Ключевые проблемы модернизации
advertisement
Ловцов Д. А. д.т.н., профессор, зав. кафедрой информационного права, информатики и математики Российской академии правосудия заслуженный деятель науки Российской Федерации Ниесов В. А. к.т.н., профессор кафедры информационного права, информатики и математики Российской академии правосудия, советник юстиции 1 класса, лауреат Государственной премии КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРОСТРАНСТВА СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА1 В условиях формирования и развития информационного общества уровень развития информационного пространства судебной системы России предопределяет не только эффективность деятельности органов судебной власти, но и социальную стабильность в нашей стране. Единые принципы и общие правила, обеспечивающие информационное взаимодействие органов судебной власти и системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ с организациями и гражданами, характеризуют степень удовлетворения их информационных потребностей. Результаты создания крупномасштабной территориально-распределённой системы, предназначенной для формирования информационного пространства судов общей юрисдикции и органов Судебного департамента при Верховном Суде РФ (ГАС РФ «Правосудие»), коммуникационной создания системы Единой автоматизированной арбитражных судов, информационно- автоматизированных информационных систем высших судов России2, комплексов средств автоматизации мировых судей, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и сетевой инфраструктуры органов исполнительной власти в России3 убедительно подтверждают достижение целей судебной реформы, в частности, обеспечение единства судебной системы страны, открытости судебной системы с обеспечением доступа к информации о её деятельности, объективности анализа правоприменительной практики, Работа выполнена в рамках гранта № 10-06-00595 Российского фонда фундаментальных исследований. 2 В соответствии с Федеральными целевыми программами (ФЦП) «Развитие судебной системы России» на 2002 – 2006 годы и 2007 – 2011 годы. 3 В соответствии с ФЦП «Электронная Россия» на 2002 – 2010 годы, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 // СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 531. 1 1 обоснованности принимаемых судебных решений, оперативности работы судебных органов (рассмотрения дел, сбора и оформления документов, сбора статистики и др.), доступности актуальной правовой информации, качества оформления судебных документов, экономичности работы судебной системы (качества ресурсного, кадрового, материально-технического обеспечения и др.). Вместе с тем практика формирования информационного пространства судебной системы России по разрозненным проектам федеральных судов (проектам Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ) и разобщенным проектам судов субъектов РФ (мировых судей, конституционных и уставных судов субъектов РФ) создала в сфере модернизации информационного пространства судебной системы существенную проблемную ситуацию., которая в течение последних десяти лет характеризуется: - разобщенностью и дублированием финансовой поддержки создания электронных ресурсов и внедрения передовых технологий в судебной сфере; - снижением эффективности развития информационной инфраструктуры как для каждой из ветвей судебной власти, так и для судебной системы в целом, а также снижением эффективности системы управления процессами информатизации в судебной сфере; - отсутствием необходимых научных исследований по проблемам формирования единого информационного пространства судебной системы России в целом, создания единых концептуальных и методологических основ унификации средств программного, информационно-лингвистического и организационно-правового обеспечения судебных информационных технологий и систем; - разобщённостью процессов создания информационно-педагогических технологий повышения квалификации судей федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации; - неразвитостью технологических стандартов, представляющих единые требования к разработке и применению электронных информационных ресурсов судебной системы, которые бы полностью отвечали запросам судебной практики и потребностям граждан, общества и государства; - низким уровнем унификации электронных образовательных ресурсов в сфере повышения квалификации мировых судей с использованием средств дистанционного обучения. Сложившаяся практика затрудняет решение центральной задачи модернизации информационного пространства судебной системы – обеспечить современное качество 2 процессов информационной поддержки судопроизводства, повышения квалификации судей и решения задач, определённых Стратегией развития информационного общества. Соответствующий системный анализ позволил выявить ряд ключевых проблем модернизации информационного пространства судебной системы России. Проблема обеспечения единства судебной системы в информационной сфере (инфосфере)1. В соответствии со ст. 3 – «Единство судебной системы» Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» приоритетным направлением обеспечения единства является «соблюдение всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства». Эти правила в условиях широкомасштабного внедрения в практику деятельности судов информационно-компьютерных технологий (ИКТ) судопроизводства нуждаются в корректировке с включением в них соответствующих норм, обеспечивающих эффективное и правомерное использование компьютерных средств. Различия в компетенции, организационных и процессуальных особенностях судов общей юрисдикции, арбитражных судов и конституционных (уставных) судов в рамках судебной системы страны не исключают наличия общих концептуально-методологических основ создания и обеспечения надежного функционирования и развития судебных автоматизированных информационных систем (АИС). Постановлением Совета судей Российской Федерации от 11 апреля 2002 г. № 75 предписывается «Судебному департаменту и структурным подразделениям Российской Федерации, ответственным за согласовать механизмы взаимодействия Высшего Арбитражного информатизацию действующих и Суда судопроизводства, вновь создаваемых информационных систем в рамках Единой концепции информатизации судебной системы Российской Федерации». Разработка единых концептуальных основ и унифицированных правовых норм и стандартов (технических и административных регламентов) судебной системы должна обеспечить реализацию принципа единства судебной системы России и информационную совместимость для всех объектов единого информационного пространства судебной системы и всех субъектов информационного взаимодействия. В частности, возможно установление единого порядка классификации программных и информационных средств по сферам их использования в судебной системе, единого порядка разработки и документирования программных и Ловцов Д.А., Ниесов В.А. Обеспечение единства судебной системы России в инфосфере: концептуальные аспекты // Российское правосудие – 2007. – № 4. – С. 44 – 46. 1 3 информационных продуктов, единой системы классификации категорий судебных дел, единых правил и типовой структуры информационных сообщений, представляемых на Интернет-сайтах и порталах судебной системы. Организация сбора и обработки судебной статистики, а также обеспечение оперативного доступа к базам данных судебной практики, электронным судебным архивам и веб-сайтам судов в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» обусловливают необходимость приоритетного создания и внедрения единой системы классификации категорий судебных дел и материалов во всех видах судопроизводства. Постановка и решение проблемы формирования Единой системы классификации категорий («ЕСКК») судебных дел. осуществляются в целях: обеспечения достаточной глубины детализации объектов классификации по материальным и процессуально-правовым признакам, соответствующим постановке актуальных вопросов и задач законотворческой, управленческой, правоприменительной, образовательной или научной деятельности; установления единых правил систематизации судебной информации, рациональной организации ее поиска в рамках единого информационного пространства судебной системы; создания системы единообразного учёта категорий дел и материалов в базах данных судебного делопроизводства, судебных решений и судебной статистики, в электронных судебных архивах, на веб-сайтах и порталах судов и системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ; обеспечения терминологического единства и унификации наименований как объектов классификации, так и признаков судебных дел в соответствии с действующим законодательством; обеспечения информационной совместимости ресурсов судов общей юрисдикции с иными государственными информационными ресурсами; гармонизации системы классификации и кодирования информации о судебной практике с международными и общероссийскими классификаторами и стандартами. Важно подчеркнуть, что научно обоснованная система классификации судебной информации будет оказывать влияние не только на структуру данных судопроизводства в электронном формате всех судов общей юрисдикции, но и на совершенствование юридической техники при разработке проектов нормативных 4 правовых актов. При их применении в судопроизводстве требуется точное нормативное определение единого смыслового содержания правовых актов, регламентирующих сходные общественные отношения для обеспечения их устойчивости и единообразия понимания законодательства и судебной практики. Тем самым формируется систематизированная стабильная правовая терминология в области гражданского, административного, уголовного и арбитражного судопроизводства. Предлагаемая система классификации судебной информации может стать важным организующим фактором в судебной и законотворческой деятельности, средством обеспечения терминологического единства судебного производства и эффективным инструментом интеграции электронных информационных ресурсов судебных и правоохранительных органов при реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации1. Согласно ныне действующему порядку делопроизводство и статистика рассматриваются как две разные сферы, «пересекающиеся» лишь при заполнении работниками судов статистических карточек и статистических отчетов, утвержденных приказами Судебного департамента. Делопроизводство оперирует конкретными делами и материалами, а статистика – вторичными обобщенными сведениями о них. Это вынуждает постоянно заботиться о совершенствовании и актуализации категорий, по которым проводится статистическое обобщение. Решение проблемы, состоит в том, чтобы новая система объединяла делопроизводственную и статистическую классификацию дел и материалов на общем основании. Такое объединение отвечает задачам создания и развития ГАС РФ «Правосудие», а также задачам федерального закона «Об официальном статистическом учёте в системе государственной статистики в Российской Федерации». В ходе модернизации следует однозначно определить унифицированные права собственности на судебные программы, документы и информационные ресурсы, исключительное право их использования; единый порядок организационно-правовой защиты судебных программ, документов и информационных ресурсов, а также единые правила приемки технических и программных средств по проектам информатизации всех ветвей судебной власти России с учётом требований технических регламентов и стандартов национального и международного уровней. С вступлением России в ВТО стали более актуальными проблемы технического регулирования не только в сфере формирования единого экономического пространства, Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации // Российская газета. – 2008. – 16 февраля. – http://www.rg.ru/2008/02/16/informacia-strategia-dok.html. 1 5 но и в сфере формирования единого информационного пространства. Этим проблемам было посвящено выступление заместителя Министра промышленности и торговли РФ В. Ю. Саламатова в марте 2010 г. на заседании круглого стола «Общее техническое регулирование на пространстве Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан» в г. Москве. Им отмечены следующие факторы сдерживания интеграционных отношений: - отсутствие единых требований к продукции, а также процедур подтверждения ее соответствия, взаимного признания органов по сертификации и испытательных лабораторий, единых оснований ответственности за правонарушения в сфере технического регулирования; - отсутствие должной координации в разработке базовых соглашений по гармонизации технических регламентов государств-участников объединений; - различная степень применения международных и европейских подходов в системах технического регулирования. Осознавая тревожную ситуацию с выполнением положений Федерального закона «О техническом регулировании» в информационно-телекоммуникационной сфере судебной системы России», мы солидарны с выводами В. Ю. Саламатова о том, что сегодня особенно актуально изучение опыта применения международных подходов при формировании национальной системы технического регулирования, решение наболевших вопросов взаимного признания результатов подтверждения соответствия и в конечном итоге - проблемы создания единого правового регулирования безопасности продукции и связанных с требованиями к ней процессов на пространстве Таможенного союза и ЕврАзЭС1. В современных условиях формирования единого информационного пространства возросли требования к уровню профессиональной подготовки персонала судов, участвующего в развитии и профессиональном использовании высоких технологий. Сейчас уже невозможно развитие судебной системы без активного участия персонала судов и системного применения ИКТ. Кроме того, все большему количеству судей и председателей судов требуется получать соответствующие специальные знания или повышать квалификацию в системе сертификации пользователей государственных судебных АИС. В Постановлении VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г. отмечается, что «эффективность и качество отправления правосудия во многом зависят от профессионального уровня судьи, его квалификации и специализации. Этим Терещенко Л.К., Калмыкова А.В. Техрегулирование 2012. Инструментарий формирования единого экономического пространства // Журнал российского права. – 2010. – № 5. 1 6 обусловлена особая значимость системы обучения кандидатов в судьи и повышения квалификации судей». При разработке проектов формирования единого информационного пространства представляется целесообразным, прежде всего, исключить негативные факторы, которые были выявлены на предыдущих этапах работ в данной сфере, включая: - длительные сроки подготовки проектов по основным направлениям поддержки судебной реформы (что затягивает проведение конкурсов, заключение контрактов с их победителями, а, следовательно, и начало финансирования работ, предусматриваемых контрактами); - низкий уровень проработки функциональных требований юридического содержания и согласования технических заданий с авторитетными экспертами из судов России (потенциальными пользователями разрабатываемых средств); - отсутствие единого стратегического плана реализации и функциональной увязки проектов информатизации судов, финансируемых из бюджетных и внебюджетных источников, а также планов подготовки кадров, обеспечивающих внедрение результатов проектов; - отсутствие организационно-правовых механизмов, обеспечивающих согласованность и преемственность новых ИКТ и программных средств, используемых в судах. В связи с отсутствием эффективных механизмов координации работ по всем взаимосвязанным компонентам информационного пространства судебной системы, организации-исполнители проводят несогласованную научно-техническую политику в рассматриваемой области, что приводит к распылению финансовых, кадровых и материально-технических ресурсов, дублированию результатов исследований и разработок, низкой эффективности формирования единого информационного пространства. Организация согласованного решения основных научно-прикладных проблем в сфере формирования единого информационного пространства судебной системы позволит устранить имеющиеся недостатки, преодолеть существующие трудности и повысить эффективность проектов информатизации судебной системы в целом. Проблема комплексного нормативно-правового обеспечения информационной безопасности судебных автоматизированных систем1. В ходе 1 Перепечёнов А. Я., Ниесов В. А. О системной организации нормативно-правового обеспечения информационной безопасности судебных и правоохранительных органов // Мир и безопасность. – 2007. – № 4. – С. 44 – 46; Ловцов Д. А., Верхоглядов А. А. Информационная безопасность судебных 7 формирования единого информационного пространства повышается роль согласованного нормативно-правового обеспечения информационной безопасности автоматизированных систем судебных органов. Создание и активное использование новых ИКТ в судах, следственных органах, органах прокуратуры, МВД России и иных структурах, взаимодействующих с судами, нуждается в комплексном решении вопросов информационной безопасности. В связи с этим актуальной является задача создания унифицированных средств системного нормативно-правового обеспечения защиты информации ограниченного доступа в процессах межведомственного информационного взаимодействия. Решение этой сложной задачи состоит в обосновании модели информационного взаимодействия, выборе согласованных форматов представления данных, а также в разработке и согласовании средств и правил защиты информации на всех процессуальных стадиях судопроизводства. До настоящего времени ведомственное нормативное регулирование и методическое обеспечение процессов информатизации в судах и следственных органах осуществляется автономно. Вместе с тем информатизация в смежных сферах деятельности эффективна лишь в том случае, если её организационно-правовое и методическое обеспечение носит системный характер, а также отвечает нормативным требованиям по обеспечению защиты информации, составляющей государственную тайну, и. сведений ограниченного доступа (персональных данных, коммерческой, банковской и иных видов тайн) на всех стадиях судопроизводства. Комплексное решение вопросов информационной безопасности единого информационного пространства судебной системы возможно в рамках единой политики, концептуальных и методологических основ нормативно-правового обеспечения информационной безопасности. Их реализация должна способствовать претворению в жизнь положений Доктрины информационной безопасности РФ, утвержденной Президентом РФ 9 сентября 2000 г., и осуществляться на различных уровнях иерархии. Первый уровень – федеральный, нормативное обеспечение на котором осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Второй уровень – уровень межведомственного и ведомственного регулирования нормативными актами высших органов судебной власти, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и соответствующих федеральных ведомств России (ФСТЭК, ФСБ, автоматизированных информационных систем: правовое регулирование и юрисдикция // Российское правосудие. – 2008. – № 8. – С. 55 – 64. 8 МВД, Минюст России, Минобороны России и др.). Третий – региональный уровень, регулирование на котором осуществляется в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ с применением законодательства субъектов РФ, которое в настоящее время активно формируется. При использовании глобальных информационно-компьютерных сетей (типа сети Интернет) содержание задач обеспечения информационной безопасности выходит за рамки национальных границ. Их решение требует формирования принципиально новой нормативной правовой среды. В сфере обеспечения информационной безопасности существенно изменяются устоявшиеся представления о действии правовых норм в глобальных сетях, где национальные границы стираются. Возникает потребность в разработке соответствующих полномочий и процедур в международных соглашениях. Системный подход к разработке средств нормативно-правового обеспечения безопасности информационного взаимодействия судебных и правоохранительных органов предусматривает совместное определение задач и проведение научноисследовательских работ по следующим направлениям: обоснование рекомендаций по разработке унифицированной нормативной правовой базы обеспечения доступа граждан к информации о деятельности судов и обеспечения информационной безопасности; разработка организационно-правовых механизмов доступа к информации в электронной форме; анализ зарубежных и международных стандартов, применяемых в сфере обеспечения информационной безопасности судебных и правоохранительных органов; разработка единого понятийного аппарата с нормативным определением терминов в данной сфере; выявление пробелов и коллизий в правовом регулировании информационных процессов в сферах доказательственной деятельности судебных и правоохранительных органов. Формирование единого информационного пространства судебной системы требует приоритетного решения задач повышения квалификации и переподготовки судей и работников аппаратов судов: воспитание информационной культуры работников судов и органов Судебного департамента при Верховном Суде РФ в сфере формирования и эффективного использования ресурсов единого информационного пространства; приоритетное обучение внедряемым председателей судов и их помощников; 9 ИКТ судопроизводства судей, целенаправленная квалификацией подготовка «информатик-юрист» специалистов по программе для судебной специальности системы с 080801 – «Прикладная информатика (в юриспруденции)»1 для обеспечения эффективного практического применения ИКТ судопроизводства; разработка комплекса электронных учебно-методических материалов (электронных учебных пособий, учебников) для повышения квалификации судей и работников аппаратов судов с использованием систем дистанционного обучения; обоснование профессионально-технических требований к функциональным характеристикам судебных автоматизированных систем, их обобщение и доведение до организаций-разработчиков систем. В целом формирование единого информационного пространства судебной системы России – сложная комплексная наукоёмкая и капиталоёмкая проблема. Её решение сопряжено с выполнением большого числа проектов, финансируемых из бюджетных и внебюджетных источников. Здесь важно организовать не просто совместные, но в отдельных ситуациях и синхронные действия участников процессов информатизации судов. Успешная модернизация информационного пространства судебной системы России возможна при условии мобилизации ресурсов всех ветвей судебной власти для реализации единой стратегии и комплексного проекта модернизации. Только согласованная организация работ во всех ветвях судебной власти в рамках единого комплексного проекта с чётким организационно-правовым механизмом координации работ и экспертной оценкой качества их результатов по установленному регламенту позволит достичь цели реформы судебной системы страны в информационной сфере и успешно реализовать целевые положения Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации. Ершов В. В., Ловцов Д. А. Информационное право – базовая дисциплина специальности «Прикладная информатика в юриспруденции» // Информационное право. – 2006. – № 3. – С. 34 – 38. 1 10
