Add to collection(s) Add to saved
  1. No category

Антикоррупционная экспертиза - Общероссийский конгресс

advertisement 
НАТАЛЬЯ АЛЕШКОВА
заместитель главы администрации города Сургута,
кандидат юридических наук, заслуженный юрист ХМАО-Югры
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ:
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Часть 1. Теоретические аспекты и правовое регулирование
Понятие и виды антикоррупционной экспертизы
Современный этап борьбы с коррупцией обозначил Федеральный закон
от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1. В нем
предусмотрено 6 мер по профилактике коррупции, 21 направление
деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции
(ст.7 Закона). Проведение обязательной антикоррупционной экспертизы
правовых актов и их проектов относится к мерам по предупреждению
(профилактике) коррупции. Следует отметить, что предупреждение – это
комплекс
мер,
направленных
на
предотвращение
совершения
коррупционного правонарушения путем устранения самих возможностей
возникновения таких ситуаций.
По смыслу Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов»2 (далее по тексту - ФЗ №172)
антикоррупционная экспертиза – это правовая проверка нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления
в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Таким образом, антикоррупционная экспертиза не проводится в
отношении правовых актов индивидуального характера, то есть касающихся
конкретных граждан или организаций либо рассчитанных на однократное
применение (например, распоряжений о предоставлении земельного участка,
постановлений о разрешении сделки с имуществом несовершеннолетнего в
рамках реализации переданных госполномочий по опеке и попечительству и
т.д.). Не подлежат антикоррупционной экспертизе и нормативные договоры,
заключаемые органами местного самоуправления.
Однако следует учитывать, что информация о коррупциогенности
содержащихся в нормативных правовых актах норм может быть получена из
материалов прокурорских проверок, средств массовой информации,
Интернет-источников, обращений граждан, должностных лиц, а также из
1
Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета, N 266,
30.12.2008
2
Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета, N 133, 22.07.2009
1
других источников, в том числе в результате анализа индивидуальных
правовых актов, принятых на основании соответствующего нормативного
акта, и заключенных нормативных договоров. Необходимость проведения
антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта может
следовать из материалов дел, рассматриваемых в уголовном, гражданском,
арбитражном и административном судопроизводстве, результатов анализа
статистики, правоприменительной практики, а также из других материалов,
содержащих достаточные данные о наличии коррупциогенных факторов.
Направленность антикоррупционной экспертизы исключительно на
нормативные правовые акты и их проекты, порождает на практике проблему,
заключающуюся в отсутствии четких критериев определения нормативности
муниципального правового акта.
Законодательно понятие нормативного правового акта до настоящего
времени не установлено. Однако, Пленум Верховного Суда Российской
Федерации в п. 9 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов
полностью или в части»3 определил существенные признаки,
характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются:
1) издание его в установленном порядке 2) издание его управомоченным
органом государственной власти, органом местного самоуправления или
должностным лицом, 3) наличие в нем правовых норм (правил поведения),
обязательных для неопределенного круга лиц, 4) указанные правила
поведения рассчитаны на неоднократное применение, 5) указанные правила
поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на
изменение или прекращение существующих правоотношений.
Даже при таком, казалось бы, детальном анализе правового акта,
отнесение его к нормативному может быть совершенно не очевидным
(например, в случае экспертизы муниципальных правовых актов,
регулирующих собственную деятельность органов местного самоуправления,
в том числе, некоторые вопросы муниципальной службы). Кроме того, при
определении нормативности муниципального правового акта нередко
возникают разногласия между муниципальными правотворческими
органами, органами прокуратуры и органами юстиции, ответственными за
ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Это вынуждает органы местного самоуправления искать варианты
введения более подробных характеристик для определения нормативности
правового акта в собственных экспертных целях. Так, приказом правового
управления Администрации города Сургута была утверждена Методика
определения статуса муниципального правового акта как нормативного4 для
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 № 48 «О практике рассмотрения судами
дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета.- 8 декабря
2007.- N 276
4
См. приказ правового управления Администрации города Сургута от 03.04.2009г. №8 «Об утверждении
«Методики определения статуса муниципального правового акта как нормативного» // Текст не
опубликовывался, информационный банк Администрации города Сургута
3
2
использования работниками правового управления в целях проведения
антикоррупционной экспертизы, согласно которой нормативными актами
(помимо совокупности признаков, указанных в постановлении Пленума
Верховного Суда от 29.11.2007 №48) следует считать также акты:
- направленные на утверждение каких-либо документов, в том числе.
подготовленных иными органами, требующих обязательного утверждения
органами местного самоуправления для придания им статуса
общеобязательных правил поведения, для использования третьими лицами
(например, утверждение в установленном законодательством Российской
Федерации порядке результатов государственной кадастровой оценки
объектов недвижимости5);
- не содержащие в тексте указания на конкретного правообладателя,
не адресованные конкретным лицам (отсутствуют фамилия, имя, отчество,
названия юридических лиц);
- вносящие изменения или дополнения в муниципальный нормативный
правовой акт;
- определяющие и устанавливающие соответствующие правила,
порядки, положения, регламенты, действие которых распространяется не на
работников органов местного самоуправления и их структурных
подразделений, а на третьих лиц (например, следуя этому правилу,
положение о конкурсе на замещение кадрового резерва органов местного
самоуправления – нормативный акт, а положение об аттестации
муниципальных служащих - акт ненормативного характера);
- не носящие рекомендательный характер.
Для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности
органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимо
законодательное закрепление понятия и обязательных признаков
нормативного правового акта либо разработка Единой методики определения
нормативности правового акта на федеральном уровне.
Кроме того, представляется правильным, в случае возникновения
сомнений в нормативности того или иного правового акта, подвергать его
антикоррупционной экспертизе в установленном порядке, как нормативный
акт.
Следует
также
отметить,
что
законодатель
разделяет
антикоррупционную и правовую экспертизу правового акта. Так, согласно
ч.4 ст.3 ФЗ №172 органы, организации, их должностные лица проводят
антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов
(проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой
экспертизы. О правовой экспертизе как о самостоятельном способе анализа
нормативных правовых актов упоминается и при рассмотрении
антикоррупционной компетенции Федерального органа исполнительной
власти в области юстиции (ч.3 ст.3 ФЗ №172). При этом указывается, что
См. ст.15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» //
Российская газета, N 165, 01.08.2007
5
3
антикоррупционная экспертиза должна осуществляться в отношении
действующих правовых актов одновременно с правовой экспертизой.
Под правовой (юридической) экспертизой понимается контроль за
соответствием как внешней формы нормативного правового акта, так и его
содержания актам, вышестоящим по юридической силе, действующему
порядку и юридической технике.
Исходя из анализа требований действующего законодательства к
качеству правовых актов,
можно выделить следующие дефекты
муниципальных нормативных правовых актов, являющиеся предметом
правовой, а не антикоррупционной экспертизы:
1) внутренние противоречия муниципального нормативного правового
акта;
2) несоответствие
положений муниципального нормативного
правового акта другому правовому акту, имеющему большую юридическую
силу;
3) издание правового акта органом или должностным лицом с
превышением своей компетенции;
4) нарушение установленной процедуры принятия, подписания,
опубликования и вступления в законную силу правового акта;
5) нарушение установленной формы правового акта;
6) нарушение требований юридико-технического качества правового
акта.
Родионова О.Н.6 отмечает, что у антикоррупционной и правовой
экспертизы «разные углы зрения» на нормативный правовой акт: у правовой
экспертизы – законность (в том числе, соответствие проверяемого акта актам
большей юридической силы, принятие его в пределах компетенции
соответствующего органа), у антикоррупционной – выявление нормативных
дефектов, «благоприятствующих» коррупции (в том числе, вопросы
целесообразности выбора той или иной нормативной модели).
По мнению Кудашкина А.В., лицо, проводящее антикоррупционную
экспертизу нормативного правового акта, в ходе экспертизы и при
подготовке итогового документа по ее результатам должно избегать перехода
от антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта к вопросам
общей правовой экспертизы (это задача правотворческого органа),
обсуждению иных проблем качества и целесообразности принятия
нормативного правового акта или отдельных его норм, если только это не
связано с необходимостью устранения выявленных коррупциогенных
факторов7.
С данным утверждением стоит согласиться, поскольку несоответствие
действующему законодательству норм, содержащихся, например, в
Родионова О.Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал.-№1.-2010.- С.161
Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: научно-практический комментарий // М.:
«Волтерс Клувер», 2011
6
7
4
муниципальном правовом акте, уже является отдельным самостоятельным и
оконченным (с момента подписания такого акта) нарушением, а не
положениями, создающими условия для проявления коррупции, то есть
способствующими
совершению
правонарушения
в
будущем
(коррупциогенными факторами). Однако, безусловно, подвергающиеся
антикоррупционной экспертизе правовые акты должны одновременно
проверяться на их соответствие федеральному законодательству. В
противном случае, у эксперта не будет полного представления о «качестве»
данного правового акта, а, следовательно, невозможно будет составить
объективное и полное заключение по результатам его экспертизы.
На основе анализа норм закона №172 можно сделать вывод о том, что
антикоррупционная экспертиза осуществляется в нескольких видах:
1) по объекту экспертизы она делится на экспертизу проектов
нормативных правовых актов (проводится до момента подписания правового
акта соответствующим должностным лицом) и экспертизу действующих
нормативных правовых актов (проводится в любое время после вступления
правового акта в силу) – ч.1ст.1 ФЗ №172;
2) по субъекту экспертизы она делится на внутреннюю (осуществляемую
структурами правотворческого органа) и
внешнюю (осуществляемую
третьими лицами, например органами прокуратуры или юстиции,
независимыми экспертами) – ст.3,ст.5 ФЗ №172;
3) по участию институтов гражданского общества она делится на
официальную (проводится органами и должностными лицами в силу
возложенных на них законом обязанностей) и независимую (проводится за
счет собственных средств юридическими лицами и физическими лицами,
аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в
качестве
независимых
экспертов
антикоррупционной
экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов) –
ст.3, 5 ФЗ №172;
4) по уровню правотворческого органа она делится на экспертизу
правовых актов РФ, правовых актов субъектов РФ и муниципальных
правовых актов – ст.3 ФЗ №172.
Принципы организации антикоррупционной экспертизы
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)
согласно ст.2 ФЗ №172 являются:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов
нормативных правовых актов.
Обращает на себя внимание тот факт, что в данном случае речь не идет
об обязательности проведения антикоррупционной экспертизы в отношении
действующих нормативных правовых актов. С одной стороны, это
согласуется с превентивной функцией экспертизы, с другой стороны,
содержание понятия антикоррупционной экспертизы прямо указывает на
5
объект
проверки, включающий помимо проектов, действующие
нормативные правовые акты. Однако по смыслу ст.3 (например, п. 3, 4 ФЗ
№172) антикоррупционная экспертиза действующих правовых актов должна
проводиться при осуществлении мониторинга их применения. В свою
очередь, мониторинг применения вступивших в законную силу правовых
актов является обязанностью любого правотворческого органа и
неотъемлемой частью правотворческой деятельности в целом. Кроме того, к
мерам по профилактике коррупции отнесено рассмотрение в органах
местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных
федеральным законом публичными полномочиями, не реже одного раза в
квартал вопросов правоприменительной практики по результатам
вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о
признании
недействительными
ненормативных
правовых
актов,
незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов,
организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по
предупреждению и устранению причин выявленных нарушений8.
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими
нормативными правовыми актами.
Данный принцип заключается в том, что любой нормативный правовой
акт является частью единого правового пространства и входит в систему
правовых актов. В свою очередь система правовых актов – это
взаимосвязанный, логически выстроенный массив правовых норм, в том
числе дополняющих и конкретизирующих друг друга. В связи с этим
качественная и всесторонняя антикоррупционная оценка нормативного
правового акта не возможна без изучения взаимосвязанных правовых норм,
регулирующих соответствующие правоотношения, пусть и содержащихся в
иных нормативных правовых актах.
Кроме того, следует учитывать, что выявить коррупциогенные факторы,
содержащиеся в действующем нормативном правовом акте, помогает
изучение его правоприменительной практики, и в первую очередь, тех
индивидуальных правовых актов, которые принимаются на его основе.
Именно при рассмотрении результатов реализации прав конкретных граждан
или организаций можно прийти к выводу о том, что допускаемые нарушения
носят системный характер, а в нормативном правовом акте имеются
коррупционные риски.
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов
нормативных правовых актов).
Обоснованность результатов антикорупционной экспертизы – это
мотивированность выводов, содержащихся в экспертном заключении. Любое
утверждение эксперта о наличии или отсутствии в нормативном правовом
акте коррупциогенных факторов должно быть основано на сопоставлении и
См. п.2.1 ст.6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в редакции
Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ) // Российская газета, - N 266, - 30.12.2008
8
6
анализе всей имеющейся в его распоряжении нормативно-правовой
информации и логически увязано с результатами этого анализа. Иными
словами из экспертного заключения должен быть понятен ход рассуждений
его автора и почему он пришел именно к таким выводам.
Объективность результатов антикоррупционной экспертизы – это
минимизация влияния субъективных факторов (эмоционального восприятия
информации, личной заинтересованности в результате экспертизы, симпатий
–антипатий к правотворческому органу, иных обстоятельств) на выводы
эксперта. Эксперт в своей деятельности должен руководствоваться только
нормами действующего законодательства и использовать имеющийся опыт в
сфере проведения антикоррупционных экспертиз. В случае возникновения у
эксперта конфликта интересов при проведении антикоррупционной
экспертизы, он должен отказаться от ее проведения.
Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы – это
возможность проведения сравнительного анализа выводов, содержащихся в
экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения. Прежде всего,
проверить можно только то, что каким-либо образом зафиксировано, то есть
имеет определенный формализованный вид. В данном случае результаты
антикоррупционной экспертизы должны быть оформлены в письменном
виде. Реализация данного принципа достигается также установлением
единых критериев выявления и оценки коррупционных рисков,
содержащихся в нормативном правовом акте или его проекте, а также
понятной и
удобной в
применении
методики
проведения
антикоррупционной экспертизы. Только в этом случае, экспертное
заключение может быть оценено и с точки зрения его обоснованности и
объективности, и с точки зрения соответствия действующим правовым
актам. К сожалению, в настоящее время принцип, касающийся
проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы, является скорее
декларативным.
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу,
является залогом ее качества. Совершенно очевидно, что только человек,
владеющий необходимыми знаниями, приемами и определенным опытом
сможет профессионально оценить нормативный правовой акт или его проект
на наличие (отсутствие) коррупциогенных факторов, а также предложить
варианты устранения (снижения) коррупционных рисков при реализации,
установленных нормативным правовым актом правил поведения.
С целью поддержания компетентности экспертов в актуальном
состоянии необходимо регулярное проведение для них профессиональных
тренингов, проблемных семинаров, а также повышение их квалификации в
специализированных учебных заведениях.
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных
государственных органов и организаций, органов государственной власти
7
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а
также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные
лица) с институтами гражданского общества при проведении
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов
нормативных правовых актов).
Указанный принцип согласуется с принципом «сотрудничество
государства с институтами гражданского общества, международными
организациями и физическими лицами», заложенным в основу
противодействия коррупции в целом (п.7 ст.3 ФЗ №273). Более того, в
соответствии со ст.18 Конституции РФ права и свободы человека и
гражданина определяют смысл, содержание и применение законов,
деятельность законодательной и исполнительной власти, местного
самоуправления. При этом, согласно ч.1 ст.3 Конституции РФ носителем
суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации
является ее многонациональный народ.
Таким образом, в данном случае речь идет о том, что любые
государственные или муниципальные органы не являются замкнутыми на
самих себе управленческими институтами, а выполняют роль «проводников»
объективных потребностей населения и воли народа в системе правового
регулирования. Выявить же эти потребности без участия самого населения в
лице его представителей – различных институтов гражданского общества,невозможно. В развитие рассматриваемого принципа в соответствии со ст.5
ФЗ N 172 институты гражданского общества и граждане могут в порядке,
предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации,
за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную
экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых
актов).
Сотрудничество государственных и муниципальных органов с
институтами гражданского общества состоит в создании необходимых
условий для проведения независимой антикоррупционной экспертизы
принимаемых ими нормативных правовых актов, а также в обязательном
рассмотрении результатов этих экспертиз. Создание условий включает в себя
опубликование (обнародование) в средствах массовой информации, а также
размещение в сети Интернет на официальных сайтах органов власти текстов
нормативных правовых актов и их проектов.
Кроме
того,
существенную
помощь
государственным
и
муниципальным органам в выявлении коррупциогенных факторов,
содержащихся в принятых ими нормативных правовых актах, могут оказать
граждане
путем
направления
обращений
в
соответствующий
правотворческий орган.
Субъекты
экспертизы
и
правовая
основа
проведения
антикоррупционной
8
В соответствии с ч.1 ст.3 ФЗ №172 антикоррупционная экспертиза
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)
проводится:
1) прокуратурой Российской Федерации;
2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции;
3) органами, организациями, их должностными лицами.
Данные субъекты проводят официальную антикоррупционную
экспертизу, то есть осуществление экспертных функций
является
реализацией обязанностей, возложенных на указанные органы и организации
в соответствии с законодательством о противодействии коррупции.
Согласно ч.1 ст.5 ФЗ №172 установлена еще одна категория субъектов
проведения антикоррупционной экспертизы - институты гражданского
общества и граждане (независимые эксперты). Указанные субъекты
осуществляют независимую антикоррупционную экспертизу нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Данный вид
экспертизы не является обязательным и осуществляется в отношении
конкретного нормативного правового акта (проекта), исходя из желания
самого независимого эксперта.
Прокуратура Российской Федерации согласно ч.2 ст.3 ФЗ №172
проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов
органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной
и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного,
водного,
земельного,
градостроительного,
природоохранного
законодательства,
законодательства
о
лицензировании,
а
также
законодательства,
регулирующего
деятельность
государственных
корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской
Федерацией на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим)
государственные
или
муниципальные
должности,
должности
государственной или муниципальной службы.
Таким образом, объектом обязательной антикоррупционной
экспертизы, проводимой органами прокуратуры,
могут быть только
нормативные правовые акты и только по вопросам, перечисленным в ч. 2
ст. 3 ФЗ №172. В остальных случаях антикоррупционная экспертиза с
участием органов прокуратуры носит факультативный характер, и по ее
результатам в случае выявления коррупциогенных факторов прокуроры
направляют информацию в органы, принявшие такие акты, а в случае их
несоответствия федеральному законодательству приносят протесты.
Однако следует отметить, что формулировка п. 1 ч.2 ст.3 ФЗ №172 о
вопросах, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина,
по сути, максимально раздвигает границы возможностей органов
прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных
9
правовых актов, поскольку главенствующее положение в системе
законодательства о правах и свободах человека и гражданина занимает
Конституция РФ, конкретные субъективные права и юридические
обязанности
субъектов
права
закреплены
многочисленными
законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Антикоррупционная экспертиза проводится органами прокуратуры в
соответствии с ФЗ №172; ст. 9.1. Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации»9; приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28
декабря 2009 г. N 400 «Об организации проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов»10;
Методикой проведения
экспертизы проектов нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26
февраля 2010 г. N 9611.
При
необходимости
работник
прокуратуры,
проводящий
антикоррупционную экспертизу, может привлекать экономистов, лингвистов,
финансистов и специалистов иного профиля, которые по результатам
исполнения поручения органа прокуратуры по проведению специального
экспертного исследования готовят заключение.
Следует отметить, что в части, касающейся антикоррупционной
экспертизы, органы прокуратуры не только проводят собственно экспертизу,
но и осуществляют проверки исполнения законодательства об организации
проведения антикоррупционной экспертизы самими правотворческими
органами. В ходе указанной проверки устанавливается наличие (отсутствие)
организационно-распорядительных документов по организации проведения
антикоррупционной экспертизы, по вопросам мониторинга применения
принятых нормативных правовых актов, а также целый ряд иных, имеющих
значение для выявления коррупциогенных факторов и нарушений
законодательства о противодействии коррупции, обстоятельств12.
Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции
проводит антикоррупционную экспертизу:
1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента
Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской
Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной
власти, иными государственными органами и организациями, - при
проведении их правовой экспертизы;
Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» с
последующими изменениями и дополнениями // Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 366
10
Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 «Об организации проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» с последующими изменениями// журнал
«Законность», 2010 г., N 4
11
Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета от 5 марта 2010
г. N 46
12
Подробнее см. Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: научно-практический комментарий
// М.: «Волтерс Клувер», 2011
9
10
2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов
федеральных законов, проектов поправок Правительства Российской
Федерации
к
проектам
федеральных
законов,
подготовленным
федеральными органами исполнительной власти, иными государственными
органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права,
свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой
статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также
уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о
внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их
государственной регистрации;
4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный
регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Несмотря на то, что в настоящее время нет правовых актов, детально
регламентирующих проведение правовой экспертизы,
разработчики
нормативных правовых актов и юридические службы правотворческих
органов в указанных целях могут использовать Методические рекомендации
по юридико-техническому оформлению законопроектов13, а также
Основными требованиями к концепции и разработке проектов федеральных
законов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 2 августа
2001 г. N 57614.
Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению
законопроектов рассчитаны на практическое применение субъектами права
законодательной инициативы при проведении законопроектной работы,
работы по внесению изменений в законодательные акты, по подготовке
перечней законодательных актов, подлежащих признанию утратившими
силу. Однако основные их положения вполне могут быть применимы и к
подзаконным актам, составляющим основную часть правотворческой
деятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
Государственная
регистрация
нормативных
правовых
актов
федеральных органов исполнительной власти, иных государственных
органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности
человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или
имеющих межведомственный характер, осуществляется в порядке,
предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13
Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены
письмом Аппарата ГД РФ от 18 ноября 2003 г. N вн2-18/490) // Текст официально опубликован не был,
содержится в правовой системе «Гарант»
14
Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 «Об утверждении Основных требований к
концепции и разработке проектов федеральных законов» // Российская газета от 9 августа 2001 г., N 151-152
13
11
августа
1997 г.
N 100915.
Государственная
регистрация
уставов
муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы муниципальных образований осуществляется в порядке,
определенном Федеральным законом от 21.07.2005 N 97 ФЗ «О
государственной регистрации уставов муниципальных образований»16.
Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит
антикоррупционную экспертизу в соответствии с ФЗ №172; Правилами
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов17 и Методикой проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных
правовых
актов,
утвержденными
постановлением
Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96. Кроме того, при проведении
антикоррупционной
экспертизы
сотрудники
Минюста
России
18
руководствуются Регламентом Министерства Юстиции РФ и приказом
Минюста РФ от 8 сентября 2011 г. N 310 19.
Организация работы по проведению антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов субъектов РФ и уставов муниципальных
образований возложена на территориальные органы Минюста России и
проводится в соответствии с приказом Минюста России от 1 апреля 2010 г.
N 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и
уставов муниципальных образований» 20.
Под мониторингом применения нормативных правовых актов
понимается система информационных наблюдений, дающая возможность
анализировать и оценивать результаты правоприменительной деятельности в
целях выявления качества актов и эффективности их практического
действия.
Согласно приказу Минэкономразвития России от 23 ноября 2009 г.
21
N 482 при мониторинге правоприменения осуществляются:
СЗ РФ.- 1997.- N 33. - Ст. 3895
СЗ РФ. - 2005. - N 30 (ч. 1).- Ст. 3108
17
Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции РФ, и независимой
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в
целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения
18
Приказ Минюста России от 27 января 2010 г. N 8 «Об утверждении Регламента Министерства юстиции
Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от
29 марта 2010 г. N 13
19
Приказ Минюста РФ от 8 сентября 2011 г. N 310 «Об организации работы по проведению
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и
иных документов структурными подразделениями Минюста России» // Российская газета от 16 сентября
2011 г. N 207
20
Приказ Минюста РФ от 1 апреля 2010 г. N 77 «Об организации работы по проведению
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов
муниципальных образований» // Российская газета от 21 апреля 2010 г. N 84
21
Приказ Министерства экономического развития РФ от 23 ноября 2009 г. N 482 «Об утверждении Порядка
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов Министерства экономического развития Российской Федерации» // Российская газет» от 14
января 2010 г. N 4
15
16
12
а) сбор информации о практике применения нормативных правовых
актов;
б) непрерывное наблюдение за применением нормативных правовых
актов;
в) анализ и оценка получаемой информации о практике применения
нормативных правовых актов и результатов наблюдения за их применением.
Органы,
организации,
их
должностные
лица
проводят
антикоррупционную экспертизу только в отношении принятых ими, то есть
собственных, нормативных правовых актов (проектов нормативных
правовых актов). Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых
актов проводится правотворческим органом при проведении их правовой
экспертизы и мониторинге их применения в отношении всех собственных
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Таким образом, антикоррупционную экспертизу могут проводить только
органы, организации и должностные лица, наделенные полномочиями по
изданию
(принятию)
нормативных
правовых
актов,
то
есть
правотворческими полномочиями публично-правового характера. К таким
субъектам относятся федеральные органы государственной власти и
управления (например, различные министерства и ведомства), органы
государственной власти
субъектов РФ (например,
структурные
подразделения
правительства
субъекта
РФ),
органы
местного
самоуправления, а также должностные лица указанных выше органов.
Антикоррупционная экспертиза проводится правотворческими органами
самостоятельно в соответствии с ФЗ №172, в порядке, установленном
нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов
исполнительной власти, иных государственных органов и организаций,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного
самоуправления,
и
согласно
Методике
проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства
РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.
Однако имеется два исключения из данного правила:
1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов,
принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами,
организациями, проводится органами, организациями, которым переданы
полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций,
при мониторинге применения данных нормативных правовых актов.
Данная норма согласуется с ч.1 ст.48 Федерального закона от 6 октября
2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»22, согласно которой полномочия
по отмене, приостановлению или изменению муниципального правового
акта могут реализовываться не только органами и должностными лицами
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета от 8 октября 2003 г. N 202
22
13
местного самоуправления, принявшими соответствующий правовой акт, но в
случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо
изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц –
также иными органами местного самоуправления или должностными лицами
местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или
приостановления действия муниципального правового акта отнесено
принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта.
2. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов,
принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами,
организациями, полномочия которых при реорганизации и (или) упразднении
не переданы, проводится органом, к компетенции которого относится
осуществление функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому
регулированию
в
соответствующей
сфере
деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых
актов.
В данном случае, речь идет о субъектах антикоррупционной
экспертизы, представленных только государственными органами власти и
управления, поскольку вопросы выработки государственной политики не
относятся к полномочиям органов местного самоуправления.
При выявлении в нормативных правовых актах реорганизованных и
(или) упраздненных органов, организаций коррупциогенных факторов
органы, организации, которым переданы полномочия реорганизованных и
(или) упраздненных органов, организаций, либо орган, к компетенции
которого относится осуществление функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере
деятельности, принимают решение о разработке проекта нормативного
правового акта, направленного на исключение из нормативного правового
акта реорганизованных и (или) упраздненных органа, организации
коррупциогенных факторов.
Органы, организации, их должностные лица в случае обнаружения в
нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов)
коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не
относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры.
Независимые эксперты
Институты гражданского общества и граждане (независимые эксперты)
могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами
Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов
нормативных правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов
по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются
федеральным органом исполнительной власти в области юстиции.
Независимая
антикоррупционная
экспертиза
проводится
юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными
14
Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых
экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением
Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.
Под независимостью экспертов в данном случае
понимается
отсутствие какого-либо их формально-определенного отношения к
нормативному правовому акту, являющемуся предметом экспертизы, или к
соответствующему правотворческому органу. Иными словами независимыми
экспертами не могут быть юридические лица и физические лица,
принимавшие участие в подготовке (разработке, обсуждении, принятии и др.)
проекта правового акта, а также организации и учреждения, находящиеся в
ведении соответствующего органа (организации, должностного лица),
являющегося автором подлежащего антикоррупционной экспертизе
правового акта. В данном случае, можно вести речь о возникновении
определенного конфликта интересов, не позволяющего эксперту сделать
объективные, то есть независимые, выводы.
Аккредитация в качестве независимых экспертов проводится в
соответствии с приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. N 9223.
В настоящее время аккредитацию в Министерстве юстиции РФ на
проведение независимой антикоррупционной экспертизы получили,
например, региональные отделения Общероссийской общественной
организации «Ассоциация юристов России», Общественные палаты
субъектов РФ, торгово-промышленные палаты субъектов РФ и
муниципальных образований, региональные отделения Межрегиональной
общественной организации «Центр противодействия коррупции в органах
государственной власти» и др.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы
Следует отметить, что все виды антикоррупционных экспертиз
проводятся в настоящее время, в соответствии с единой Методикой,
утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26
февраля 2010 г. N 96, на которую неоднократно делается ссылка в ФЗ №172.
Указанной Методикой руководствуются, в том числе, независимые эксперты,
получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при
проведении независимой антикоррупционной экспертизы.
Однако, по мнению, например, Дьяконовой О.Г.24 на федеральном
уровне нет общей методики, устанавливающей систему научно
Приказ Минюста РФ от 31 марта 2009 г. N 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в
качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных
правовых актов и иных документов на коррупциогенность» // Российская газета от 24 апреля 2009 г. N 73
24
Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза
нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на
23
15
обоснованных методов, приемов и (при необходимости использования)
технических средств. Так, структура Методики включает общие положения,
основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность: а)
упоминание о том, что такое эффективность проведения экспертизы, при
этом не раскрываются элементы этой эффективности: системность,
достоверность и проверяемость результатов экспертизы; б) краткое
изложение содержания экспертного заключения; в) коррупционные факторы.
И никаких способов проведения исследования, принципов и правил ее
производства. Верный вывод делает Н.И. Брылев, указывая, что данная
методика не является системной, а достоверность и проверяемость в оценке
предполагают субъективную оценку эксперта, что само по себе
коррупционно не защищено... методика не является методикой по
общепринятому определению этого понятия25.
В связи с этим высока потребность в более детальной регламентации
экспертных процедур и действий экспертов. Так, на уровне федеральных
органов государственной власти во исполнение требований Закона об
антикоррупционной экспертизе приняты Приказы, утверждающие правила
проведения антикоррупционной экспертизы соответственно в конкретном
ведомстве26. В субъектах Федерации также принят ряд нормативных актов,
устанавливающих Правила проведения антикоррупционной экспертизы, так,
например, постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2009 г.
N 6927, постановление Правительства Москвы от 02.06.2009 г. N 513-ПП28,
соответствующие акты приняты в Мурманской, Тюменской и других
областях. В органах местного самоуправления, органах государственной
власти могут также утверждаться рекомендации для проведения внутренней
антикоррупционной экспертизы. Например, в городе Сургуте решением
Совета при Главе города по противодействию коррупции утверждены
Рекомендации
по
проведению
антикоррупционной
экспертизы
муниципальных правовых актов органов местного самоуправления города.
основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их
проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система
«Гарант»
25
Брылев Н.И. Методологическая экспертиза и экспертиза на коррупциогенность «Методики проведения
экспертизы на коррупциогенность правовых актов и иных документов в целях создания в них положений,
способствующих
созданию
условий
для
проявления
коррупции»
//
http://www.nbrilev.ru/metodika_expertiza_korrupciya.htm
26 См., например, порядок проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных
документов в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации в целях
выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденный
приказом Минздравсоцразвития России от 14 декабря 2009 г. N 988н // Российская газета от 27 января 2010
г. N 15; Приказ МВД РФ от 15 января 2010 г. N 15 «Об организации проведения антикоррупционной
экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в системе МВД России» // Текст
приказа официально опубликован не был
27
Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2009 г. N 69 «О порядке проведения
антикоррупционной
экспертизы
нормативных
правовых
актов
и
их
проектов»
//
http://www.zakon.gov.spb.ru/hot_line/net_korrupcii/protivodeistvie_spb/ek spertiza
28
Постановление Правительства Москвы от 02.06.2009 г. N 513-ПП (ред. от 13.10.2009 г.) «Об
антикоррупционной экспертизе проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной
власти города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы.- N 34. -16.06.2009 г.
16
Понятие и виды коррупциогенных факторов
Согласно ч.2 ст.1 ФЗ №172 коррупциогенными факторами являются
положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых
актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие
пределы усмотрения или возможность необоснованного применения
исключений из общих правил, а также положения, содержащие
неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к
гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления
коррупции.
Следует отметить, что в ФЗ №172 используется термин
«коррупциогенные факторы», а в Методике проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов (утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации
от 26 февраля 2010 г. N 96) присутствует термин «коррупционные факторы».
Возникает вопрос. Являются ли эти термины тождественными? По мнению
Дьяконовой О.Г.29, термины, несмотря на схожесть, являются различными:
«коррупционный фактор» - источник, причина преступного использования
предоставленных полномочий, а «коррупциогенность» - свойство предмета,
позволяющее утверждать, что данный предмет включает в себя один или
несколько коррупционных элементов, которые могут впоследствии при
определенных обстоятельствах проявиться в качестве коррупционных,
поэтому наиболее приемлемым следует признать термин «коррупционные
факторы», а коррупциогенность можно определить как потенциальную
возможность совершения коррупционных деяний (действий/бездействия).
Предложенный подход представляется логичным и разумным,
требующим закрепления в нормативных актах, регламентирующих
проведение антикоррупционной экспертизы. Однако в рамках данной
монографии термины «коорупциогенные факторы» и «коррупционные
факторы» будут использоваться в качестве тождественных (в связи с их
равнозначным упоминанием в законодательстве в настоящее время).
Представляет интерес еще один аспект, связанный с выявлением
коррупциогенных факторов. Так, постановление Правительства РФ от 29
июля 2011 г. N 63330 установило необходимость проведения экспертизы
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в
целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение
29
Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза
нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на
основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их
проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система
«Гарант»
30
Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно
затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в
некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Российская газета от 5 августа 2011 г. N 171, в
Собрании законодательства Российской Федерации от 8 августа 2011 г. N 32 ст. 4834
17
предпринимательской и инвестиционной деятельности. Не называя эту
экспертизу антикоррупционной, правотворческий орган, тем не менее,
совершенно определенно указывает на цель этой экспертизы – выявление
одной из разновидностей коррупциогенных факторов, упомянутых в ФЗ
№172. Совершенно очевидно, что установление в нормативных правовых
актах
«положений,
необоснованно
затрудняющих
ведение
предпринимательской
и
инвестиционной
деятельности»,
носит
коррупциогенный характер по признаку «трудновыполнимости и (или)
обременительности требований к гражданам и организациям».
Постановлением №633 проведение экспертизы возложено на
Министерство экономического развития Российской Федерации. В таком
случае, можно было бы говорить о еще одном субъекте антикоррупционной
экспертизы. Однако, по результатам экспертизы
Министерство
экономического развития Российской Федерации в случае выявления в актах
федерального органа исполнительной власти положений, необоснованно
затрудняющих
ведение
предпринимательской
и
инвестиционной
деятельности вносит предложения о корректировке нормативных правовых
актов не в соответствующий правотворческий орган, а в Министерство
юстиции Российской Федерации, а также направляет в установленном
порядке в Правительственную комиссию по проведению административной
реформы предложения по внесению изменений в федеральные
конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения
Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения
Правительства Российской Федерации, на основе и во исполнение которых
изданы нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной
власти, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и
инвестиционной деятельности. Кроме того, экспертиза не проводится в
отношении проектов нормативных правовых актов и при проведении
экспертизы сотрудники Минэкономразвития РФ руководствуются не
Методикой, проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утвержденной
постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г.
N 96), а Приказом Министерства экономического развития РФ от 9 ноября
2011 г. N 63431. Согласно данного приказа, наряду с вопросами, прямо
относящимися к выявлению коррупциогенности (например, наличие в
нормативном правовом акте избыточных требований по подготовке и (или)
предоставлению документов, сведений, информации), в ходе экспертизы
подлежат изучению также вопросы надлежащих социально-экономических
условий для развития предпринимательства (недостаточный уровень
развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг в Российской
Приказ Министерства экономического развития РФ от 9 ноября 2011 г. N 634 «Об утверждении Порядка
проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях
выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и
инвестиционной деятельности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти от 19 декабря 2011 г. N 51
31
18
Федерации при отсутствии адекватного переходного периода введения в
действие соответствующих правовых норм).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что выявление
коррупциогенных (коррупционных) факторов может быть целью не только
антикоррупционной экспертизы, но и иных экспертных исследований
нормативных правовых актов.
Исходя из определения термина «коррупциогенные факторы»,
содержащегося в ФЗ №172, коррупциогенные факторы подразделяются на
две большие группы.
I Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя
необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность
необоснованного применения исключений из общих правил:
а) широта дискреционных полномочий
- отсутствие или
неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения,
наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или
органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное
установление возможности совершения органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами)
действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного
установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по
усмотрению органов государственной власти или органов местного
самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие
бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных
актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или
органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный
правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции нарушение компетенции органов государственной власти или органов
местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных
правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных
актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих
полномочий - установление общеобязательных правил поведения в
подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие
порядка совершения органами государственной власти или органами
местного самоуправления (их должностными лицами) определенных
действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление
административного порядка предоставления права (блага).
19
II
Коррупциогенные
факторы,
содержащие
неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и
организациям:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для
реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных,
трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и
организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами) отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление
неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Часть 2. Порядок оценки факторов на коррупционность
Рассмотрим
подробнее
характерные
признаки
каждого
из
коррупциогенных факторов для их распознавания (обнаружения) в тексте
нормативного правового акта или соответствующего проекта, а также с
целью выработки наиболее оптимальных рекомендаций по их устранению.
1. Широта дискреционных полномочий - отсутствие или
неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения,
наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или
органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Следует отметить, что исполнительно-распорядительная деятельность,
как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без
определенного свободного усмотрения субъектов правоприменительной
деятельности (административное усмотрение).
Именно поэтому субъекты правоприменительной деятельности
обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими
действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств.
Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых
необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения
субъектов правоприменительной деятельности.
При анализе широты дискреционных полномочий, закрепленных в
муниципальном нормативном правовом акте необходимо анализировать:
1) сроки принятия решения (совершения действия) субъектами
правоприменительной деятельности;
2) условия (основания) принятия решения (совершения действия)
субъектами правоприменительной деятельности;
3) наличие дублирующих полномочий субъектов правоприменительной
деятельности.
20
Сроки принятия решения (совершения действия) субъектами
правоприменительной деятельности
При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту следует
учитывать, что разновидностями рассматриваемого коррупционного фактора
являются:
1) отсутствие срока принятия решения (совершения действия) субъектом
правоприменительной деятельности;
2) возможность увеличения продолжительности сроков принятия
решения
(совершения
действия)
субъектом
правоприменительной
деятельности на неопределенный период либо без установления четких
условий продления сроков;
3) установление неоправданно широкого временного диапазона
принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной
деятельности;
4) отсутствие указания на характер исчисления сроков принятия
решения
(совершения
действия)
субъектом
правоприменительной
деятельности.
1. Отсутствие срока принятия решения (совершения действия)
субъектом правоприменительной деятельности.
В муниципальных нормативных правовых актах всегда должны быть
установлены сроки принятия решения (совершения действия) субъектом
правоприменительной деятельности в отношении граждан и организаций.
В случае, если процесс принятия решения (совершения действия)
субъектом правоприменительной деятельности имеет длящийся характер, в
муниципальном нормативном правовом акте должны быть предусмотрены
этапы его принятия (совершения) с указанием конкретных сроков.
К отсутствию срока приравниваются такие формулировки как
«разумный срок», «соответствующий срок», «установленный срок (период)»
(в случае, если он, в действительности, нигде не установлен) и другие
аналогичные неопределенные формулировки.
Однако следует отметить, что муниципальные нормативные правовые
акты не могут содержать сроки действия документов, принимаемых от
граждан и организаций, если полномочия органов местного самоуправления
по установлению данных сроков прямо не закреплены законодательством.
Пример 1:
«После регистрации принятых от гражданина документов они
направляются в юридическую службу для проведение правовой экспертизы.
В случае положительного результата правовой экспертизы документов,
юридическая служба готовит проект распоряжения о даче согласия на
вступление в брак несовершеннолетних лиц…»
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не
предусматривает ни сроков передачи документов в юридическую службу, ни
21
сроков проведения правовой экспертизы, ни сроков подготовки проекта
распоряжения по ее результатам.
Устранить данный коррупциогенный фактор возможно путем внесения в
текст правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные
дефекты:
«После регистрации принятых от гражданина документов они в
течение одного рабочего дня направляются в юридическую службу для
проведение правовой экспертизы. Срок проведения правовой экспертизы не
может превышать трех рабочих дней. В случае положительного
результата правовой экспертизы документов, юридическая служба не
позднее трех дней с момента подписания экспертного заключения готовит
проект распоряжения о даче согласия на вступление в брак
несовершеннолетних лиц…»
Пример 2:
«При подаче документов гражданином для постановки на учет в
качестве нуждающегося в предоставлении бесплатного земельного участка
для жилищного строительства справки, подтверждающие
место
жительства гражданина, принимаются не позднее 5 дней с момента их
выдачи уполномоченным органом».
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку, пусть и
косвенно, устанавливает срок действия справки – 5 дней, без каких-либо
законных на то оснований, а отсюда вытекает возможность отказа
гражданину в постановке на учет в связи с предоставлением документов, не
соответствующих требованиям нормативного акта (в данном случае из-за
предъявления «просроченной» справки), то есть возможность нарушения
прав гражданина.
Коррупциогенность в данном случае может быть устранена путем
исключения данной нормы из текста правового акта в полном объеме.
2. Возможность увеличения продолжительности сроков принятия
решения
(совершения
действия)
субъектом
правоприменительной
деятельности на неопределенный период либо без установления четких
условий продления сроков.
Пример:
«В случаях, требующих проведения специальной проверки,
истребования дополнительных материалов, принятия других мер, срок
рассмотрения обращения может быть продлен».
Данная редакция нормы содержит коррупциогенный фактор, поскольку
не указывает, на какой временной период может быть продлен срок
рассмотрения обращения гражданина, в чем исчисляется этот период (в
календарных или рабочих днях), а также не содержит условия такого
22
продления. Кроме того, не конкретизировано содержание понятия «другие
меры», а, следовательно,
имеется возможность его произвольного
толкования должностным лицом для немотивированного продления срока
рассмотрения обращения гражданина.
Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст
правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные
дефекты:
«В случаях, требующих проведения специальной проверки, истребования
дополнительных материалов, принятия других мер, срок рассмотрения
обращения может быть продлен не более чем на 30 дней с сообщением об
этом обратившемуся гражданину.
Для продления срока рассмотрения обращения необходимо подготовить
информацию о проделанной работе за установленный период, обоснование
невозможности рассмотрения обращения по существу в установленные
сроки, включая перечень мер, необходимых для рассмотрения данного
обращения, и предложения о продлении срока рассмотрения.
Продлить срок рассмотрения обращения может руководитель органа
местного самоуправления или уполномоченное им должностное лицо.
Уведомление
о
продлении
срока
рассмотрения
обращения
(промежуточный ответ) направляется заявителю заблаговременно (не
позднее чем за 2 дня до истечения срока).».
3. Установление неоправданно широкого временного диапазона
принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной
деятельности.
Данный коррупциогенный фактор проявляется при наличии хотя бы
одного из следующих признаков:
1) в нормативном правовом акте отсутствует перечень последовательных
действий (этапов), направленных на получение конечного результата по
оказанию государственных (муниципальных) услуг гражданам и
организациям;
2) перечень этапов позволяет сделать вывод о неоправданно широком
временном диапазоне получения конечного результата по оказанию
государственных (муниципальных) услуг, превышающем нормальную
продолжительность процедур, необходимую для получения указанного
результата.
Пример 1:
«Акт о выборе земельного участка оформляется в течение 2 месяцев».
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку, исходя из
указанной формулировки, акт может быть оформлен, например, и за один
месяц, и за полтора, и за два без указания на процедуры, которые включает в
себя процесс оформления акта.
23
Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст
правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные
дефекты:
«Уполномоченный орган местной администрации (далее –
уполномоченный орган) в течение 40 календарных дней оформляет акт
выбора земельного участка.
В целях обеспечения выбора земельного участка:
- уполномоченный орган в двухдневный срок со дня поступления
обращения запрашивает от органа местной администрации в области
архитектуры и градостроительства необходимые документы;
- орган местной администрации в области архитектуры и
градостроительства предоставляет необходимые документы в течение 20
дней;
- уполномоченный орган в течение 18 календарных дней с момента
получения всех необходимых документов оформляет акт о выборе
земельного участка.».
Пример 2:
«Поступившие от гражданина в полном объеме документы после
регистрации в течение 10
дней направляются руководителю для
рассмотрения»
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку, «этап»
передачи документов от лица, принявшего документы от гражданина,
руководителю явно не требует полторы недели времени.
4. Отсутствие указания на порядок и характер исчисления сроков
принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной
деятельности.
В муниципальном нормативном правовом акте должны быть
определены:
1) момент, с которым связано начало исчисления сроков принятия
решения
(совершения
действия)
субъектом
правоприменительной
деятельности;
2) характер исчисления сроков принятия решения (совершения действия)
субъектом правоприменительной деятельности – в рабочих либо
календарных днях (если данный характер не установлен законодательством
или вышестоящим правовым актом).
Следует учитывать, что сроки, исчисляемые в календарных днях,
сокращают реальное время (сроки) для исполнителя.
Если характер исчисления сроков не установлен законодательством или
вышестоящим правовым актом, он определяется в пользу лица, чье право
реализуется.
Пример:
24
«Распоряжение об утверждении проекта границ земельного участка
выдается заявителю в разумный срок».
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку может
трактоваться лицом, отвечающим за выдачу документа по собственному
усмотрению.
Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст
правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные
дефекты:
«Распоряжение об утверждении проекта границ земельного участка
выдается заявителю не позднее семи календарных дней с момента его
обращения».
Данная норма не содержит коррупционного фактора, поскольку
устанавливает момент начала исчисления сроков и характер их исчисления в
пользу заявителя.
Условия (основания) принятия решения (совершения действия)
субъектами правоприменительной деятельности
У субъекта правоприменительной деятельности всегда есть право
выбора, как минимум, из двух вариантов решения (положительного или
отрицательного) в соответствии с нормами закона или иного нормативного
правового акта.
Отсутствие полномочий по принятию акта или решения (превышение
компетенции) должно рассматриваться как противоречие закону и являться
предметом правовой экспертизы.
При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту следует
учитывать, что разновидностями коррупциогенного фактора в данном случае
являются:
1) отсутствие в муниципальном нормативном правовом акте условий
или оснований принятия решения по регулируемому вопросу, в том числе
условий или оснований для отказа в предоставлении гражданину
(организации) каких-либо прав, при отсутствии этих условий и оснований в
других муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих те же
отношения;
2) отсылка в муниципальном нормативном правовом акте к норме
(порядку) другого правового акта, который не принят;
3) отсылка в муниципальном нормативном правовом акте к норме
(порядку) другого правового акта, который данную норму (порядок) в
действительности не содержит.
Два последних случая могут свидетельствовать также о наличии
коррупциогенного фактора - отсутствие или неполнота административных
процедур (отсутствие порядка совершения органами государственной власти
или органами местного самоуправления, их должностными лицами,
определенных действий либо одного из элементов такого порядка).
25
Данные коррупционные факторы устраняются одним из следующих
способов:
1) восполнением правового пробела;
2) установлением конкретного срока принятия нормы (порядка), в
отношении которых имеется отсылка;
3) отсрочкой момента вступления в силу положений муниципального
нормативного правового акта, которыми предусмотрена отсылочная норма, до принятия соответствующего порядка (нормы).
Пример 1:
«Гражданину может быть отказано в постановке на учет в качестве
нуждающегося в улучшении жилищных условий.»
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не
предусматривает конкретные основания для отказа. С целью устранения
коррупциогенного фактора норма может выглядеть следующим образом;
« «Гражданину может быть отказано в постановке на учет в качестве
нуждающегося в улучшении жилищных условий по следующим
основаниям:…»
При этом следует учитывать, что любая норма права должна
оцениваться в совокупности с другими правовыми нормами. Основания и
условия принятия решений могут содержаться, например, в других статьях
этого же нормативного правового акта или в другом нормативном правовом
акте. Наличие этих обстоятельств исключает коррупциогенность
нормативного правового акта, подвергающегося антикоррупционной
экспертизе, по признаку отсутствия оснований и условий принятия решения.
Пример 2:
«Денежное содержание муниципальному служащему органов местного
самоуправления города К. устанавливается и выплачивается в порядке,
предусмотренном уставом городского округа «Город К.»
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку уставом
муниципального образования вопросы оплаты труда муниципальных
служащих не регулируются. В данном случае имеет место также и
нарушение действующего законодательства о муниципальной службе.
Пример 3:
«Установить, что условия о порядке выплаты ежемесячного
денежного поощрения муниципальным служащим вводятся в действие с
момента вступления в силу соответствующего решения Думы города,
устанавливающего критерии оценки эффективности и результативности
деятельности муниципальных служащих органов местного самоуправления
и порядок их применения».
Данная редакция правовой нормы устанавливает отстроченный момент
введения ее в действие с указанием на конкретный правовой акт, который
необходимо принять для ее реализации. Это положительный момент. Однако
в данном случае отсутствует конкретный срок подготовки и принятия этого
правового акта, что делает рассматриваемую норму коррупциогенной.
26
Наличие дублирующих полномочий субъектов правоприменительной
деятельности
Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют
несколько субъектов правоприменительной деятельности (совместные
решения, согласование решений).
Устранить или ограничить коррупциогенность способно закрепление
принципа «одно окно» - когда получать необходимые согласования для
вынесения окончательного решения должен ответственный субъект
правоприменительной деятельности, а не заявитель.
При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту следует
учитывать, что коррупциогенными факторами в данной сфере являются:
1) установление в нормативных правовых актах дублирующих
полномочий разных субъектов правоприменительной деятельности;
2) установление в нормативных правовых актах ответственности
нескольких субъектов правоприменительной деятельности за одно и то же
решение (одну и ту же деятельность);
3) установление разных субъектов рассмотрения жалоб на действия
одних и тех должностных лиц или органов.
Установление в нормативных правовых актах дублирующих
полномочий разных субъектов правоприменительной деятельности.
Пример:
1 нормативный правовой акт: «Орган местной администрации в
области архитектуры и градостроительства осуществляет работы,
связанные с изъятием земельных участков для муниципальных нужд.
2 нормативный правовой акт: «Орган местной администрации в
области земельных отношений осуществляет изъятие земельных участков
для муниципальных нужд».
Коррупционный фактор устраняется путем изъятия (исключения) у
одного из органов местной администрации дублирующего полномочия.
Установление в нормативных правовых актах ответственности
нескольких субъектов правоприменительной деятельности за одно и то же
решение (одну и ту же деятельность).
Данный коррупционный фактор устраняется в случае, если
в
нормативном правовом акте определено, в отношении какой части решения
(деятельности) несет ответственность каждый из указанных субъектов.
Пример 1: «Контроль за выполнением настоящего постановления
осуществляют заместитель главы Администрации города, курирующий
сферу городского хозяйства, заместитель главы Администрации города,
курирующий сферу имущества и градостроительства».
27
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не
указывает в какой части осуществляет контроль за выполнением
муниципального нормативного правового акта каждое должностное лицо.
Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст
правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные
дефекты:
«Контроль за выполнением настоящего постановления осуществляют
заместитель главы Администрации города, курирующий сферу городского
хозяйства, заместитель главы Администрации города, курирующий сферу
имущества и градостроительства, в соответствии с их компетенцией».
Данная норма исключает коррупциогенный фактор, поскольку прямо
увязывает объем ответственности с установленной компетенцией
должностного лица. Однако это возможно только в том случае, когда
имеется четкое разграничение полномочий между соответствующими
должностными лицами и у граждан есть свободный доступ к этой
информации.
Пример 2: «Контроль за выполнением настоящего постановления
осуществляют:
1) заместитель главы Администрации города, курирующий сферу
городского хозяйства, в части вопросов … (указываются конкретные
вопросы);
2) заместитель главы Администрации города, курирующий сферу
имущества и градостроительства, в соответствии с их компетенцией, в
части вопросов … (указываются конкретные вопросы)».
Данная норма исключает коррупциогенный фактор, поскольку прямо
указывает вопросы, за которые отвечает каждое должностное лицо.
Установление разных субъектов для рассмотрения жалоб на действия
одних и тех должностных лиц или органов.
Пример:
«Граждане вправе обращаться с жалобами на качество
предоставленной муниципальной услуги в муниципальных образовательных
учреждениях директору департамента образования, председателю
комитета здравоохранения, начальнику управления культуры»
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не
указывает четко на то должностное лицо, которое компетентно
рассматривать его жалобу, это порождает возможность «запуска по кругу»
заявителя при защите им своих нарушенных прав.
В данном случае, необходимо указать, по каким конкретно вопросам
уполномочено рассматривать жалобы каждое из упомянутых должностных
лиц.
2. Определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное
установление возможности совершения органами государственной
28
власти или органами местного самоуправления (их должностными
лицами) действий в отношении граждан и организаций
Многие правовые акты определяют компетенцию субъекта
правоприменительной деятельности при помощи формулировок «вправе»,
«может», возможно», «допускается» и других синонимов, характеризующих
меру дозволенного поведения. Это относится к любым видам полномочий регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным (может
осуществлять контроль, может выдать разрешение) и нормотворческим.
Право и обязанность для субъекта правоприменительной деятельности
образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия
исполнения полномочий детализируются в нормативных правовых актах.
Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах при
воздействии коррупционных факторов, может привести к тому, что субъект
правоприменительной деятельности сможет использовать полномочие только
как право (то есть осуществлять его по собственному усмотрению) без
выполнения соответствующих данному полномочию обязанностей.
Определение компетенции по формуле «вправе» целесообразно
оценивать на коррупциогенность по следующим правилам:
1. Если формула «вправе» содержится в действующем законодательстве,
регулирующем конкретное общественное отношение, то она может
использоваться (дублироваться) и в подзаконных нормативных правовых
актах применительно к этому же правоотношению.
Следует учитывать, что если закон или иной нормативный правовой
акт, обладающий большей юридической силой, устанавливает обязанность
субъекта правоприменительной деятельности совершить действие или
воздержаться от него, а в его нормативном правовом акте применительно к
этому же правоотношению используется формула «вправе» - это должно
рассматривается как противоречие закону и иному нормативному правовому
акту и являться предметом правовой экспертизы.
2.
Право органа государственной власти (органа местного
самоуправления),
предусмотренное
законодательством
и
иными
нормативными правовыми актами, должно в любом случае рассматриваться
в качестве обязанности его должностных лиц и государственных
(муниципальных) служащих действовать в интересах соответствующего
публично-правового
образования
(государства,
субъекта
РФ,
муниципального образования).
При этом, формула «вправе» может быть использована применительно
к усмотрению соответствующего органа власти по выбору наиболее
эффективного способа и порядка реализации принадлежащего ему права и
(или) его защиты.
Придание правотворческим органом в своем нормативном правовом
акте термину «вправе» иного смысла является коррупциогенным фактором.
Пример:
29
«Органы
государственной
власти,
осуществляющие
права
собственника, вправе требовать устранения всяких нарушений их прав,
даже если эти нарушения не были соединены с лишением владения».
В данном случае, учитывая публичный статус государственной
собственности,
органы
государственной
власти
не
выступают
самостоятельными собственниками, а действуют от имени муниципального
образования и в интересах населения.
Использование в данной норме формулы «вправе» не является
коррупционным фактором, если в других нормативных правовых актах ей
корреспондируют:
1) наличие установленных способов реализации и (или) защиты данного
права (земельный контроль, проверки установленного порядка пользования
имуществом, обращение в суд);
2) четко регламентированные обязанности должностных лиц органа
государственной власти и государственных служащих действовать в
интересах публично-правового образования при реализации данного права
(при проведении земельного контроля, при ведении дел в суде, при
проведении проверки установленного порядка пользования имуществом и
т.д.).
3. Само по себе наличие в нормативном правовом акте формулы
«вправе» не является коррупционным фактором, если по результатам анализа
совокупности правовых норм она не нарушает права и интересы граждан,
организаций и публично-правовых образований и не создает препятствия для
их реализации.
Пример:
«Территориальному
общественному
самоуправлению
могут
выделяться средства из местного бюджета в случаях:…».
Законодательство прямо не закрепляет право территориального
общественного самоуправления на получение бюджетных средств.
Следовательно, коррупционный фактор в данной норме отсутствует. Однако,
следует всегда проводить комплексную проверку норм на содержание
коррупциогенных факторов. Так, в рассматриваемом примере может иметь
место коррупциогенный фактор, выраженный в широте дискреционных
полномочий, по признаку отсутствия условий для принятия решения о
выделении средств из местного бюджета конкретному территориальному
общественному самоуправлению.
4. Формула «вправе» может предусматривать для субъекта
правоприменительной деятельности несколько вариантов действия, каждому
из которых корреспондирует регламентированные процедура и условия его
совершения, которую обязан соблюсти указанный субъект. В данной
ситуации формула «вправе» рассматривается не в качестве права на
совершение действия, а в качестве возможности выбора из предложенных
вариантов действия в зависимости от установленных в правовом акте
условий их совершения.
30
В таком случае данная формула не может быть квалифицирована как
коррупционный фактор, поскольку, в конечном счете, субъект
правоприменительной деятельности обязан сделать определенный выбор.
Пример 1:
«Должностное лицо, осуществляющее личный прием гражданина, в
пределах своей компетенции, руководствуясь законодательством и
муниципальными правовыми актами, вправе:
- удовлетворить обращение гражданина;
- отказать в удовлетворении обращения гражданина;
- принять от гражданина письменное обращение».
Формула «вправе» в данной норме является коррупционным фактором,
поскольку административное усмотрение должностного лица ничем не
ограничено.
Пример 2:
«Должностное лицо, осуществляющее личный прием гражданина, в
пределах своей компетенции, руководствуясь законодательством и
муниципальными правовыми актами, вправе:
1) удовлетворить обращение гражданина при наличии законных
оснований, сообщив ему порядок и срок исполнения принятого решения;
2)
отказать в удовлетворении обращения гражданина, если в
соответствии с законодательством оно не может быть удовлетворено,
разъяснив мотивы отказа и порядок обжалования принятого решения;
3) принять от гражданина письменное обращение, если поставленные
им вопросы требуют дополнительного изучения или проверки, разъяснив ему
причины, по которым просьба не может быть разрешена в процессе приема,
порядок и срок ее рассмотрения.».
Формула «вправе» в данной норме не является коррупциогенным
фактором, поскольку четко прописаны условия принятия должностным
лицом каждого решения из числа возможных.
5. Эксперту необходимо выявлять обстоятельства, при наступлении
которых
право субъекта правоприменительной деятельности в
определенных правоотношениях и в целях обеспечения прав граждан и
организаций преобразуется в его юридическую обязанность.
Пример:
К вопросам местного значения городского округа относится
обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и
нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в
соответствии с жилищным законодательством (п.6 ч.1 ст.16 ФЗ №131).
В тоже время, согласно п.3 ч.2 ст.50 ФЗ № 131 в собственности
муниципального образования может находиться жилищный фонд
социального использования для обеспечения малоимущих граждан,
проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении
жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального
найма.
31
Исходя из анализа данных статей, приобретение в муниципальную
собственность жилых помещений социального использования для
предоставления малоимущим гражданам является правом только до того
момента, пока в муниципальном образовании не появляется первый
малоимущий, претендующий на такое жилое помещение.
В данном случае, право муниципального образования иметь
определенное имущество, преобразовано в обязанность органа местного
самоуправления сформировать это имущество в целях обеспечения прав
граждан.
3. Выборочное изменение объема прав
возможность
необоснованного установления исключений из общего порядка для
граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти и
местного самоуправления
Данный коррупциогенный фактор является по своей сути
разновидностью другого, уже рассмотренного выше коррупциогенного
фактора, выраженного в широте дискреционных полномочий. Он может
также выявляться и при анализе компетенции органов государственной
власти и местного самоуправления, определенной по формуле «вправе».
Нормативные правовые акты должны в максимальном количестве
случаев содержать единые для всех потребителей правила поведения.
Однако, учитывая социальную направленность деятельности органов власти
(существование большого количества официально установленных льготных
категорий граждан), а также возможность возникновения нестандартных
ситуаций, они вправе в пределах своей компетенции устанавливать особый
порядок реализации тех или иных прав для граждан и организаций. Поэтому
само по себе установление разного рода исключений из общих правил не
должно восприниматься как коррупциогенность.
Однако предоставление льгот или применение особых правил, в любом
случае, не должно зависеть от усмотрения правотворческого органа, а тем
более от усмотрения правоприменителя. Указанные нормы не должны быть
предназначены индивидуально для конкретных граждан и организаций. В
нормативном правовом акте должна быть четко описана категория
(категории) субъектов, на которую(ые) распространяется действие особого
порядка.
Коррупциогенным может быть само установление того или иного
запрета, а также предоставление государственному органу или
должностному лицу права устанавливать запреты или привилегии
(нормативные или индивидуальные). Коррупциогенным является любое
изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от
усмотрения государственного (муниципального) служащего.
32
Пример: Для участия в конкурсном отборе в целях получения
муниципальной гарантии организации, за исключением муниципальных,
предоставляют выписку из Единого государственного реестра прав.
В данном случае коррупциогенный фактор отсутствует, поскольку речь
идет не о предоставлении каких-либо льгот для организаций муниципальной
формы собственности, а об отсутствии необходимости в предоставлении
указанного документа в орган местного самоуправления (он уже обладает
этой информацией, являясь представителем муниципального образования, то
есть собственника муниципальной организации).
Однако, необходимо отметить, что таким образом можно
рассматривать ситуацию только в отношении муниципальных организаций
именно того муниципального образования, которое проводит указанный
конкурс, а не в отношении всех муниципальных организаций вообще. Иначе,
это будет являться коррупциогенным фактором.
4. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие
бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных
актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти
или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный
нормативный правовой акт
Понятия «бланкетные нормы» и «отсылочные нормы» в большей
степени характерны для теории государства и права и используются для
установления взаимосвязей правовых норм при толковании. Указанные
термины используются в действующем нормативно-правовом акте при
описании одного их коррупциогенных факторов впервые. Однако отсутствие
нормативно закрепленного содержания этих терминов само по себе является
коррупциогенным фактором – использование не устоявшихся терминов. В
настоящее время в теории существует несколько точек зрения на то, что
такое бланкетные и отсылочные нормы.
Так, по мнению Чухвичева В.Д.32 отсылочный способ изложения
нормы права предполагает её изложение в нескольких статьях одного и того
же нормативного-правового акта, а бланкетный способ означает изложение
нормы права в различных нормативно-правовых актах, когда в статьях
одного акта содержится ссылка на другой закон или подзаконный акт (в этом
случае в одном нормативно-правовом акте содержится ссылка на другой акт,
к которому следует обратиться для того, чтобы получить недостающую
смысловую составляющую нормы права).
Согласно Большому юридическому словарю33 бланкетная норма —
правовая норма, предоставляющая государственным органам, должностным
лицам право самостоятельно устанавливать нормы поведения, запреты и т.п.,
отсылочная норма права - это правовая норма, которая не содержит
Чухвичев В. Д. Законодательная техника. - М.: Закон и право, 2006. - С. 201
См. также Новый словарь иностранных слов // by EdwART. – 2009; Словарь бизнес терминов //
Академик.ру.- 2001
32
33
33
определенного правила поведения, а отсылает к правилу другой статьи
данного или иного национального либо иностранного правового акта.
Наиболее распространенными являются определения, введенные
Алексеевым С.С. Бланкетный способ — способ изложения норм права,
предполагающий, что закрепленная в статье норма права содержит отсылку
не к конкретному нормативному правовому предписанию — статье
нормативного правового акта (как это характерно для отсылочного способа),
а к другому нормативному правовому акту, отрасли права34.
Само по себе наличие бланкетных и отсылочных норм не делает
нормативный правовой акт коррупционно опасным. Существование
бланкетных и отсылочных норм неизбежно. Оно оправдывается системным
характером права, все отрасли и нормы которого взаимосвязаны, и
законодательной техникой, требующей найти оптимальное соотношение
между казуистичностью и абстрактностью правовых предписаний. Одна из
целей регулирования с помощью отсылочных и бланкетных норм состоит в
унификации правового режима в соответствующих пределах. Но это
достоинство превращается в недостаток, если при использовании
отсылочных и бланкетных норм правотворческий орган вторгается в
компетенцию иных правотворческих органов. Именно в этом случае можно
вести речь о наличии коррупциогенного фактора.
По мнению К. И. Головщинского35 существует две причины
коррупциогенности бланкетных норм:
1. Бланкетные нормы предполагают определенный временной отрезок,
в течение которого общественные отношения вообще не будут
урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще не принята.
Этот временной лаг можно назвать периодом необычайно высоких
дискреционных полномочий чиновников, полученных на совершенно
законных основаниях.
2. Бланкетные нормы допускают возможность ведомственного
нормотворчества. Ведомственное нормотворчество часто является
источником конфликта интересов. Госслужащие заинтересованы в том,
чтобы наделить себя (своих коллег) возможно большими дискреционными
полномочиями, и наложить на субъектов рынка чрезмерные ограничения, в
том числе для того, чтобы извлекать ренту.
Пример №1: как ни странно, наиболее ярким примером наличия
коррупциогенного фактора с использованием бланкетной нормы является
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии
коррупции в РФ». Так, согласно ч.1 ст. 8 этого закона сведения о своих
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а
также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
См., например, Алексеев С.С. Теория государства и права; Элементарные начала общей теории права:
учеб. пособие для вузов / под общей ред. д-ра юрид. наук, проф. В. И. Червонюка. — Право и закон, М.:
КолосС, 2003. — 544 с.
35
К. И. Головщинский «Диагностика коррупциогенности законодательства» (под ред. Г. А. Сатарова и М. А.
Краснова)
34
34
характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны
представлять представителю нанимателя (работодателю) граждане,
претендующие на замещение должностей государственной или
муниципальной
службы,
включенных
в
перечни,
установленные
нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Учитывая, что в соответствии со ст.1 под «нормативными правовыми
актами Российской Федерации понимаются: а) федеральные нормативные
правовые акты (федеральные конституционные законы, федеральные законы,
нормативные правовые акты Президента Российской Федерации,
нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации,
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и
иных федеральных органов); б) законы и иные нормативные правовые акты
органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в)
муниципальные правовые акты, - то есть акты любого уровня власти, -в
данном
случае
присутствует
чрезмерная
свобода
подзаконного
правотворчества. Перечни должностей могут формироваться по
собственному усмотрению государственными органами власти и органами
местного самоуправления, совершенно разные в разных субъектах РФ и, тем
более, в разных муниципальных образованиях. А это неизбежно приведет к
желанию и возможности
«на местах» исключить из поля зрения
антикоррупционного законодательства отдельные коррупционно опасные
должности.
Коррупциогенность может проявляется также в самостоятельном
установлении правотворческим органом пределов своих правотворческих
возможностей,
которые
значительно
превышают
возможности
установленные актом большей юридической силы. Это может происходить
как в отношении компетенции органа государственной власти, так и органа
местного самоуправления. Кроме того, коррупциогенность указанного
фактора в виде вмешательства в «чужую» компетенцию проявляется не
столько в «присвоении» полномочий иного органа, сколько в возложении на
другой орган не свойственных ему полномочий.
Пример №2: В уставе муниципального образования Н. установлено:
«Предоставление жилых помещений малоимущим гражданам по договорам
социального
найма
осуществляется
в
порядке,
установленном
постановлением Правительства РФ».
Согласно ч.1 ст.14 Жилищного кодекса РФ к полномочиям органов
местного самоуправления в области жилищных отношений относится, в том
числе, предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по
договорам социального найма жилых помещений муниципального
жилищного фонда. Порядок предоставления жилых помещений по договорам
социального найма регламентирован главами 7, 8 Жилищного кодекса РФ, в
связи с чем, нет никакой необходимости в дополнительном регулировании
35
данного вопроса со стороны Правительства РФ. К компетенции
Правительства РФ в соответствии с ч.2 ст.63 относится только утверждение
Типового договора социального найма жилого помещения.
В данном случае представительный орган местного самоуправления
одного из муниципальных образований не только устанавливает не
предусмотренные законом обязанности для органа государственной власти
(Правительства РФ) по принятию нормативного правового акта, что само по
себе является недопустимым, но и вводит в заблуждение потенциальных
нанимателей
относительно отсутствия необходимого правового
регулирования для предоставления жилья малоимущим гражданам, нарушая
их жилищные права. Имеет место рассматриваемый коррупциогенный
фактор.
В связи с данным примером возникает вопрос: может ли
рассматриваться в качестве коррупциогенного фактора прямое цитирование
в подзаконных актах норм, предусмотренных федеральными законами, о
правотворческих полномочиях иных органов?
Представляется правильным считать коррупциогенным фактором
подзаконного нормативного правового акта любое прямое цитирование
федеральных норм, относящихся к компетенции других правотворческих
органов и не касающихся полномочий данного органа – автора
рассматриваемого подзаконного нормативного правового акта. Иными
словами, если бы в уставе муниципального образования Н. была полностью
приведена норма ч.2 ст.63 Жилищного кодекса РФ о полномочиях
Правительства РФ, это стало бы коррупциогенным фактором данного устава.
Компетенция федеральных органов власти устанавливается федеральными
законами и установление подобных норм в муниципальных правовых актах
(в том числе уставах муниципальных образований), как минимум, - не
уместна, как максимум, - коррупционна.
Пример №3: Решением представительного органа муниципального
образования С. главе муниципального образования предписано включать в
ежегодный отчет о своей деятельности в качестве дополнительного
показателя количество выполненных поручений представительного органа,
депутатов представительного органа, оформленные постановлением
председателя представительного органа.
В рассматриваемом правовом акте содержится коррупциогенный
фактор, поскольку на главу муниципального образования возлагаются не
предусмотренные законодательством обязанности. Так, в соответствии со ст.
35 ФЗ №131 глава муниципального образования отчитывается перед
представительным органом местного самоуправления о результатах своей
деятельности и деятельности возглавляемой им местной администрации в
том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом
муниципального образования.
36
Согласно Устава муниципального образования С. под вопросами,
поставленными Думой города перед Главой города, понимаются депутатские
запросы, оформленные в виде решений Думы. Кроме того, согласно норме
закона глава муниципального образования отчитывается о решении
вопросов, поставленных перед ним именно представительным органом, а не
его председателем, депутатскими формированиями или отдельными
депутатами. В связи с этим не может считаться вопросом, поставленным
представительным органом муниципального образования перед главой
муниципального образования, возглавляющим местную администрацию,
поручение, оформленное не решением представительного органа, а
постановлением его председателя.
5. Принятие нормативного правового акта за пределами
компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при
принятии нормативных правовых актов
Данное
нарушение
возможно
при
присвоении
«чужих»
правотворческих полномочий. При этом с юридической точки зрения
подобное нарушение должно рассматриваться в рамках правовой экспертизы
нормативного акта (подробнее об
этом говорилось выше), а не
антикоррупционной, поскольку в данном случае речь идет о прямом
нарушении правотворческим органом установленных законодательством
иными нормативными правовыми актами пределов его собственной
компетенции или компетенции иных правотворческих органов. Однако,
учитывая, что данное нарушение в настоящее время нормативно закреплено
в качестве коррупциогенного фактора, рассмотрим некоторые примеры.
Пример №1: «Для целей Положения «О введении новой системы
оплаты труда в муниципальных образовательных учреждениях города М.»
используются следующие понятия и термины:
Заработная плата- …..
Система оплаты труда –….
Тарифная ставка –….
Базовый оклад-….»
Все указанные выше понятия, попытка установления которых
предпринимается в рассматриваемом примере, установлены Трудовым
кодексом РФ и не предполагают придания им иного смысла либо
дублирования в муниципальных нормативных правовых актах. В данном
случае, присутствует коррупциогенный фактор в виде принятия
нормативного правового акта за пределами компетенции.
Пример №2: «Направить заявление о предоставлении разрешения на
условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта
капитального строительства вправе физическое или юридическое лицо,
37
являющееся правообладателем объекта капитального строительства на
земельном участке или земельного участка».
Согласно ч.1 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ направить
заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид
использования земельного участка или объекта капитального строительства
может любое заинтересованное лицо. В связи с этим в рассматриваемом
случае
имеет
место
превышение
полномочий
муниципальным
правотворческим органом и противоречие Градостроительному кодексу РФ.
6. Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных
актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих
полномочий – установление общеобязательных правил поведения в
подзаконном акте в условиях отсутствия закона
По своей сути указанный коррупциогенный фактор является
разновидностью уже рассмотренного коррупциогенного фактора - принятие
нормативного правового акта правотворческим органом за пределами его
компетенции. Отличие заключается лишь в том, что выше речь идет о
случаях принятия правового акта, когда правотворческий орган прямо
нарушает
чужую
правотворческую
компетенцию,
установленную
нормативным правовым актам большей юридической силы. В данном же
случае
правотворческий орган предпринимает попытку нормативного
регулирования либо той сферы деятельности, которая вообще не подлежит
нормативному регулированию, либо той сферы, которая не относится к
компетенции данного правотворческого органа, и не отрегулирована
законом в данный момент времени. Правотворческий орган может при этом
руководствоваться самыми благими намерениями, которые совершенно не
влияют на снижение коррупциогенности.
Пример №1: «Государственный служащий должен придерживаться
с коллегами только служебных отношений».
Несомненно, в целях эффективности выполнения должностных
обязанностей и обеспечения объективности при рассмотрении вопросов
работодатель вправе формулировать определенные правила поведения для
своих сотрудников в рабочее время. Однако, правила внутреннего трудового
распорядка органа государственной власти , устанавливающие подобное
указанному в примере требование, вторгаются в сферу личных отношений
граждан, то есть сферу, не подлежащую правовому регулированию, и
поэтому содержат коррупциогенный фактор.
Пример №2: «Муниципальные служащие обязаны ежегодно
отчитываться о произведенных расходах, превышающих 1000-кратный
размер минимального размера оплаты труда…
Данный порядок действует до принятия соответствующего
федерального закона».
38
В данном случае муниципальный правотворческий орган, следуя
тенденциям антикоррупционной кампании и, предворяя принятие закона о
декларировании
расходов
чиновников,
самостоятельно
установил
соответствующую обязанность для своих сотрудников и тем самым, как ни
парадоксально, нарушил то самое антикоррупционное законодательство,
реализация которого послужила целью принятия правового акта.
7. Отсутствие или неполнота административных процедур –
отсутствие порядка совершения органами государственной власти или
органами местного самоуправления (их должностными лицами)
определенных действий либо одного из элементов такого порядка
Следует отметить, что любой нормативный правовой акт, в первую
очередь, должен иметь цели, ради достижения которых он принимается
(принят). И эксперту необходимо иметь в виду, что целью нормативного
правового акта – является надлежащее урегулирование сложившихся
общественных отношений, необходимых для реализации прав граждан,
организаций, публично-правовых образований в пределах компетенции
соответствующего правотворческого органа.
Отсутствие целей нормативного правового акта, а также ложные цели
порождают коррупционные риски, поскольку способствуют принятию
«надуманных» актов, не отвечающих реальной потребности в правовом
регулировании, или прикрывающих иные, чаще всего, не отвечающие
интересам граждан и организаций, цели.
В данном случае эксперту необходимо прибегнуть к системному
подходу и оценить не отдельные нормы соответствующего нормативного
правового акта, а весь его текст и назначение с точки зрения поставленных
целей и приоритетов. Следует каждый раз в ходе анализа норм правового
акта отвечать на вопрос, могут ли поставленные в нем цели быть достигнуты
с помощью тех административных процедур, которые он устанавливает.
Искажениями истинных целей нормативного правового акта (ложными
целями) являются:
1) принятие нормативного правового акта в условиях действия другого
правового акта, регулирующего аналогичное общественное отношение, (если
данный правовой акт не отменяется);
2) содержание нормативного правового акта реально не направлено на
достижение декларируемых им целей (в результате действия данного акта его
цели остаются не достигнутыми).
Пример: Исходя из содержания п. 10. ст. 93.2. Бюджетного кодекса
РФ муниципальный правовой акт об условиях и порядке проведения
реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту
принимается местной администрацией по факту принятия решения в
отношении конкретного юридического лица и имеющейся у него
задолженности по бюджетному кредиту.
39
Таким образом, необходимость в принятии муниципального
нормативного правового акта о Порядке проведения реструктуризации
обязательств (задолженности) по бюджетным кредитам - отсутствует.
Принятие такого акта свидетельствовало бы не только о превышении
правотворческих полномочий, но и об искажении целей правового
регулирования.
Обращает на себя внимание отсутствие в перечне коррупциогенных
факторов такого, как «бездействие правотворческого органа по заполнению
пробелов правового регулирования в условиях законодательной делегации
соответствующих полномочий». Однако, коррупционная угроза подобного
бездействия прямо вытекает из смысла выше рассмотренного
коррупциогенного фактора.
Отсутствие правового регулирования общественного отношения при
наличии фактической потребности в данном регулировании несет в себе
серьезную коррупционную составляющую, неизбежно приводящую к
нарушению прав граждан, произвольному принятию решения органом власти
о предоставлении или отказе в предоставлении каких-либо благ. В связи с
этим есть необходимость рассмотреть указанный изъян правового
регулирования в контексте невыполнения правотворческим органом прямо
предусмотренных законодательством правотворческих обязанностей.
Для обнаружения указанных угроз от эксперта требуется системный
подход в целях установления наличия или отсутствия фактической
потребности в правовом регулировании общественного отношения. Следует,
например, проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи
нормативного правового акта, все ли они раскрываются и детализируются.
Признаками наличия фактической потребности в правовом
регулировании общественного отношения могут быть:
1) систематическое поступление заявлений граждан и организаций о
реализации принадлежащих им прав в условиях отсутствия муниципального
нормативного правового акта, устанавливающего порядок (процедуры)
реализации этих прав;
2) систематическое принятие муниципальных ненормативных
правовых актов и (или) управленческих решений, направленных на
реализацию прав граждан и организаций, в условиях отсутствия
муниципального нормативного правового акта, устанавливающего порядок
(процедуры) реализации этих прав.
Пример 1: «Выплата материальной помощи органом местного
самоуправления осуществляется в установленном порядке».
Коррупционный
фактор
проявляется,
если
в
отсутствие
предусмотренного порядка принимаются решения и выплате материальной
помощи за счет бюджетных средств. Если же такой порядок существует, то
коррупциогенный фактор в данном случае отсутствует.
40
Пример 2: «Принятие решений о включении муниципальных жилых
помещений в число служебных и исключении из их числа осуществляется
главой местной администрации».
Коррупционный фактор проявляется, если такие решения принимаются
в отсутствие установленного нормативным правовым актом порядка.
В этом случае должностное лицо, используя правовой пробел, может по
собственному усмотрению отказывать в принятии таких решений,
устанавливать неограниченные сроки их принятия и т.д.
Разновидностью данного коррупциогенного фактора является наличие
ссылок на несуществующие приложения к нормативному правовому акту
или несуществующие нормативные правовые акты.
Пример: «Пакет документов на участие в конкурсе на размещение
муниципального заказа направляется в уполномоченный орган через
информационную систему «Горзакупки» в порядке, установленном системой
электронного документооборота»
Коррупциогенность данной нормы будет отсутствовать, если
упомянутый порядок электронного документооборота существует. И
наоборот, отсутствие такого порядка свидетельствует о коррупциогенности.
Частными случаями коррупциогенного пробела в правовом
регулировании являются:
1) отсутствие административных процедур;
2) отсутствие контроля за исполнением должностными лицами органов
государственной
власти
(органов
местного
самоуправления)
и
государственными (муниципальными) служащими своих должностных
обязанностей.
Отсутствие административных процедур.
Устранить или ограничить данный коррупционный фактор можно
посредством
установления
в
нормативных
правовых
актах
административных процедур - нормативно установленных порядка и сроков
осуществления
действий
(принятия
решений)
субъектами
правоприменительной деятельности.
Процедуры принятия решений, получения и использования
информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц,
контроля, оказания государственных (муниципальных) услуг должны
содержаться:
1) в регламентах органов государственной власти (органов местного
самоуправления);
2) в порядке (регламенте) деятельности (взаимодействия) органов
государственной власти (органов местного самоуправления) и их
структурных подразделений;
41
3) в стандартах качества оказания государственных (муниципальных)
услуг;
4) в инструкциях, обязательных для исполнения должностными лицами
и работниками органов государственной власти (органов местного
самоуправления).
Отсутствие контроля за исполнением должностными лицами органов
государственной
власти
(органов
местного
самоуправления)
и
государственными (муниципальными) служащими своих должностных
обязанностей.
По сути, в данном случае речь идет о неполноте административных
процедур.
Устранить или ограничить данный коррупционный фактор можно
посредством установления в нормативных правовых актах:
1) норм, обеспечивающих информационную открытость органов
государственной власти (органов местного самоуправления), и уровень
конкретности таких норм, если они есть;
2) норм об отчетности субъекта правоприменительной деятельности;
3) норм о порядке обжалования решений и действий (бездействий)
субъекта правоприменительной деятельности, в том числе, в вышестоящий
орган власти или должностному лицу.
Коррупциогенность, в данном случае, заключается в том, что
административные процедуры, имеющие какие-либо изъяны, в том числе
отсутствие всех необходимых для их реализации элементов, делают их
недоступными для граждан и тем самым порождают возможность решения
возникшей «проблемы» с использованием человеческого фактора.
Пример: Отсутствие четко предусмотренных правил обжалования
действий и решений должностного лица или отсутствие ссылки на такой
порядок, предусмотренный в ином нормативном правовом акте,
значительно затрудняет возможность защиты гражданином своих
законных прав (хотя и не исключает его полностью, поскольку большинство
граждан знают о возможности судебного обжалования).
Коррупциогенность будет присутствовать и в случае установления
сложного (многоступенчатого) порядка обжалования, прохождение которого
может, в том числе, способствовать пропуску сроков для обжалования в
судебном порядке. Например, вначале обжалование непосредственному
руководителю государственного (муниципального) служащего, затем,
руководителю структурного подразделения, в котором работает
соответствующий государственный (муниципальный) служащий, затем в
специально созданную конфликтную комиссию (или иной коллегиальный
орган), затем руководителю органа государственной власти (органа местного
сам оуправления) и т.д.
Однако в этом случае, речь будет идти об иных коррупциогенных
факторах: принятие нормативного правового акта за пределами компетенции
42
(превышение правотворческих полномочий), если порядок обжалования
конкретных действий и решений уже установлен актом большей
юридической силы, либо наличие завышенных требований к лицу,
предъявляемых для реализации принадлежащего ему права (установление
неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к
гражданам и организациям),
8. Отказ от конкурсных (аукционных)
процедур закрепление
административного порядка предоставления права (блага)
Само по себе закрепление административных процедур предоставления
какого-либо блага не является коррупциогенным фактором. Во многих
федеральных законах и законах субъектов РФ предусмотрен именно такой
порядок. Например, предоставление жилых помещений на условиях
социального найма для малоимущих граждан или предоставление земельных
участков для индивидуального жилищного строительства для многодетных
семей. В самом деле, не конкурс же между ними устраивать на право
обладания
квартирой
или
земельным
участком.
Использование
административных процедур (в порядке очередности подачи заявления о
постановке на учет) в указанных случаях представляется обоснованным и
наиболее оптимальным вариантом, поскольку касается льготных категорий
граждан, требующих особой защиты государства.
Выбор административного порядка
предоставления блага
в
противовес конкурсным процедурам может восприниматься как
коррупциогенный фактор только в случае, если такой выбор может повлечь
за собой нарушение принципа равенства граждан перед законом и
ущемление их законных прав по отношению к другим гражданам. При этом
речь не идет о каких-либо льготах. Конкурсный отбор применим к
ситуациям, когда все категории населения находятся в равных условиях и
одинаково могут претендовать на получение данного блага, независимо от
пола, национальной принадлежности, социального статуса и др.
обстоятельств.
Пример №1: «При недостаточности ресурсов (материальных,
трудовых), имеющихся в распоряжении медицинской организации,
необходимых для самостоятельного предоставления услуг по изготовлению
зубных протезов отдельным категориям граждан,
медицинские
организации могут заключать договоры об оказании таких услуг с
юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями,
имеющими лицензию на указанный вид деятельности».
В данном случае, предполагается, что потенциальных контрагентов,
отвечающих необходимым требованиям, то есть имеющим лицензию на
изготовление зубных протезов, может быть несколько. Коррупциогенность
проявляется в возможности субъективного и немотивированного,
нарушающего антимонопольное законодательство предпочтения одних
претендентов другим при заключении договора. В связи с этим для
43
исключения возможности предвзятости или пристрастности при выборе
контрагента, необходимо установление конкурсных процедур его отбора.
Следует отметить, что в некоторых случаях возможен вполне
легальный отказ от конкурсных процедур в пользу административного
способа предоставления права, если получение этого права предполагает
некоторую этапность, которая, в свою очередь, уже предусматривает
проведение конкурсов.
Пример №2, «Назначение на должность государственной
гражданской службы из кадрового резерва производится без проведения
конкурса на замещение соответствующей вакантной должности».
Несмотря на то, что в соответствии с Федеральным законом «О
государственной гражданской службе в РФ» государственные гражданские
служащие назначаются на должность на конкурсной основе, указанная выше
норма не противоречит законодательству и не содержит рассматриваемого
коррупциогенного фактора, поскольку включение в кадровый резерв на
должность государственной гражданской службы само производится на
конкурсной основе. В связи с этим отсутствует необходимость повторного
проведения конкурса. Кроме того, назначение такого конкурса нарушало бы
законные права лица, включенного на конкурсной основе в кадровый резерв
на эту же должность, и лишило бы смысла существование самого института
кадрового резерва.
9. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для
реализации принадлежащего ему права,- установление неопределенных,
трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и
организациям
Когда требования (в том числе, в отношении перечня предоставляемых
документов), необходимые для реализации субъектом своего права либо
исполнения обязанности, (далее – требования) обременительны настолько,
что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся
неизбежными.
Неопределенные требования – требования, содержащие неясные,
неконкретные условия реализации права (например, получение информации
в одном органе, как условие получения информации в другом органе без
установления четкой и понятной последовательности действий заявителя).
Трудновыполнимые требования – требования, предполагающие
дополнительные физические, моральные или материальные затраты
заявителя, несоответствующие характеру получаемой государственной
(муниципальной) услуги и предполагаемому положительному эффекту от нее
(например, требование предоставить информацию, которую сложно или
невозможно получить и которая при этом не влияет на принятие решения о
предоставлении государственной (муниципальной) услуги).
44
Обременительные требования – требования, затрудняющие прохождение
административных процедур и получения конечного результата оказания
государственных (муниципальных) услуг за счет установления, например,
необходимости
гражданину
предоставить
информацию,
которой
государственный орган или орган местного самоуправления и так обладает.
Данный фактор чаще всего проявляется при реализации разрешительных
и регистрационных полномочий.
Пример: «К заявлению прикладывается:… копия удостоверения
личности заявителя, заверенная нотариально».
Условие
о необходимости нотариального заверения каких-либо
документов, особенно при возможности ознакомления с оригиналами,
является избыточным и обременительным для заявителя (а в условиях
больших очередей у нотариусов и необходимости оплаты его услуг, и
трудновыполнимым тоже).
Обнаружить коррупционные факторы в формулировке требований к
заявителю можно при анализе устанавливаемого нормативным правовым
актом перечня:
1) запрашиваемых у заявителя документов, необходимых для реализации
его права либо исполнения обязанности;
2) оснований для отказа в совершении действия (принятия решений) в
отношении заявителя (далее – отказ);
3) согласований и дополнительных процедур, необходимых для оказания
государственных (муниципальных) услуг заявителю.
При этом следует иметь в виду, что в случае, если перечень
требований, необходимых для выполнения заявителем, установлен
законодательством, которое не предусматривает их изменение или
дополнение иными нормативными правовыми актами, - такое изменение или
дополнение должно рассматриваться, как противоречие закону, и являться
предметом правовой экспертизы.
При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту следует
учитывать, что разновидностью коррупциогенного фактора в данном случае
являются:
1) открытый (не исчерпывающий) перечень оснований для отказа либо
запрашиваемых документов;
2) размытые, субъективно-оценочные основания отказа;
3) требования о прохождении дополнительных (излишних) процедур для
совершения действия (принятия решения) в отношении заявителя, не
являющихся обязательными в соответствии с законодательством;
4) наличие в процедуре оказания государственных (муниципальных)
услуг необходимости получения заявителем большого количества
согласований, являющихся излишними, то есть реально не влияющих на
принятие решения по существу.
45
Открытый (не исчерпывающий) перечень оснований для отказа либо
запрашиваемых документов.
Данный коррупционный фактор устраняется, если из формулировки
правовой нормы четко возможно установить пределы (ограничения)
полномочий субъекта правоприменительной деятельности по использованию
иных снования для отказа либо по запросу дополнительных документов.
Пример 1:
«И иные документы» - коррупционный фактор.
«И иные документы, подтверждающие право собственности заявителя
в соответствии с законодательством» - исключает коррупционный фактор.
Пример 2:
«В
регистрации
устава
территориального
общественного
самоуправления может быть отказано по иным основаниям»
коррупционный фактор.
«В
регистрации
устава
территориального
общественного
самоуправления (далее – ТОС) может быть отказано по иным основаниям,
установленным федеральным законом в отношении ТОС» - исключает
коррупционный фактор.
Размытые, субъективно-оценочные основания отказа.
Пример 1: «Представленные заявителем сведения не соответствуют
действительности».
При этом, если в нормативном правовом акте не определяется субъект,
устанавливающий такое несоответствие, а также порядок установления
несоответствия, данная формулировка признается коррупционным фактором.
Пример 2: «Должностное лицо вправе отказать в аккредитации
журналистов редакциям средств массовой информации, опубликовавшим
сведения о деятельности соответствующего органа, не соответствующие
действительности, а также материалы, порочащие честь и достоинство
его работников».
Исключить коррупционный фактор и коррупциогенность нормы может
следующая редакция данной нормы:
«Должностное лицо вправе отказать в аккредитации журналистов
редакциям средств массовой информации, опубликовавшим сведения о
деятельности
соответствующего
органа,
не
соответствующие
действительности, а также материалы, порочащие честь и достоинство его
работников, при наличии решения суда, вступившего в законную силу.».
Требования о прохождении дополнительных (излишних) процедур для
совершения действия (принятия решения) в отношении заявителя, не
являющихся обязательными в соответствии с законодательством.
Пример 1: «Для зачисления ребенка в дошкольное образовательное
учреждение родители (законные представители) предъявляют, документы,
46
указанные
п.2.6. настоящего Положения, а также ходатайство
работодателя.
Данная норма содержит коррупционный фактор, поскольку
установленное в ней требование о ходатайстве работодателя не
предусмотрено законодательством и не имеет никакого значения для
зачисления ребенка в дошкольное образовательное учреждение.
Пример 2: Создание комиссии для предварительного рассмотрения
какого-либо вопроса, не требующего комиссионного решения в
соответствии с законодательством, например, комиссии по рассмотрению
спорных вопросов предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и
коммунальных услуг.
Пример 3: Установление в административном регламенте требований
о проведении публичных слушаний по вопросу, не требующему в
соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми
актами обязательного вынесения на публичные слушания.
Наличие в процедуре оказания государственных (муниципальных) услуг
необходимости
получения
заявителем
согласований,
являющихся
излишними, то есть реально не влияющих на принятие решения по существу.
Пример: «Для принятия решения о назначении публичных слушаний по
инициативе населения города инициатор направляет в Думу города
заявление о проведении публичных слушаний с указанием вопроса публичных
слушаний и оснований для его вынесения на публичные слушания. Заявление
должно быть согласовано заместителем главы администрации города,
курирующим вопрос, выносимый на публичные слушания.».
Данная норма содержит коррупционный фактор. Установленное в ней
требование о согласовании должностного лица реально не оказывает влияния
на принятие либо непринятие решения Думы города о назначении
публичных слушаний. Проект такого решения Думы проходит необходимые
согласования, в ходе которых уже устанавливается правомерность вынесения
соответствующего вопроса на публичные слушания.
10. Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами) –
отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций
Данный коррупциогенный фактор представляет собой разновидность
коррупциогенного фактора рассмотренного выше – «отсутствие или
неполнота административных процедур», поскольку регламентация прав
граждан и организаций – это обязательная часть любого административного
регламента и стандарта государственной (муниципальной) услуги.
Однако формулировка «злоупотребление правом заявителя» дает
возможность предполагать, что в данном случае речь идет не о
потенциальной возможности нарушения прав граждан (организаций), а о
реальных умышленных действиях со стороны органов государственной
47
власти или органов местного самоуправления. Но в таком случае, нужно
вести речь не только и не столько об устранении коррупциогенного фактора,
но и о пресечении противоправных действий соответствующих органов и
(или) их должностных лиц. Между тем, несмотря на некоторую
некорректность формулировки данного коррупциогенного фактора, все же
рассмотрим его содержание.
Коррупциогенный нормативный правовой акт в данном случае
характеризуется, с одной стороны, тем, что в нем должна идти речь о
предоставлении каких-либо прав гражданам и организациям в рамках
реализации административных процедур, с другой стороны, должна
создаваться возможность злоупотребления этими правами со стороны
государственных (муниципальных) служащих, благодаря недостаточной их
регламентации.
На наличие данного коррупциогенного фактора могут указывать:
а) предоставление заявителю права свободно выбирать способ совершения
действия в рамках уже начавшейся административной процедуры;
б) предоставление заявителю права свободно выбирать сроки совершения
действия в рамках уже начавшейся административной процедуры;
в) предоставление заявителю возможности устранять препятствия после
подачи документов путем предоставления дополнительных или
исправленных документов
при отсутствии понятных и четко определенных условий совершения этих
действий.
Пример: «Для получения субсидии транспортная организация
предоставляет в Комитет следующие документы: а) заявление о
предоставлении субсидии; б) расчет размера субсидии по форме,
установленной Комитетом, подписанный заявителем и банком (в 2-х
экземплярах), и в сроки, устанавливаемые Комитетом по согласованию с
заявителем».
Установление свободы усмотрения заявителя в выборе сроков
предоставления расчета субсидии при отсутствии четкой регламентации его
действий после вступления в административные правоотношения с
Комитетом, дает возможность дискреционного поведения государственных
служащих. Устранение данного коррупциогенного фактора достигается
установлением либо конкретного срока предоставления расчетов субсидии,
либо условий определения такого срока.
Для выявления рассматриваемого коррупциогенного фактора эксперт
должен обращать внимание как на наличие, так и на отсутствие
совокупности норм:
а) устанавливающих перечень субъектов (граждан, организаций),
наделяемых соответствующим субъективным правом;
б) определяющих условия и основания для реализации субъективного права,
получения социального блага;
48
в) закрепляющих процедуру реализации субъективного права, в том числе,
сроки и способы совершения отдельных действий.
11. Юридико-лингвистическая неопределенность – употребление
неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного
характера
Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций
общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности
формулировок.
Перед экспертом не ставится задача проведения лингвистической
экспертизы, но он должен оценить качество норм в части, связанной с
возможными коррупциогенными проявлениями.
Следует учитывать, что;
неустоявшиеся термины – это термины, не имеющие широкого
использования в правоприменительной деятельности, в силу отсутствия
официального толкования или четкого нормативного закрепления
общепринятой формулировки (чаще всего, это научные категории, не
введенные пока в общественный оборот, например, «официальная дата
правового акта», «нормативные договоры» и др.);
двусмысленные термины – термины, имеющие в правоприменительной
деятельности две и более одновременно используемых формулировок,
закрепленных в разных нормативных актах с разным объемом содержания
(например, термин «члены семьи» в семейном и жилищном праве) либо
термины, используемые в одном правовом акте с разным объемом
содержания;
Пример №1: В Федеральном законе от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» термин
«иные органы местного самоуправления» используется в разных смыслах.
Так, согласно ч.1 ст.34 к иным органам местного самоуправления относятся
те органы, которые прямо не указаны в норме закона, то есть
контрольный орган муниципального образования в их состав не входит, а по
смыслу п.3 ч.1 ст. 43 в состав иных органов местного самоуправления
входит, в том числе, контрольный орган муниципального образования.
категории оценочного характера – это неясные неопределенные
формулы, не имеющие четких границ своего содержания и ориентированные
на их субъективное восприятие и оценку со стороны субъектов
правоприменения (использование таких формулировок как «разумный срок»,
«эффективность деятельности», «своевременно», «в случае необходимости»
и т.п.).
Пример №2: В исключительных случаях срок проведения выездной
плановой проверки может быть продлен руководителем Инспекции, но не
более, чем на 20 рабочих дней.
Формулировка «в исключительных случаях» является оценочной, не
позволяющей определить границы ее содержания и позволяет руководителю
49
Инспекции трактовать «исключительность» обстоятельств для принятия
решения о продлении срока проведения проверки в каждом конкретном
случае по-разному. Для устранения коррупциогенности данной нормы
необходимо установить исчерпывающий перечень обстоятельств, которые
относятся к исключительным.
При проведении антикоррупционной экспертизы необходимо обращать
внимание на наличие в тексте нормативного правового акта такой
разновидности
рассматриваемого
коррупциогенного
фактора,
как
обозначение одних и тех же явлений различными терминами.
Пример№3: В Федеральном законе от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
используются понятия «представительный орган муниципального
образования»
(ст.34)
и
«представительный
орган
местного
самоуправления» (ст.64)
Коррупционность указанных факторов, устраняется следующим
образом:
1) использование в тексте нормативного правового акта терминов,
понятий и формулировок, содержание которых исчерпывающем образом
раскрывается в действующем законодательстве, актах официального
толкования;
2) если в законодательстве содержание термина или понятия не
раскрыто, в подзаконном нормативном правовом акте должны даваться
определения этих терминов и понятий применительно к данному
подзаконному нормативному правовому акту.
Пример №4: «В настоящем Положении понятие «должностное лицо»
используется в значении, придаваемым ему Федеральным законом от
06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131).»
Пример №5: «Для целей настоящей Методики используются
следующие понятия:
коррупциогенность муниципального нормативного правового акта –
наличие в муниципальном нормативном правовом акте одного или
нескольких коррупционных факторов».
Часть 3. Оформление результатов антикоррупционной экспертизы,
выявившей коррупциогенные факторы
Из анализа действующих нормативных актов, составляющих правовую
основу проведения антикоррупционной экспертизы и определения понятия
50
«антикоррупционной экспертизы», содержащегося в законодательстве
следует, что результаты антикоррупционной экспертизы – это письменно
оформленные
выводы
лица,
уполномоченного
проводить
антикоррупционную экспертизу, основанные на всестороннем анализе
нормативного правового акта в соответствии с принципами проведения
указанной экспертизы, о наличии или отсутствии в нем коррупциогенных
факторов, и конкретные предложения по устранению выявленных
коррупциогенных факторов.
К результатам антикоррупционной экспертизы в зависимости от ее
субъекта относятся: заключения экспертов правотворческого органа,
требования прокурора, заключения иных органов.
При этом, исходя из рассмотренных выше принципов проведения
антикоррупционной экспертизы, можно сделать выводы об обязательных
требованиях к ее процедуре и содержанию ее результатов.
1. Лицо, проводящее антикоррупционную экспертизу, должно обладать
достаточным опытом и специальными знаниями и не
находиться в
состоянии конфликта интересов, непосредственно связанного с проведением
данной экспертизы.
2. Результаты антикоррупционной экспертизы оформляются в
письменном виде и подписываются проводившим ее лицом.
3. В первую очередь, необходимо анализировать установленные
законом или иным нормативным правовым актом пределы компетенции
правотворческого органа
на принятие нормативных правовых актов
соответствующего вида в данной сфере и по вопросу, регулируемому в
рассматриваемом нормативном правовом акте или содержащемуся в его
проекте.
4. Следует определить цель принятия нормативного правового акта,
являющегося предметом экспертизы, сопоставляя ее с положением ст.18
Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина
определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.
5. При проведении антикоррупционной экспертизы необходимо
применять системный анализ нормативного правового акта или его проекта в
сопоставлении не только с действующим законодательством, но и
соответствующей правоприменительной практикой в данной сфере.
6.
Антикоррупционная экспертиза действующего нормативного
правового акта должна включать в себя изучение практики принятия на его
основе индивидуальных правовых актов, с целью возможного выявления
фактов нарушения прав граждан в связи с реализацией установленных в нем
норм.
7.
Наличие жалоб граждан на нарушение их законных прав,
возникшее в связи с реализацией определенного нормативного правового
акта, является основанием для проведения антикоррупционной экспертизы
этого нормативного правового акта.
51
8. Результаты антикоррупционной экспертизы должны содержать
обоснование выводов эксперта относительно каждого выявленного
коррупциогенного фактора, быть мотивированными.
9. При проведении любой антикоррупционной экспертизы должны
учитываться результаты иных антикоррупционных экспертиз, проведенных в
отношении рассматриваемого нормативного правового акта или его проекта.
10. Результаты антикоррупционных экспертиз должны содержать
конкретные предложения по устранению каждого из выявленных
коррупциогенных факторов.
Заключения экспертов правотворческого органа
Результаты внутренней антикоррупционной экспертизы, выявившие
коррупциогенные факторы, указываются в заключении эксперта,
оформляемом письменно в виде отдельного документа.
Структура заключения должна включать вводную, описательную и
резолютивную часть:
Вводная
часть
должна содержать информацию о предмете
экспертизы и эксперте, а также реквизиты экспертного заключения:
1. Наименование
документа: «Заключение по результатам
антикоррупционной
экспертизы
_________________________________________________________________».
При этом указывается:
а) статус нормативного правового акта (если экспертизе подвергался проект
нормативного правового акта, это должно быть отражено);
б) форма нормативного правового акта (указ, постановление, распоряжение,
решение и др.);
в) наименование правотворческого органа или соответствующего
должностного лица (Правительство РФ, департамент внутренней политики
Ханты-Мансийского автономного округа, Дума городского округа М, глава
сельского поселения Л, начальник управления архитектуры администрации
города Н. и др.);
г) наименование нормативного правового акта или его проекта («О
бюджете», «О порядке проведения конкурса на включение в кадровый резерв
государственных служащих», «Об утверждении Положения о порядке
управления муниципальным имуществом» и др.);
д) реквизиты нормативного правового акта: регистрационный номер и дату
(для действующих нормативных правовых актов).
2. Информацию о лице, проводившем антикоррупционную экспертизу:
- Ф.И.О., должность, звание или классный чин (если имеется);
- наименование правотворческого органа, от имени которого действует;
- ссылка на документ, в соответствии с которым данное лицо, уполномочено
на проведение антикоррупционной экспертизы (например, реквизиты
правового акта главы муниципального образования о наделении
полномочиями эксперта).
52
3. Время (дата или период),
место составления экспертного
заключения по результатам антикоррупционной экспертизы, а также его
регистрационный номер (если имеется).
Описательная часть предназначена для изложения мотивированных
доводов эксперта относительно наличия в рассматриваемом нормативном
правовом акте или его проекте коррупциогенных факторов и должна
содержать:
1) перечень законов и иных нормативных правовых актов, на
основании и с использованием которых проводилась антикоррупционная
экспертиза;
2) анализ правотворческой компетенции органа (должностного лица)
принявшего (издавшего) рассматриваемый нормативный правовой акт или
подготовившего соответствующий проект;
3) анализ цели рассматриваемого нормативного правового акта или его
проекта;
4) анализ правоприменительных актов, принятых во исполнение
рассматриваемого нормативного правового акта, а также имеющихся жалоб
граждан и результатов их рассмотрения (при экспертизе действующего
нормативного правового акта);
5) ссылки на правоприменительную практику по данной сфере (если
таковая имеется);
6) краткое описание результатов иных антикоррупционных экспертиз,
проведенных в отношении рассматриваемого нормативного правового акта
или его проекта (с указанием информации о лице, проводившем такую
экспертизу, и реквизитов ее результатов)
7) прямые цитаты норм рассматриваемого нормативного правового
акта или его проекта, в которых обнаружены коррупциогенные факторы;
8) описание обнаруженных в нормах коррупциогенных факторов с
обоснованием отнесения выявленных дефектов нормативного правового акта
именно к коррупциогенным.
9) описание выявленных коррупциогенных факторов, содержащихся в
федеральных
законах
или
законах
субъекта
РФ
(навязанная
коррупциогенность) для последующего формирования соответствующих
законодательных инициатив.
Резолютивная часть отражает окончательные выводы эксперта в
четко сформулированном виде и его предложения о способах устранения
выявленных коррупциогенных факторов. Должна содержать:
1) констатацию наличия в нормативном правовом акте
коррупциогенных факторов;
2) перечень правовых норм с указанием соответствующих выявленных
в них коррупциогенных факторов;
3) конкретные предложения по устранению и (или) ограничению
коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативном правовом акте
или его проекте (например, путем внесения в него изменений или
53
дополнений, отмены действующего нормативного правового акта полностью
или в части,
подготовки проекта нормативного правового акта,
необходимого для заполнения пробела в правовом регулировании, дачи
официального толкования, подготовки законодательной или иной
правотворческой инициативы (если такая возможность предусмотрена
соответствующими правовыми актами) и др.
Заключение
по
результатам
антикоррупционной
экспертизы
подписывается экспертом, ее проводившим. Правовыми актами органов
государственной власти (органов местного самоуправления) могут быть
предусмотрены дополнительные правила составления и подписания
заключений по результатам антикоррупционной экспертизы принимаемых
(издаваемых) ими нормативных правовых актов и их проектов.
Выявленные в ходе внутренней антикоррупционной экспертизы
проектов нормативных правовых актов коррупциогенные факторы, как
правило,
устраняются до момента подписания соответствующего
нормативного правового акта. Исключения составляют случаи так
называемой
«навязанной
коррупциогенности»,
то
есть
когда
коррупциогенные факторы содержатся в законодательстве и воспроизводятся
в акте органа государственной власти или муниципальном правовом акте в
силу
требований закона, а полномочия у соответствующего
правотворческого органа на корректировку этих факторов отсутствуют.
Следует отметить, что отсутствие нормативного правового акта,
регламентирующего определенные отношения, принятие которого относится
к компетенции органа государственной власти или органа местного
самоуправления, создает почву для наиболее серьезных коррупционных
нарушений. Поэтому задача органов государственной власти (органов
местного самоуправления) заключается не только в том, чтобы довести до
совершенства уже имеющиеся правовые акты, но и в том, чтобы проводить
сбалансированную и оптимальную
правотворческую политику,
направленную на устранение пробелов правового регулирования в пределах
установленной компетенции.
Большую роль в этом играет разработка и утверждение так называемых
административных регламентов. Практика показывает, что многие органы
государственной власти и органы местного самоуправления стали
переименовывать в массовом порядке принятые ранее Правила
предоставления муниципальных услуг, различные порядки и инструкции в
«административные регламенты». При этом анализ правовых норм говорит о
том, что термин «административный регламент» не является собственным
наименованием конкретного документа, а обозначает определенную группу
муниципальных правовых актов, регламентирующих предоставление
муниципальных
услуг
и
порядок
взаимодействия
структурных
подразделений органов местного самоуправления в процессе их оказания.
Таким образом, подобные муниципальные правовые акты могут носить
любое наименование, главное чтобы они были понятны, детально
54
проработаны и отвечали цели их принятия. Правотворческому органу этого
можно достигнуть простым, но эффективным способом: поставить себя на
место получателя услуги и пройти весь предназначенный для него путь
(сбора документов, оформления, согласования и т.д.,) самостоятельно. При
использовании подобного подхода при подготовке муниципального
правового акта, все его несовершенства, неудобства, чрезмерности и
административные барьеры, становятся видны, как на ладони, что позволяет
принять (при устранении выявленных дефектов) действительно
антикоррупционный и эффективиый правовой акт.
Выявленные в ходе внешней антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актах (проектов нормативных правовых актов)
коррупциогенные факторы отражаются: в требованиях прокурора или
заключениях иных органов.
Требование прокурора
В соответствии с пп. 3,4 пункта 4 Приказа Генерального прокурора от 15
мая 2010 года № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете
реализации национальной стратегии противодействия коррупции»36
прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и
районов, другим территориальным, военным и иным прокурорам
специализированных прокуратур предписано усилить надзор за законностью
правовых актов органов государственной власти субъектов Российской
Федерации,
органов
местного
самоуправления,
включая
акты,
устанавливающие запреты и ограничения в сфере предпринимательской
деятельности, реализации прав и свобод граждан и
руководствуясь
методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г.
N 96, и положениями Приказа Генерального прокурора Российской
Федерации от 28 декабря 2009 г. N 400 «Об организации проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»37(далее по
тексту - Приказ №400), обеспечить организацию и проведение
соответствующей работы, результаты которой анализировать и обобщать не
реже одного раза в полугодие.
Согласно действующему законодательству при выявлении в
нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в
орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт,
требование об изменении нормативного правового акта (далее по тексту Требование)
с
предложением
способа
устранения
выявленных
Приказ Генерального прокурора от 15 мая 2010 года № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете
реализации национальной стратегии противодействия коррупции» // Правовая система «Консультант+»
37
Приказ Генерального
прокурора Российской Федерации «Об организации проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» от 28.12.2009 № 400 с последующими
изменениями // http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14293/
36
55
коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке,
предусмотренном
процессуальным
законодательством
Российской
Федерации.
Форма требования прокурора об изменении нормативного правового
акта утверждена Приказом №400:
В ________________________________
__________________________________
__________________________________
__________________________________
ТРЕБОВАНИЕ
об изменении нормативного правового акта с целью исключения
выявленного (ых) коррупциогенного (ых) фактора (ов)
г. (пос.) ________________
« _____ » __________ г.
Проведенной антикоррупционной экспертизой _______________________ _
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
(наименование нормативного правового акта)
установлено, что ________________________________________________________
_______________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
(излагаются со ссылкой на методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
выявленные коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения нормативного
правового акта).
На основании изложенного, руководствуясь ст. 9.1 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации»,
Т Р Е Б У Ю:
Внести изменения в ________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
(наименование нормативного правового акта)
путем
_______________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
(излагается способ устранения выявленных коррупциогенных факторов).
Требование подлежит обязательному рассмотрению __________________________
_______________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
(в зависимости от органа (должностному лицу), в который (которому) вносится требование, указывается
порядок рассмотрения требования, установленный ч. 3 ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации»).
56
О времени и месте рассмотрения требования заблаговременно
проинформировать прокурора.
О результатах рассмотрения требования незамедлительно сообщить
прокурору.
Прокурор (заместитель прокурора) _________________________________________
(должность, классный чин, Ф.И.О.)
(подпись)
При этом следует отметить несколько принципиальных моментов:
1. Требование прокурора (равно как и обращение в суд об оспаривании
акта) может быть направлено только по результатам антикоррупционной
экспертизы действующего нормативного правового акта, а не его проекта.
При этом Приказ №400 указывает на необходимость продолжения практики
информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии
коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящихся
к категории актов, установленных ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ, а
также в проектах нормативных правовых актов (п.1.10).
Таким образом, прокуроры могут направлять в адрес соответствующих
правотворческих органов информацию о коррупциогенности норм,
содержащихся в проектах их нормативных правовых актов (далее –
Информацияч). При этом, прокуроры должны контролировать процесс
корректировки проекта, на дефекты которого было обращено внимание в
Информации, и в случае неустранения коррупциогенных факторов на стадии
рассмотрения проекта, незамедлительно вносить
Требования после
вступления соответствующего нормативного правового акта в силу (либо
обращаться в суд об его оспаривании).
Кроме того, следует отметить, что в каждом случае необходимо
комплексно изучать ситуацию и оптимально подходить к выбору мер
прокурорского реагирования (не ограничиваясь внесением только
Требований).
Выбирая конкретные меры прокурорского реагирования при выявлении
нарушений исполнения антикоррупционного законодательства прокурорам
надлежит
использовать
все
меры
прокурорского
реагирования,
предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации», приказами Генерального прокурора Российской Федерации от
07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением
законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»38 и от
28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов»: принесение протестов на
противоречащие закону правовые акты, внесение требований об изменении
нормативных правовых актов в связи с выявлением в них коррупциогенных
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» //
Правовая система Гарант- Эксперт
38
57
факторов, внесение представлений об устранении нарушений законов,
объявление предостережений о недопустимости нарушения закона,
возбуждение дел об административных правонарушениях, вынесение
постановлений о направлении материалов в следственный орган или орган
дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам
выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства,
обращение в суд в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным
кодексом Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом
Российской Федерации39.
2. Антикоррупционная экспертиза (изучение на предмет выявления
коррупциогенных факторов) нормативных правовых актов органами
прокуратуры проводится в установленные абз. 1-3 п.5 Приказа №400 сроки:
акты федеральных органов и их должностных лиц - в течение двух
месяцев со дня принятия;
акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
территориальных органов федеральных органов, органов местного
самоуправления и их должностных лиц - в течение одного месяца со дня
принятия.
Кроме того, п.1.3. Приказа №400 предписано инициировать внесение
изменений в законодательные акты субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления в целях установления процедуры
представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки
принятых нормативных правовых актов.
Однако данное требование представляется неактуальным. Так,
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии
коррупции»40 (далее ФЗ №273) одним из основных принципов
противодействия коррупции называет публичность и открытость
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления,
а к основным направлениям деятельности государственных органов по
повышению эффективности противодействия коррупции
относит
обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Развивает тему информационной открытости органов власти
Федеральный закон от 9 февраля 2009 года №8-ФЗ «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления»41, согласно которого все нормативные правовые акты не
Маслова С.В. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений
законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью //
http://sibac.info/index.php/2009-07-01-10-21-16/1243-2012-02-13-14-08-59
39
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» //
Российская газета от 30 декабря 2008 г. N 266
40
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления» // Российская газета от 13 февраля 2009 г.
N 25
41
58
только должны быть опубликованы в СМИ во исполнение норм Конституции
РФ, но и размещены в сети Интернет.
Более того, установление субъектами РФ и органами местного
самоуправления отдельного порядка предоставления принимаемых ими
нормативных правовых актов в органы прокуратуры не соответствует их
правотворческой
компетенции
и
может
рассматриваться
как
коррупциогенный фактор.
3. При наличии оснований, в том числе по результатам анализа практики
правоприменения нормативного правового акта, прокурор вправе вернуться к
проведению антикоррупционной экспертизы акта или его части (абз.4 п.5
Приказа №400).
Данная норма является результатом непрерывности правового
регулирования и подтверждением того, что нормативный правовой акт
является «живым организмом», требующим постоянного внимания с целью
поддержания его в актуальном состоянии. Антикоррупционная экспертиза
одного нормативного правового акта не может быть сделана один раз и
навсегда.
С изменением законодательства, внедрением новых
административных
регламентов,
выработкой
определенной
правоприменительной
практики
может
возникнуть
объективная
необходимость в «корректировке» результатов ранее проведенной
антикоррупционной экспертизы, а точнее к проведению новой экспертизы.
Согласно Приказу №400 нижестоящим прокурорам необходимо
наладить взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной
экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу на
коррупциогенность (п.1.5.), организовать учет и проведение проверок по
обращениям, поступившим в органы прокуратуры согласно ч. 5 ст. 3
Федерального закона N 172-ФЗ (п. 1.8) и обеспечить гласность в
деятельности органов прокуратуры при проведении антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов, в том числе с использованием сети
«Интернет», организовать информационный обмен с общественными
организациями и объединениями (п.1.9.).
В данном случае обозначены те информационные источники, с
помощью которых может быть скорректирована или полностью изменена
ранее высказанная позиция прокурора по результатам антикоррупционной
экспертизы. Более того, все эти ресурсы необходимо использовать в любое
время осуществления прокурорского надзора, в том числе при реализации
иных антикоррупционных полномочий.
4. Требование об изменении нормативного правового акта может быть
отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом,
организацией или должностным лицом (ст.9.1. Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации»).
Подобные ситуации, конечно же, должны носить исключительный
характер, поскольку характеризуют, в первую очередь, профессиональную
подготовку
и
принципиальность
ответственных
за
проведение
59
антикоррупционной экспертизы и устранение коррупциогенных факторов
лиц.
Так, согласно абз.2 п.1.7. Приказа №400 должно быть обеспечено
участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом
заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью
исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов
законодательных (представительных) органов государственной власти
субъекта Российской Федерации. Кроме того, абз.3 п.1.6 Приказа №400
предписывает нижестоящим прокурорам при рассмотрении требований
занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики
правоприменения
нормативных
правовых
актов,
содержащих
коррупциогенные факторы.
Однако прокуроры не должны слепо отстаивать свою позицию,
изложенную в Требовании, если имеются достаточные основания считать ее
ошибочной или требующей корректировки. Именно для таких случаев и
предусмотрена возможность отзыва Требования.
Следует обратить особое внимание на то, что отозвать можно только то
требование, которое еще не было рассмотрено соответствующим
правотворческим органом и по нему не принято совершенно определенное
решение (согласно ст. 9.1. Федерального закона «О прокуратуре РФ» о
результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового
акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование).
5. Обязательность рассмотрения подразумевает, что согласно ст. 9.1.
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требование
прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит
обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или
должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня
поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного
правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации или в
представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному
рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.
Однако обязательность рассмотрения не означает обязательное
согласие с доводами, изложенными в Требовании, и безусловную
реализацию содержащихся в нем предложений. Для разрешения спорных
ситуаций абз.1 п.1.7. Приказа №400 предусмотрена необходимость, в случае
отклонения требований, использовать право на обращение в суд в порядке,
предусмотренном
процессуальным
законодательством
Российской
Федерации.
6. В Требовании согласно п.1.5. Приказа №400 должны быть указаны
конкретные предложения о способе устранения коррупциогенных факторов:
внесение изменений в нормативный правовой акт, отмена нормативного
правового акта (или его отдельных норм), разработка и принятие иного
нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор
60
Все предложения и требования, содержащиеся в правовых актах
прокуроров,
должны
соответствовать
фактически
установленным
обстоятельствам и требованиям закона. Особенность правового акта
прокурора заключается в том, что каждый акт индивидуален, обращен к
конкретному органу или должностному лицу, содержит указания на
нарушенный закон и предложения по устранению выявленных
правонарушений, восстановлению нарушенных прав граждан42.
К прокурорскому реагированию предъявляются определенные
требования. Оно должно быть своевременным и по возможности
оперативным,
обоснованным,
упреждающим,
достаточно
острым,
комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Оно должно
дополняться мерами предупредительно-профилактического характера.
Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее
результативны43.
Таким образом, имеется объективная необходимость во всестороннем и
полном изучении коррупциогенности правовых норм, что не может быть
достигнуто без четкого представления о способе их «нейтрализации».
7. Рассмотрение требований прокурора должно осуществляться с
участием представителей прокуратуры.
Так, в соответствии с абз.1 п.1.6. Приказа №400 руководителям органов
прокуратуры необходимо лично участвовать в заседаниях законодательных
(представительных) органов государственной власти субъекта Российской
Федерации или представительных органов местного самоуправления при
рассмотрении требований.
В данном случае, указанная норма оправдана и вполне реализуема,
поскольку коллегиальные органы принимают свои решения на
соответствующих заседаниях с предварительным обсуждением изложенной
в требовании прокурора позиции и различных мнений относительно
приведенных им обоснований.
Однако, в абз.2 п.1.6. речь идет об иных органах власти: нижестоящим
прокурорам надлежит обеспечить рассмотрение требований, направленных в
иные органы государственной власти и местного самоуправления,
организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры.
На практике это представляется весьма проблематичным, так как в
случае принятия решения должностным лицом от имени органа власти
единолично (например, руководителем структурного подразделения органа
государственной власти, главой муниципального образования и др.) никакой
единой процедуры рассмотрения Требований прокурора (равно как и иных
мер прокурорского реагирования) не существует. Как правило,
предварительное рассмотрение Требований прокурора осуществляется
Маслова С.В. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений
законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью //
http://sibac.info/index.php/2009-07-01-10-21-16/1243-2012-02-13-14-08-59
43
Прокурорский надзор: Учебник / (Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова.) 6-е изд., перераб. и доп. // М.:
Высшее образование, 2005. — 460 с.
42
61
последовательно теми структурами правотворческого органа, к которым
данное Требование имеет отношение (юридическими или кадровыми
службами, отраслевыми структурными подразделениями, заместителями
руководителя правотворческого органа) и может занимать несколько дней. В
связи с этим не представляется возможным определить дату и место
рассмотрения Требования прокурора. Даже, если предположить, что это дата
подписания ответа прокурору, то совершенно не ясно, в чем будет состоять
рассмотрение Требования с участием представителя прокуратуры.
При этом, если в органе власти предусмотрено существование какихлибо постоянно действующих коллегиальных органов (например, комиссий
по
урегулированию
конфликта
интересов,
штатных
комиссий,
градостроительных комиссий и др,), то на их заседаниях возможно
рассмотрение Требований прокурора по вопросам, относящимся к их
деятельности.
Так, согласно пп.5 пункта 4 Приказа от 15 мая 2010 года № 209 «Об
усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии
противодействия коррупции» при осуществлении прокурорского надзора
надлежит уделять особое внимание деятельности комиссий по соблюдению
требований к служебному поведению государственных служащих
Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, а также
работе подразделений кадровых служб территориальных подразделений
федеральных органов исполнительной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов по
профилактике коррупционных и других правонарушений;
8. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта
может быть обжаловано в установленном порядке.
Данная норма закреплена в ст. 9.1. Федерального закона «О прокуратуре
РФ». Однако ее существование не имеет особого правового смысла,
поскольку орган власти не заинтересован тратить время и силы на
обжалование акта прокурорского реагирования, если он может просто не
выполнять соответствующее требование прокурора, а правильность или
неправильность подобных действий будет определена в ходе судебного
разбирательства, инициированного не согласным с ними органом
прокуратуры.
Заключение иных органов носит рекомендательный характер и
подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом,
организацией или должностным лицом (в данном случае речь идет о
правотворческих органах – авторах нормативного правового акта или его
проекта, в котором, с точки зрения, «иного органа» выявлены
коррупциогенные факторы. При этом к «иным органам», исходя из
вышеизложенного, относятся заключения уполномоченных сотрудников
Министерства юстиции РФ и независимых экспертов.
Следует отметить, что обязательное рассмотрение заключений иных
органов соответствующим правотворческим органом не означает
62
необходимость его безусловного согласия с доводами и выводами,
изложенными в заключении, не означает это и принятие именно тех мер,
которые предложены в заключении.
Разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении
коррупциогенных
факторов,
согласно
Порядка,
утвержденного
Постановлением Правительства РФ, должны разрешаться в установленном
порядке. Однако законодательством такой порядок до настоящего времени не
установлен. В связи с этим нередко на практике возникают расхождения во
мнениях между правотворческим органом, органами прокураты,
осуществляющими общий надзор за правотворческой деятельностью ОМС, и
органами юстиции, осуществляющими внесение нормативных правовых
актов в государственный регистр.
Именно правотворческий орган несет всю полноту ответственности за
качество принимаемых (издаваемых) им правовых актов, в том числе с
возможностью их судебного оспаривания заинтересованными лицами. В
случае несогласия с заключением о наличии коррупциогенных факторов,
правотворческий орган имеет право оставить свой нормативный правовой
акт или его проект без изменения до момента установления нарушений
закона в судебном порядке. Решение соответствующего суда, в данном
случае, выступит в качестве некоего мерила разницы мнений: все, что
незаконно, должно быть приведено в соответствии с законом.
Однако, несомненно, все заключения иных органов должны тщательно
изучаться правотворческим органом не только с целью устранения дефектов
конкретного нормативного правового акта или его проекта, но и
совершенствования своей правотворческой деятельности в целом. Изучение
таких заключений является частью мониторинга качества правовых актов и
оказывает незаменимую помощь в работе над повышением эффективности
правового регулирования во всех сферах общественной жизни.
В связи с отсутствием в настоящее время какого-либо установленного
порядка рассмотрения заключений иных органов по результатам
антикоррупционной экспертизы, возможно применение общих правил
рассмотрения обращений граждан, установленных законодательством. По
результатам рассмотрения заключений правотворческий орган должен не
позднее 30 дней направить в соответствующий иной орган письменный ответ
с изложением мотивов несогласия с выводами экспертизы либо с указанием
мер, принятых для устранения выявленных дефектов нормативного
правового акта.
Представляется возможным применять изложенную выше структуру
экспертного заключения правотворческого органа к заключениям иных
органов.
63
В заключении хотелось бы сказать, что в настоящее время проведение
антикоррупционной экспертизы
обязательно не только в отношении
проектов, но и вступивших в законную силу нормативных правовых актов, а
само ее проведение осуществляется не только правотворческим органом, но
и органами прокуратуры, юстиции и различными институтами гражданского
общества.
Однако в законодательстве не установлены последствия неустранения
выявленных коррупционных факторов, в том числе, ответственность
правотворческого органа. В случае принятия противоречащего закону
правового акта, его можно обжаловать в судебном порядке (у судов имеется
соответствующая юрисдикция). В случае принятия коррупционного
правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной
опасности невозможно.
Кроме того, нет обязанности официально публиковать результаты
антикоррупционных
экспертиз,
проводимых
органами
местного
самоуправления самостоятельно.
В настоящее время, отрицательная
антикоррупционная экспертиза (и то только в случае ее публичности) может
лишь формировать определенное общественное мнение в отношении
конкретного нормативного правового акта или его проекта, но не сможет
служить основанием для привлечения к ответственности должностных лиц
или отмены коррупционного нормативного правового акта, если его нормы
прямо не противоречат закону.
Как уже отмечалось выше, законодательством не предусмотрена
антикоррупционная экспертиза актов ненормативного характера, хотя
именно при издании индивидуально-правовых актов в полной мере
проявляются коррупциогенные факторы и могут нарушаться установленные
законом права граждан и организаций. Подтверждением объективной
потребности в проведении антикоррупционной экспертизы актов
ненормативного характера является проведение на практике независимых
антикоррупционных экспертиз в отношении, например, проектов конкурсной
документации.
Так, от
Экспертного совета Московского антикоррупционного
комитета при Московской торгово-промышленной палате и независимого
эксперта Гребинюка Максима Валентиновича в Префектуру Зеленоградского
административного округа г. Москвы поступило заключение по результатам
проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного акта:
«Конкурсная документация на проведение открытого конкурса по отбору
субъектов малого и среднего предпринимательства для участия в долевом
строительстве Делового центра в Зеленоградском административном округе
64
города Москвы по адресу: г. Москва, г. Зеленоград, 16 мкр., пересечение
проездов № 657-649».
Конечно, конкурсная документация не является нормативным правовым
актом, но, во-первых, она была оценена в таком качестве независимыми
экспертами, а, во-вторых, в ходе экспертизы были выявлены изъяны
конкурсной документации, которые были бы признаны коррупциогенными
факторами, если бы действительно были обнаружены в нормативном
правовом акте. Например, в «Критериях определения победителя по
предмету конкурса (лота)», установлена в качестве критерия определения
победителя «информация о деловой репутации организации-претендента:
молодежное предпринимательство в иных сферах, в том числе имеющих
социальную значимость», который приносит претенденту, обладающему
данным качеством, 20 баллов к общему результату. Учитывая то
обстоятельство, что в документации не содержится определение
молодежного предпринимательства и определение сфер, имеющих
социальную значимость, данное положение содержит в себе указанный в
Методике коррупциогенный фактор, предоставляя членам комиссии «широту
дискреционных полномочий» и содержит в себе «отсутствие или
неопределенность условий или оснований принятия решения».
Не предусмотрено также проведение обязательной антикоррупционной
экспертизы в отношении нормативных договоров, заключаемых органами
власти, что дает возможность для возникновения дополнительных
коррупционных рисков.
На
основании
вышеизложенного,
требуется
существенная
корректировка антикоррупционного законодательства с целью повышения
его эффективности.
65
Related documents
Об утверждении формы заключения по результатам
Об утверждении формы заключения по результатам
Антикоррупционная экспертиза № 1
Антикоррупционная экспертиза № 1
Список юридических лиц, аккредитованных Минюстом России в
Список юридических лиц, аккредитованных Минюстом России в
Памятка по проведению антикоррупционной экспертизы
Памятка по проведению антикоррупционной экспертизы
ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОДГОТОВКИ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИТОГОВОЙ АТТЕСТАЦИИ ПО КУРСУ «ТЕОРИЯ
ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОДГОТОВКИ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИТОГОВОЙ АТТЕСТАЦИИ ПО КУРСУ «ТЕОРИЯ
правительство республики коми - управление республики коми
правительство республики коми - управление республики коми
Памятка по проведению антикоррупционной экспертизы
Памятка по проведению антикоррупционной экспертизы
Аннотация рабочей учебной программы по дисциплине «ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА»
Аннотация рабочей учебной программы по дисциплине «ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА»
Download
advertisement