перечень
субъектов
нормотворческой
инициативы
в
целях
совершенствования действующего законодательства.
Далее,
следует
регламентирования
отметить
порядка
необходимость
участия
граждан
более
в
детального
осуществлении
нормотворческой инициативы. Что касается законодательной инициативы
граждан на уровне субъектов Российской Федерации, то следует указать на
то, что само по себе такое внесение законопроектов в законодательный орган
субъекта Российской Федерации в рамках федерального законодательства в
обязательном порядке не закреплено, решать о предоставлении такого права
предполагается непосредственно субъектам Российской Федерации. Считаем
данное
положение
не
отвечающим
целям
и
задачам
построения
демократического государства, в связи с чем, видится необходимым,
27
Там же. С.7
предусмотреть закрепление на уровне федерального закона предоставления
гражданам,
проживающим
на
территории
определенного
субъекта
Российской Федерации, права законодательной инициативы.
Вместе с тем, схожая ситуация на муниципальном уровне получила
несколько
другое
регулирование.
То
есть,
предоставление
права
нормотворческой инициативы гражданам того или иного муниципального
образования в обязательном порядке закреплена в Федеральном законе «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Но при этом данный вопрос не получил достаточной
регламентации,
что
в
свою
очередь
формирует
возможность
для
установления дополнительных препятствий в реализации нормотворческой
инициативы
гражданами,
посредством
ограничивающих
или
усложняющих
муниципальных
правовых
актов
установления
процедуру
дополнительных,
внесения
гражданами
проектов
соответствующего
муниципального образования.
В
связи
Федеральный
с
вышесказанным,
закон
«Об
общих
считаем
необходимым,
принципах
организации
внести
в
местного
самоуправления в Российской Федерации» дополнения, более детальным
образом
регламентирующие
порядок
реализации
нормотворческой
инициативы граждан, а именно: установление порядка образования
инициативных
групп,
общих
условий
обращений
с
проектом
муниципального правового акта в орган местного самоуправления, порядка и
сроков
реагирования
данного
органа
местного
самоуправления
на
поступивший проект.
В
целом,
в
связи
с
недостаточной
регламентированностью
организационных условий реализации права нормотворческой инициативы
как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на уровне
муниципального образования, наличие которой приводит к созданию
условий по злоупотреблению положением и затягиванию процедуры
принятия, регистрации и рассмотрения поступившего проекта нормативного
правового акта, считаем необходимым дополнить положения федерального
законодательства, посвященного регулированию данного вопроса, указанием
детальных условий по принятию к рассмотрению и ответу по поступившему
проекту. При этом, возможно, в качестве стимулирующего обстоятельства,
стоит ввести дополнительные меры ответственности за нарушение порядка
действий при регистрации и рассмотрению проекта нормативного правового
акта.