ХАЗОВ Е.Н. Реализация конституционных гарантий прав и
advertisement
Е.Н. ХАЗОВ, кандидат юридических наук РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ГАРАНТИЙ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ Созданию необходимых условий, для реализации юридических гарантий прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, по соблюдению, охране и защите их от преступных посягательств, регулируются множеством нормативных правовых актов, объединённых в определённую правовую систему. Правовая основа деятельности органов внутренних дел — это совокупность нормативно-правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и касающихся в той или иной мере содержания, конкретных субъектов и объектов, условий, средств и пределов осуществления, гарантий законности и других аспектов деятельности органов внутренних дел. Характер задач, решаемых органами внутренних дел как особой структурой исполнительной регулированию ее власти, деятельности во такую многом придает специфическую правовому черту, как множественность его субъектов и источников. Согласно сложившейся юридической практике в российской юридической науке классификации правовые акты о правоохранительных органах выстраиваются в чёткую, иерархическую структуру в зависимости от их юридического значения.1 Естественно, что ядро правовой основы деятельности милиции составляет Конституция Российской Федерации, которая «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в См.: Ю. П. Соловей, В. В. Черников. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». Издание второе, переработанное и дополненное — М.: «Проспект», 2001.С.32. 1 Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ст. 15). Конституция Российской Федерации как основной закон государства устанавливает важнейшие «правила поведения» силовых структур. Органы внутренних дел в своей деятельности должна исходить из того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции Российской Федерации); все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15); все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22) и т. д. Ведущая роль среди источников права принадлежит Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, международным правовым актам. Конституция регулирует важнейшие отношения, основные вопросы государственной и общественной жизни и имеет высшую юридическую силу. Вместе с тем, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Пункт 4 статьи 15 Конституции устанавливает, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные российским законом, применяются правила международного договора. Как преемник СССР Россия в настоящее время является участницей свыше 16 тысяч международных договоров и соглашений, из который около 600 - многосторонние 2. Всё большее значение в последнее время уделяется роли международных (межгосударственных) соглашений по вопросам, связанным непосредственно с организацией и деятельностью правоохранительных органов и, в частности, органов внутренних дел. См.: Мордовец А.С., Магомедов А.А., Силантьева Л.В., Чинчиков А.А. Права человека и деятельность органов внутренних дел. Саратов. 1994. С.31. 2 Международный договор—это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией заключенной в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.3 Положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решение о согласии на обязательность которых для Российской Федерации принято в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России в Собрании законодательства Российской Федерации. Вступившие в силу для Российской Федерации международные межведомственного договоры характера) (за официально исключением договоров опубликовываются по представлению МИД России также в Бюллетене международных договоров. Международные договоры России межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов (например, в Вестнике МВД России). В настоящее время те или иные вопросы, входящие в компетенцию МВД России, регулируются почти 600 двусторонними и многосторонними договорами различного действия межгосударственными, межправительственными, межведомственными. См.: Закон Российской Федерации от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №29. Ст. 2757) 3 Особое место правового регулирования в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации занимают такие международные договоры: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейскую конвенцию о выдаче от преступников 13 декабря 1957 г., Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.4, Конвенцию Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. 5 и др. Они ратифицированы и являются обязательными к исполнению на всей территории нашей страны и всеми её государственными органами, общественными организациями, общественными объединениями, должностными лицами, гражданами РФ, лицами без гражданства и иностранными гражданами. В настоящее время по линии МВД России действует 68 соглашений межведомственного характера с партнерами из более 40 зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудничестве заключены с соответствующими структурами всех стран — членов СНГ, а также Финляндии, Швеции, США, Венгрии, Египта, Великобритании, Израиля, ФРГ, Испании и ряда других стран. Наряду с международными договорами Российской Федерации Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) называет составной частью ее См.: Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 13. Ст. 149), 5 См.: Конвенцию Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 17. Ст. 1472) 4 правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права, не устанавливая, правда, в отличие от международных договоров России их приоритета по отношению к внутреннему законодательству. В этой связи отсутствие упоминания в комментируемой статье об общепризнанных принципах и нормах международного права ничуть не принижает их важную роль в регулировании деятельности органов внутренних дел. В ряду наиболее значимых международно-правовых принципов и норм как элементов правовой основы деятельности органов внутренних дел следует выделить Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятые резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г., Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа — 7 сентября 1990 г.), Декларацию о полиции, утвержденную резолюцией 690 Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 8 мая 1979 г., и др. 6 В ст. 17 Конституции России провозглашается, что Российская Федерация признаёт и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Ст. 18 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, то есть не требуется дополнительного принятия закона, индивид может ссылаться на статью 18 См.: Права человека: Новое Российское законодательство и международные нормы. М., 1993. С.64. Кроткова Н.В. Круглый стол. Права человека и стратегия устойчивого развития // Государство и право. 1998. № 11. С. 103-119. Синякин И.Н., Синюков В.Н., Ростовщиков И. В. Права личности России: их обеспечение и защита органами внутренних дел // Государство и право. 2000. № 1. С. 124. 6 Конституции РФ. Статья 2 Конституции устанавливает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Положения этой статьи конкретизируются нормами статьи 114, возлагающей на Правительство Российской Федерации обязанность осуществлять необходимые меры по обеспечению законности, прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также осуществлять иные полномочия, возложенные на него Конституцией, конституционными законами, федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации. Это фундамент и юридическое основание, в силу которого Правительство Российской Федерации вправе и обязано проводить работу по обеспечению реализации гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина. Поставленную задачу Правительство выполняет через систему государственных правоохранительных органов, одним из звеньев которой являются органы внутренних дел. Кроме названных конституционных норм, правовую основу деятельности органов внутренних дел по обеспечению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина образуют нормы, содержащиеся в второй главе Конституции Российской Федерации (“Права и свободы человека и гражданина”). Не менее важное значение имеет судебный контроль за правомерностью ограничения неприкосновенности и свободы личности; тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных, почтовых и других сообщений; в обеспечение правосудием прав и свобод человека и гражданина защищать свои права и свободы всеми законными способами, а также право на обжалование действий всех государственных органов и должностных лиц, нарушающих права человека и гражданина, в том числе в международные органы, презумпция невиновности, в запретах принуждать человека давать показания против самого себя, обязанность государства возмещать ущерб, причинённый жертвам преступлений. Важное значение имеют и другие положения Конституции. Так, статья 71 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в ведении Российской Федерации находится: уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно- процессуальное законодательство. Статья 72 устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; административное и административно-процессуальное законодательство, а также кадры судебных и правоохранительных органов. Принципиальные положения, гарантирующие право на свободу и личную неприкосновенность, закреплены в ст.22 Конституции РФ. Стоит процитировать её второй пункт, где сказано, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Вместе с тем нельзя не заметить, что они и длительный период времени не выдерживаются на разных уровнях. Так, например, Указ Президента РФ №1226 от 14 июня 1994 года “О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности” 7, который предусматривал досудебное задержание подозреваемого лица на срок до 30 суток и только 14 июня 1997 года Президент РФ отменил данный указ. См.: Указ Президента РФ от 14.06.94. №1226 “О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности” // Собрание законодательства РФ. 1994. №8. С.804. 7 Председатель комиссии по правам человека при Президента РФ мотивировал отмену тем, что принят и вступит в действие новый Уголовный кодекс РФ8, кстати, в котором вообще не идёт речи о сроках досудебного задержания. Эти процессуального сроки кодекса предусмотрены РСФСР, в ст.122 и устанавливающих 90 Уголовно- возможность задержания подозреваемых на 72 часа и 10 суток соответственно. Для работников органов внутренних дел, Прокуратуры и суда, Уголовно-процессуальный кодекс является руководством к действию. Ситуация хуже не придумаешь?! Они вынуждены не по своей вине действовать вопреки Конституционным установкам. Из изложенного следует вывод, что до внесения поправок в Конституцию необходимо привести в соответствие ст.90 и 122 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР с положениями ст.22 Конституции РФ. Основополагающее значение для деятельности органов внутренних дел имеют те положения Конституции Российской Федерации, которые устанавливают запреты на осуществление определенных действий. В соответствии с ними со стороны органов внутренних дел запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19); пытки, насилие, другое жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание (ч. 2 ст. 21); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24); пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29); проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25) и некоторые другие подобные действия. См.: Указ Президента РФ от 14 июня 1997 года №593 “О признании утратившими силу некоторых актов Президента РФ” // Российская газета. 1997. 19 июня. 8 Конституция Российской Федерации закрепляет также общие полномочия органов государственной власти по принятию законодательных актов, регламентирующих деятельность милиции (ст. 76, 90, 104, 105, 115).9 Эти и ряд других конституционных предписаний, как справедливо отмечает А.И.Гуров, самым непосредственным образом предопределяют содержание деятельности правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел, ставят её в определённые рамки, влияют на основы их организации и деятельности 10 Нижерасположенными в иерархической структуре рассматриваемых нами правовых актов являются федеральные законы. Федеральный закон “О безопасности” от 5 марта 1992 года, определяющий безопасность как состояние защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, устанавливает, что к основным объектам безопасности относятся: личность - её права и свободы; общество его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. В законе определено, что для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти образуются государственные органы обеспечения безопасности. Статья 10 закона возлагает на органы исполнительной власти обязанность осуществлять систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства в пределах своей компетенции. Согласно ст. 12 закона силы обеспечения безопасности включают в себя и подразделения органов внутренних дел, призванные охранять и защищать конституционные права и свободы человека и гражданина. См.: Ю. П. Соловей, В. В. Черников. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». Издание второе, переработанное и дополненное — М.: «Проспект», 2001.С.3233. 10 См.: Гуров А.И. Профессиональная преступность: прошлое и современность. М., 1990. С.304. Брусницын Л.В. О компетенции должностных лиц и иных субъектов при обеспечении безопасности граждан, содействующих уголовному правосудию // Государство и право. 2000. № 2. С.44-46. 9 Другим важнейшим правовым актом является закон РСФСР “О милиции” от 18 апреля 1991 года, с изменениями и дополнениями 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июля 1996 г., 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября и 29 декабря 2000 г., который осуществляет правовое регулирование большинства вопросов организации и деятельности милиции. Статья 1 этого Федерального закона определяет милицию как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы человека и гражданина, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделённых правом применения мер принуждения, входящую в свою очередь в систему Министерства внутренних дел. Согласно ст. 2 закона задачами милиции являются: соблюдение и уважении самими сотрудниками ОВД прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, не нарушать их; обеспечение личной безопасности человека; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; оказание помощи в пределах, установленных настоящим законом, человеку, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов. В соответствии с изложенными задачами аппараты криминальной милиции и милиции общественной безопасности осуществляют кроме общих для всех служб и свои специальные виды деятельности, которые будут рассмотрены подробно в следующем параграфе данной главы. Для успешного исполнения возложенных на неё обязанностей милиция наделяется законом соответствующими правами, закреплёнными в статье 11. Изменения и дополнения, внесенные Законами Российской Федерации от 18 февраля и 1 июля 1993 г., Федеральными законами от 15 июля 1996 г., 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября и 29 декабря 2000 г. носили частный характер. Так, Законом Российской Федерации от 18 февраля 1993 г. «О внесении изменений в Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Исправительно-трудовой кодекс РСФСР и Закон РСФСР «О милиции»» с милиции снята функция исполнения наказания в виде контроля за лицами, условно осужденными к лишению свободы и условно освобожденными из мест лишения свободы с обязательным привлечением к труду.11 Закон Российской Федерации от 1 июля 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю» предоставил милиции дополнительное полномочие по приостановлению деятельности предприятий торговли в случае продолжения ими незаконной деятельности после предъявления соответствующего требования сотрудником милиции.12 Изменения, внесенные Федеральным законом от 15 июля 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» Исходя из этого, были уточнены организационно-правовой статус изоляторов временного задержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел как составной части милиции общественной безопасности, основания и См.: Федеральный закон Российской Федерации от 18 февраля 1993 г. «О внесении изменений в Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Исправительно-трудовой кодекс РСФСР и Закон РСФСР «О милиции»» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 10. Ст. 360) 12 См.: Федеральный закон Российской Федерации от 1 июля 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1232) 11 порядок применения физической силы, специальных средств и оружия сотрудниками данных учреждений13. Поправки, внесенные в Федеральным закон от 6 декабря 1999 г. « О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» касались уточнения обязанностей милиции при проведении избирательных кампаний и референдумов.14 Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. « О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», 15 возложил на милицию обязанность осуществления государственной дактилоскопической регистрации и в свою очередь обязал сотрудников милиции проходить таковую в соответствии с законодательством Российской Федерации. Изменения, которые были сделаны Федеральным законом от 29 декабря 2000 г. «О внесении изменений в статьи 36 Закона Российской Федерации «О милиции», касались наименование ключевой фигуры милиции — участкового уполномоченного милиции.16 Самые существенные и масштабные изменения и дополнения в Закон милиции были внесены Федеральным законом от 31 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР « О милиции». В соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, на основе См.: Федеральным законом от 15 июля 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №25. Ст. 2964 14 См.: Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 49. Ст. 5905. 15 См.: Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. « О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. . Ст. 4537. 16 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2000 г. «О внесении изменений в статьи 36 Закона Российской Федерации «О милиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 1 (часть II). Ст. 15. 13 обобщения практики милицейского строительства и с учетом происшедших изменений в законодательстве по- новому решены отдельные вопросы, касающиеся системы милиции, порядка назначения на должность и освобождения от должности ее руководителей. Определенным коррективам подверглась компетенция милиции, усилены гарантии социальной и правовой защиты сотрудников милиции.17 Важное значение для укрепления вертикали органов внутренних дел как звена исполнительной власти имело изменение, внесенное в Закон о милиции Федеральным законом от 25 июля 2000 г. «О внесении изменения в статью 7 Закона Российской Федерации О милиции». В соответствии с ним из Закона о милиции было исключено положение, предусматривающее обязательную процедуру согласования с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопроса об освобождении министра внутренних дел республики, начальника управления (главного управления) внутренних дел края, области, автономной области, автономного округа.18 Федеральный закон “Об оперативно-розыскной деятельности” от 12 августа 1995 года определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. Статься 13 закона наделяет оперативные подразделения органов внутренних дел правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность на всей территории Российской Федерации. Закон устанавливает обязанность служб криминальной милиции принимать в пределах своих полномочий все необходимые меры по защите конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. На основании ст. 8 закона, оперативные подразделения органов внутренних дел наделяются правом проводить См.: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР « О милиции»» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.№ 14. Ст. 1666. 18 См.: Федеральный закон от 25 июля 2000 г. «О внесении изменения в статью 7 Закона Российской Федерации О милиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 31. Ст. 3204. 17 оперативно-розыскные мероприятия при получении информации о совершённых или готовящихся преступлениях. В законе “Об оперативно-розыскной деятельности” содержится целый ряд норм, обеспечивающих соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. В частности, статья 5 запрещает органам, осуществляющим эту деятельность, проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного или религиозного объединения, а также принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установленном порядке и в деятельности незапрещённых зарегистрированных политических партий в и общественных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности. Эта норма имеет очень важное значение, охраняя политические партии, избирательные блоки и объединения от незаконного вмешательства в их деятельность. Федеральный закон “О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации” от 24 января 1997 года 19, как и уже названные федеральные законы, содержит ряд норм, регламентирующих деятельность внутренних войск по соблюдению, охране и защите прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Закон устанавливает, что внутренние войска входят в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека от преступных и иных противоправных посягательств. Одной из задач внутренних войск является участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения (ст. 2). Федеральный закон “О внутренних войсках МВД РФ” // Российская газета. 1997. 12 февраля 19 Статья 18 закона возлагает на специальные моторизованные воинские части, соединения и воинские части оперативного назначения следующие задачи: участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в городах и населённых пунктах, а также обеспечение общественной безопасности при проведении массовых выступлений - митингов, уличных шествий и других мероприятий. В то же время закон запрещает привлекать внутренние войска для пресечения несанкционированных митингов, собраний, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера (пункт 14 статьи 18). Для успешного осуществления возложенных на внутренние войска обязанностей закон наделяет военнослужащих внутренних войск соответствующими правами (ст. 24). Для обеспечения прав и свобод человека и гражданина, подозреваемого в совершении преступлений, важнейшее значение имеет федеральный закон “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений” от 15 июля 1995 года. 20 В этом законе, регулирующем порядок и определяющем условия содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, гарантии их прав и законных интересов, даётся официальное толкование терминов “подозреваемый”, “обвиняемый”, “подсудимый” и “осуждённый”, конкретизируется конституционный принцип презумпции невиновности. Статья 6 закона, регламентирующая правовой статус перечисленной категории лиц, устанавливает, что пока их виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, они считаются невиновными и пользуются правами и свободами, установленными для граждан России с ограничениями, предусмотренными законодательством. Из этой нормы следует, что данная См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г.«О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №29. Ст. 2759; 1998. №30. Ст. 3613; 2001. № 11. Ст. 1102. 20 категория граждан в полной мере обладает избирательными правами, а также вытекает обязанность органов внутренних дел обеспечить возможность реализации этих прав. Важной составной частью правовой основы деятельности органов внутренних дел являются федеральные законы. Одни из них (полностью или частично) регулируют ее деятельность прямо, другие косвенно, определяя рамки такой деятельности. К числу первых можно отнести Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениям Законы Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности Российской Федерации»21 от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации»22 Федеральные законы от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»23 от 15 ноября 1995 г. «О безопасности дорожного движения» ,24 от 13 декабря 1996 г «Об оружии»25. от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах»26 от 24 июня 1999 г. «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений Ст.: Федеральный закон от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности Российской Федерации» Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17 Ст. 888. 22 Ст.: Федеральный закон от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации». Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1227. 23 Федеральные законы от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №17. Ст. 1455; 1998. №30. Ст. 3613; 1999. №2. Ст. 238; 2000. № 10. Ст. 1067), от 15 июня 1995 г. 24 См.: Федеральный занон от 15 ноября 1995 г. «О безопасности дорожного движения» Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4873; 1999. № 10. Ст. 1158. 25 См.: Федеральный закон от 13 декабря 1996 г «Об оружии» Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №51. Ст. 5681; 1998. №30. Ст. 3613; №31. Ст. 3834; №51. Ст. 6269; 1999. №47. Ст. 5612; 2000. № 16. Ст. 1640. 26 См.: Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 219. 21 несовершеннолетних»27 от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»28 и другие. Среди федеральных законодательных актов, регламентирующих деятельность милиции косвенно, следует назвать Уголовный кодекс Российской Федерации (У К РФ), определяющий основания и меры уголовной ответственности граждан, Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), предусматривающий, в частности, гражданско-правовой статус физических и юридических лиц, способы защиты гражданских прав, Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»29 который в числе прочего возлагает на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров координацию деятельности по борьбе с преступностью органов внутренних дел, других правоохранительных органов, и многочисленный ряд иных федеральных законов. Следующая ступень в иерархической структуре правовых актов отведена указам и распоряжениям Президента РФ. Такие Указы Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»,30 от 23 апреля 1996 г. № 602 «О дополнительных мерах по реабилитации жертв См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3177. 28 Федеральный закон от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28. Ст. 3476. 29 Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации». Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №47. Ст. 4472; 1999. № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140. 30 См.: Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 22. Ст. 1216. 27 политических репрессий»,31 от 15 июня 1998 г. №711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»,32 от 6 октября 1998 г. № 1199 «Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции», 33 от 22 января 2001 г. № 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» 34и многие другие. Среди правительственных постановлений, касающихся деятельности милиции, следует упомянуть, в частности, Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации»,35 Постановление Совета Министров—Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения»,36 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на См.: Указ Президента РФ. от 23 апреля 1996 г. № 602 «О дополнительных мерах по реабилитации жертв политических репрессий» Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 18. Ст. 2114. 32 См.: Указ Президента РФ. от 15 июня 1998 г. №711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения». Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 25. Ст. 2897. 33 См.: Указ Президента РФ. от 6 октября 1998 г. № 1199 «Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции». Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 41. Ст. 5005. 34 См.: Указ Президента РФ. от 22 января 2001 г. № 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Севере-Кавказского региона Российской Федерации» Российская газета. 2001. 23 января. № 14. 35 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации». Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 507. 36 См.: Постановление Совета Министров—Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения» Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №47. Ст. 4531; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 184; 1998. №45. Ст. 5521; 2000. № 18. Ст. 1985; 2001. № 11. Ст. 1029. 31 территории Российской Федерации»,37 от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»,38 от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации», утверждении правил сдачи 39 от 15 декабря 1999 г. № 1396 «Об квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений » 40 и ряд других. Поскольку Президент Российской Федерации издает лишь указы и распоряжения (ст. 90 Конституции Российской Федерации), а Правительство Российской Федерации — постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции Российской Федерации), нормативные акты, утверждаемые указами Президента Российской Федерации (например. Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и т. д.) и Правительства Российской Федерации (например, Правила дорожного движения Российской Федерации, Правила оборота гражданского и См.: Постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №47. Ст. 1999; 1998. №32. Ст. 3910. 38 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2939; 1996. № 18. Ст. 2144; 1997. № 8. Ст. 952; 2000. № 13. Ст. 1370. 39 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 32. Ст. 3878; 2000. № 24. Ст. 258. 40 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1396 «Об утверждении правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений». Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 52. Ст. 6396; 2000. № 38. Ст. 3805 37 служебного оружия и патронов к нему на территории Российская Федерации и т. д.) не могут иметь самостоятельного характера. Такие нормативные акты следует считать составными частями соответствующих указов и постановлений. Одним из основопологающим правовым источником для органов внутренних дел является Конституционным судом Конститцционный контроль в Российской осуществляемый Федерации. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»41установил, что решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, дает толкование Конституции Российской Федерации, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а акты или их отдельные положения, признанные этим судом неконституционными, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 125) утрачивают силу, нельзя не признать, что решения Конституционного Суда Российской Федерации имеют несомненный нормативноправовой характер и являются составной частью правовой основы деятельности милиции. Так, из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607. 41 статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М. М. Гаглаевой и А. Б. Пестрякова однозначно следует, что конфискация как мера административного взыскания, предусмотренная КоАП РСФСР, может применяться только в судебном порядке. 42 Применительно к деятельности милиции такое решение означает, что, в частности, начальник органа внутренних дел, будучи уполномочен Кодексом РСФСР об административных правонарушениях применять в качестве взыскания по делу о незаконных операциях в небольших размерах с иностранной валютой и платежными документами их конфискацию, не имеет права делать это самостоятельно, без судебного решения. Другой пример. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июля 1997 г. № 11-П по делу о проверке конституционности пункта «б» части первой статьи 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью» в связи с жалобой гражданина Р.К. Хайрова 43 сформулировано положение о том, что задержание по основаниям, предусмотренным не уголовнопроцессуальным, а иным ( т. е., в первую очередь, административным) законодательством, может быть осуществлено только с соблюдением требований ч. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации. Данная же статья, как известно, гласит, что «до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов». В соответствии со ст. 126 Конституции Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным См.: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М. М. Гаглаевой и А. Б. Пестрякова», Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 12. Ст. 1458. 43 См.: Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июля 1997 г. № 11-П « По делу о проверке конституционности пункта «б» части первой статьи 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью». Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 28. Ст. 3498. 42 судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Подобные разъяснения содержатся в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Они представляют собой правовые предписания, существенно конкретизирующие, уточняющие положения законов, президентских и правительственных нормативных актов. П 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» согласно которому «отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище44; п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. № 9 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами», определяющий уголовно и административно наказуемое их хранение как «любые умышленные действия, связанные с фактическим нахождением наркотических средств или психотропных веществ во владении виновного (при себе, если это не связано с их перевозкой, в помещении, в тайнике и в других местах)» (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 7. С. 4), 45и др. Согласно ст. 2391-2393 Гражданско-процессуального кодекса (ГПК РСФСР) гражданин вправе обжаловать в суд акты государственных органов (за исключением тех, проверка которых отнесена к исключительной См.: Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 п 13 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 1. С. 5. 45 См.: Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. № 9 п. 2 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами». Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 7. С. 4. 44 компетенции Конституционного Суда Российской Федерации), в том числе Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты МВД России, если считает, что ими нарушены его права или свободы. Если суд признает жалобу обоснованной, он выносит решение об обязанности соответствующего государственного органа устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. Для устранения допущенных нарушений закона решение суда по жалобе направляется руководителю государственного органа, акт которого был обжалован. С момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части незаконными этот акт либо его отдельная часть считаются недействующими (ст. 2397, 2398 ГПК РСФСР). Таким образом, суды общей юрисдикции, несомненно, участвуют в формировании правовой основы деятельности милиции, если иметь в виду прежде всего результаты рассмотрения ими жалоб граждан на подзаконные акты, относящиеся к сфере такой деятельности. Поскольку же позиция разных судов по одному и тому же вопросу может быть различной, а их решения могут быть обжалованы в вышестоящие судебные инстанции, главенствующую роль здесь играет, конечно, Верховный Суд Российской Федерации как высший судебный орган по делам, подсудным судам общей юрисдикции. Так, например, решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 1998 г. признан незаконным (недействительным) п. 41 Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 831, в части того, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов; 46 решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 июля 1998 г. № ГКПИ 98—230 признаны незаконными (недействительными), в частности, пп. 3, 6.1, 6.2, 12 и 16.3 Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 в редакции приказа МВД России от 15 сентября 1997 . № 600. 47 и т. д. По решению государственного органа, издавшего нормативный акт, признанный в судебном порядке полностью или частично незаконным, последний утрачивает силу либо в него вносятся соответствующие изменения и дополнения Статья 4 закона «О милиции» обязывает милицию в своей деятельности руководствоваться конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. Анализируя ст. 71, 72,73 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что сфера деятельности милиции в полном объеме охватывается предметами исключительного ведения Российской Федерации («регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина»; «безопасность»; «уголовное, уголовно-процессуальное ... законодательство») и предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов («защита прав и свобод человека и гражданина»; «обеспечение законности, правопорядка См.: Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 1998 г. «О признании незаконным (недействительным) п. 41 Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 831. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 7. С. 20, 21. 47 См.: Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 20 июля 1998 г. № ГКПИ 98—230 признаны незаконными (недействительными), в частности, пп. 3, 6.1, 6.2, 12 и 16.3 Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 в редакции приказа МВД России от 15 сентября 1997 . № 600 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1999. № 2. С. 2—4. 46 общественной безопасности»; «административное, административно- процессуальное ... законодательство»; «кадры ... правоохранительных органов»). Отсюда следует, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие деятельность милиции, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и указанными выше нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации действует федеральный закон (ст. 76 Конституции Российской Федерации). Именно таким образом устанавливаются пределы полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию деятельности милиции. Создание в полном объеме новую, российскую нормативно-правовую базу деятельности милиции за короткое время невозможно, вполне естественно, что определенный период будут сохранять свое действие некоторые нормативные правовые акты бывшего СССР. В пункте № 2, второго раздела ( заключительные и переходные положения), Конституции Российской Федерации предусмотрено, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до ее вступления в силу, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской К такому законодательству относится и Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», устанавливающее в дополнение к этому, что нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей законодательству РСФСР и указанному Соглашению.48 В части 2 ст. 4 закона « О милиции» закреплено, что законы и иные правовые акты Союза ССР, которыми руководствуется в своей деятельности российская милиция, действуют на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств». Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1798. 48 Прежде чем применить нормативные правовые акты СССР, сотрудники милиции обязаны выяснить, вступают ли они в противоречие с российским законодательством и если да, то в какой части. В зависимости от этого принимается соответствующее правоприменительное решение. При этом следует отдавать себе отчет в том, что рядовому правоприменителю в подобных ситуациях по понятным причинам принять правильное решение весьма затруднительно. Определяющее значение здесь будет иметь позиция руководителей органа внутренних дел, прокуратуры, судов. В общей сложности еще продолжают действовать в том или ином объеме около 200 нормативных правовых актов бывшего Союза ССР различной юридической силы. К нормативным актам СССР, сохраняющим в той или иной мере свое действие в настоящее время, относятся, например, Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»; Постановление Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212 «Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР»49, Инструкция МВД СССР, Минздрава СССР и Минюста СССР о порядке направления граждан на освидетельствование для установления состояния См.: Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» Ведомости Верховного Совета ССР. 1981. № 26. Ст. 836; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №21. Ст. 1930; 1996. №34. Ст. 4029; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. №30. Ст. 597; 1970. №24. Ст. 206; 1981. № 10. Ст. 232; 1983. № 39. Ст. 584; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 31. Ст. 504; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №22. Ст. 1216; Постановление Кабинета Министров ССР от 26 апреля 1991 г. № 212 «Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР» Собрание постановлений Правительства СССР. 1991. № 12—13. Ст. 55. 49 опьянения и проведения освидетельствования от 29 июня 1983 г. № 45/0614/14/К-8-347, приказы МВД СССР от 11 декабря 1980 г. № 391 «Об утверждении инструкции о порядке приема, учета, хранения и выдачи находок органами внутренних дел», от 30 мая 1985 г. № 106 «Об утверждении Положения о медицинском вытрезвителе при горрайоргане внутренних дел и Инструкции по оказанию медицинской помощи лицам, доставляемым в медицинские вытрезвители» и др. К регламентации организации и деятельности органов внутренних дел по соблюдению, охране и защите прав человека и гражданина имеют отношение также акты Министерства внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039, Министр внутренних дел Российской Федерации «издает на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации и настоящего Положения обязательные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правилавила, уставы и иные нормативные акты». Правила подготовки нормативных актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные приказом МВД России от 3 октября 1997г. № 642 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009», дают исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов МВД России, воспроизводят те из них, которые указаны в Положении о МВД России и дополняют их таким видом актов, как директива. Директива содержит нормативное предписание ориентирующего характера, определяющее перспективы развития системы МВД России, а также основные направления ее деятельности.50 См.: Ю. П. Соловей, В. В. Черников. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». Издание второе, переработанное и дополненное — М.: «Проспект», 2001.С.36 50 Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования системы МВД России, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы. Положения и наставления регулируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В положении систематизировано определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В наставлении излагаются нормы и порядок действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации. Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие: кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе МВД России. Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России запрещают издавать нормативные правовые акты пли документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и в каком-либо ином, прямо не указанном ими виде. В качестве примера нормативных правовых актов МВД России можно привести приказ МВД России от 14 июля 1992 г. № 231 «Об утверждении Инструкции по организации работы участкового инспектора милиции», приказ МВД России от 1 июля 1998 г. № 329 «О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России», установивший, в частности, исчерпывающий перечень оснований остановки транспортных средств сотрудниками милиции, приказ МВД России от 11 февраля 1999 г. № 102 «О проведении добровольной государственной дактилоскопической регистрации», утвердивший Наставление по порядку проведения добровольной государственной дактилоскопической регистрации граждан Российской Федерации в органах внутренних дел Российской Федерации, приказ МВД России от 25 февраля 1999 г. № 146 «О совершенствовании нормативноправового регулирования деятельности дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвердивший среди прочих актов Инструкцию по порядку применения специальных средств для принудительной остановки транспорта, приказ МВД России от 15 марта 1999 г. № 190 «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств», утвердивший, в частности, Правила проведения государственного технического осмотра транспортных средств Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, приказ МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 21 июня 1998 г. № 814», утвердивший Инструкцию по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации», приказ МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 «Об утверждении Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», приказ МВД России от 8 июня 1999 г. №410 «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвердивший Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, и т. д.51 Приведенные примеры иллюстрируют давно сложившуюся и теперь уже санкционированную Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России практику утверждения приказами министра внутренних дел Российской Федерации ведомственных нормативных актов в виде положений, наставлений, инструкций, правил, уставов. Вместе с тем нельзя не видеть, что такая практика не согласуется с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. придавшим приказам, инструкциям и иным правовым актам, издаваемым министром, совершенно одинаковую юридическую силу. В юридической литературе высказана точка зрения, что утверждение приказами иных ведомственных нормативных актов превращает последние в акты второго порядка, обесценивает их нормативное содержание, делает их «полуобязательными». С этим трудно согласиться. Утверждение приказами МВД России собственных нормативных актов иных наименований служит дополнительной гарантией их законности, снимает у исполнителей всякие сомнения в их юридической силе, а кроме того, удобно тем, что позволяет в приказе решить необходимые вопросы, связанные с введением таких актов в действие. Неслучайно, что аналогичную схему нормотворчества используют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.52 См.: Ю. П. Соловей, В. В. Черников. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». Издание второе, переработанное и дополненное — М.: «Проспект», 2001. С.3637. 52 См.: Ю. П. Соловей, В. В. Черников. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». Издание второе, переработанное и дополненное — М.: «Проспект», 2001.С.3738. 51
