Интересы
advertisement
Продвижение Евро-Атлантической безопасности и демократии в Черноморском регионе Владимир Сокор Старший научный сотрудник, Джеймстаун Фаундейшн Речь Перед Комитетом по Международным Подкомитет по Европейским Делам, 8 марта 2005 Отношениям, Г-н Председатель, члены комитета, благодарю вас за предоставленную возможность выступить перед вами во время такого важного слушания по поводу, который резко занял приоритет при выработке стратегии по внешней политике и политике безопасности США: расширенный Черноморский регион (ЧР), новые границы Евро-Атлантической (ЕА) безопасности и демократии. Моя презентация кратко обозначит интересы США и их друзей в ЧР, угрозы этим интересам и шаги, которые США могут предпринять для продвижения своих безопасностных и демократических целей со своими друзьями в этом регионе. Интересы ЧР формирует колыбель возникновения геостратегической и геоэкономической системы, простирающейся на от Натовской Европы до Центральной Азии и Афганистана и, т.о., являющейся ключевой для антитеррористической операции под эгидой США. ЧР дает американским и коалиционным войскам прямой стратегический к базам и театрам военных действий в Центральной Азии и на Ближнем Востоке. Он также обеспечивает транзитные пути на запад для каспийских энергоресурсов, являющихся залогом энергетического баланса у наших европейских союзников на ближайшие годы. Страны ЧР Countries редко или никогда не жили при безопасности, демократии или процветании. Их шанс настал с развалом советского доминирования и расширением ЕА сообщества с общими интересами и ценностями. Однако сейчас Президент Российской Федерации (РФ) Владимир Путин ведет кампанию по остановке и сворачиванию процессов в рамках бывших границ СССР, чтобы восстановить сферу российского политического, экономического и военного влияния на большой части ЧР. Силовая угроза Грузии, отказ вывести войска оттуда и из Молдовы, открытая поддержка отделившихся анклавов в этих странах, нагнетание конфронтации в обществе во время президентских выборов в Украине, попытка отравления Президента Виктора Ющенко – это недавние 1 брутальные проявления политики Путина в ЧР. Ответом должны стать удвоение усилий по созданию демократических структур в этих странах и сближение их с ЕА институциями. США уникально подходит для руководства этими процессами в рамках ЕА региона и ЧР. Со вступлением Румынии и Болгарии в НАТО, перспективой этих стран и Турции (старого члена НАТО) членства в ЕС пришло время начать планирование процесса ЕА интеграции для стран расширенного ЧР, задекларировавших соответствующее стремление: Украины, Грузии, Молдовы и Азербайджана. Друзья и партнеры Интересы США и, в целом, Запада в ЧР требуют наличия стабильных, реформируемых государств, контролирующих свои границы, свободных от внешнего военного и экономического давления или внутренних "раскольников", поддерживаемых извне, а также безопасных при транзите энергоресурсов и способных поддержать коалиционные операции под руководством США\НАТО. Эти интересы можно обеспечить, если страны ЧР введут эффективное госуправление, наладят работу демократических институций и политических процессов, которые будут неподвержены коррупции, враждебному манипулированию, а также защищены международным правом и западными структурами безопасности. Т.о., эффективное построение государственности, демократии и обеспечение стратегических интересов представляют обоюдный интерес и для США\ЕА структур, и для ЧР. И наоборот, угрозы безопасности странам ЧР и действия, подрывающие их суверенитет работают против этих интересов. В ЧР Румыния и Болгария стлали поставлять безопасность и помощь коалиционным операциям даже до вступления в НАТО. Их роль еще возрастет с приемом баз США на черноморском побережье обеих стран. Желающие вступить в НАТО Украина, Грузия и Азербайджан действовали как de facto его члены, предоставив политическую поддержку, воздушные и наземные коридоры и миротворческие войска для операций НАТО\США. Грузия и Азербайджан, как активные члены антитеррористической коалиции, стали не просто потребителями безопасности, но ее распространителями – как в ЧР, так и вне его. Тбилиси и Баку говорят, что участие в антитеррористической коалиции отвечает их национальным интересам. Еще до 11 сентября они сталкивались с терактами в виде спонсированных извне попыток переворотов, покушений на их лидеров и этнических чисток. Поэтому они жизненно заинтересованы в борьбе с террором во всех его проявлениях. Для Грузии и Азербайджана участие в антитеррористической коалиции также является средством поддержания тесных отношений с США, 2 модернизации секторов безопасности и "получения баллов" для возможного членства в НАТО. К тому же, Грузия и Азербайджан стоят на страже нерасползания Российско-Чеченской войны на свои территории и недопущения проникновения иностранных наемников, их пособников или радикальных исламских миссионеров. С помощью США Грузия очистила свое Панкисское ущелье в 2002-2003 и с тех пор контролирует его. Свою очередь, Азербайджан не дал радикальным исламским организациям шанса проторить к себе дорогу. В успешном развитии Азербайджана, как мусульманского светского государства, тоже заинтересован и он сам, и Запад. Эта цель вполне достижима, т.к. азербайджанское общество отличается религиозной толерантностью и восприимчивостью западных моделей. Успех недавних демократических движений, известных как Революция роз и Оранжевая революция, в Грузии и Украине многими рассматривается как потенциально осуществимыми в Армении, но вряд ли в Азербайджане и Молдове. В этих двух странах демократизация, скорее всего, последует эволюционным путем. На прошлой неделе Президент Грузии Михаил Саакашвили и Президент Украины Виктор Ющенко встретились с Президентом Молдовы Владимиром Ворониным, объявив о готовности сотрудничать во имя завершения третьей волны демократизации Восточной Европы, т.е. в расширенном ЧР. Г-н Воронин и его команда (коммунисты лишь по названию) переориентировали Молдову на Запад и противятся т.н. “попыткам РФ по ре-колонизации”. Эти президенты планируют встретиться с Президентом Азербайджана Ильхамом Алиевым в следующем месяце в Молдове для того, чтобы вдохнуть жизнь в группу стран ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан, Молдова). Угрозы безопасности: старые, новые, новейшие Перед ориентированными на Запад странами этого региона стоит широкий спектр угроз их безопасности, исходящих главным образом от РФ и ее местных сторонников. Скрытая цель заключается в препятствовании ЕА интеграции этих стран и принуждение их возвратиться в сферу влияния РФ. Масштабы, интенсивность и систематическое применение угроз значительно возросли за последний год, как часть вклада Президента Путина в формирование поведения РФ. Это может быть описано как старые, новые и новейшие угрозы безопасности. Угрозы “старого типа” исходят от войск и баз незаконно находящихся в других странах, захватов территорий, изменений границ де-факто, этнических чисток, и создания вооруженных до зубов доверенных, независимых крошечных государств. Грузия, Молдова и Азербайджан являются мишенями такого шантажа. 3 Угрозы “нового типа” связаны с незаконной торговлей оружием и наркотиками, необузданной контрабандой, и организованной транснациональной преступностью, все из которых используются под протекцией России сепаратистскими анклавами, выступающими в качестве безопасной гавани и промежуточных станций. Такая деятельность как правило связана с негосударственными действующими лицами, часто террористическими по своей природе. В ЧР, однако, государственные действующие лица внутри РФ часто стоят за такой деятельностью, серьезно подрывая экономику и государственные институты стран, против которых направлена такая деятельность. Угрозу “новейшего типа” можно разглядеть в российской атаке на избирательные процессы, несколько месяцев назад на президентских выборах в Украине и в последние недели на парламентских выборах в Молдове (и, тем временем, даже в верноподданной Абхазии). Используя массивные финансовые, масс-медийные и скрытые средства, РФ стремилась повлиять на исход выборов или неприкрыто сфальсифицировать их для прихода к власти своих фаворитов. Тесно связан с этим экспорт российской модели правления, характеризующейся симбиозом неоКГБистских структур, организованной преступности, государственной бюрократии и связанным с правительством большим бизнесом. Во всех вышеописанных ситуациях, безопасность и демократия в равной степени находятся в опасности. “Замороженные” конфликты ЧР является наиболее подверженным конфликтам регионом вдоль нового ЕА периметра. Эта ситуация ограничивает способность США превратить в капитал высокую стратегическую ценность региона. Через тринадцать лет после распада СССР, Москва продолжает сильно доминировать в вопросе управления конфликтами в этом регионе. Россия во многом несет ответственность за разжигание или раздувание этих конфликтов, заинтересована в поддержании их тлеющими с тем, чтобы оказывать давление на Грузию, Азербайджан, Армению и Молдову и препятствовать их ЕА интеграции. Политика РФ заключается в замораживании не конфликтов как таковых, а скорее переговорных процессов, на которых доминирует сама РФ. ООН и ОБСЕ, занимающиеся главным образом своими собственными планами, просто консервируют эти конфликты. Некоторые полагают, что США должны считаться с Москвой по этому вопросу, чтобы не повредить сотрудничеству РФ с США в антитеррористической кампании и усилиях по предотвращению распространения оружия массового поражения. Представляется. Что в этом тезисе недооценивается провозглашенная самой РФ заинтересованность в 4 таком сотрудничестве; и переоценивается практическая ценность вклада Москвы; и игнорируется категорическое противодействие РФ усилиям США в ряде случаев. Более того, представляется, что этот тезис может утвердить Кремль в его опасном предположении, что стратегическое партнерство с США повлечет за собой принятие российского верховенства в “миротворчестве” и разрешении конфликтов на “пост-советстком пространстве.” Это составная часть передела сфер влияния. Важно избежать осознания (не говоря о факте) разделения между РФ и США или РФ и Западом сфер миротворчества и разрешения конфликтов, или неформального разделения территорий стран. Стратегическое партнерство не может долго продолжаться со странами, уязвимыми для вооруженного сепаратистского давления по ту сторону неконтролируемых внешних границ. Сейчас пришло самое время выдвинуть эту проблему на передовые позиции политики США в области безопасности. Предпочтительно совместно с НАТО и странами ЕС, США находятся в наилучшей позиции для содействия решениям по улаживанию конфликтов, что консолидировало бы государства региона в стратегическом партнерстве с США. Превращение большого ЧР в политический приоритет не конкурирует с приоритетами, назначенными другим регионам. Напротив, стабилизация этого региона повлекла бы за собой несравнимо более низкие риски и несравнимо более низкие ресурсы, чем это имело место в Ираке, Афганистане или в появившихся инициативах по Ближнему Востоку. Факт заключается в том, что безопасный и стабильный ЧР необходим для поддержки этих проводимых под руководством США операций и инициатив. Договор об Обычных ВС в Европе, Стамбульские Обязательства (ДОВСЕ) Россия открыто отказалась от своих обязательств по принятому в 1999 ДОВСЕ и от Стамбульских Обязательств (две части одного пакета) в отношении вывода российских войск из Грузии и Молдовы. ОБСЕ, куратор этих документов, сотрудничала с РФ в деле их выхолащивания. Конечные сроки вывода войск были отодвинуты, а затем удалены вовсе; были включены предварительные условия вывода, где вывод войск отмечался как безоговорочный; был найден предлог для сохранения некоторого количества российских войск в месте, где вывод войск должен был быть полным; были неявно приняты лазейки для широкого подтверждения; тяжелое вооружение - стыдливо названное как “неучтенное для ограничиваемого договором ” с любезности ОБСЕ – было передано из российских арсеналов в арсеналы сепаратистского анклава; допускалось создание на базе российского личного состава сепаратистских 5 вооруженных сил; а требования согласия принимающей страны (на пребывание иностранных войск) было попрано. После 2002 РФ отказалась от самого понятия, что она приняла “обязательства” в Стамбуле вывести войска из Грузии и Молдовы. Сама ОБСЕ все время называла эти российские обязательства только “политически обязательными,” в отличие от юридически обязательных, т.е., не практически ни к чему не обязывающими. Несмотря на все эти уступки, ОБСЕ после 2003 больше не в состоянии даже ссылаться на свои собственные решения 1999, т.к. РФ с легкостью накладывала вето на такие ссылки в рутинных резолюциях этой организации в конце года. В реальности, Стамбульские Обязательства мертвы. Более того, после 2004, Москва угрожает уничтожить ОБСЕ посредством блокирования принятия бюджета организации и прекращения определенных видов деятельности ОБСЕ. РФ не хочет убивать ОБСЕ, а скорее обуздать ее и использовать ослабленную организацию. При таких обстоятельствах, нельзя ожидать, что ОБСЕ воскресит Стамбульские Обязательства, не говоря уже об их соблюдении. Тем временем, правительства США и НАТО коллективно занимают позицию, что они не ратифицируют принятый ДОВСЕ (который Москва хочет ратифицировать) до тех пор, пока Россия не выполнит свои Стамбульские Обязательства. Эта форма воздействия, очевидно, продемонстрировала себя слишком слабой для того, чтобы побудить РФ вывести свои войска из Грузии и Молдовы. Российские официальные лица насмехаются над призывами к выводу войск на основании Стамбульских документов. Для Грузии и Молдовы наступило время выйти за рамки международных организаций ОБСЕ и возбудить дело о выводе российских войск на базе национального суверенитета и международного закона. США, вместе с ЕА сообществом, должны вынести эти вопросы на видное место повестки дня отношений между США и РФ, НАТО и РФ и ЕС и РФ, и не просто во время саммита (как имело место время от времени и неэнергично до сих пор), а также на регулярной основе до тех пор, пока не будет достигнута эта законная цель. Региональные конфликты в Черноморско-каспийском регионе Речь на Гарвардской Программе Черноморской Безопасности-2005 1. Определение Черноморско-каспийского региона (ЧКР). Определение общих интересов его стран, включая находящиеся в состоянии конфликта. 2. Текущее состояние конфликтов и попытки их урегулирования. 6 3. Роль России в этих конфликтах. 4. Оценка деятельности международных организаций. 5. Предложения по урегулированию конфликтов или возможные подходы и решения. Конфликты, которые мы сегодня рассмотрим – это Приднестровье (Приднестровская Молдавская Республика - ПМР), Абхазия, Южная Осетия и Карабах. До недавнего времени и даже в какой-то степени сейчас эти вопросы редко попадали на повестку дня главных западных игроков и международных организаций. Длительное время это объяснялось рядом исторических причин, местных особенностей, некоторые из которых очень прозаичны, например, нехватка экспертов по ЧКР в западных правительствах. И, наконец, эти конфликты остаются вне основного внимания частично и потому, что Вашингтон, Брюссель и другие основные международные игроки в действительности не знают, как относится к российским интересам в ЧКР, а также как избежать возможного столкновения интересов Запада и России в ЧКР. Тем не менее, в настоящее время мы наблюдаем резкий скачок интереса, в т.ч. и к замороженным конфликтам, со стороны дипломатического мира, Вашингтона и Москвы, Брюсселя и Москвы, Вашингтона и Брюсселя, а также других задействованных региональных игроков. Внимание к этим конфликтам возрастает резко. Сегодняшний уровень внимания хоть и недостаточен, но в то же время и немыслим, если сравнить его с ситуацией 2-летней давности. И та новая орбита международного внимания, на которую поднялся ЧКР, должна усилить осведомленность об общих интересах, которые имеют Запад и страны ЧКР в данном регионе. Из-за чего так важно урегулировать эти конфликты? Из-за благополучия людей, на которых они непосредственно влияют? Конечно, эта причина хороша сама по себе. Но в основном потому, что Западное сообщество все более осознает, что имеет жизненно важные интересы в ЧКР. Жизненно важно включить ЧКР, в той или иной форме, которую еще предстоит определить, в евро-атлантическую (ЕА) систему. С западной точки зрения, ЧКР играет роль чрезвычайно важного 2-стороннего коридора. В одну сторону из Каспийского региона доставляются энергоресурсы к странам-потребителям в Западной Европе. Будущий энергобаланс Европы существенно зависит от транзита энергоресурсов из Каспийского региона. Европа опасно сползает в непомерную зависимость от энергопоставок из России. Ответ на вопрос об их диверсификации лежит в ЧКР. Это и в интересах США; поэтому не случайно, что США находятся практически в авангарде продвижения энерготранзитных проектов в ЧКР, действуя более активно, чем страны-потребители Западной Европы. США 7 не будут главным или опосредованным потребителем каспийских энергоносителей. А Западная Европа – да. Потому главной ЕА целью является диверсификация поставок энергоресурсов во имя сохранения неразрывности трансатлантических уз. При сохранении роста энергозависимости Западной Европы или расширенного Европейского Союза (ЕС) от России, политическое единство трансатлантического альянса может быть нарушено. Чем выше уровень зависимости ЕС от российских энергопоставок, тем меньше способность ЕС принимать решения, не затрагивая интересов России. Такой была политика Вашингтона даже во времена существования СССР. Некоторые из вас помнят, как Администрация Рейгана в начале 1980-х гг. резко боролась против организации поставок российского газа в Европу с полуострова Ямал, что еще быстрее увеличило бы зависимость Европы от российских энергоносителей. Доводом Администрации Рейгана было то, что я упомянул чуть выше. Это постоянный интерес. Он не связан с к.-л. отдельным контекстом – будь-то советский период или нет. ЧКР представляется мне 2-сторонним коридором. Другое направление, конечно же, заключается в стратегическом доступе для сил НАТО и военной коалиции под руководством США к Расширенному Ближнему Востоку (РБВ). Самый короткий путь к регионам РБВ проходит через ЧКР. Если США введут термин не «постоянное присутствие», а «присутствие до определенного момента» в Центральной Азии и Афганистане, то самый прямой маршрут доступа туда пройдет через ЧКР. Все мы помним, какую важную роль сыграли страны ЧКР во время операции Enduring Freedom, включая Украину, Грузию и Азербайджан, которые предоставили войскам под руководством США беспрепятственный воздушный и сухопутный коридор. Это было чрезвычайно важно. И мы увидели, как функционирует этот 2-сторонний коридор. Почти на окраине ЧКР находится маленькая страна Молдова, которая не лежит ни на одном из транзитных маршрутов – ни на запад, ни на восток; но она имеет 450-км границу (что часто забывают) с расширенными НАТО и ЕС. Что касается поиска решений по ПМР и всей системе политического управления Молдовы, то возникает вопрос: кто будет определять и формировать политический и безопасностный порядок этого весьма протяженного участка ЕА границы? Таковы интересы на повестке дня. И я уверен, что все упомянутые мною элементы являются частью общих интересов и Запада, и стран региона. Ведь углубление прямых контактов, закрепляющих регион за ЕА миром выгодно и региональным странам, и ЕА сообществу. Это в общих интересах, несмотря на недавние очевидные для всех разногласия в ЕА сообществе, т.к. оно спаяно нерушимыми интересами Запада, которые я уже упоминал: доступ к энергоносителям Каспия, прямой стратегический 8 доступ к РБВ. Эти незыблемые вещи несомненно помогут пережить временные политические разногласия. Конфликты, которыми все мы обеспокоены, являются наследием советского и пост-советского периода. Они не решались должным образом почти 15 лет после развала СССР. На Западе этим не занимались по причине, упомянутой вначале моего выступления. Большая часть этих конфликтов представляют собой угрозу всем странам ЧКР. В другом контексте, можно рассматривать старые, новые и, можно, сказать, новейшие угрозы. Все эти типы угроз в той или иной степени присутствуют в четырех региональных конфликтах, которые мы рассматриваем. Старые угрозы являются обычными военными, происходящими: от присутствия иностранных войск на территориях других стран без согласия последних; от принудительного изменения границ, что de-facto угрожает стать наполовину свершившимся фактом de-jure; от этических чисток, а в отдельных случаях – от открытых угроз применения военной силы. Таковы старые угрозы. Новые угрозы обычно ассоциируются с международным терроризмом, различной контрабандой, вкл. оружие и наркотики, отмыванием денег и т.п. Эти угрозы вызывают серьезную обеспокоенность, как со стороны Запада, так и стран ЧКР – особенно после 11 сентября. В ЧКР новые типы угроз в основном находятся под окнтролем, в частности, благодаря эффективной работе правоохранительных органов стран ЧКР, активной поддержке Запада (особенно США): не только политической, но и в виде серьезных инвестиций. Итак, совместные усилия обеспечат значительный контроль над новыми угрозами в ЧКР. И он должен быть не поверхностным, а упреждающим. Порой мы чрезмерно фокусируемся на новых угрозах, отвлекаясь от более насущных - старых. Ведь в на самом деле, стоило бы больше заняться проблемами присутствия в регионе иностранных войск, баз, незаконной перекройкой границ, этнических чисток и т.д. Это не фон, это самые насущные угрозы. Под новейшими угрозами я понимаю новые подходы российских политиков. Они проявились несколько раз и у Президента Путина. Эти подходы не заключаются в прямом вмешательстве, они осуществляются в основном скрытно – особенно во время политических процессов, например, выборов и формирования коалиционных правительств в пост-советских странах. За последние месяцы наиболее впечатляющее проявление новых угроз мы видели в Украине. Но недавно Россия пыталась дестабилизировать и Молдову во время парламентских выборов. Хотя, это почти ускользнуло от внимания Запада. Не менее важными были и события в Абхазии во время незаконных президентских выборов прошлой осенью. Там были две противоборствующие группировки: одна во главе с Сергеем Багапшем, другая – Раулем Хаджимбой, ставленником Москвы. Россия поступала 9 мудро, не только определяя ряд моментов политического и конфедеративного устройства нового режима в Абхазии, но и диктуя, с этой целью, правила перевыборов. Меня особо рассмешило то, когда российским посредником выступил Первый заместитель генерального прокурора Владимир Колесников. Когда он впервые появился на сцене, то отказался представиться. Хотя спустя время сказал: «зовите меня просто Владимир Ильич» [как Ленина]. В отношении ЧКР Россия преследует политический подход, который мне представляется формулой «контроль и стабильность». В реальности, политика Москвы зиждется на поддержании нестабильности на контролируемом уровне, а именно: противопоставлении различных региональных игроков друг другу, столкновении интересов различных игроков. Иногда такие тактические альянсы могут меняться. Россия также экспортирует, возможно неосознанно, образчики своей внутренней политики, особую модель госуправления, которые выкристаллизовались во время президентства В.Путина. Оно включает коалиции государственных служб безопасности, назначенных государством «капитанов» промышленности, заменивших бывших олигархов, которые спонтанно появились в 1990-х гг., высокопоставленных госчиновников, а также оргпреступности. Вот те четыре типа игроков, которые составили костяк госуправления, сформировавшийся при Путине. Этот тип управления Россия пробует экспортировать в самоопределяющиеся анклавы, за исключением Карабаха. Если назвать эти анклавы конкретно, то это ПМР, Абхазия и Южная Осетия. Негативное влияние оказывается на трех уровнях. Во-первых, это создает прослойку назначаемых Россией местных чиновников, заинтересованных в сохранении статус-кво и торпедировании переговоров. На них занимается позиция, нацеленная на вечное блокирование, вдохновляемое Москвой. Второе негативное последствие заключается в том, что легитимные государства Молдова, Грузия и в некоторой степени Армения начинают реформировать свою внутреннюю политику и экономику для сближения с ЕС и соответствия европейским стандартам госуправления и экономического законодательства, но параллельно в самоопределяющихся анклавах укореняется старая экспортированная из России система. Это означает, что пропасть между легитимным государством и таким анклавом расширяется. Чем более решительно легитимные государства реформируются (а это соответствует нашему желанию), тем более они сталкиваются с расширяющейся пропастью между собой и российскими протекторатами. И третий нежелательный результат: существование этих анклавов является громадным бременем для экономики легитимных государств и способности реформировать свою общественную жизнь. Непосильная экономическая нагрузка исходит от контрабанды, неуплаты таможенных пошлин, процветающей приграничной 10 преступности, осуществляемых через государственные каналы и способствующих коррупции госчиновников. С конца 1980-х гг. и до сегодняшнего дня в этих конфликтах Россия сыграла 4-стороннюю роль. 1) Как враждующая сторона: все конфликты, в той или иной степени, произошли из-за военного вмешательства России. Кроме того, она заинтересована в нескончаемости существования как минимум трех анклавов, в т.ч. служащих зоной размещения российских войск. 2) Россия сыграла роль военного миротворца, разместившего свои войска между местными враждующими сторонами. 3) Россия сыграла роль дипломатического посредника. 4) Включение в переговоры по урегулированию подразумевает, что Россия становится политическим и военным гарантом любого урегулирования. Одновременно Россия является одной из играющих команд и судьей игры. Россия – это одна из сторон судебного процесса. И в то же время, Россия – судья. Она же и прокурор, т.к. большинство из того, что западное общественное мнение узнало об этих конфликтах было отфильтровано российскими средства массовой информации (СМИ), включая государственные или подконтрольные государственным. Их влияние вводит в заблуждение и часто серьезно дезинформирует относительно природы этих конфликтов, их причин, статуса и целей различных стран. И эта информация в основном доминирует в сообщениях, подаваемым на Западе. Ведь западные репортеры редко посещают зоны этих конфликтов. Время от времени ездят, но на ежедневное освещение новостей все равно колоссальное влияние оказывают российские государственные СМИ. Итак, Россия – это и сторона судебного процесса, и судья, а часто еще и прокурор. Россия – и игрок, и судья одновременно. На прошлой неделе в Москве состоялась встреча лидеров ПМР, Абхазии и Южной Осетии. Они опубликовали совместное коммюнике, в котором указано, что Россия остается главным миротворцем, посредником и гарантом. Так что теперь мы знаем, какие цели преследует российская дипломатия в рамках переговоров по этим конфликтам. Т.е. в действительности все переговорные форматы с участием региональных стран значительно заблокированы позицией России. Этот процесс идет с начала 1990-х гг. В случае с ПМР, этот процесс включил четыре стороны: Россию, ОБСЕ, Украину, ПМР и Молдову. В этом формате Россия прямо или косвенно имеет четыре голоса: свой собственный; голос ОБСЕ, которая по всем своим уставам и законам не в состоянии действовать или даже говорить без согласия России; голос кучмовской Украины, который всегда был на стороне России; и голос ПМР. Т.о., Кишинев был одинок в этом формате, направленном на исключение участия Запада. Так что в данном переговорном формате Запад фактически не участвует. 11 Аналогичная ситуация и с Южной Осетией. Имеется т.н. 4-сторонний формат, включающий Россию, про-российскую Республику Северную Осетию, Южную Осетию, Грузию и ОБСЕ. Ситуация та же: Грузия одинока, западного участия нет. Карабах – это некое исключение. Здесь хоть формально, но во главе процесса стоит ОБСЕ, хотя это в основном заключается в периодических посещениях региона. В посреднической группе под эгидой ОБСЕ есть три сопредседателя: Россия, США и Франция. Интересно, что в этом механизме Франция не представляет политику ЕС, а лишь саму себя. Этот механизм называется «Минская группа», т.к. более 10 лет был создан в столице Беларуси Минске. На сегодня эта группа не достигла абсолютно никакого результата. ОБСЕ же полностью дискредитировала себя и здесь, и в Молдове, Грузии и Южной Осетии. В Абхазии переговоры под эгидой ООН идут уже около 10 лет. Но результатов нет – частично потому, что переговоры тоже не были сориентированы на достижение хоть к.-л. результатов. В Абхазии находится миссия наблюдателей ООН, состоящая из ок. 300 невооруженных наблюдателей, действующих совместно с ок. 1500 российскими наблюдателями. Мандат и практические возможности по эффективным действиям у миротворцев ООН чрезвычайно ограничены. Они в состоянии лишь наблюдать за действиями российской или абхазской сторон. А единственным аргументом в пользу присутствия миротворцев ООН является то, что без них ситуация была бы еще хуже: тогда вообще никто не смог бы следить за отдельными действиями россиян и абхазов. Итак, сейчас мы видим поражение включенных в процесс международных организаций: ООН и ОБСЕ. Мы видим их неспособность обеспечить безопасность, разместить диппредставительства для эффективной презентации западных интересов и защиты законных интересов региональных государств. Мы также являемся свидетелями крушения основ международного права в данном регионе. С 1991 г. большая часть ЧКР практически находится вне поля предоставляемой международным правом защиты. Границы были перекроены de facto без к.-л. наказания. Этнические чистки прошли «незамеченными». Иностранные войска дислоцированы без согласия принимающих сторон. Например, грузинско-российская граница контролируется на грузинской стороне российскими военными и их местными сторонниками. Так что, международное право в этом регионе практически не работает. Одним из вызовов для нас является восстановление действия законности в ЧКР. Действующее международное право не просто было бы неплохо иметь в регионе. ЧКР настолько важен для ЕА интересов, что его надо поместить под защиту международного права. Мы должны гарантировать верховенство права в государствах ЧКР для того, чтобы продвигать западные интересы. 12 Что касается организаций, не участвующих в урегулировании конфликтов (ЕС и НАТО), то ЕС важен не только в контексте энергоресурсов, но и в контексте безопасности. ЕС удивительным образом не участвует в делах ЧКР. Правда, в 2003 г. ЕС создал должность Специального представителя ЕС на Южном Кавказе. Назначенец – финский дипломат пенсионного возраста, проведший большую часть карьеры в Москве и часть - в системе ООН. Его мандат не включает никакой предупредительной роли в рамках продвижения урегулирования конфликта, а заключается лишь в поддержке ОБСЕ. А поддержка ОБСЕ в трактовке ЕС – это эвфемизм для прикрытия движения в фарватере ОБСЕ, лишь для вещания о делах ОБСЕ и поддакивания действиям ОБСЕ. В бюрократической трактовке ЕС это означает поддержку ОБСЕ, т.е. следование в фарватере ОБСЕ: никаких инициатив, предупредительных действий и критики объективных недостатков ОБСЕ. Несколько недель назад ЕС назначил своего Специального представителя в Молдову – голландского дипломата. Его биография поразительно похожа на биографию представителя на Южном Кавказе: голландский дипломат в отставке, проведший долгие годы в Москве. Очевидно эти сигналы адресованы России дабы успокоить ее и показать, что ЕС не посылает в регион "горячие головы". Хотя, сигнал – неверное слово. Ведь он придает России сил в отстаивании тезиса, что ЕС нечего делать в устоявшейся зоне российского влияния. Итак, выбор этих двух дипломатов был неверен. Пока же, всем нам надо озаботиться данным регионом, а правительствам ЧКР надо более эффективно лоббировать присутствие ЕС с более обширным мандатом в регионе. В интересах самого же ЕС необходимо более надежное представительство ЕС в регионе: по вопросам и энергоносителей, и «мягкой» безопасности. Следующие представители ЕС, которые могут быть назначены через 2 года, должны быть молодыми дипломатами, не выросшими в таком менталитете, что «Россия превыше всего», а ЧКР – задворок России. Из собственного опыта мы знаем, что молодые чиновники западноевропейских министерств демонстрируют верное отношение к данному региону. Они отнюдь не следуют формуле «Россия превыше всего». Над ними не довлеет личный опыт образца 1970-80-х гг. Они работают более творчески в сравнении со старшими дипломатами, назначенными на указанные должности. Так что надеемся, что новое поколение дипломатов ЕС проявит себя в регионе уже через 2 года. Но над этим нужно работать уже сегодня. И наконец, о НАТО. Многие давно считают, что НАТО должна играть в ЧКР миротворческую роль. НАТО же демонстративно не желает этого. А в настоящее время Альянс еще более противится этому, чем раньше. Этому есть несколько объяснений. К тому же, может быть посылка натовских 13 миротворцев на границы России или вообще замена ими российских войск не самый оптимальный вариант. Миротворчество в ЧКР не требует вооруженных сил. Его лишь нужно интернационализировать - конечно с участием России, но в более цивилизованных рамках. Для контроля над прекращением огня, будь-то в Карабахе, Абхазии или ПМР, будет вполне достаточно международной миссии в основном невоенного характера. Ведь в ЧКР не существует реальной угрозы возникновения вооруженных конфликтов – по крайне мере, пока кто-то Москве или регионе не захочет инспирировать к.-л. инциденты. Но даже такие шаги могут быть эффективно предотвращены при наличии сильной миротворческой миссии в основном невоенного характера, состоящей из невооруженных военных офицеров-наблюдателей при поддержке необходимых гражданских компонентов, например, учебных полицейских миссий, таможен и судов. Подобная модель была с определенным успехом испытана ЕС в Боснии и Македонии. Конечно, условия там отличаются от ЧКР одним существенным моментом. На Балканах главенствовали НАТО, США и ЕС. Они обеспечивали безопасность. Они и сделали самую тяжелую работу, после чего ЕС прислал в основном гражданские миротворческие миссии. В ЧКР самое тяжелое еще не сделано. Хотя, конфликты ЧКР не так глубоко укоренились как на Балканах. Конфликты в ЧКР не имеют религиозной почвы. Народы ЧКР привыкли к сосуществованию с незапамятных времен. В ЧКР нет реальной ненависти, основанной на этнической или религиозной почве. Конфликты в ЧКР управляемы. К тому же, все прослойки обществ ЧКР, включая самоопределяющиеся анклавы, восприимчивы к западному влиянию. Быть может, будет полезно пересмотреть концепцию миротворчества: приоритет №1 – интернационализировать и ввести его в цивилизованное русло. В конце мая 2005 г. Генеральный секретарь НАТО впервые проводит конференцию по миротворчеству под эгидой НАТО. Ряд этих идей, возможно, будет обсужден там или, как минимум, предложен для обсуждения. И это вдохновляет. Конфликты в ЧКР неразрывно связаны с присутствием вооруженных сил. И их нельзя урегулировать пока Россия не выполнит свои международные обязательства по выводу войск из Молдовы и Грузии. За последние два года вопросы Молдовы и Грузии стали первоочередными вопросами европейской безопасности. Они обсуждались интенсивно и постоянно на всех уровнях, вкл. наивысший, и были хорошо освещены в СМИ. Это беспрецедентно. Еще два года назад многие считали, что эти конфликты останутся не только замороженными, но и окончательно забудутся и исключатся с повестки дня. А теперь они оказались на ее первых позициях, что способствует серьезной попытке комплексно разрешить конфликты. 14 Но вначале нужно оптимизировать выполнение Стамбульских обязательств, взятых Россией по выводу своих войск с Молдовы и Грузии. Эти обязательства практически мертвы, т.к. Россия считает их лишь политически обязывающими: т.е. нет стимула, обязательств и срока их выполнения. Итак, международное право и национальный суверенитет «весят» гораздо больше. Для Грузии и Молдовы пришло время довести эти аргументы до международных организаций (не только до ОБСЕ, т.к. Москве все равно, что решается в стенах ОБСЕ), например, до ООН и других, которые имеют большее, чем ОБСЕ влияние. Как приблизить политическое урегулирование? Подходы к нему отличаются. Каждый из конфликтов своеобразен. Как сказал Конфуций: «Нет двух похожих конфликтов». И любое решение должно соответствовать их специфике. Один из подходов – федерализация, например, в Молдове и Грузии. Такому решению 10 лет; его предложил Е.Примаков (министр иностранных дел России в 1997-98). Азербайджан и Грузия его отклонили. Молдова приняла его, но это решение не имеет законной ценности, т.к. не формализовано и не ратифицировано парламентом. Есть лишь меморандум о намерениях от 1997 г. Сейчас предложение по федерализации Молдовы и Грузии нужно тщательно пересмотреть, т.к. оно лоббируется российскими аналитиками, близкими к Кремлю. Это особый тип федерализма, гарантированный Россией политически и в военном плане. Россия может получить как бы право надзора над конституционными соглашениями в рамках такого федерализма, а также гарантировать его присутствием войск. Еще один интересный момент заключается в том, что самоопределяющиеся анклавы получат право принимать решения в центральных правительствах. Мы видели это во время молдавских и других переговоров, начиная с 1997, и включая «Меморандум Козака» от ноября 2003. Но даже после того, как Молдова отвергла его, переговоры продолжились на аналогичной основе под эгидой ОБСЕ. Федерализм может предоставить России военнополитические гарантии и рычаги при принятии решений на уровне центральных правительств. Итак, предложенная концепция федерализма хороша, но надо помнить, что «черт кроется в деталях». Еще один предложенный подход – самоопределение. Он приемлем теоретически, особенно по Карабаху. Международное право и юриспруденция имеют нормы по самоопределению народов. К Южной Осетии, Абхазии и ПМР, однако, эта концепция неприменима. В ПМР единственным крупнейшим этническим элементом являются молдаване (31% населения). ПМР – это российский проект по «самоопределению» под контролем России. Россияне составляют лишь треть населения ПМР после молдаван и украинцев. Так что самоопределение в ПМР не работает. Не работает оно и в Южной Осетии, т.к. 1/3 местного населения – грузины. В 15 Абхазии дело тоже не пойдет, т.к. нынешний состав ее населения появился вследствие этнической чистки при помощи российских войск. До войны грузины составляли 44% населения Абхазии, а абхазы – лишь 17%. Итак, самоопределение народов подходит лишь в одном случае и неприемлемо в остальных трех. Вот почему на прошлой неделе российское агентство новостей “Регнум” опубликовало весьма интересную статью, предлагающую совершенно новую концепцию самоопределения ПМР, Абхазии и Южной Осетии. Предложено, чтобы Россия продвигала их самоопределение с последующим отделением от законных государств и присоединением в к.-л. форме к России. Почему важна эта статья? Потому что директор «Регнума» Модест Колеров неделю назад был назначен поверенным Путина по связям с российскими гражданами и соотечественниками за пределами России, с главным акцентом на страны СНГ. Я был в шоке от этой новой концепции, опубликованной «рупором» Путина. Но посмотрим, произойдет ли такое серьезное изменение политики. Еще один предложенный подход – это автономия. Она открывает широкий спектр возможностей. Перспективы автономии могут быть неприемлемы для другой стороны – в зависимости от того, как она сформулирована, кем представлена и кто переговорщик. Люди в нашей части мира привыкли к советской концепции автономии. В СССР существовало множество автономий, но они были ненастоящими, т.к. интересы местного населения не были представлены: ни на уровне управления автономиями, ни на уровне центрального правительства в Москве. 16
