BISS БЛИЦ

BISS БЛИЦ
BB #33/2009RU, 21 December 2009
ОТНОШЕНИЯ БЕЛАРУСИ И ЕС «ПОД ЗНАКОМ
ЛИССАБОНА»: ЧЕГО ЖДАТЬ ОТ ВСТУПЛЕНИЯ В
СИЛУ ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА?
Евгений Прейгерман
Резюме
Со вступлением 1 декабря в силу Лиссабонского договора о
реформировании Европейского союза1 начинается очередной
трансформационный этап в истории объединенной Европы.
Новый базисный документ призван сделать ЕС более
эффективным, демократичным, транспарентным, а также
способствовать
усилению
позиций
интеграционного
объединения на международной арене. Главный вопрос для
Беларуси заключается в том, как лиссабонские нововведения
на практике отразятся на политике Евросоюза в отношении
стран Восточной Европы и на отношениях в формате ЕСБеларусь.
«Фокусные» изменения
На волне эйфории, связанной с завершением затянувшегося процесса ратификации
Лиссабонского договора, многие политики и комментаторы (как в странах
Евросоюза, так и в Беларуси) высказывают мнение о том, что в результате
институциональных и процедурных реформ, предусмотренных новым договором,
произойдет
безусловная
и
скорая
оптимизация
процесса
принятия
внешнеполитических решений на уровне Союза. Подчеркивается, что переход к
новой системе управления позволит снять существовавшие до недавнего времени
«механические» барьеры на пути к превращению ЕС в полноценного актора
международных отношений, в мощный центр в многополярной конструкции мировой
политики. В контексте отношений ЕС с Беларусью прогнозируется, что в новых
условиях объединенной Европе будет легче выработать более целостную и
последовательную линию.
Однако анализ текста Лиссабонского договора, а также процесса его ратификации и
назначения первого Председателя Европейского Совета и Верховного представителя
Союза по внешней политике и политике безопасности (далее – Верховный
представитель) с расширенными функциями дает основания утверждать, что
большинство ожиданий совершенно не следуют автоматически из факта вступления
1
Полное официальное название документа – Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о
Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества.
BB #33/2009RU
2
в силу нового договора. Представляется, что, рассматривая политику ЕС
отношении Беларуси, с уверенностью можно говорить лишь о двух изменениях.
в
Во-первых, ратификация Лиссабонского договора последним из 27 государствчленов Европейского союза подводит черту под многолетним периодом
трансформационного поиска. Факт наличия явно неподходящего для формата ЕС-27
институционального и процедурного статус-кво, неудача проекта Европейской
конституции, проблемы с одобрением самого «лиссабонского пакета» переключило
внимание и основные усилия всех и вся в структурах Евросоюза на глобальную
задачу покончить с затянувшейся договорной неопределенностью. Повторное
отвержение Лиссабонского договора на референдуме в Ирландии или невозможность
ратификации со стороны Германии, Польши и Чехии грозили ЕС перспективой
полноценного системного кризиса. В этом случае, по широко распространенному
мнению экспертов, на содержащихся в Лиссабонском договоре предложениях нужно
было бы на долгий период поставить крест. Даже наиболее позитивно настроенные
по отношению к усилению европейской интеграции государства вряд ли нашли бы в
себе силы инициировать очередной раунд пересмотра предложений по реформе
Союза.2 Одним из конкретных практических последствий такой ситуации было бы,
например, полное замораживание на очень длительное время перспектив
дальнейшего расширения ЕС, что посылало бы недвусмысленные сигналы и в рамках
Европейской политики соседства.
Со вступлением в силу нового базового соглашения политическая элита стран ЕС
может вздохнуть с облегчением. «Европейский велосипед» продолжает свое
движение. Пересмотр фундаментальной договорно-правовой базы объединения в
ближайшее десятилетие будет неактуален. Это, в свою очередь, значит, что
обновленные институты Союза могут сконцентрироваться на содержательном
наполнении многочисленных политических, экономических и социальных измерений
ЕС. В том числе, разумеется, это смещение фокуса внимания и усилий может
отразиться на энергичности и интенсивности политики объединенной Европы в
важных для Республики Беларусь областях: Европейской политике соседства в
целом и «Восточном партнерстве» в частности, общей стратегии по Беларуси,
отношениях с Россией. Хотя следует понимать, что такое «фокусное» изменение
является всего лишь одной из предпосылок для качественных содержательных
изменений.
Во-вторых, осязаемое практическое значение для отношений Беларуси с
Европейским
союзом
будет
иметь
переход
от
института
ротационного
председательства в ЕС к институтам Председателя Европейского Совета и
Верховного представителя, обеспечивать деятельность которого будет Служба
внешнего действия с весьма внушительным штатом (может превышать 5000
человек). Это нововведение означает, что исчезнет фактор «соседних государствпредседателей».
Другими
словами,
прекратится
практика
включения
восточноевропейского измерения в число приоритетов на повестке дня ЕС
посредством полугодичного председательства стран-членов, имеющих особые
интересы в регионе (Польша, Литва, Латвия, а также Эстония, Германия, Швеция,
Чехия,
Словакия).
В
то
же
время,
разумеется,
исчезнет
и
фактор
«незаинтересованных государств-председателей».
Нам еще предстоит стать очевидцами процесса становления новой дипломатической
службы ЕС. В результате мы увидим, какие материальные и кадровые ресурсы будут
направлены на обеспечение восточноевропейского вектора общей внешней
политики Союза. По всей вероятности, распределение ресурсов в рамках нового
ведомства и его программ будет отражать существующий сегодня негласный баланс
2
Brady, H. Last Chance for Lisbon: Ireland’s EU Referendum. –
http://www.cer.org.uk/pdf/bn_lisbon_22sept09.pdf.
www.belinstitute.eu
BB #33/2009RU
3
приоритетов между восточноевропейским и средиземноморским измерениями
Европейской политики соседства. В финансовом плане этот баланс (или дисбаланс?)
формируется как 1/3 (восточноевропейское направление) : 2/3 (средиземноморское
направление).
Неопределенная определенность
Большинство же ожидаемых изменений в отношениях ЕС и Беларуси, которые
многие аналитики связывают со вступлением в силу Лиссабонского договора, носят
совершенно неоднозначный, неавтоматический характер. В средне- и долгосрочной
перспективе они, безусловно, могут стать реальностью. Но для этого необходимо
наличие множества факторов.
Так, с одной стороны, сам факт начала «лиссабонских реформ» и в частности
расширение практики применения правил квалифицированного большинства при
голосовании в Совете ЕС, создание общеевропейского дипломатического ведомства,
назначение
первого
Председателя
Европейского
Совета,
усиление
роли
Европейского парламента могут рассматриваться как свидетельства в пользу
правильности федералистской теории европейской интеграции. В рамках этой
теории было бы логично ожидать практических результатов в виде превращения
Общей внешней политики и политики безопасности ЕС из преимущественно
виртуального концепта в полноценную повседневную реальность. Для политики
Евросоюза в отношении Беларуси это означало бы однозначное движение в сторону
централизации принятия решений. Это, в свою очередь, давало бы теоретические
основания предполагать, что со вступлением в силу нового базисного документа
инструментарий и позиции ЕС по Беларуси станут более эффективными и
всеобъемлющими. Официальный Минск в этом случае практически лишался бы
возможности играть на противоречиях внутри Европейского союза и лоббировать
свои интересы с помощью достижения сепаратных договоренностей с отдельными
государствами-членами.
С другой стороны, затянувшийся процесс ратификации Лиссабонского договора и
исход кадровых назначений на новые общеевропейские должности позволяют
говорить о том, что извечное для европейской интеграции противостояние между
тенденциями на усиление наднациональной составляющей и сохранением
политического доминирования национальных правительств не утратило своей
актуальности и после принятия новой договорно-правовой базы Союза. Яркой
иллюстрацией этому могут служить многочисленные публикации в ведущих
европейских газетах и на сайтах информационных агентств сразу после того, как
были оглашены имена новых должностных лиц ЕС. EurActiv.com: «Назначения
демонстрируют нежелание Европейского союза иметь в качестве президента
выдающегося политика, который мог бы на равных общаться с мировыми
лидерами».3 BBC NEWS CHANNEL: «Они (Николя Саркози и Ангела Меркель – Е. П.)
удовлетворены новым президентом, который будет заниматься внутренними
вопросами ЕС, и внешнеполитическим представителем, который будет тихо работать
в стороне…»4 SPIEGEL ONLINE: «В конечном итоге, оба новых лидера
символизируют, насколько низко ЕС ценится в европейских столицах». 5
Вопрос о том, куда, с какой скоростью и с какими остановками движется «велосипед
евроинтеграции», таким образом, остается большой теоретической головоломкой.
3
EU elects discrete, consensual leaders. – http://www.euractiv.com/en/future-eu/eu-elects-discreteconsensual-leaders/article-187509.
4
5
Reynolds, P. EU Foreign Head Dismisses Critics. – http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/8370191.stm.
Volkey, C. Europe Chooses Nobodies. – http://www.spiegel.de/international/europe/0,1518,662357,00.html.
www.belinstitute.eu
BB #33/2009RU
4
Однако сюжет с назначением новых топ-представителей ЕС однозначно
свидетельствует о том, что в ближайшее время внешняя политика остается
прерогативой национальных правительств. К тому же, об этом совершенно
недвусмысленно гласит и сам базовый договор в его нынешнем виде.
Внешнеполитический мандат и Верховного представителя, и Председателя
Европейского Совета ограничиваются представительством интересов ЕС от имени и
на основании решений принятых Европейским Советом и Советом министров
иностранных дел в рамках процедур, практически во всех случаях требующих
единогласного решения.
В то же время не правильно было бы и игнорировать перспективное значение
усиленной координирующей роли Верховного представителя по всему кругу
вопросов безопасности и внешней политики. Слияние постов Верховного
представителя старого образца и Еврокомиссара по внешним связям и политике
соседства задумывалось с целью соединить «политический вес» первого с
ресурсами, находящимися в распоряжении второго. Поэтому, хотя и в рамках все тех
же ограничений в виде необходимости единогласия при принятии решений в Совете,
новый Верховный представитель будет отличаться повышенной оперативной
мобильностью в установленных решениями Совета ЕС содержательных рамках. В
этом отношении также примечательно нововведение в виде модифицированных
делегаций ЕС за рубежом. Во-первых, с символической точки зрения: если раньше
они именовались делегациями Европейской комиссии, то теперь получили более
«солидное» имя – делегации ЕС. Во-вторых, с практической точки зрения: с
упрощением института ротационного председательства (в сфере внешних связей ЕС)
функции постоянных представителей согласованных позиций ЕС в третьих странах
возлагаются именно на делегации Европейского союза. Следовательно, роль и
значение этой миссии в Беларуси явно возрастет по сравнению с нынешней ролью
Представительства Еврокомиссии.
Представляется, что в перспективе многое в новой дипломатической конструкции ЕС
будет зависеть от личностных и профессиональных качеств людей, которые будут
находиться в эпицентре принятия и реализации решений. Речь здесь не только о
Председателе
Европейского
Совета,
Верховном
представителе,
ключевых
должностных лицах Службы внешнего действия. Не до конца понятным остается
вопрос о том, как именно будет происходить разделение «дипломатического труда»
в рамках Европейской комиссии. Как подчеркивается в пресс-релизах последней,
ряд еврокомиссаров в новой команде Жозе Мануэля Баррозо должны будут работать
«в тесном сотрудничестве с Верховным представителем»6, который также является
вице-президентом Комиссии. Для Беларуси особый интерес представляет новая
позиция комиссара по вопросам расширения и Европейской политике соседства,
которую, в случае одобрения Европейским парламентом, займет представитель
Чехии Штефан Фюле. Также в «дипломатический блок» входят комиссары по
международному сотрудничеству, гуманитарной помощи и кризисному реагированию
и по развитию.
Таким образом, как отмечают авторы доклада «Ценность силы, сила ценностей:
призыв к разработке Большой стратегии ЕС», «Лиссабонский договор обеспечит ЕС
большим и лучшим инструментарием – Большая стратегия должна разъяснить, когда
и как их использовать».7 А как скоро и сможет ли вообще объединенная Европа
разработать такую Большую стратегию, покажет время.
6
President Barroso Unveils His New Team. –
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1837
7
Egmont Paper 33 – The Value of Power, The Power of Values: A Call for an EU Grand Strategy. –
http://www.egmontinstitute.be/paperegm/ep33.pdf
www.belinstitute.eu
BB #33/2009RU
5
Выводы
1. Вступление в силу Лиссабонского договора имеет большое символическое
значение, демонстрирующее, что «велосипед» европейской интеграции
продолжает двигаться. Однако в практическом плане на данный момент с
уверенностью можно говорить лишь о нескольких изменениях,
важных в контексте отношений ЕС с Беларусью, которые приносит с
собой «лиссабонская эпоха».
2.
Первое важное для Беларуси изменение заключается в смещении фокуса
внимания и организационных усилий институтов и чиновников ЕС с проблемы
выработки, согласования и ратификации уставного документа на
необходимость содержательного наполнения различных измерений
политики ЕС. В том числе это актуально и для Европейской политики
соседства ЕС в целом, программы «Восточное партнерство» в частности,
отношений в формате ЕС-Беларусь, ЕС-Россия.
3. С преобразованием института переходящего председательства в институты
Председателя Европейского Совета и Верховного представителя по внешней
политике и политике безопасности (со Службой внешнего действия и
делегациями ЕС в качестве опорных механизмов) исчезает возможность,
как для властей Беларуси, так и представителей оппозиционных
политических структур и гражданского общества, «продвигать» свои
интересы
путем
активной
работы
со
странами,
председательствующими в ЕС, особо заинтересованными в регионе
Восточной
Европы.
Следует
ожидать,
что
приоритетность
восточноевропейских
государств
в
общей
внешней
политике
постлиссабонского ЕС будет соответствовать существующему сегодня
негласному соотношению приоритетности между Восточной Европой и
Средиземноморьем.
www.belinstitute.eu