Социальная политика поддержки семьи во Франции

Последние изменения семейной политики и мнения о ней населения в России и
Франции
Сесиль Лефевр
Ирина Корчагина
Лидия Прокофьева
В последнее десятилетие вопросы семейной политики, ее совершенствования
находятся в центре внимания в развитых странах в связи с новыми реалиями брачносемейного и репродуктивного поведения, трансформацией модели семьи. Предлагаемые
направления
реформирования
зависят
не
в
последнюю
очередь
от
характера
существующей системы поддержки семей, которая значительно различается в странах с
уже сложившимися традициями активной семейной политики, такими как Франция, и
теми, где они заново возрождаются в новых социально-экономических условиях,
примером которых служит Россия. Кроме того, предлагаемые и реализуемые изменения в
концепции семейной политики соотносятся с кризисным этапом развития мировой
экономики, требующим усиления адресности, поддержки семей в трудной жизненной
ситуации.
Социально-демографические проблемы, решаемые каждой из стран, имеют разный
вектор: во Франции существует относительно благополучная демографическая ситуация
(уровень рождаемости на уровне воспроизводства населения, высокая продолжительность
жизни), но в то же время острые проблемы с занятостью, рост безработицы и бедности
семей с детьми. В России демографические проблемы, связанные со снижением
численности населения, выходят сегодня на первый план, активно обсуждаются в
экспертном сообществе и на уровне правительства, но в результате оказывается в тени
проблема низкого уровня жизни и бедности семей с детьми, которая не становится менее
острой.
Во Франции существующая система социального обслуживания
и поддержки
детей и пожилых скрадывалась в течение нескольких десятилетий. В этот период, как и в
других европейских странах, во Франции последовательно развивалась сеть интернатных
учреждений для престарелых, характеризующихся не только качественными условиями
проживания, но и оснащенных современным медицинским и реабилитационным
оборудованием. С другой стороны, в стране проводится активная социальная политика
поддержки семей с детьми, включающая разного рода пособия и льготы.
Благодаря сбалансированной системе социальной поддержки семей с детьми и
политике, направленной на рост занятости и доходов населения, показатели рождаемости
во Франции стабильно увеличиваются в течение последних двух десятилетий,
1
практически независимо от экономической ситуации. Примечательно, что столь хорошие
результаты рождаемости достигнуты в стране с невысоким уровнем религиозности,
который обычно оказывает сильное воздействие на демографические показатели.
Франция создала свою систему, откликаясь на вызовы 20-го века для развитых
стран, такие как старение населения, индустриальная революция, рост занятости женщин,
и т.д., постоянно совершенствуя свою семейную политику. Семейная политика во
Франции основана на большом количестве предлагаемых мер в виде пособий (более 15
видов), налоговых льгот и прямого финансирования детских учреждений, бесплатного для
семей начального и среднего школьного образования. Одни меры вводились государством
в рамках системы социального обеспечения, другие – прямым финансированием
(налоговые льготы и детские учреждения). По новому закону о децентрализации важным
действующим лицом в предоставлении социальной поддержки семьям с детьми
становятся региональные и муниципальные власти. Государство принимает активное
участие в поддержке семей с детьми, в том числе и через обеспечение бесплатного или
льготного обучения, начиная с детских дошкольных учреждений, через систему
налоговых льгот для семей, где есть ребенок (вычисление «семейной доли») и т.д.
Одной из целей семейных пособий во Франции является компенсация расходов,
связанных с содержанием детей. Начиная с 1978 года семейные пособия предоставлялись
семьям с детьми без ограничений. Сегодня часть из них предназначена только для
малообеспеченных (например, персонифицированное пособие на жилье, выплачиваемое
семье), однако примерно половина всех пособий остается универсальной, т.е.
предоставляется без учета доходов семьи. В последние годы приняты определенные шаги
по ограничению доступа к этому виду поддержки семей с высоким уровнем жизни, т.е.
вводятся элементы адресности. Получателями различных видов семейных пособий
являются семьи с несовершеннолетними детьми, а специальные пособия выплачиваются
многодетным и неполным семьям, семьям с детьми-инвалидами, или малообеспеченным
семьям в определенные периоды (например, перед началом учебного года).
Важным элементом семейной политики является предоставление реального выбора
женщине – работать или воспитывать детей. При этом предпочтение отдается мерам,
позволяющим совмещение работы и ухода за детьми. Размер пособий во Франции
позволяет семьям не «проваливаться» в бедность после рождения детей. Доля бедных
детей во Франции составляет 7%. По официальным оценкам, в отсутствие социальной
поддержки семей с детьми, она составляла бы около 27%.
Каждый из многочисленных видов социальной помощи семьям призван решать
свои специфические задачи, но вместе они составляют то «поле поддержки» семей,
2
которое позитивно влияет на демографическую ситуацию в стране, а также на снижение
социального напряжения и выравнивание уровня жизни разных слоев населения1.
Франция тратит на семейную и в целом социальную политику огромные средства,
только семейная политика - это 5% ВВП страны2 (материальная поддержка в виде
пособий, льготы на жилье, налоговые льготы, развитая инфраструктура материнства и
детства).
Существующие
проблемы
экономического
характера
заставляют
переориентировать семейную политику на большую адресность в оказании социальной
поддержки семей с детьми, постепенному отходу от принципа «универсальности»,
который уже пятьдесят лет является базовым и активно поддерживался населением.
В России кардинальные изменения в основах функционирования экономики и
социальной сферы, произошедшие в последние два десятилетия, наложили свой отпечаток
на характер социальных ожиданий населения, уровень предъявляемых претензий
обществу в случае необходимости поддержки детей или престарелых. Даже в эпоху
государственного
патернализма
советского
типа
роль
государства
не
виделась
всеобъемлющей, всегда оставались области, где семья, межсемейная поддержка
действовали более эффективно, будь то уход за детьми или престарелыми, не способными
себя
обслуживать.
В
период
социально-экономических
трансформаций
система
государственной патернализма была разрушена, в то время как доля семей и групп
населения, нуждающихся в социальной поддержке, значительно выросла.
В связи с тем, что в середине «нулевых» годов поддержка материнства и детства
провозглашена одним из приоритетов современной социальной политики России, с 2007 г.
были существенно пересмотрены размеры некоторых видов материнских и семейных
пособий, а также введен комплекс новых мер, предусматривающих усиление социальной
поддержки семей, имеющих детей.
К семейным и материнским пособиям относятся: пособие по беременности и
родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинские учреждения
в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении (усыновлении)
ребенка, а также ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком. Они
финансируются, главным образом, из средств фонда обязательного социального
страхования
и
выплачиваются
работодателем
или
исполнительными
органами
государственных внебюджетных фондов. При этом предусмотрена ежегодная индексация
установленных размеров всех пособий, за исключением ежемесячного пособия по уходу
«Aider les parents à être parents. Le soutien à la parantalité, une perspective internationale ». – Rapport du Centre
d’analyse stratégique. Paris, 2012
2
В последних документах Высшего Совета по делам семьи дается цифра 6% ВВП. В документе это
называется «суммарные расходы на поддержку института семьи за вычетом расходов на сферу образования
и здоровья детей».
1
3
за ребенком, а также материнского капитала, на коэффициент прогнозируемого уровня
инфляции,
установленного
федеральным
законом
о
федеральном
бюджете
на
соответствующий финансовый год и плановый период. В период кризиса 2008-2009 гг.
пособия индексировались дважды в год — в январе и в июле.
В 2007 г. были не только увеличены пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет , но и
введены пособия по уходу за ребенком для неработающих женщин. Пособие работающим
женщинам впервые стало привязываться к зарплате — 40% зарплаты на момент ухода в
отпуск по беременности и родам, но не ниже, чем неработающим матерям.
С 2013 г. нуждающиеся в поддержке многодетные семьи, в которых после
31.12.2012 г. родился третий ребенок или последующие дети, получают ежемесячную
выплату до достижения ребенком трехлетнего возраста. Ее размер соответствует
установленному в регионе прожиточному минимуму ребенка. В регионах, в которых
наблюдается естественная и миграционная убыль населения, а величина суммарного
коэффициента рождаемости ниже средней по стране (1,69 в 2012 году), федеральный
бюджет со-финансирует данную выплату. Сегодня это касается 50 из 83 регионов России.
Помимо этого, с 1 января 2006 г. была введена еще одна принципиально новая для
России программа, направленная на поддержку материнства и охрану здоровья ребенка —
родовой
сертификат,
предоставляемый
«на
оплату
услуг
государственных
и
муниципальных учреждений здравоохранения по медицинской помощи, оказанной
женщинам в период беременности и родов». Программа финансируется за счет средств
Фонда социального страхования, но право на получение сертификата имеют все
женщины, независимо от
того,
подлежат
ли
они
обязательному социальному
страхованию. Введение родовых сертификатов было направлено на повышение
материальной
заинтересованности
медицинских
учреждений
в
предоставлении
качественной медицинской помощи будущим мамам.
Наиболее значимым событием стало введение с 1 января 2007 г. программы
материнского
(семейного)
капитала
(МСК).
Закон
устанавливает
возможность
распоряжения средствами материнского (семейного) капитала (в полном объеме либо по
частям) по следующим направлениям: улучшение жилищных условий; получение
образования ребенком (детьми); формирование накопительной части трудовой пенсии для
женщин. По общему правилу материнский капитал можно использовать после
достижения ребенком возраста трех лет, кроме случаев приобретения жилья, его
строительства, реконструкции или погашения части ипотеки. На эти цели допускается
расходование средств сразу после получения сертификата. С ноября 2011 года у
владельцев сертификата на материнский капитал появилась возможность направить
4
средства капитала не только на получение образования ребенком, но и на оплату
содержания ребенка в детском саду. В 2013 году принимается решение о возможности
использования средств материнского капитала на развитие крестьянского/ фермерского
хозяйства (оснащение сельхозтехникой, кормами и т.п.).
В России денежные компенсации для детей, посещающих дошкольные учреждения
вначале
предоставлялись
только
детям,
посещавшим
государственные
или
муниципальные учреждения. В 2010 году компенсации были распространены на детей,
посещающих частные дошкольные учреждения. Ежемесячный размер компенсаций
рассчитывается на основании средней стоимости пребывания ребенка в детском
дошкольном учреждении в каждом регионе за 11 месяцев в течение года. Размер
компенсации для первого ребенка в семье составляет 20% среднего уровня расходов в
данном регионе на содержание одного ребенка, для второго – 50%, для третьего и
последующих – 70%. Эти меры в России рассматриваются как меры семейной политики,
направленные на поддержание семей с более высоким числом детей, а, следовательно,
бедных.
Еще одним видом поддержки семей с детьми является льготное налогообложение,
однако в России эта мера не приносит семьям ощутимого прироста доходов: суммарный
налоговый вычет для работающего родителя с одним-тремя детьми сейчас ниже
прожиточного минимума3.
Анализируя состояние семейной политики в России, можно заключить, что она
носит фрагментарный характер, концептуальный подход к ее развитию отсутствует,
принимаемые меры зачастую половинчатые и не последовательные, а финансовые
ресурсы, направляемые на эти цели, не соответствуют глубине проблем, которые она
призвана решать. Она остается, во-первых, неравномерной на разных этапах жизненного
цикла, излишне фокусированной на стимулировании рождения ребенка, а не на оказании
поддержки в процессе его последующего воспитания. Во-вторых, соотношение величины
затрат на поддержку семей с детьми к объему ВВП в России по-прежнему остается
существенно более низким, чем в большинстве стран Европы: несмотря на проведенные в
2007 г. реформы, первоначальные объемы расходов на материнские и детские пособия,
характерные для середины 1990-х годов, так и не были восстановлены (сегодня это 1,5%,
из них расходы федерального бюджета составляют 0,8%).
Семейная политика России менее значима для семей с детьми, чем во Франции, и
существующий сегодня пронаталистский дискурс
призван скорее расширить круг
Материалы заседания президиума Госсовета «О государственной политике в сфере семьи, материнства и
детства», Череповец, 17.02.2014г.
3
5
получателей поддержки, а это в значительной мере отход от принципа адресности. Таким
образом, сохраняется потребность в межсемейных сетях поддержки как материальной, так
и поддержки услугами по уходу за детьми и престарелыми.
На этом фоне важным представляется изучение мнения россиян и французов на
роль общества в решении проблем семьи и его изменение под влиянием намечаемых и
реализуемых реформ в области семейной политики. Эмпирической базой исследования
для России явились результаты трех волн (2004, 2007 и 2011гг.) панельного обследования
«Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе» (РиДМиЖ), являющегося
составной частью международного проекта «Поколение и гендер». Во Франции этот
проект проводился в 2005, 2008 и 2011 годах под названием «Исследование межсемейных
и межпоколенных отношений» (ERFI-GGS). Объем выборки в каждой из стран - 11 тысяч
семей, в том числе, 6 тысяч семей составили панельный блок, который и явился базой для
анализа изменения мнений на роль общества и семьи в поддержке детей и престарелых в
России и Франции.
Мнения об ответственности общества за детей и престарелых, о межсемейной сети
поддержки.
Насколько население готово разделить заботу о слабых членах общества с
государством? Насколько направление социальной политики влияет на формирование
общественного
мнения
о
необходимости
взаимной
поддержки
среди
близких
родственников?
В целом в массовом сознании, как в России, так во Франции, сформированы
довольно устойчивые стереотипы: забота о детях и престарелых это в основном
прерогатива семьи, а материальная помощь этих групп населения, наоборот, поручается
обществу. При этом забота о детях (как дошкольников, так и школьников вне занятий в
учебном учреждении) чаще возлагается только на семью, а заботу о престарелых они чаще
готовы разделить с государством.
Так, по вопросу помощи пожилым людям с ограниченными возможностями
жизнедеятельности, жители двух государств довольно единодушны в своем мнении:
ответственность за престарелых обязательно должна брать на себя семья (45,2% во
Франции и 47,8% в России, соответственно) или в равной мере семья и общество (41,7%
во Франции и 42,7% в России, соответственно)4.
Что касается заботы о детях, то респонденты в большей степени вверяют
ответственность за них семье, однако по данному вопросу наблюдаются определенные
Анализируются ответы на вопрос: Кто должен заботиться о престарелых, которым нужен уход на
дому?»
4
6
межстрановые различия. Российское население чаще ожидает помощь государства в
вопросах воспитания детей, но при этом не снимает с себя ответственность за их судьбу
(ответ «и общество и семья в равной мере»). Так, 36,3% россиян считает, что заботиться о
детях дошкольного возраста и 40% - о школьниках должна и семья и государство, среди
французов таких только 24% и 29% соответственно (рис.1). Требования к обществу в
заботе о детях выше у россиян, из-за непростой ситуации с доступностью дошкольных
учреждений в стране, а также заведений для внешкольного досуга детей – спортивных
групп и кружков для детского творчества.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
27,8
18,9
38,5
31,2
27,6
32,1
28,2
27
40,1
36,3
3,1
0,7
Россия
29
24
скорее семья
общество и семья а
равной степени
скорее общество
6,5
4
9,6
3,9
7,1
4,5
Франция
Россия
Франция
забота о
дошкольниках
преимущественно
семья
преимущественно
общество
забота о школьниках
Рисунок 1 - Кто должен заботиться о детях дошкольного возраста и школьниках вне
школы? (% ответов респондентов в России и Франции), 2011
Материальная поддержка молодых и пожилых, наоборот, практически полностью
перекладывается на общество. Половина респондентов в обеих странах считает, что
материальная поддержка пожилых - это забота общества и еще 29% французов и 36,7%
россиян делят эту ответственность в равной мере между семьей и обществом.
В то же
время во Франции материальную поддержку пожилых делегируют семье в 2 раза, чем в
России, а поддержку молодых – почти в 3 раза чаще (рис.2).
Большие различия между ответами респондентов двух стран проявляются в
вопросах о необходимости взаимной поддержки среди близких родственников. Забота о
молодом поколении и в части помощи в воспитании внуков и в материальном плане
должна быть частью жизни старшего поколения - так считают и в России и во Франции
(65-78%) рис.3.
7
100%
90%
3,4
5,9
3
4,9
11,8
80%
70%
8,7
14,7
преимущественно семьи
35,6
36,7
29
60%
8,8
31,3
50%
40%
28,1
16,3
28,3
34,2
28,2
27
Франция
Россия
Франция
30%
20%
10%
25,9
18,2
0%
Россия
денежная помощь
бедным пожилым
скорее семья
общество и семья в равной
степени
скорее общество
преимущественно
общество
денежная помощь
бедным молодым
семьям с детьми
Рисунок 2 - Кто должен обеспечивать денежную помощь бедным пожилым и
молодым семьям с детьми? (% ответов респондентов в России и Франции), 2011
Рисунок 3 - Должны ли родители и старшие родственники помогать своим взрослым
детям? (% ответов респондентов в России и Франции), 2011
Что же касается заботы о пожилых со стороны молодежи, то здесь мнения
респондентов двух стран разделились: в России чаще соглашаются, что эта помощь
является обязательной. Так, в России большинство (95%) согласно с утверждением, что
8
дети должны брать ответственность за престарелых родителей, в то время как во Франции
таких ответов только 65% (рис.4).
Рисунок 4 - Должны ли взрослые дети помогать своим престарелым родителям? (%
ответов респондентов в России и Франции), 2011
Различия в менталитете жителей двух стран наиболее ярко проявились по ответам
на вопрос «Дети должны жить с родителями, если те не могут больше жить одни» : во
Франции только 37% респондентов согласны с этим утверждением, а в России в 2 раза
больше.
Более патриархальное сознание российских граждан проявилось и в ответе на
вопрос «Должны ли родители изменить свою жизнь так, чтобы помогать взрослым
детям?»: 70% россиян согласны с этим утверждением, и чуть менее 40% французов.
Таким образом, в обеих странах люди ориентированы на взаимную поддержку, но,
по мнению французов, она не должна ущемлять свободу гражданина любого возраста.
Самопожертвование старшего поколения, служение своей семье в широком смысле слова
– является основой патриархального общества. В последние десятилетия в российском
обществе происходят трансформации в сознании людей в сторону большей ориентации на
индивидуальное благополучие часто в ущерб межсемейной поддержке, но традиции
самопожертвования в молодом поколении уходят в прошлое более быстрыми темпами,
чем традиции приоритета семейных обязанностей у пожилых людей.
9
Эволюция мнений 2004-2011 годы.
Насколько
неустойчивость
социально-экономической
системы
влияет
на
изменения мировоззренческих и ценностных установок в современном обществе? В каком
направлении происходят сдвиги в мировоззрении в нестабильных системах?
Полученные
результаты
межстранового
анализа
показали
относительную
стабильность мнений французов и значительные сдвиги во мнениях россиян на
распределение ответственности семьи и общества в поддержке детей и престарелых.
Несмотря на начавшийся отход от «универсальности», во Франции стабильно сохраняется
развитая система бесплатных детских садов для всех семей с детьми, система детских
пособий, лишь частично увязанная с доходами семей-получателей, льготное пенсионной
законодательство для матерей и налоговые льготы на семью в зависимости от числа детей
(хотя и в уменьшенной сегодня форме). Развитая и стабильно работающая система
поддержки престарелых дает французам свободу выбора в случае возникновения
потребности в уходе за пожилыми родителями
с ограниченными возможностями
жизнедеятельности.
Такая стабильность влияет на неизменность мнений во Франции по всем вопросам
об ответственности общества и семьи за детей и престарелых и взаимной поддержке в
«большой» семье. Что касается России, то по большинству вопросов о социальной и
межсемейной поддержке, в массовом сознании российских жителей произошли
определенные трансформации, что объясняется глубокими социально-экономическими
изменениями, происходящими в России в последние десятилетия (рис.5).
Проблемы выживания в постоянно меняющемся мире, отсутствие развитой сети
услуг в уходе за детьми и престарелыми, заставляют людей искать поддержки у
государства, что приводит к росту ответов признающих совместную ответственность
государства и семьи за слабых членов общества (детей и престарелых). Так, за семь лет
доля респондентов, считающих, что ответственность за престарелых обязательно должны
брать на себя и семья и государство в равной степени, выросла в России почти на 13п.п.
(с 39,9% до 47,8), за детей школьного возраста на 11% (с 28,8% до 40,1%), за детей
дошкольного возраста почти в 2 раза (с18,5% до 36,3%). Рост ответов, признающих
совместную ответственность государства и семьи за слабых членов общества, происходит
в основном за счет трансформации мнений респондентов, которые в предыдущем
обследовании однозначно высказывались за семью.
10
преимущественно общество
скорее общество
И общество и семья в равной степени
скорее семья
преимущественно семья
60
50
40
30
20
10
0
2004
2011
2004
2011
2004
2011
Заботиться о
Заботиться о детях
Заботиться о
престарелых, которым дошкольного возраста школьниках вне школы
нужен уход на дому
2004
2011
Денежная помощь
пожилым бедным
2004
2011
Денежная
помощь
бедным
молодым
Рисунок 5 - Эволюция мнений по вопросам социальной поддержки уязвимых
категорий граждан (% ответов респондентов в России)
На вопрос об ответственности за материальную поддержку бедных семей с детьми
доля признания совместной ответственности увеличилась с 27 до 36% и при этом резко
упала доля тех, кто считал общество единственной стороной, которая должна реагировать
и помогать нуждающимся, хотя таких ответов по-прежнему большинство (63% в 2004г.,
56% - в 2011г.). Аналогичные результаты дает анализ распределения ответственности
между семьей и государством по вопросу денежной помощи нуждающимся пожилым
людям. Эти изменения могут объясняться тенденцией к отходу от иждивенческих позиций
в отношении государства в сторону признания необходимости более активной позиции
самих семей по изменению своего положения, но и крайней недостаточностью сегодня
государственной помощи бедным.
Что касается межсемейной поддержки, то здесь изменения не столь явные, хоть и
статистически значимые. Все большая ориентация на совместную с государством заботу
о слабых членах общества коррелирует с усилением сомнений в полном принятии
постулатов о необходимости внутрисемейной помощи. В основном за счет роста
сомневающихся сократилась доля респондентов согласных с утверждениями: «Дети
должны брать на себя ответственность за заботу о престарелых родителях, когда те
нуждаются в помощи» (на 8,5п.п.), «Дети должны оказывать денежную помощь
11
родителям, когда у родителей возникают финансовые проблемы» (9 п.п), «Дети должны
жить вместе с престарелыми родителями, когда те уже не могут сами ухаживать за
собой» (8 п.п.). Рисунок 6.
Полностью согласны
Согласны
И да, и нет
Не согласны
Совсем не согласны
70
60
50
40
30
20
10
0
2005
2011
Бабушки/дедушки
должны заботиться о
внуках
2005
2011
Родители должны
изменить свою жизнь,
чтобы помогать
взрослым детям
2005
2011
Дети должны брать на
себя, если нужно,
ответственность за
престарелых родителей
2005
2011
Дети должны
жить с
родителями,
если нужно
Рисунок 6 - Эволюция мнений по вопросам межсемейной поддержки (% ответов
респондентов в России)
Доля уверенных в том, что старшее поколение должно помогать младшему тоже
несколько сократилась. Если в 2004г. доля полностью согласных с тем, что бабушки и
дедушки должны заботиться о внуках, а также должны изменить свою жизнь, чтобы
помогать взрослым детям, была на уровне 20%, то в 2011г. она упала до 15%.
Таким образом, материалы панельного опроса показывают относительную
стабильность общих распределений мнений французов об ответственности общества по
поддержке детей и престарелых, но некоторый сдвиг в мнениях россиян по этому вопросу
в сторону необходимости совместных усилий семьи и общества в уходе и материальной
помощи этим уязвимым категориям населения.
12