102_Mironov

В. МИРОНОВ,
кандидат юридических наук, доцент
КОНФЕДЕРАТИВНЫЕ СОЮЗЫ:
ИСТОРИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И
ПРАВОВАЯ ОСНОВА
Термин «конфедерация» довольно часто использовался и
используется до сих пор в науке юриспруденции. В основном
данный термин применялся для обозначения одной из форм
государственного устройства, а сама конфедерация как одна из
правовых категорий изучалась в рамках рассмотрения темы
«Форма государства»1.
Однако в последнее время наметились определенные
изменения в категории «конфедерация». Как справедливо замечает
в своей работе кандидат юридических наук Г.А. Князев,
проблемность
ситуации
заключается
в
несоответствии
существующего уровня научных знаний о конфедерации
современным потребностям, в их недостаточности для решения
новых задач познания2.
Наиболее остро устаревшие характеристики конфедерации
обнаруживают свою несостоятельность в вопросе о правовых
основах конфедерации, ибо решение именно этого вопроса
обусловливает изучение конфедерации конкретной отраслью
юридической науки. А промедление в решении этого вопроса
может привести к тому, что конфедерация не станет предметом
изучения ни в государственном, ни в международном праве3.
Представляется, что в настоящее время важно создать
теоретическую основу дальнейших исследований конфедерации,
причем в первую очередь путем отнесения исследуемого феномена
См., например: Теория государства и права: Учебник / Под ред. проф.
В.В. Лазарева. — М.: Право и закон, 1996. — С. 308; Теория государства
и права: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и дополн. / Под ред. Н.И.
Матузова, А.В. Малько. — М.: Юристъ. — 2001. — С. 203.
2
См.: Князев Г.А. Конституционные основы конфедерации: Дис. … канд.
юрид. наук. — Санкт-Петербург, 2000. — С. 3.
3
Там же.
1
к конкретной области знаний, а также получения первичных
результатов о ее базовом признаке — правовой основе.
В рамках решения указанных задач необходимо дать
историческую
характеристику
конфедерации,
определить
правовую основу создания и деятельности данного образования,
для чего, в частности:
— выявить правовые особенности конфедерации, установить
ее правовой статус и причины возникновения единства
суверенитета в ней, а на основе этого обосновать отличительный
признак конфедерации и сформулировать ее определение;
— отобрать
и
сгруппировать
в
территориальнохронологическом порядке примеры конфедерации и устранить
затруднения в их классификации;
— раскрыть свойства конфедеративного (союзного) договора
как особой разновидности договора между государствами и на
основе этого определить соотношение международного и
конституционного права в оформлении конфедерации.
Вместе с тем следует определить терминологию исследуемой
темы.
Ученые выделяют равнозначные понятия: «конфедеративное
государство» и «конфедеративный союз»1. Однако насколько эти
оба понятия соответствуют правовой природе конфедерации?
Можно ли конфедерацией называть одновременно союз государств
и одно государство, состоящее из суверенных субъектов? Не
является ли это одним и тем же образованием? Возможно ли
вообще конфедеративное государство? Этот вопрос даже
выносится в предисловие одной из статей в «Российской газете»,
посвященных Союзному государству2.
См., например: Попов Р.В. Конфедерация государств (история и
современность): Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2002; Князев Г.А.
Конституционные основы конфедерации: Дис. … канд. юрид. наук. —
Санкт-Петербург, 2000.
2
См.: Кузнечевский В. Единое гражданство для соседей // Российская
газета. — 1999. — 26 февраля.
1
5
В современной научной литературе прочно утвердилось
мнение о том, что конфедерация не является государством1.
До того, как это произошло, авторы, придерживающиеся такой
позиции, делали существенную оговорку: конфедерация не
является
государством2.
Например,
профессор,
доктор
юридических наук Б.М. Лазарев считает конфедерацией союз
государств, в результате которого нового, более крупного
государства не возникает3. С ним соглашается другой ученый —
профессор, доктор исторических наук Т. П. Коржихина, которая
пишет, что нового государства при объединении в таком союзе
государств не образуется4.
Некоторые авторы более подробно останавливаются на
объединяющем начале конфедеративного союза, указывая, какими
субъектами он не образуется: конфедерацией5 или независимыми
См., например: Ржевский В.А. О юридической природе форм нового
содружества независимых государств // Государство и право. — 1992. —
№ 6; Беляев В.А., Хайфуллина Ю.Р. Трансформация РФ и право сецессии
// Материалы Международной научно-практической конференции
«Федерализм — глобальные и российские изменения». — Казань, 1993.
— С. 248; Златопольский Д.Л. Государственное единство РФ: некоторые
аспекты проблемы // Вестник Московского университета. — Серия
«Право». — 1994. — № 4. — С. 11; Арановский К.В. Государственное
право зарубежных стран: Учебник. — М.: ИНФРА- НОРМА-М, 1998. —
С. 210.
2
См., например: Аффольтер А. Основные черты общего государственного
права. — Казань. 1895. — С. 53; Палиенко Н.А. Конфедерация, федерация
и Союз Советских Социалистических республик. — Одесса, 1923. С. 17.
3
См.: Лазарев Б.М. Федерация или конфедерация. Новый Союзный
договор: поиски решений. — М., 1990. — С. 71.
4
См.: Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь
1917 — декабрь 1991: Учебник. — М.: РГГУ, 1994. — С. 11.
5
См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие,
содержание, вопросы становления). — М.: Юристъ, 1994. — С. 136.
Д.Л. Златопольский даже утверждает, что конфедерация не создает
государственного объединения, мотивируя это тем, что она не является
государством. Однако такое обоснование неубедительно, ибо одно
государство не может создавать государственное объединение. Такой
возможностью обладает только совокупность государств, которой,
собственно, и является конфедерация в объективном смысле. См.:
Златопольский Д.Л. Государственное единство РФ: некоторые аспекты
проблемы // Вестник Московского университета. — Серия «Право». —
1994. — № 4. — С. 11.
1
6
государствами союза1. Так, профессор И.А. Палиенко считал, что
не образуется общего, объединяющего всех членов конфедерации
государства2. Профессор Г.В. Александренко указал субъект
бездействия — союз государств3.
Таким образом, имеющиеся в научной литературе суждения о
соотношении понятий «конфедерация» и «государство» не
подтверждаются ни теорией, ни практикой.
Однако конфедерация государств на практике вполне может
стать
единым
государством4.
В
ходе
трансформации
конфедеративного союза в единое государство все значимые
характеристики конфедерации, как правило, будут утрачены. В
данной ситуации встает вопрос о правомерности идентификации
полученного государственного образования конфедерации.
Вместе с тем термин «конфедеративное государство»
распространен в отечественном праве. Однако он известен, прежде
всего, потому, что был использован в третьем проекте Союзного
договора 1991 г. (так называемый Договор о Союзе Суверенных
Государств) для характеристики нового союза5. Этот термин
пришел на смену более широкому понятию «союзное
государство», применявшемуся в Договоре об образовании СССР
(преамбула)6, а также в Конституциях СССР 1936 г. (ст. 13)1 и
1977 г. (ст. 70)2.
См.: Колесников А. Федерация и конфедерация: исторический выбор //
Агитатор. — 1989. — № 18. — С. 15.
2
См.: Палиенко Н.А. Конфедерация, федерация и Союз Советских
Социалистических Республик. — Одесса, 1923. — С. 17.
3
См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм (критический анализ
буржуазных федераций и буржуазных теорий федерализма). — Киев:
Издательство АН Украинской ССР, 1962. — С. 46.
4
В качестве примера можно назвать такое государство, как Соединенные
Штаты Америки, преобразовавшееся из конфедеративного союза
самостоятельных штатов.
5
См.: Постановление ВС РФ от 12 декабря 1991 г. № 2014-1 «О
ратификации Соглашения о создании Содружества независимых
государств» (вместе с Соглашением от 8 декабря 1991 г. «О Создании
Содружества независимых государств») // Ведомости СНД и ВС РФ. —
1991. — № 51. — Ст. 1798.
6
См.: Договор об образовании Союза Советских Социалистических
Республик (принят в г. Москве 30.12.1922 на I съезде Советов СССР) //
Съезды Советов в документах. 1917—1936. Т. III. — М., 1960. — С. 18—
22.
1
7
И в настоящее время термин «конфедеративное государство»
иногда применяется в литературе в качестве названия одной из
форм государственного устройства3. Некоторые авторы4
используют его как синоним термина «субъект конфедерации».
Важно отметить, что практика идентификации терминов
«государство» «конфедерация» основана на необоснованной
подмене одной категории другой. Речь идет о союзе государств и
государственном союзе. Так, профессор Д. Златопольский,
полагая, что «конфедеративное государство» СНГ предлагалось
создать вместо федерации, утверждает, что такая идея отражает
некомпетентность создателей документа и полное непонимание
ими важного вопроса государственного строительства. Свое
мнение он мотивирует отсутствием практики государственного
строительства
конфедеративного
государства,
а
также
утверждением о том, что конфедерация не является государством5.
Другой ученый, кандидат юридических наук А.З. Намазов
отмечает юридическую несостоятельность словосочетания
«конфедеративное государство» и критикует предпринятые в
печати попытки его обоснования6. С ним соглашается кандидат
См.:
Конституция
(Основной
Закон)
Союза
Советских
Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII
Съезда Советов СССР от 5.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. —
1936. — № 283.
2
См.:
Конституция
(Основной
Закон)
Союза
Советских
Социалистических Республик (принята ВС СССР 7.10.1977) // Ведомости
ВС СССР. — 1977. — № 41. — Ст. 617.
3
См., например: Джергения А. Конфедерация лучше конфронтации: пути
урегулирования грузино-абхазского конфликта // Правда. — 1995. —
28 июня. — С. 3; Лысенко В.Н. Проблемы развития федеративных
отношений в современной России. — М.: Феникс, 1995. — С. 15;
Казанчев Ю.Д. Конституционное право РФ. Вопросы и ответы: Учебное
пособие. — М.: Бизнес Консалтинг центр, 1998. — С. 18.
4
См.: Колесников А. Федерация и конфедерация: исторический выбор //
Агитатор. — 1989. — № 18. — С. 14.
5
См.: Златопольский Д.Л. Государственное единство РФ: некоторые
аспекты проблемы // Вестник Московского университета. — Серия
«Право». — 1994. — № 4. — С. 11.
6
См.: Намазов А.З. От СССР к СНГ: правовые проблемы
государственного суверенитета: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М.,
1992. — С. 17, 18.
1
8
юридических наук А.Е. Козлов, утверждая, что «конфедерация не
может стать конфедеративным государством»1. Свою позицию эти
ученые объясняют невозможностью существования нескольких
суверенитетов в одном государстве.
В отечественной доктрине 90-х гг. прошлого века
государствоведы подвергают критике подход к конфедерации как
к форме государственного устройства и подчеркивают ее
международно-правовой характер. Так, доктор юридических наук,
профессор Б.М. Лазарев пишет, что конфедерация — это всего
лишь союз государств, отношения субъектов которого
регулируются исключительно международным правом2.
М.Л. Костенко и Н.В. Лавренова также представляют
конфедерацию не как форму государственного устройства,
поскольку речь идет о нескольких суверенных государствах, а как
«созданный международным договором для достижения
определенных целей союз (объединение) государств»3.
Кандидат
юридических
наук
А.Е.
Козлов,
считая
конфедерацию союзом государств, все же полагает, что следует
выделять международно-правовые конфедерации, выступающие
как единое целое только в международных отношениях, и
государственно-правовые конфедерации, которые «организуют
государственно-правовые
отношения
объединившихся
4
государств» .
Другой ученый, кандидат юридических наук, доцент В.И.
Лафитский утверждает, что конфедерации как формы союза
государств, сохраняющих суверенитет в полном объеме, в
настоящее время не существует нигде. Ссылаясь на опыт истории
конфедерации, он указывает, что эта форма является переходной
либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме
См.: Козлов А.Е. Федерализм и демократия на форуме юристов: Доклад
// Государство и право. — 1992. — № 4. — С. 147.
2
См.: Лазарев Б.М. Федерация или конфедерация? // Новый Союзный
договор: поиски решений. — М., 1990. — С. 72.
3
См.: Костенко М.Л., Лавренова Н.В. ЕС после Маастрихта: федерация,
конфедерация или международная организация // Государство и право. —
1994. — № 4. — С. 108.
4
Цит. по: Козлов А.Е. Парламентаризм и союз государств // Разделение
властей и парламентаризм. — М., 1992. — С. 80.
1
9
устройства. По сути, совмещая в себе черты как международноправовой, так и государственно-правовой организации, она под
воздействием тех или иных причин теряет равновесие,
необходимое для ее сохранения1.
Известный австрийский юрист Ф. Эрмакора, написавший
статью «Конфедерация и другие союзы государств» для 12-томной
Энциклопедии международного права, излагает понятие
конфедерации, которое сложилось в западноевропейской науке. Он
отмечает, что с XIX в. конфедерациями стали называться
образования, создаваемые государствами для достижения общих
целей. При крайней неопределенности и расплывчатости понятия
конфедерации, главным в нем является то, что это «ассоциация
двух или более суверенных государств, в которой суверенитет
членов сохраняется»2. К конфедерациям относятся, пишет он, все
виды объединений государств: унии, альянсы, союзы и т. д. — все
то, что ныне объединяется термином «международные
организации»3.
Вместе с тем конфедеративный союз имеет ряд отличий от
межгосударственной организации. Так, например, в отличие от
международной
организации,
которая
оформляется
международным договором, как обыкновенное юридическое лицо
публичного права, конфедерация, подобно государству,
приобретает свою международно-правовую правосубъектность
путем признания ее в качестве субъекта международного
публичного права иностранными государствами.
Как считает кандидат юридических наук Г.А. Князев, нельзя
отождествлять
различные
объединения
государств
—
конфедеративный союз и международную организацию, т. к. это
различные категории правовых форм: если международная
организация представляет собой организационно-правовую форму
См.: Лафитский В.И. Дорога, ведущая в тупик? О конфедеративной
форме устройства государства // Народный депутат. — 1991. — № 4. —
С. 15.
2
Цит. по: Еrmakora F. Allgemeine Staatslehre, — I Berlin, 1970. — S. 151.
3
Там же.
1
10
(юридического лица), то конфедерация — государственноправовую форму (некоторые ученые считают, что государства)1.
Другой ученый, кандидат юридических наук Р.В. Попов,
анализируя правовую природу конфедеративного союза, приходит
к выводу о ее уникальности посредством сравнения конфедерации
с наиболее близкими ей образованиями: государством,
международной организацией и федеративным государственным
образованием2.
Так, в отличие от суверенного государства конфедерация, т. е.
союз государств, сохраняющих суверенитет, состоит из
государств-членов, которые сохраняют свое качество суверенных
образований. Это наделяет конфедеративный союз определенными
наднациональными качествами, позволяющими ему выступать в
этом наднациональном качестве субъектом международноправовых отношений3. Что же касается международной
организации, то входящие в международную организацию
государства всегда суверенны: они не передают организации право
осуществлять суверенитет, а лишь уполномочивают ее действовать
от их имени в строго определенной области и в строго
ограниченных пределах и в этих целях предоставляют те
полномочия, которые считают необходимыми4.
В отличие же от федерации, конфедерации создаются для
достижения определенных ограниченных целей в пределах
известного исторического периода.
Суверенные государства, образовавшие конфедерацию,
остаются
субъектами
международно-правового
общения,
продолжают иметь собственное гражданство, системы органов
власти, управления, правосудия. Они осуществляют власть
самостоятельно, устанавливают собственные конституции. Акты,
принимаемые на уровне конфедерации, требуют своего одобрения
высшими органами государственной власти государств, входящих
См.: Князев Г.А. Конституционные основы конфедерации: Дис. … канд.
юрид. наук. — Санкт-Петербург, 2000. — С. 72.
2
См.: Попов Р.В. Конфедерация государств (История и современность):
Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2002. — С. 40.
3
См.:
Ушаков
Н.А.
Суверенитет
и
его
воплощение
во
внутригосударственном и международном праве // Московский журнал
международного права. — 1994. — № 2. — С. 7.
4
См.: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 41.
1
11
в конфедерацию. Члены конфедерации имеют самостоятельные
источники дохода, часть которого может выделяться в бюджет
конфедерации. Армия конфедерации состоит из воинских
контингентов государств — членов конфедерации, направляемых
по их решению в распоряжение общего командования1.
Одним из свойств конфедеративного союза, как отмечают
большинство исследователей2, является его нестабильность.
Причина тому — в наличии определенных целей, ради которых
создается тот или иной конфедеративный союз. При достижении
этой цели либо при утрате интереса к ней конфедерация неизбежно
распадается. Все это дает основание считать конфедерацию
сложным государственным образованием, союзом суверенных
государств-субъектов конфедерации.
Исторических примеров конфедеративных образований как
формы союза государств, сохраняющих суверенитет практически в
полном объеме, было достаточное количество. Образовывались
они на различных этапах развития истории, но после
непродолжительного существования либо полностью распадались,
либо обретали федеративную форму государственного устройства.
История государственных образований позволяет вполне
обоснованно причислить к конфедеративным образованиям
следующие союзы государств:
— Швейцарскую конфедерацию в 1291—1798 гг. и 1815—1848
гг.;
— Республику Соединенных провинций в Нидерландах в
1579—1795 гг.;
— Германскую конфедерацию в 1815—1866 гг.;
— Соединенные Штаты Америки в 1781—1787 гг.;
— Конфедеративные Штаты Америки в 1861—1865 гг.
Несмотря на расцвет и наиболее плодотворное развитие
объединений государств в форме конфедераций именно в средние
Там же. — С. 50.
См., например: Лафитский В.И. Дорога, ведущая в тупик? О
конфедеративной форме устройства государства // Народный депутат.
— 1991. — № 4. — С. 15; Златопольский Д.Л. Государственное единство
РФ: некоторые аспекты проблемы // Вестник Московского университета.
— Серия «Право». — 1994. — № 4. — С. 11.
1
2
12
века1, некоторые дореволюционные авторы в России2 довольно
часто приводят в качестве примеров конфедерации различные
союзы Древнего мира. И здесь чаще всего называется Ахейский
Союз, который и некоторые современные зарубежные авторы3
считают классическим образцом конфедерации.
Однако такая позиция не была общепринятой. Если И.
Маевский считает Ахейский и Этолийский союзы несомненными
конфедерациями4, то профессор кафедры международного права
Московского государственного университета А.С. Ященко
утверждает, что они представляют собой настоящие федеративные
государства5.
Как бы то ни было, решение данного дискуссионного вопроса
не имеет прикладного значения, поскольку эти союзы
существовали до появления таких понятий, как «суверенитет» и
«конституция». Именно поэтому, как справедливо замечает
кандидат исторических наук Р.В. Попов, современные методы
определения формы государственного устройства для древних
союзов непригодны6.
В СССР конфедерацию считали формой государственного
устройства, присущей только буржуазным государствам7.
Об этой закономерности говорит, в частности, кандидат юридических
наук Р.В. Попов. См.: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 50.
2
См., например: Вильсон В. Государство: прошлое и настоящее
конституционных учреждений. — М.: Изд. В.М. Саблина, 1905. — С. 504;
История политических учений в Соединенных Штатах. Федералист и
трактаты Кальгуна: Исследование С. Фортунатова. — М., 1879. — С. 25;
Маевский И. Федерализм. — М. — Киев: Книгоиздательство И.
Маевского, 1917. — С. 6; Ященко А. Международный федерализм: идея
юридической организации человечества в политических учениях до конца
XVIII в. — М., 1908. — С. 259; Мищенко Ф. Федеративная Эллада и
Полибий // Полибий. Всеобщая история в сорока книгах / Пер. с
греч. Ф.Г. Мищенко. — М., 1890. — Т. 1. — С. 1. ССХ III.
3
См.: Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Политические
исследования. — 1995. — № 5. — С. 107.
4
См.: Маевский И. Указ. соч. — С. 6.
5
См.: Ященко А. Указ. соч. — С. 259.
6
См.: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 50.
7
См., например: Петров B.C. Сущность, содержание и форма
государства. — Л.: Наука, 1971. — С. 120.
1
13
В настоящее время прежние подходы в данной области были
подвергнуты критике: «Буржуазный ученый, даже наиболее
современный, берет эти различные виды государственных
объединений всех исторических и даже доисторических эпох и
ищет в них общие признаки, пытается свести их всех к единой
абстрактной формуле. Такая работа бесплодна и ничего дать не
может, кроме более или менее удачных, остроумных, даже
блестящих формул без всякого содержания»1.
В результате этого античные примеры конфедеративных
образований не принимаются во внимание. В новейших работах
российских ученых2 в качестве примеров конфедераций
фигурируют совершенно иные древние союзы: Морской союз
греческих полисов, Делосский союз и другие.
Если союзы Древнего мира представляют интерес с позиции
исторического уяснения сущности территориального объединения,
то средневековые объединения государств (по праву считавшиеся
приоритетной формой государственного устройства), вне всякого
сомнения, являются ценной эмпирической базой для проведения
исследования и выявления сути конфедерации государств.
В качестве исторических особенностей эпохи средневековья,
приведших к интенсивному образованию конфедеративных
союзов, следует назвать следующие:
— оформление
основных
государств
на
территории
современной Европы;
— рост вооруженных конфликтов с целью подчинения
соседних
государств
(акцент
вооруженных
конфликтов
перемещается от внутригосударственных к внешнеполитическим);
— нехватка внутренних ресурсов отдельно взятого государства
для достижения внешнеполитических целей.
Среди конфедераций XVIII в. особый интерес представляют
Соединенные
провинции
(Нидерланды)
1579—1795
гг.,
уступающие по частоте приведения в качестве примеров
конфедерации только Швейцарии, США и Германскому союзу3.
Цит. по: Стучка П. Учение о государстве и о конституции РСФСР. —
М.: Красная Новь, 1922. — С. 84.
2
См., например: Арановский К.В. Государственное право зарубежных
стран. — М.: Форум - ИНФРА-М., 1998. — С. 211.
3
См.: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 16.
1
14
В литературе встречаются мнения о том, что Нидерланды были
чем-то средним между конфедерацией и федерацией, либо союзом
государств, приближавшимся к типу союзного государства.
Великий русский российский ученый, профессор А.Д. Градовский,
рассматривая
Голландскую
республику
среди
других
конфедераций, видел в ее учредительном акте (договор Утрехтской
унии от 29 января 1579 года) «основные черты союзного
государства вообще»1.
Вместе с тем Соединенные провинции (Нидерланды) явили
собой классический пример конфедеративного союза, который в
последствии был преобразован в самостоятельное государство.
При всем при этом изначальный посыл образования данного союза
ничего общего не имел с причинами возникновения
самостоятельного государства, что, соответственно позволяет
отнести
исследуемое
государственное
образование
к
конфедерациям.
Отдельно следует сказать о Ганзейской лиге, существовавшей в
1367—1669 гг., которую тоже нередко относят к конфедерациям2.
Однако некоторые авторы не согласны с таким утверждением.
В качестве оснований своего несогласия они выдвигают либо ее
характеристику как средневекового союза городов3, либо то, что
Ганза была не межгосударственным, а скорее межрегиональным
союзом4.
Данные утверждения имеют под собой достаточно серьезные
основания. Безусловно, Ганзейская лига по своим характеристикам
не может быть отнесена к конфедеративному образованию,
поскольку более подходит под характеристики международной
организации. С другой стороны, данный союз в силу передачи ряда
полномочий от городов союзу ради достижения некой общей цели
Цит. по: Градовский А.Д. Государственное право важнейших
европейских держав: Лекции. — СПб., 1895. — С. 103.
2
См., например: Брюнчли В. Общее государственное право. — М., 1865.
— С. 211; Каменская Г., Родионов А. Унитарное государство —
Федерация — Конфедерация // Российская провинция. — 1993. — № 1.
3
См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. — СПб., 1908. — С. 566.
4
См.: Жилин А.А. Теория союзного государства: разбор главнейших
направлений в учении о союзном государстве и опыт построения его
юридической конструкции. — Киев, 1912. — С. 130, 131.
1
15
достаточно
близок
по
своим
характеристикам
и
к
конфедеративному образованию.
Самым
распространенным
в
литературе
примером
конфедерации является Швейцария. Одни авторы1 ограничиваются
простым упоминанием о ней, но большинство исходит из того, что
в Швейцарии существовала
конфедерация с
момента
возникновения конфедеративного союза на основе договора 1291 г.
трех кантонов — Ури, Швица и Унтервальдена. Некоторые авторы
годом создания конфедерации считают 1315 г. (год победы
кантонов над австрийскими войсками у Моргартена)2 или даже
1648 г. — год международного признания.
Швейцарская
конфедерация
стала
объединением
22
самостоятельных, слабо связанных между собой субъектов
(кантонов). Актом, зафиксировавшим правовую природу
Швейцарии, стал договор 1815 г., в соответствии с которым
кантоны имели свою монету, свое гражданство, самостоятельно от
своего имени заключали торговые договоры с иностранными
государствами, а также определяли формы внутреннего
управления.
Позднее, в 1848 г., была принята Конституция Швейцарии,
которая вместо союза государств (Staatenbund), утвержденного
Договором 1815 г., учредила союзное государство (Bundesstaat),
ставшее фактически федеративным3.
Конфедерации возникали не только в Европе. Опыт
интеграционных объединений на американских континентах
представляется также весьма показательным.
Существовавшая конфедерация Соединенных Штатов Америки
до преобразования ее в федеративное государство стала объектом
См., например: Градовский А.Д. Программа лекций по государственному
праву, читанных в 1877/8 академическом году. — СПб.: Изд. СПетербургского университета, — С. 785; Клименко Б.М. Проблемы
правопреемства на территории бывшего Союза ССР // Московский
журнал международного права. — 1992. — № 1. — С. 5; Баглай М.В.
Конституционное право Российской Федерации. — М.: НОРМА ИНФРА-М, 1998. — С. 285; Назаренко Г.В. Теория государства и права.
— М.: Ось-89, 1999. — С. 39.
2
См.: Градовский А.Д. Государственное право важнейших европейских
держав. — СПб., 1885. — С. 102.
3
См.: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 22.
1
16
исследования многих как отечественных, так и зарубежных
исследователей1.
Конфедерация США не была государством в собственном
смысле слова. Она представляла собой не союзное государство, а
союз самостоятельных государств. Поэтому статьи конфедерации
являлись некой разновидностью международного договора, а не
основной закон единого государства. Хотя конфедеративный союз
суверенных американских штатов и не был государством, но в его
рамках были заложены некоторые экономические, политические и
психологические основы той американской действительности,
юридической основой которой явилась позднее Конституция
1787 г.
Так или иначе, но юридическое оформление федеративного
государства в США единодушно связывается с Конституцией
1787 г. Однако относительно федеративного устройства
государственности в США до гражданской войны 1861—1865 гг. в
научной литературе имеются разногласия. Одни авторы2
утверждают, что США продолжали оставаться конфедерацией,
другие считают такую точку зрения неправильной, полагая, что
США были преобразованы в федерацию3.
См., например: Автономов А.С., Васильева Т.А., Чиркин В.Е. и др.
Федерализм: Теория. Институты. Отношения (сравнительно-правовое
исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. — М.: Юристь, 2001. — С. 25;
Градовский А.Д. Государственное право важнейших европейских держав.
— СПб., 1885. — С. 103; Колесников А. Федерация и конфедерация:
исторический выбор // Агитатор — 1989. — № 18. — С. 15; Корнев В.
Автономия, федерация, самоуправление: история и современность //
Советская юстиция. — 1993. — № 10. — С. 5; Чиркин В.Е. Модели
современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и
право. — 1994. — № 8, 9. — С. 154.
2
См.: Конституции и законодательные акты буржуазных государств
(XVII—XIX вв.):Сборник документов / Под ред. проф. П.Н. Галанзы. —
М.: Юридическая литература, 1957. — С. 165; Мишин А.А.
Государственный строй США. — М.: Юридическая литература, 1958. —
С. 21.
3
См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. — Киев:
Издательство АН Украинской ССР, 1962. — С. 67.
1
17
Другой пример конфедерации на американском континенте
приводит кандидат юридических наук К.В. Арановский1,
утверждая, что конфедерацией были Гондурас, Никарагуа и СанСальвадор. Эти три государства составляли государственное
объединение только с 1823 по 1839 гг. вместе с Гватемалой и
Коста-Рикой.
Оно
называлось
Соединенные
провинции
Центральной Америки.
Как известно, конфедерацию США образовали британские
колонии. Подобные процессы, но без отделения от империи,
происходили и в других колониях Великобритании. К федерации
через конфедерацию перешли Канада2 и Австралия3. В последней
конфедерация прошла следующие этапы: в 1883 г. проект
конфедерации был предложен для обсуждения австралийскому
Конвенту, в 1885 г. этот план был включен в акт английского
парламента, которым создавалась конфедерация колоний. В 1891 г.
Национальный
Австралийский
конвент
принял
проект
федеральной конституции, а после принятия пятью колониями в
июле 1900 г. и присоединения в августе 1900 г. к ним шестой,
Западной Австралии, был утвержден английским парламентом4.
Одним из самых распространенных в литературе примеров
конфедерации классического типа в XX в. является объединение в
конфедеративный союз двух африканских стран — Сенегала и
Гамбии, получивших название Сенегамбия.
Конфедерация Сенегамбия была создана в декабре 1981 г.,
после того, как 30 июля 1981 г. в Гамбии была предпринята
попытка
свергнуть
правительство
правящей
Народной
прогрессивной партии. Пакт об образовании конфедерации был
подписан 17 декабря 1981 г. и после его ратификации 29 декабря
1981 г. парламентами обеих стран вступил в силу с 1 февраля
1982 г. В соответствии с подписанным договором каждый член
конфедерации сохраняет свою независимость, суверенитет и
членство в Организации Объединенных Наций (ООН)5.
См.: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. — М.:
Форум - ИНФРА-М., 1998. — С. 211.
2
См.: Казанчев Ю.Д. Конституционное право Российской Федерации. —
М.: Бизнес Консалтинг Центр, 1998. — С. 78.
3
См.: Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного
правоведения. Ч. III: Право современных государственных соединений.
— Рига: Библиотека «Наука и жизнь», 1912. — С. 73.
4
См.: Эсмен А. Общие основания конституционного права. Пер. с франц.
— СПб.: Издательство Поповой, 1909. — С. 7—9.
5
См.: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 30.
1
18
В дополнительных протоколах к пакту, касающихся создания
конфедеративных институтов, предусматривается координация
внешней политики Сенегамбии, возможность совместных
действий Сенегала и Гамбии как в случае военного вмешательства
извне, так и в случае внутренних беспорядков в одной из этих
стран; «обе республики интегрируют свои силы безопасности и
обороны, координируют экономическую и валютную системы.
Предусматривается согласование вопросов внешней политики,
функционирования транспорта и связи»1.
Данная конфедерация оказалась нежизнеспособной и распалась
из-за разногласий вокруг таможенного союза, но ее краткосрочный
опыт вызывает, тем не менее, заметный интерес. Ведь это был
пример если и не полной реанимации идей конфедерализма, то
определенного возврата к ним, предпринятого к тому же в
современных юридических формах.
Еще одним ярким примером конфедерации ХХ в. следует
признать
Объединенную
арабскую
республику
(ОАР)2
существовавшее в феврале 1958 — сентябре 1961 гг. и включавшее
в себя Египет и Сирию3.
Процесс создания конфедераций в ХХ в. не миновал и Европу.
Еще в 1967 г. B.C. Петров писал, что «конфедерация вполне
возможна как переходная форма на пути воссоединения
Германии»4. В отношении того, была ли конфедерация между ГДР
и ФРГ в процессе их объединения, в литературе существуют две
противоположные точки зрения. Одни полагают, что «оно
осуществилось в 1990 г. другим путем»5, другие утверждают, что
«на очень короткий период (июль — октябрь 1990 г.) ГДР и ФРГ
Там же. — С. 33.
См.: Федерация в зарубежных странах. — М.: Юридическая литература,
1993. — С. 5; Сильвестров С.Н. Основные характеристики конфедерации
и федерации // Власть. — 1994. — № 12. — С. 38; Лысенко В.Н.
Проблемы развития федеративных отношений в современной России //
Кентавр. — 1995. — № 2. — С. 16; Назаренко Г.В. Теория государства и
права. — М.: Ось-89, 1999. — С. 39.
3
См.: Советский Энциклопедический Словарь / Под ред. A.M.
Прохорова. — М.: Советская Энциклопедия, 1981. — С. 429.
4
Цит. по: Петров B.C. Тип и формы государства. — Л.: ЛГУ, 1967. —
С. 72.
5
Цит. по: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический
словарь / В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. — М.: Большая
Российская энциклопедия, Юристь. 1997. — С. 134.
1
2
19
образовали конфедерацию как экономический, валютный и
социальный союз»1.
Итак, исторический анализ возникновения и развития
конфедеративных образований и опыт такой истории
свидетельствует о том, что эта форма является во многом
переходной либо к полному распаду конфедеративного союза
(Австро-Венгрия, Сирия и Египет, Сенегал и Гамбия и другие),
либо к федеративной форме государственного устройства (США,
Германия, Швейцария). По сути, совмещая в себе черты как
международно-правовой, так и государственной организации,
конфедеративный союз под воздействием тех или иных причин
теряет равновесие, необходимое для ее сохранения.
При этом, как справедливо замечает кандидат юридических
наук Р.В. Попов, решающее значение при этом имеют этнические
и, прежде всего, экономические факторы: «…единственным
условием, обеспечивающим трансформацию конфедерации в
федерацию, является наличие экономических основ интеграции
хозяйственных комплексов ее субъектов в единое экономическое
пространство»2. Только такие факторы смогли бы сбить волну
центробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое
целое.
При изучении конфедерации помимо отграничения данного
образования от ему подобных, наиболее малоизученным является
вопрос о классификации конфедеративных образований. Причина
в том, что в ходе выделения конфедерации в отдельную
юридическую категорию, область полученных образований
настолько мала, что внутри нее весьма проблематично
сформировать еще несколько отличающихся друг от друга
классификационных групп.
Вместе с тем, говоря о классификации конфедеративных
союзов, следует обратить внимание на основания данной
классификации. Как следует из приведенных выше примеров, в
качестве оснований конфедеративных союзов можно применять
Цит. по: Каменская Г., Родионов А. Унитарное государство —
Федерация — Конфедерация // Российская провинция. — 1993. — № 1. —
С. 147.
2
Цит. по: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 35.
1
20
причину возникновения, территориальную локализацию и число
участников конфедеративных союзов.
Первое из предложенных оснований классификации является
основным. Конфедерация государств представляет собой союз
суверенных государств, создаваемый с целью совместного
осуществления наиболее приоритетных полномочий. Как
справедливо замечает кандидат юридических наук Р.В. Попов, в
условиях феодализма конфедерация была постоянным союзом
государств для достижения военных и внешнеполитических
целей1.
Частным случаем данной классификации следует назвать
конфедерации, возникшие в процессе ослабления и распада
колониальных империй2.
В настоящее время в качестве основных целей создания
конфедеративных союзов следует назвать:
— содействие экономическому и социальному прогрессу
государств-участников;
— защита интересов государств-членов на международной
арене3.
Таким образом, в отличие от исторических примеров
конфедеративных объединений, современные конфедерации
трудно классифицируются по приведенному основанию.
Второе из выделенных оснований — территориальная
локализация
—
вполне
пригодно
для
классификации
конфедераций как ранее существовавших, так и существующих в
настоящее время4. Другое дело, что приведенное основание не
имеет серьезного прикладного значения, поскольку в одной группе
могут оказаться совершенно непохожие друг на друга
конфедеративные союзы.
Последнее основание классификации конфедеративных
союзов, их количественный состав, также вполне применимо в
современных условиях и к тому же имеет вполне определенное
Там же. — С. 54.
См.: Князев Г.А. Конституционные основы конфедерации. Дис. … канд.
юрид. наук. — Санкт-Петербург, 2000. — С. 23.
3
См., например: Устав Совета Европы (принят в г. Лондоне 5.05.1949),
ст. 1 // СЗ РФ. — 1997. — № 12. — Ст. 1390.
4
В качестве примера такой классификации можно привести
конфедерации европейских и африканских государств и конфедерации
американских стран.
1
2
21
практическое значение. Во-первых, в зависимости от количества
участников находятся набор обязательств государства-члена
конфедеративного союза, а во-вторых, от числа участников
зависит
сложность
построения
и
функционирования
конфедеративных органов управления.
Частным случаем данной классификации следует признать так
называемые двусторонние конфедерации1. К данной категории
можно отнести такие конфедерации, как Объединенные Арабские
Республики (ОАР)2, Сенегамбия3.
Среди
факультативных
(дополнительных)
оснований
классификации конфедеративных союзов можно выделить
особенности конфедеративных органов управления и уровень
переданных конфедеративному союзу полномочий от государствчленов.
Приведенные основания сложны для классификации,
поскольку в настоящее время не существует четких критериев
создания конфедеративного аппарата управления и четких
градаций (уровней) ограничения государственного суверенитета в
целях объединения государств в конфедеративный союз.
Как бы то ни было, ограничение государственного
суверенитета в целях конфедеративного объединения должно
иметь под собой, и, как правило, имеет, определенные правовые
основания, которые фиксируются в учредительных актах
конфедераций, а их исследование позволит сформировать
предпосылки для дальнейшего развития указанной формы
межгосударственных объединений.
Правотворчество
в
исследовании
правовых
основ
конфедеративных союзов не может никоим образом затрагивать
сферу конституционного правотворчества, так как это
противоречит суверенитету государства, уважение которого и есть
См.: Князев Г.А. Указ. соч. — С. 24.
См.: Дипломатический словарь. В 3 т. / Гл. ред. А.А. Громыко. — М.:
Политиздат, 1971. — Т. 2. — С. 122.
3
См.,
например:
Чиркин
В.Е.
Основы
сравнительного
государствоведения. — М.: Артикул, 1997. — С. 153; Топорнин Б.Н.
Новый Союзный договор: теоретические подходы // Новый Союзный
договор: поиски решений. — М., 1990. — С. 37; Лафитский В.И.
Основные черты и тенденции развития федерации в зарубежных странах
// В кн.: Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993. —
С. 5.
1
2
22
один из принципов международного права. «Вторжение» в область
непосредственного конституционного регулирования со стороны
международных органов невозможно в силу самого их
международного статуса.
Как справедливо замечает в данной связи кандидат
юридических наук Р.В. Попов, международные органы вправе
принимать по таким вопросам только акты рекомендательного
характера, а не обязательные к исполнению международные
договоры1. Целью международных актов рекомендательного
характера является не создание конфедераций или иных
образований, а скорее формирование новых «общих принципов
права, признанных цивилизованными нациями», т. е. источников
международного права.
Однако,
как
это
указывается
многими
авторами2,
конфедеративные договоры не могут быть идентифицированы в
рамках международных договоров. Так, суверенные государства,
объединяясь в конфедерацию, оформляют документально свои
намерения осуществлять по определенному кругу вопросов свои
суверенитеты совместно. Данный акт, хотя и является актом их
суверенных воль и реализацией ими своего суверенного права на
самоопределение, но вместе с тем уже не является международным
договором3. Договоры с таким предметом следует выделить в
отдельную группу союзных договоров.
В качестве другого примера обособления союзных договоров
может быть названо содержащееся в декларации принципов
заключительного акта СБСЕ4 отдельное упоминание о союзных
договорах в числе двусторонних и многосторонних договоров,
участниками которых могут быть или не быть суверенные
государства.
См.: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 87.
См., например: Арановский К.В. Государственное право зарубежных
стран. — М.: Форум - ИНФРА-М., 1998. — С. 208; Конституция
Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В.А. Туманов, В.Е.
Чиркин, Ю.А. Юдин и др. Изд. 2-е. — М.: Юристь, 1997. — С. 134.
3
См.: Арах М. Европейский союз: видение политического объединения.
Пер. со словенского И.Б. Хлебниковой. — М.: Экономика, 1998. —
С. 324.
4
Заключительный акт СБСЕ (Хельсинки, 1 августа 1975 г.). //
Действующее международное право. — Т. 1. — С. 58—80.
1
2
23
Таким образом, конфедеративные договоры могут быть
рассмотрены как отдельная, обособленная группа договоров,
существующих наряду с международными договорами. При этом
специфика конфедеративных договоров (как учредительных актов
конфедеративных союзов), из-за которых они заслуживают
выделения в отдельную группу, заключается в том, что
конфедеративные договора принадлежат к числу источников
государственного права, являясь одним из учредительных
документов государства, наряду с конституцией1.
Здесь следует несколько слов сказать о двойственной природе
конфедеративного договора. Так, в подавляющем большинстве
научных работ, посвященных конфедерации, указывается на
международно-правовой характер конфедеративного (союзного)
договора. Вместе с тем в период кризиса СССР высказывались
мнения об эволюционирующей двойственной2 или возможной
внутрифедеральной правовой природе конфедеративного договора.
Безусловно, и та и другая позиции по-своему правильны, ибо
конфедеративный договор, будучи источником конституционного,
может быть применен и в качестве источника международного
права.
«Для международных отношений, — отмечал профессор Н.А.
Ушаков, — с образованием конфедерации возникают
существенные трудности. Так, например, создавая Таможенный
союз, государства-члены должны денонсировать свои торговые
договоры с третьими государствами и заключить новые от имени
конфедерации»3.
С другой стороны, вполне логичной выглядит позиции
кандидата юридических наук Г.А. Князева, который отмечает, что
функция источника международного права является для
конфедеративного договора побочной, ибо не входит в число
целей его заключения. Как правило, международно-правовые
последствия вступления государства в конфедерацию не приносят
См.: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 87.
См.: Топорнин Б.М. Новый Союзный договор: теоретические подходы /
Новый Союзный договор: поиски решений. — М.: Институт государства
и права, 1990. — С. 18—20.
3
Цит. по: Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во
внутригосударственном и международном праве // Московский журнал
международного права. — 1994. — № 2. — С. 14.
1
2
24
ему никаких выгод, а наоборот, вызывают осложнение
международных отношений с третьими странами. Дело в том, что
натянутые отношения третьего государства с одним из субъектов
конфедерации, если другой до вступления в союз был
дружественным государством этому государству, вряд ли
благодаря
конфедеративному
договору
превратятся
в
дружественные. Скорее наоборот, испортятся отношения с
союзником противника1.
Следует согласиться с теми, кто считает конфедеративный
договор актом государственно-правового характера, также и
потому, что такие договоры не относятся к числу международных,
как в подп. «а» п. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве
международных договоров2, так и в п. «а» ст. 2 Федерального
закона «О международных договорах Российской Федерации»3,
где в число существенных признаков международного договора
включен
признак
регулирования
такого
соглашения
международным правом, а внесение поправок в конституцию
суверенного
государства
не
может
регулироваться
международным правом.
Существуют и другие мнения относительно природы
конфедеративного договора. Так, профессор Б.М. Клименко
полагает, что учредительный акт конфедерации «является
межгосударственным
соглашением
и,
следовательно,
международно-правовым актом»4. Ссылаясь на этот источник,
другие авторы пишут: «Любой учредительный акт конфедерации,
который является международным соглашением, следует считать
международно-правовым актом»5.
См.: Князев Г.А. Указ. соч. — С. 107.
Венская конвенция о праве международных договоров (заключена в г.
Вене 23.05.1969) // Ведомости ВС СССР. — 1986. — № 37. — Ст. 772.
3
См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О
международных договорах Российской Федерации» // СЗ РФ. — 1995. —
№ 29. — Ст. 2757.
4
Цит. по: Клименко Б.М. Проблемы правопреемства на территории
бывшего Союза ССР // Московский журнал международного права. —
1992. — № 1. — С. 4.
5
Цит. по: Фисенко В.Н., Фисенко И.В. Хартия сотрудничества в рамках
СНГ // Московский журнал международного права. — 1993. — № 3. —
С. 40.
1
2
25
Высказываются мнения о том, что конфедеративный договор
является
международным
договором
потому,
что
он
подписывается независимыми государствами. «Такая оценка, —
отмечал доктор юридических наук, профессор Б.М. Топорнин, —
доминирует и сегодня в советской международно-правовой
науке»1.
Вместе с тем, подытоживая все сказанное, заметим, что
невозможно определить правовую форму договора только по
особенностям субъектного содержания, ибо одно и то же
содержание способно принимать разные формы. Сказанное, в
частности, подтверждается основополагающими источниками
международного
права,
различающими
понятия
межгосударственного и международного договоров2.
Данный
акт,
как
правило,
ограничивает
свободу
международного сотрудничества субъектов конфедеративного
союза. В частности, в числе союзно-договорных обязательств
может быть запрет на принятие обязательств, противоречащих
положениям конфедеративного договора (см., например, п. 2 ст. 68
Договора о создании Союзного государства3).
Однако современное международное право не знает такого
основания для признания недействительности международного
договора, как заключение его в нарушение союзно-договорной
нормы. Таким образом, представляется, что это не правовой
пробел, а осознанная констатация факта несовместимости такого
обязательства с международно-правовым принципом свободы
договоров. Но эта несовместимость не означает противоправности
конфедеративного договора.
Как справедливо замечает в своей диссертации кандидат
юридических наук Р.В. Попов, вполне достаточным правовым
основанием для признания недействительным международного
договора, заключенного в нарушение союзно-договорной нормы
может послужить норма ст. 46 «Положения внутреннего права,
Цит. по: Топорннн Б.Н. Новый Союзный договор: теоретические
подходы. // Новый Союзный договор: поиски решений. — M., 1990. —
С. 18.
2
См.: Князев Г. А. Указ. соч. — С. 108.
3
Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о
создании союзного государства (подписан в г. Москве 8.12.1999) // СЗ
РФ. — 2000. — № 7. — Ст. 786.
1
26
касающиеся компетенции заключать договоры» Венской
конвенции о праве международных договоров1. И такой подход не
следует считать какой-либо вынужденной юридической фикцией
рассмотрения
межгосударственного
акта
за
внутригосударственный. Ведь конфедеративный договор является
частью правовой системы его государства-участника2.
Вместе с тем использование запретительных норм в отношении
принятия каких-либо правовых актов представляется не самым
удачным разрешением проблемы разграничения приоритета
последних.
Безусловно, ничтожность правового акта, нарушающего
императивную норму, несомненно, лучше, чем его оспоримость,
гарантирует ее точное соблюдение. Право должно наделять
субъектов правами, а не лишать их, т. е. следует отдавать
предпочтение позитивному, а не негативному регулированию.
Как бы то ни было, цель конфедеративного договора не
укладывается в рамки международного права.
Конфедеративный
договор
заключается
с
целью
урегулирования вопросов создания, как правило, нового
государства, т. е. первичного субъекта международного права,
даже с учетом того, что при создании конфедерации полученный
продукт далек от включения в состав суверенных государств.
Таким образом, вопросы заключения конфедеративного договора
не могут регулироваться международным правом, ибо это
противоречило бы принципу первичности государств как
субъектов международного права, который заключается в том, что
«никто не создает их в качестве таковых, они существуют как
объективная историческая реальность»3.
Только в конституционном праве, где этот принцип
отсутствует, могут содержаться нормы о том, кто и как создает
союзное государство. Поэтому здесь можно согласиться с мнением
кандидата юридических наук Г.А. Князева, который полагает, что
Венская конвенция о праве международных договоров (заключена в
г. Вене 23.05.1969). // Ведомости ВС СССР. — 1986. — № 37. — Ст. 772.
2
См.: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 90.
3
См.: Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Т. Международное право:
Словарь-справочник / Под ред. В.Н. Трофимова. — М.: ИНФРА-М, 1997.
— С. 52.
1
27
конфедерация не образуется и не создается международным
договором (либо на основе международных договоров)1.
Следовательно, во всех смыслах устарело и суждение профессора
Ф. Кокошкина о том, что союз государств основан на
международном договоре, ибо теперь конфедерация не может ни
существовать, ни даже возникнуть на международно-правовой
основе2.
Однако нельзя забывать, что отношения третьих государств,
связанные с созданием нового государственного образования (в
контексте данного исследования — это конфедеративный союз),
являются предметом международного права. Данная отрасль права
также регулирует вопросы обретения новым субъектом статуса
субъекта международного права, его признания другими
государствами. Поэтому многие европейские конфедерации имели
отношение и к международному праву.
В статье 1 Венского заключительного акта от 15 мая 1820 г.
сказано, что Германский союз является международно-правовым
союзом. Именно поэтому профессор г.В. Александренко указывает
на международно-правовой характер «Артикулов конфедерации и
вечного союза»3.
Вместе с тем до сих пор в современной литературе встречаются
противопоставления конфедерации (как международно-правового
союза) и федерации (как союза государственно-правового)4.
Поскольку конфедеративный договор является, прежде всего,
источником конституционного права и вместе с тем
распространяется на территорию более чем одного суверенного
государства, постольку можно было бы говорить о возникновении
в конфедерации единого государственно-правового пространства.
Итак, несмотря на свой высокий статус в системе
конституционного права государства-участника, конфедеративный
договор не может быть (и не является) единственным правовым
См.: Князев Г.А. Указ. соч. — С. 110.
См.: Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. 2-е
издание. — М., 1912. — С. 299.
3
См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм: Критический анализ
буржуазных теорий о федерализме. — Киев: Изд. АН Укр. ССР, 1962. —
С. 46.
4
См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е.
Кутафина. — М: Юридическая литература, 1996. — С. 110.
1
2
28
основанием единого государственно-правового пространства
конфедеративного союза. Так, конфедерация, основанная на одном
только конфедеративном договоре, не может считаться
окончательной, так как принятие решения и его осуществление
суть два различных юридических факта1. Единое государственноправовое пространство в конфедерации возникает не в силу
заключения конфедеративного договора, а в результате его
исполнения. Сам по себе конфедеративный договор не дает
оснований говорить о существовании единого государственноправового пространства. Единственное, что может ограничивать
суверенитет суверенного государства — это его собственная
конституция.
Именно поэтому государства — члены конфедеративного
союза в соответствии с заключенным между ними договором
вносят изменения в свои конституции. В конфедеративном
договоре, как правило, содержится норма об этом. «После
образования конфедерации, — полагает кандидат юридических
наук И.Г. Тимошенко, — в ее субъектах продолжают действовать
конституции и законы, принятые до ее возникновения. В
определенных случаях в них могут быть внесены соответствующие
изменения, необходимые для осуществления целей и задач
конфедеративного
договора
на
территории
государствучастников»2.
Таким образом, правовой основой конфедерации, помимо
конфедеративного договора, служат и конституционные нормы
объединившихся в ней государств. Но и собственной, отдельной от
них конституции, конфедерация не имеет.
Хотя в некоторых актах об образовании конфедеративного
государства могут иметься упоминания о разработке устава
конфедерации3, такой устав нельзя приравнивать к конституции
конфедерации, так как он имеет силу обычного конфедеративного
См.: Попов Р.В. Указ. соч. — С. 92.
См.: Тимошенко И.Г. Современные формы государственных и
межгосударственных объединений: сравнительно-правовой аспект //
Парламент и президент (опыт зарубежных стран). Труды. — М., 1995. —
С. 107.
3
См.: Ященко А. Международный федерализм: идеи юридической
организации человечества в политических учениях до конца XVIII в. —
М., 1908. — С. 663.
1
2
29
закона и может не иметь высшей юридической силы.
Конфедеративный договор превосходит его по юридической силе
и является отдельным от него документом, на основании которого
этот устав может быть принят даже без участия государств —
членов конфедерации.
Конфедеративные договоры редко предусматривали принятие
устава конфедерации государств в форме отдельного документа. В
качестве примера можно назвать Рейнский союз, чей статут так и
не был принят1.
Выражением суверенитета конфедерации являются нормы о
ней, содержащиеся в конституциях объединившихся в
конфедерацию государств. Поэтому, даже несмотря на приоритет
норм международного права над уставом конфедерации
государств, последняя не основана на международном праве.
Нормы, регулирующие порядок организации и деятельности
органов конфедерации государств, могут не содержаться в
конституциях ее субъектов, а выноситься в устав конфедерации.
При
этом
факт
регулирования
деятельности
общих
государственных органов субъектов конфедерации государств
уставом конфедерации не меняет статуса субъектов конфедерации
с государственного на международный. Устав конфедерации
государств играет роль дополнительного закона, развивающего
конституционные нормы ее субъектов.
Таким образом, конфедеративный договор является не
международным договором, а одним из учредительных
документов конфедерации. По своей юридической силе он не
превосходит конституций
государств,
соединившихся
в
конфедерацию. Поэтому юридической основой конфедерации
следует считать не союзно-договорные, а конституционные нормы.
Таким образом, можно констатировать, что:
1. Конфедеративный союз есть форма объединения государств,
в которой выражается совокупность государств, соединенных
конфедеративными связями.
2. По своим правовым особенностям конфедеративный союз
отличается от таких субъектов права, как государство,
международная организация и федеративное государственное
образование.
1
Там же.
30
3. Конфедеративный союз отличается от суверенного
государства тем, что состоит из государств-членов, которые
сохраняют свои качества суверенных образований. Это наделяет
конфедеративный
союз
наднациональными
качествами,
позволяющими ему выступать в этом наднациональном качестве
субъектом международно-правовых отношений.
4. Субъекты конфедеративного союза серьезным образом
отличаются от субъектов, входящих в международную
организацию. Так, субъекты, входящие в международную
организацию, всегда суверенны: они не передают организации
право осуществлять суверенитет, а лишь уполномочивают ее
действовать от их имени в строго определенной области и в строго
ограниченных пределах и в этих целях предоставляют те
полномочия, которые считают необходимыми.
Кроме того, международная организация оформляется
международным договором как обыкновенное юридическое лицо
публичного права, а конфедерация, подобно государству,
приобретает свою международно-правовую правосубъектность
путем признания ее в качестве субъекта международного
публичного права иностранными государствами.
5. Конфедеративный союз отличается от федеративного
государства тем, что они создаются для достижения определенных
ограниченных целей в пределах конкретного исторического
периода. Федеративное государство лишено данного признака.
Кроме того, конфедерация имеет в своем составе государства,
полностью сохраняющие свою независимость.
6. Среди
факультативных
отличительных
признаков
конфедерации следует выделить следующие:
— субъекты конфедерации обладают строго определенными
полномочиями в решении конкретных вопросов ведения
(например, вопросы войны и мира, внешней политики, общей
системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами
конфедерации). При этом список, содержащий вопросы ведения
конфедерации, может быть расширен только с согласия всех
государств, составляющих конфедерацию;
— конфедерация имеет только те органы, которые необходимы
для осуществления задач, особо оговоренных в договорных актах.
Судебные органы конфедерации не создаются. Исполнительные
органы имеют только коллегиальный характер;
31
— постоянно действующие органы конфедерации не обладают
властными полномочиями. Их акты носят рекомендательный
характер и адресованы, как правило, не к гражданам, а к органам
власти субъектов конфедерации. Нормы принятого органами
конфедерации акта могут стать нормами обязательного для
соблюдения всеми государствами-членами конфедерации, только
если этот акт будет опубликован в качестве закона каждым
государством-членом конфедерации;
— вооруженные силы конфедеративного союза принадлежат
каждому из государств — членов конфедерации, хотя формально и
находятся под общим командованием;
— в конфедерации, в отличие от федерации, отсутствует
единая система налогов. Финансовые ресурсы образуются из
взносов государств — членов конфедерации.
6. Суверенные государства, образовавшие конфедерацию,
остаются
субъектами
международно-правового
общения,
продолжают иметь собственное гражданство, системы органов
власти, управления, правосудия.
7. В качестве оснований классификации конфедеративных
союзов можно применять:
— причину возникновения конфедеративных союзов;
— территориальную локализацию конфедеративных союзов;
— число участников конфедеративных союзов.
8. Количественный состав как основание классификации
конфедеративных союзов вполне применим в современных
условиях и к тому же имеет вполне определенное практическое
значение. Во-первых, в зависимости от числа участников
находятся
набор
обязательств
государства
—
члена
конфедеративного союза; а во-вторых, от числа участников
зависит
сложность
построения
и
функционирования
конфедеративных органов управления.
9. Среди факультативных (дополнительных) оснований
классификации конфедеративных союзов можно выделить
следующие:
— особенности конфедеративных органов управления;
— уровень переданных конфедеративному союзу полномочий
от государств-членов.
Данные основания сложны для классификации, поскольку в
настоящее время не существует четких критериев, как создания
конфедеративного аппарата управления, так и четких градаций
32
(уровней) ограничения государственного суверенитете в целях
объединения государств в конфедеративный союз.
10. К правовой основе создания конфедеративных союзов в
первую очередь относится такой документ, как конфедеративный
договор, который заключается с целью урегулирования вопросов
создания, как правило, нового государства, т. е. первичного
субъекта международного права.
11. Специфика
конфедеративных
договоров
(как
учредительных актов конфедеративных союзов) заключается в
том, что они принадлежат к числу источников конституционного
права, являясь одним из учредительных документов государства
наряду с конституцией.
Вместе с тем конфедеративный договор обладает двойственной
природой, поскольку, будучи источником конституционного
права, данный документ может быть применен и в качестве
источника международного права.
Вместе с тем функция источника международного права
является для конфедеративного договора побочной, ибо не входит
в число целей его заключения. Как правило, международноправовые последствия вступления государства в конфедерацию не
приносят ему никаких выгод, а наоборот, вызывают осложнение
международных отношений с третьими странами.
12. Несмотря на свой высокий статус в системе
конституционного права государства-участника, конфедеративный
договор не может быть (и не является) единственным правовым
основанием единого государственно-правового пространства
конфедеративного союза.
Так,
правовой
основой
конфедерации
помимо
конфедеративного договора служат и конституционные нормы
объединившихся в ней государств.
33