РїРѕ-РёСЃРїРѕР - Российская пиротехническая ассоциация

СПРАВКА
о порядке использования воздушного пространства
при проведении салютов и фейерверков
В соответствии со статьей 11 («Использование воздушного пространства»)
Воздушного кодекса Российской Федерации (ВК РФ) использование
воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой
осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных
материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также
другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в
процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в
атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и
тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного
движения.
Пользователями воздушного пространства являются граждане и
юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на
осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.
Следует заметить, что какого-либо отдельного документа, озаглавленного:
«Порядок наделения правом на осуществление деятельности по использованию
воздушного пространства», не существует. В контексте пункта 2 ст. 11 ВК РФ
данное словосочетание применяется как отсылка к тем нормативным правовым
актам, которые регулируют указанную деятельность.
Федеральные правила использования воздушного пространства Российской
Федерации (ФП ИВП) утверждены постановлением Правительства Российской
Федерации от 11 марта 2010 г. № 138.
По пункту 7 ФП ИВП, воздушное пространство над территорией
Российской Федерации, а также за ее пределами, где ответственность за
организацию воздушного движения возложена на Российскую Федерацию,
делится на нижнее и верхнее воздушное пространство. Границей нижнего и
верхнего воздушного пространства является эшелон полета 8100 м (эшелон
полета 265), который относится к нижнему воздушному пространству.
Согласно Федеральным правилам использования воздушного пространства
Российской Федерации:
- использование воздушного пространства при проведении салютов и
фейерверков высотой более 50 м осуществляется с разрешения центров Единой
системы организации воздушного движения Российской Федерации (ЕС ОрВД
РФ);
- производство салютов и фейерверков в границах проекции полос
воздушных подходов на земную или водную поверхность запрещается (пункт
56 ФП ИВП);
- запрещается применение лазеров и изделий на основе лазеров в
направлении осуществляющих руление, взлет, посадку и полет воздушных
судов (пункт 56.1 ФП ИВП).
Порядок установления границ полос воздушных подходов на гражданских
аэродромах утвержден приказом Минтранса России от 9 ноября 2010 г. № 243.
Согласно названному Порядку границы полос воздушных подходов на
гражданских аэродромах, представляющие собой воздушное пространство в
установленных границах и примыкающие к торцам взлетно-посадочной полосы
(далее - ВПП), устанавливаются в целях обеспечения безопасности полетов
воздушных судов при наборе высоты после взлета и снижении при заходе на
посадку.
Полосы воздушных подходов на гражданских аэродромах имеют:
- ближнюю границу (прилегает к концу летной полосы и совпадает с ней
по размерам);
- дальнюю границу (параллельна ближней границе и расположена на
расстоянии 30 км от конца летной полосы);
- боковые границы (начинаются от ближней границы полосы воздушных
подходов на гражданских аэродромах и расходятся под углом 8,5° (15%) в
каждую сторону от продолжения осевой линии ВПП до пересечения с дальней
границей полосы воздушных подходов).
Границы полос воздушных подходов на гражданских аэродромах
указываются в инструкции по производству полетов в районе аэродрома.
В нижнем воздушном пространстве (то есть до высоты 8100 метров) по
решению зонального центра ЕС ОрВД РФ в случае осуществления
деятельности, которая может представлять угрозу безопасности использования
воздушного пространства (радиоизлучения, световые и электромагнитные
излучения и т.п.) может быть установлен местный режим (подпункт «в» пункта
138 ФП ИВП). Под эту категорию подпадает проведение салютов и
фейерверков.
При выдаче разрешения центры ЕС ОрВД РФ руководствуются, в
частности, Инструкцией по разработке, установлению, введению и снятию
временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений,
утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от
27 июня 2011 года № 171 в соответствии с пунктом 142 ФП ИВП.
Данная Инструкция обязательна для исполнения органами обслуживания
воздушного движения (управления полетами) и пользователями воздушного
пространства.
Согласно пункту 5 названной Инструкции, представление на установление
местного режима подается пользователями воздушного пространства по
авиационной наземной сети передачи данных и телеграфных сообщений или на
бумажном носителе, включая факсимильное сообщение, в соответствующий
зональный центр ЕС ОрВД РФ. Перечень зональных центров содержится на
официальном сайте ФГУП «Государственная корпорация по организации
воздушного движения в Российской Федерации», являющегося национальным
поставщиком аэронавигационного обслуживания, а также указан в приложении
№ 2 к Административному регламенту Федерального агентства воздушного
транспорта предоставления государственной услуги по аэронавигационному
обслуживанию
пользователей
воздушного
пространства
Российской
Федерации, утвержденному приказом Минтранса России от 9 июля 2012 г.№
208.
В представлениях должна быть указана «достоверная и полная
информация о планируемой деятельности по использованию воздушного
пространства». Форма представления не утверждена. В соответствии с общими
правилами делопроизводства представление должно быть исполнено на бланке
организации-заявителя, содержать реквизиты, печать и подпись руководителя
юридического лица; при подписании временно исполняющим обязанности
руководителя или представителем необходимо прилагать приказ и (или)
доверенность.
По пункту 6 Инструкции, разработка местного режима зональным
центром ЕС ОрВД РФ «начинается с получением представления от
пользователя воздушного пространства, которое содержит следующую
информацию:
а) дата проведения мероприятия (не более трех основных и трех резервных
дней) и вид деятельности;
б) при установлении местного режима для района проведения
мероприятия:
границы района, обозначаемые в системе географических координат
(градусы, минуты, секунды), и диапазон используемых высот (метры);
время начала и окончания мероприятия (всемирное координированное
время);
предлагаемые эшелоны для полетов воздушных судов по маршрутам
обслуживания воздушного движения и в районах гражданских аэродромов,
находящихся в границах района проведения мероприятия;
предлагаемые ограничения в районах гражданских аэродромов;
резервный эшелон для обеспечения безопасности полетов в особых
случаях при проведении мероприятия; (…)
ж) фамилия, имя, отчество, должность руководителя мероприятия и способ
связи с ним;
з) фамилия, инициалы, должность лица, разработавшего представление на
установление режима, и способ связи с ним».
Представление на установление местного режима в связи с проведением
салютов или фейерверков подается в зональный центр ЕС ОрВД РФ не позднее
чем за трое суток до необходимого времени введения данного режима в
действие (подпункт «в» пункта 10 Инструкции).
При нарушении указанного срока, а также при отсутствии информации,
необходимой для определения места, времени и высоты установления
запрещения использования воздушного пространства, представление на
установление местного режима не подлежит рассмотрению (пункт 11
Инструкции).
Местный режим устанавливается начальником зонального центра ЕС
ОрВД РФ после согласования с главным центром ЕС ОрВД РФ; о районе
местного режима зональный центр информирует районные центры ЕС ОрВД
РФ, находящиеся в его зоне ответственности, взаимодействующий с ним орган
противовоздушной обороны, а также органы обслуживания воздушного
движения (управления полетами) в части, их касающейся.
Не допускается приступать к проведению салютов и (или) фейерверков без
получения подтверждения от соответствующих оперативных органов ЕС ОрВД
РФ о готовности к их обеспечению. После завершения мероприятия надлежит
уведомить об этом органы ЕС ОрВД РФ, так как только на основании этой
информации дежурная смена зонального центра ЕС ОрВД РФ вправе снять
местный режим использования воздушного пространства (пункты 30, 31
Инструкции).
Необходимо иметь в виду, что пунктом 2 статьи 13 («Государственные
приоритеты в использовании воздушного пространства») Воздушного кодекса
Российской Федерации определено, что при возникновении потребности в
использовании воздушного пространства одновременно двумя и более
пользователями воздушного пространства право на его использование
предоставляется пользователям в соответствии с государственными
приоритетами в следующей последовательности:
1) отражение воздушного нападения, предотвращение и прекращение
нарушений Государственной границы Российской Федерации или
вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации;
2) оказание помощи при чрезвычайных ситуациях природного и
техногенного характера;
3) запуск, посадка, поиск и эвакуация космических аппаратов и их
экипажей;
4) предотвращение и прекращение нарушений федеральных правил
использования воздушного пространства;
5) выполнение полетов воздушных судов, в том числе в интересах
обороноспособности и безопасности государства, или иная деятельность по
использованию воздушного пространства, осуществляемые в соответствии с
решениями Правительства Российской Федерации или в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации;
6) выполнение полетов воздушных судов или иная деятельность по
использованию воздушного пространства, осуществляемые в соответствии со
специальными договорами;
7) выполнение полетов воздушных судов государственной авиации при
внезапных проверках боевой готовности, а также при перебазировании частей и
подразделений государственной авиации;
8) осуществление регулярных воздушных перевозок пассажиров и багажа;
9) выполнение полетов воздушных судов государственной авиации;
10) выполнение полетов воздушных судов экспериментальной авиации;
11) осуществление регулярных воздушных перевозок грузов и почты;
12) осуществление нерегулярных воздушных перевозок, выполнение
авиационных работ;
13) проведение учебных, спортивных, демонстрационных и иных
мероприятий;
14) выполнение полетов воздушных судов или иная деятельность по
использованию воздушного пространства, осуществляемые в целях
удовлетворения потребностей граждан.
Таким образом, разрешение органов ЕС ОрВД РФ на проведение салютов и
фейерверков может быть не выдано, если имеется субъект, обладающий
приоритетным правом на использование воздушного пространства.
За нарушение данных правил установлена административная
ответственность.
Так, согласно пункту 2 ст. 11.3 («Действия, угрожающие безопасности
полетов») КоАП РФ, применение на территории аэропорта, аэродрома,
вертодрома или посадочной площадки либо в полосе воздушных подходов к
аэродрому, вертодрому или посадочной площадке пиротехнических изделий
без разрешения администрации аэропорта, аэродрома, вертодрома или
посадочной площадки влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от
одной тысячи до двух тысяч рублей с конфискацией орудия совершения
административного правонарушения; на должностных лиц - от четырех тысяч
до пяти тысяч рублей с конфискацией орудия совершения административного
правонарушения; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч
рублей
с
конфискацией
орудия
совершения
административного
правонарушения».
Заметим, что в силу пункта 56 ФП ИВП производство салютов и
фейерверков в границах проекции полос воздушных подходов на земную или
водную поверхность запрещается, поэтому вряд ли «администрация», о которой
идет речь в КоАП РФ, выдаст подобное разрешение.
Кроме того, статья 11.4 («Нарушение правил использования воздушного
пространства») гласит:
«1. Нарушение пользователем воздушного пространства федеральных
правил использования воздушного пространства, если это действие не
содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от
двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти
тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти
тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление
деятельности на срок до девяноста суток.
2. Нарушение правил использования воздушного пространства лицами, не
наделенными в установленном порядке правом на осуществление деятельности
по использованию воздушного пространства, если это действие не содержит
уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех
тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до
пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот
тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до
девяноста суток».
Отдельный вопрос – необходимость получения согласия каких-либо
органов власти на проведение фейерверков и салютов.
Инструкция по разработке, установлению, введению и снятию временного
и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденная
приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 27 июня 2011
года № 17, не предусматривает направления заявителем в зональный центр ЕС
ОрВД РФ каких-либо разрешений или согласований иных органов власти.
Таким образом, возможное истребование органами ЕС ОрВД РФ у
заявителя дополнительных, не предусмотренных названной Инструкцией
документов, представляется избыточным как для выполнения функций ЕС
ОрВД РФ, так и для хозяйственной деятельности заявителя.
Вместе с тем, освобождая оперативные органы ЕС ОрВД РФ от
необходимости контроля за наличием у заявителя
документов,
«санкционирующих» проведение фейерверка, законодательство весьма слабо
регулирует такую деятельность. Данное обстоятельство создает определенные
юридические риски и для пользователей воздушного пространства, и для
органов ЕС ОрВД РФ, и для иных участников этих отношений.
Следует указать, что проведение фейерверочных показов рассматривается
Техническим
регламентом
Таможенного
Союза
«О
безопасности
пиротехнических изделий» (утвержден Решением Комиссии Таможенного
союза от 16 августа 2011 г. № 770) как «массовое зрелищное мероприятие с
применением пиротехнических изделий технического назначения», при этом
«фейерверочное изделие» определено как «пиротехническое изделие
технического назначения, предназначенное для получения звуковых, световых,
дымовых и иных эффектов при проведении массовых зрелищных
мероприятий».
Согласно пункту 8 («Требования безопасности к процессу эксплуатации
пиротехнических изделий») названного Технического регламента к проведению
фейерверочных показов или иных зрелищных мероприятий, связанных с
использованием пиротехнических изделий технического назначения,
допускаются юридические лица, имеющие разрешение (лицензию) на данный
вид деятельности в соответствии с требованиями законодательства государства
- члена Таможенного союза, на территории которого проводится показ
(мероприятие).
Заметим также, что согласно подпункту «в» пункта 6.1.19.3 ГОСТ Р 5127099 «Изделия пиротехнические. Общие требования безопасности»,
утвержденного постановлением Госстандарта России от 27 апреля 1999 г. №
135, эксплуатационная документация на фейерверочное изделие должна
содержать (в качестве дополнительной специальной информации) указание
высоты разрыва (подъема); по пункту 6.1.11 названного ГОСТ,
пиротехнические изделия (ПИ), создающие эффекты на высоте, должны
догорать не ниже 3 м от поверхности земли. При этом в многоэлементных ПИ
должно быть обеспечено срабатывание всех пиротехнических элементов (ПЭ).
Возможность падения на землю несработавших или недогоревших ПЭ в
пределах опасной зоны и необходимые при этом действия должны быть
указаны в эксплуатационной документации на пиротехнические изделия.
С общими требованиями безопасности корреспондируют и правила
пожарной безопасности.
Так, Требования безопасности при распространении и использовании
пиротехнических изделий, утвержденные постановлением Правительства
Российской Федерации от 22 декабря 2009 г. № 1052, определяют
противопожарный режим, обязательный для соблюдения и исполнения
органами государственной власти, органами местного самоуправления и
организациями,
их
должностными
лицами,
индивидуальными
предпринимателями, гражданами Российской Федерации, иностранными
гражданами и лицами без гражданства.
Согласно пункту 13 названных Требований, применение пиротехнических
изделий запрещается:
а) в помещениях, зданиях и сооружениях любого функционального
назначения;
б) на территориях взрывоопасных и пожароопасных объектов, в полосах
отчуждения железных дорог, нефтепроводов, газопроводов и линий
высоковольтной электропередачи;
в) на крышах, балконах, лоджиях и выступающих частях фасадов зданий
(сооружений);
г) на сценических площадках, стадионах и иных спортивных сооружениях;
д) во время проведения митингов, демонстраций, шествий и
пикетирования;
е) на территориях особо ценных объектов культурного наследия народов
Российской Федерации, памятников истории и культуры, кладбищ и культовых
сооружений, заповедников, заказников и национальных парков.
Пункт 14 «Требований» устанавливает, что при подготовке и проведении
фейерверков в местах массового пребывания людей с использованием
пиротехнических изделий III класса опасности:
а) должны быть разработаны технические решения (условия), при
выполнении которых возможно проведение фейерверка. Они должны включать
схему местности с нанесением на ней пунктов размещения фейерверочных
изделий, предусматривать безопасные расстояния до сооружений с указанием
границ безопасной зоны, а также места хранения;
б) зрители должны находиться с наветренной стороны. Безопасное
расстояние от мест проведения фейерверка до зданий и зрителей определяется с
учетом требований инструкции применяемых пиротехнических изделий;
в) на площадках, с которых запускаются пиротехнические изделия,
запрещается курить и разводить огонь, а также оставлять пиротехнические
средства без присмотра;
г) места для проведения фейерверков необходимо отгородить и оснастить
первичными средствами пожаротушения;
д) охрана мест и безопасность при устройстве фейерверков возлагается на
организацию, проводящую фейерверк;
е) после использования пиротехнических изделий территория должна быть
осмотрена и очищена от отработанных, несработавших пиротехнических
изделий и их опасных элементов.
Небезынтересно, что пункт 6.13. Правил охраны труда в театрах и
концертных залах, утвержденных приказом Министерства культуры
Российской Федерации от 6 января 1998 г. № 7, устанавливает, что фейерверк
производится театром, концертной организацией только на открытом воздухе и
только «после получения разрешения на его проведение ГУВД города, области
и вышестоящей организации культуры». Однако данный приказ не прошел
государственную регистрацию (согласно письму Минюста России от 11.11.2000
№ 9666-ЮД, он не нуждается в государственной регистрации - Бюллетень
Минюста России, № 1, 2001) и официально не публиковался, то есть не
является нормативным правовым актом и не влечет правовых последствий.
Для юридической оценки отношений, связанных с проведением
фейерверков, также имеет значение вид экономической деятельности, к
которому относится это мероприятие.
В настоящее время действует Общероссийский классификатор продукции
по видам экономической деятельности, принятый приказом Федерального
агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 января 2014 г. №
14-ст.
Общероссийский классификатор продукции по видам экономической
деятельности (ОКПД 2) входит в состав национальной системы стандартизации
Российской Федерации и предназначен для обеспечения информационной
поддержки задач, связанных с:
- классификацией и кодированием продукции (услуг, работ) для целей
государственной статистики;
- разработкой нормативных правовых актов, касающихся государственного
регулирования отдельных видов экономической деятельности;
- реализации комплекса учетных функций в рамках работ по
государственной статистике, связанных с обеспечением потребностей органов
государственной власти и управления в информации о продукции по видам
экономической деятельности при решении аналитических задач;
- обеспечения системы государственной контрактации и оптовой торговли
на внутреннем рынке;
- подготовкой статистической информации для сопоставлений на
международном уровне;
- размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ (оказание
услуг) для государственных и муниципальных нужд;
- налогообложением;
- обеспечением классификации основных фондов, используемой в
Общероссийском классификаторе основных фондов;
- стандартизацией и обязательным подтверждением соответствия
продукции:
- классификацией и кодированием услуг, оказываемых населению
хозяйствующими субъектами.
Деятельность по проведению фейерверков включена в категорию
93.29.21.000 («Услуги по проведению фейерверков, световых и звуковых
представлений») одноименной подгруппы 93.29.21 раздела R («Услуги в
области искусства, развлечений, отдыха и спорта») Общероссийского
классификатора продукции по видам экономической деятельности.
Отсюда следует, что оказание услуг по проведению фейерверков, будучи
массовым зрелищным мероприятием, затрагивает интересы неограниченного
круга лиц. Однако федеральное законодательство не содержит дефиниции
понятия «массовое мероприятие» и требований к его проведению (за
исключением
общественно-политических
акций).
Отмечая
данное
обстоятельство, отечественный ученый Т.А. Карпенко указывает,
что
Временное положение о порядке организации и проведения массовых
культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных
мероприятий в городе Москве, утвержденное распоряжением мэра Москвы от 5
октября 2000 г., определяет «массовые мероприятия» как требующее
согласования с органами исполнительной власти г. Москвы разовое массовое
культурно-просветительное, театрально-зрелищное, спортивное или рекламное
мероприятие, проводимое с 08.00 до 23.00 часов в определенных местах. По
разделяемому нами мнению Т.А. Карпенко, существует необходимость в
конкретизации понятия «массовое мероприятие», которое должно включать в
себя следующие признаки: присутствие значительного количества людей;
мероприятие должно быть открытым, мирным, доступным; мероприятие
должно проводиться в установленном законом порядке; должно носить
общественно-политический, культурно-зрелищный, спортивный, религиозный
и иной характер».1 Очевидно также, что такое мероприятие не должно наносить
Карпенко Т.А. Определение понятия «массовые мероприятия» в историческом аспекте
// История государства и права. 2014. № 5. С. 33 - 37.
1
вред интересам государства, муниципальных образований, организаций и
граждан.
Вместе с тем, как правильно пишет доктор юридических наук М.Н.
Малеина, акты субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований лишь «фрагментарно включают нормы, определяющие временное
или разовое использование воздушного пространства в границах
соответствующего субъекта»; в своих публикациях М.Н. Малеина упоминает, в
частности, Положение о порядке и правилах организации и проведения
фейерверков (салютов) в городе Белгороде (утверждено постановлением
Администрации г. Белгорода от 28 июня 2004 г. № 146) и Положение о порядке
проведения фейерверков и иных массовых зрелищных мероприятий с
применением пиротехнических изделий в Кабардино-Балкарской Республике
(утверждено
постановлением
Правительства
Кабардино-Балкарской
2
Республики от 14 декабря 2006 г. № 337-ПП).
В столице действует Регламент организации и проведения праздничных
артиллерийских салютов и фейерверочных показов в городе Москве,
утвержденный постановлением Правительства Москвы от 30.09.2008 № 869ПП. Этот Регламент применяется в случае использования пиротехнических
изделий IV и V классов по степени потенциальной опасности и подробно
регулирует процедуру подачи заявки и выдачи органами власти разрешения,
требования к заявителю, месту, времени и мерам безопасности при проведении
салютов и фейерверков. Примерно аналогичное по содержанию – Положение о
порядке организации и проведения фейерверков на территории города Рязани,
утвержденное Решением Рязанской городской думы от 28.09.2008 № 646-I.
В ряде городов и районов Московской области действуют положения о
порядке
реализации
и
использования
пиротехнических
изделий.
Устанавливается, что для проведения фейерверков необходимо согласование с
уполномоченным органом власти или разрешение такового (причём в разных
муниципальных образованиях данный вопрос находится в компетенции разных
органов власти).3
См.: Малеина М.Н. Организация проведения массовых культурно-зрелищных
мероприятий в открытых общественных местах: основные понятия, правовое регулирование
// Культура: управление, экономика, право, 2008, № 4; Малеина М.Н. Об имущественных и
иных правах на воздушное пространство // Журнал российского права, 2008, № 10. Цит. по
базе данных «КонсультантПлюс».
2
См., напр.: Порядок организации и проведения салютов, фейерверков на территории
Чеховского муниципального района Московской области, утвержденный постановлением
Главы Чеховского муниципального района Московской области от 12.08.2010 № 389/18-3;
Положение о порядке реализации и использования пиротехнических изделий на территории
города Павловского Посада, утвержденное постановлением Главы городского поселения
Павловский Посад Павлово-Посадского муниципального района Московской области от
14.12.2011 № 684; Положение о порядке реализации и использования пиротехнических
3
Важно, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований, регулируя производство фейерверков и
затрагивая тем самым отношения по использованию воздушного пространства,
данным термином не оперируют и, по существу, в установленную
законодательством компетенцию органов ЕС ОрВД РФ не вторгаются.
Принимая во внимание, что фейерверочные показы
влияют на
функционирование ЕС ОрВД РФ и затрагивают интересы государства,
муниципальных образований, организаций и граждан, представляется
необходимым разработка типового нормативного правового акта,
регулирующего их проведение, а также унификация документации, связанной с
выдачей оперативными органами ЕС ОрВД РФ разрешений на использование
воздушного пространства при проведении салютов и фейерверков в
соответствии с пунктом 56 ФП ИВП.
Председатель МКА «Межрегион»,
доктор юридических наук
С.С. Юрьев
17 октября 2014 г.
изделий на территории городского поселения Волоколамск, утвержденное постановлением
Главы городского поселения Волоколамск Волоколамского муниципального района
Московской области от 12.12.2012 № 615.