Кузнецов В. * Институт президентства советского типа в РСФСР

В. КУЗНЕЦОВ,
студент V курса юридического факультета очной формы обучения
Московского государственного областного университета
ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА
СОВЕТСКОГО ТИПА В РСФСР
Демократические преобразования, проводимые в России в конце 20
века, привели к необходимости поиска новой модели организации
государственной власти. Основой такой модели послужили общепризнанный
в современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране
института президентской власти. После введения поста Президента СССР
начался аналогичный процесс установления института президентской власти
и
в
союзных
республиках,
где
решения
об
этом
принимались
соответствующими Верховными Советами.
Соответствующие процессы протекали и в РСФСР. В этот период
модель института президентства в России находилась в динамике. Полной
ясности в вопросе о том, что должен представлять собой Президент РСФСР,
на момент учреждения этого поста не было.
Официальный «старт» работе по подготовке проекта новой российской
Конституции был дан Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР
от 16 июня 1990 г. № 37-1 «Об образовании Конституционной комиссии».
Именно этому органу поручалась разработка проекта новой российской
Конституции
и
одновременно
подготовка
изменений
и
дополнений
действовавшей на тот момент Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978
г. Разработка конституционной модели института президентства в РСФСР —
время интенсивной, но планомерной работы по разработке целостной
концепции конституционной реформы и проекта новой Конституции.
На этом этапе в «недрах» Конституционной комиссии разворачивались
дискуссии привлечением экспертов и общественности.
Широкая и достаточно острая дискуссия велась относительно того
нужен ли новой России институт президентства. Критики учреждения в
системе государственных органов РСФСР поста Президента считали, что тем
самым создаются реальные условия для сосредоточения власти в руках
одного человека. Отмечалось, что в результате политику самой крупной по
территории и численности населения республики, входящей в состав Союза
ССР, будет определять не высший представительный орган, а один человек и
что
предлагаемое
учреждение
поста
Президента
России
будет
способствовать не укреплению Союза СССР, а его разрушению.
Не
менее
активной
была
позиция
сторонников
института
президентства. Доказывая неспособность депутатского корпуса производить
радикальные изменения политической и экономической жизни государства,
они противопоставляли законодательной власти мобильную исполнительную
власть. Главный вопрос при создании института президентской власти, его
конституционном
оформлении
стал
выбор
его
разновидности,
соответствующей формы правления. Соответственно, «вопрос о форме
правления становится центральным в процессе конституционной реформы».
Учитывая,
что
в
рамках
и
парламентской,
и
президентской,
и
полупрезидентской форм правления Президент может иметь совершенно
разный «вес», требовалось решить и этот более «тонкий» вопрос.
В связи с этим необходимо отметить, что в конце 1990 г.- начале 1991
г. Вариант парламентской республики не рассматривался как реально
осуществимый, поскольку его функционирование зависит, прежде всего, от
наличия устойчивой двух или многопартийной системы. Сказалось и
отсутствие исторической предрасположенности России к парламентаризму, а
также постепенная утрата доверия к парламентским институтам советского
типа.
Изначально существовавшая в России идея именно «сильного»
Президента, своего рода просвещенного верховного правителя, оказалась
более
соответствующей
ситуации.
Стремление
построить
сильную
президентскую власть вполне соответствовало тенденциям к усилению
государственной власти, надеждам народа именно на единоличную
верховную власть, что подтверждается волей большинства избирателей
России, выраженной в результате референдума 17 марта 1991 г. Об
учреждении поста Президента РФ. Его результаты отразили соотношение
политических сил в пользу установления такого института.
Формирование института президентства происходило на фоне слабости
представительных органов в решении конкретных вопросов управления
государством,
их
неспособности
сформировать
эффективные
исполнительные структуры, митингового, конфронтационного характера их
работы, отсутствия последовательности, малой действенности принимаемых
решений.
Президентская
власть
отвечала
потребностям
сторонников
рыночных, либеральных преобразований. Она им виделась как активный
инструмент реализации политических интересов этих сил, действующий в
направлении изменения экономической и политической системы. Именно
могущественный
глава
исполнительной
власти,
концентрировавший
управленческие полномочия, мог принимать решения последовательные,
целенаправленные и независимо от парламента и даже вопреки ему.
К тому же не следует опускать тот факт, что в России в тот момент
имелся популярный харизматический политический лидер, пользовавшийся
доверием большинства народа, подходивший на пост первого президента
независимого
государств-
Б.Н.
Ельцин.
Нельзя
недооценивать
и
субъективные причины, такие как стремление Ельцина упрочить свой статус
в системе органов государственной власти, а так же его личное влияние и
позиции его ближайшего окружения, безусловно, оказавшие решающее
воздействие на формирование сильно института президентства РФ.
Таким образом, фактически обсуждались лишь два возможных
варианта формы правления с «сильным» Президентом: президентская и
полупрезидентская республика.
12 октября 1990 г. Состоялось заседание Конституционной комиссии
по рассмотрению проекта новой Конституции РФ. Замысел введения поста
Президента был представлен рабочей группой в двух вариантах. Вариант «А»
был назван «Ответственное перед парламентом Правительство», вариант «Б»
— «Президентская республика». Согласно первому варианту Президент,
будучи главой государства, одновременно возглавляет исполнительную
власть и правительство (вариант В.Д. Зорькина), согласно второму — наряду
с Президентом имеется самостоятельное правительство, ответственное перед
парламентом и возглавляющее исполнительную власть (проект группы Л. Б.
Волкова).
Получив по итогам всероссийского референдума 17 марта 1991 г.
легитимное основание для введения самого института президентства (почти
70% граждан РСФСР высказалось за введение в Республике поста
Президента), состоявшийся 28 марта - 5 апреля внеочередной III Съезд
народных
депутатов
РСФСР
поручил
Верховному
Совету
РСФСР
подготовить и внести на рассмотрение очередного Съезда проект закона
РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной
закон) РСФСР», предусматривающего введение поста Президента РСФСР, и
Закона РСФСР о порядке избрания Президента РСФСР. Это направление
стало сферой ответственности Комитета Верховного Совета РСФСР по
законодательству во главе с СМ. Шахраем (на тот момент являвшимся
одновременно и членом Конституционной комиссии). Естественно в работе
оказались проекты и другие материалы Конституционной комиссии, тем
более, что на основании Постановления I Съезда народных депутатов от 15
декабря 1990 г, № 423-1 «О подготовке законопроектов о реорганизации
системы государственных органов РСФСР», которое на тот момент
продолжало действовать, Верховный Совет и Конституционная комиссия
должны были совместно разрабатывать соответствующие документы.
В основу проекта соответствующего закона, представленного 24 апреля
1991 г. Верховному Совету РСФСР Комитетом по законодательству, была
положена концепция варианта «А», которая должна была «укрепить
работоспособность исполнительной власти в РСФСР в период перехода к
рыночным отношениям и реализовать на практике принцип разделения
властей.
С учетом итогов референдума 24 апреля Верховный Совет РСФСР
принимает Закон о Президенте РСФСР. А 24 мая 1991 г. IV Съезд народных
депутатов РСФСР принимает Законы "Об изменениях и дополнениях
Конституции (Основного Закона) РСФСР".
Согласно Конституции и Законам «Президент РСФСР объявлялся
высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в
РСФСР».
В
Конституции
предусматривалось,
что
он
избирается
общенародным прямым голосованием сроком на пять лет, не более двух
сроков подряд. Президентом мог стать гражданин не моложе 35 и не старше
65 лет, обладающий избирательным правом. Одновременно с должностью
Президента РСФСР учреждался и пост вице-президента. Таким образом,
Президент РСФСР избирался без всякого участия в этой процедуре Советов
народных депутатов, точнее, Съезда народных депутатов как высшей
инстанции в системе Советов. Это означало отказ от принципа полновластия
Советов,
от
принципа
производности
власти
(полномочий)
всех
государственных органов и должностных лиц от Советов. Кроме того, были
разведены процедуры не только избрания, но и досрочного прекращения
полномочий Президента и парламента. Так, Съезд народных депутатов и
Верховный Совет РСФСР не наделялись правом досрочного прекращения
полномочий
Президента,
за
исключением
процедуры
импичмента,
осуществление которой было отнесено к компетенции Съезда: Президент мог
быть отрешен от должности 2/3 голосов от общего числа депутатов Съезда
народных депутатов по трем основаниям: в случае нарушения Конституции
РСФСР, законов РСФСР и данной присяги.
Президент РСФСР в соответствии с законодательством 1991 г.
наделялся широкими полномочиями. Он обладал традиционными для глав
всех
государств
законодательными
полномочиями;
подписывал
и
обнародовал законы, принятые Верховным Советом РСФСР, и мог вернуть
закон в Верховный Совет для повторного рассмотрения (однако эти
полномочия
Президента
не
распространялись
на
акты
высшего
законодательного органа — Съезда народных депутатов РСФСР), обладал
правом законодательной инициативы.
Кроме
того,
Президент
наделялся
широкими,
во
многом
самостоятельными по отношению к Съезду народных депутатов РСФСР и
Верховному Совету РСФСР полномочиями в сфере исполнительной власти:
назначал и освобождай от должности всех членов Правительства (Совета
Министров) РСФСР; при этом согласие Верховного Совете РСФСР
требовалось только в двух случаях — для назначения главы Правительства
(Председателя Совета Министров РСФСР) и для принятия Президентом
отставки Правительства в целом. Президент руководил деятельностью
Правительства РФ; принимал меры по обеспечению государственной и
общественной безопасности РСФСР; объявлял чрезвычайное положение;
вправе был приостанавливать акты органов и должностных лиц всех уровней
исполнительной власти (республик, краев, областей, автономий, городов),
если
они
противоречили
Конституции
и
законодательству
РСФСР.
Устанавливалась более высокая юридическая сила указов Президента в
сравнении с постановлениями и распоряжениями Совета Министров и др.
Однако институт президентства в России до 12 декабря 1993 г. в
полной мере не отрицал полновластия Советов, поскольку закреплялась
подотчетность Президента Съезду народных депутатов: он был обязан
представлять Съезду не реже одного раза в год доклады о выполнении
принятых Съездом социально-экономических и иных программ, доклады о
положении в РСФСР (по требованию Съезда представлялись внеочередные
доклады). Хотя Президент объявлялся главой исполнительной власти,
возглавляемое им Правительство могло быть отправлено в отставку по
решению Съезда либо Верховного Совета РСФСР, если они выражали
недоверие Правительству. По собственной инициативе Президент мог
отправить Правительство в отставку, только получив предварительное
согласие на это Верховного Совета РСФСР. Что касается указанных выше
полномочий Президента РСФСР в сфере исполнительной власти, то они
были существенно ограничены Законом РСФСР об изменении и дополнении
Конституции РСФСР от 9 декабря 1992 г.
В результате в РСФСР возникла «гибридная» форма правления,
сочетавшая в себе систему представительных учреждений советского типа
во главе со Съездом и Верховным Советом и институт президентства по
модели полупрезидентской республики.
Введение института президентства в РСФСР явилось своеобразным
промежуточным рубежом в процессе разработки российской модели
института президентства. Завершился же поиск новой модели организации
государственной власти в России принятием всенародным голосованием 12
декабря 1993 г. Конституции, зафиксировавшей современную модель
института президентства РФ.