Региональная социально-экономическая политика как составная
advertisement
Дохолян С.В. д.э.н., профессор, директор Института социально-экономических исследований Дагестанского НЦ РАН РЕГИОНАЛЬНАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА1 Ключевые слова: региональное развитие, социально-экономическая политика. В современных российских условиях формирование новых подходов к устойчивому развитию региональных экономик, характеризующихся диспропорциональностью и асинхронностью, представляет повышенный интерес. Наличие фундаментальных подходов к обоснованию концепции устойчивого развития на мезо- и макроуровнях в настоящее время сочетается с практическим отсутствием системных теоретико-модельных представлений о механизмах управления устойчивым развитием социально-экономической системы мезоуровня. Концептуальные основы управления устойчивым развитием социально-экономических систем отдельных регионов, хотя и учитывают общероссийские подходы к управлению устойчивым развитием, тем не менее, формируются под влиянием особенностей системной организации экономики конкретного региона.[13] Формирование социально-экономической политики региона - это комплекс организационных мероприятий по разработке, контролю и координации выполнения управленческих решений по достижению целей социально-экономического устойчивого развития региона. Реальная реализация крупных инвестиционных проектов и программ возможна лишь в рамках конкретных региональных образований России в рамках их программ социально-экономического развития, т.к. любой инвестиционный проект или программа осуществляется в рамках экономической, правовой и организационной системы региона (основываясь на федеральной вертикали) и не могут быть рассмотрены вне социальной и экономической среды, его инвестиционной инфраструктуры; инвестиционные и организационные проблемы проекта или программы не могут быть разрешены вне поддержки региональных властей (в том числе и финансовой), вне использования законодательных и налоговых Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 13-02-00094a). 1 1 инструментов органов региональной власти; корректно1; программы развития регионов могут представить реальный механизм реформирования экономики региона и выхода его из общеэкономического кризиса [25]. В настоящее время в условиях новых экономических отношений и развития многоукладности экономики перед руководством страны стоит задача разработки новых методов управления социально-экономическим развитием регионов. Объектами исследования региональной экономики являются природный, производственный и человеческий потенциал, инфраструктура, социальная сфера, качество жизни населения и отдельные объекты производства. Региональная экономика изучает связи между этими объектами, между отдельными регионами страны и с другими странами. Именно благодаря этим связям происходит формирование системы региона как единого целого. При этом экономика каждого региона становится частью одной или нескольких региональных систем, а национальная экономика рассматривается как система взаимодействующих регионов разного ранга. На мезоуровне субъектом управления социально-экономическим развитием региона являются органы власти региона. Под управлением мы понимаем сознательное воздействие со стороны субъекта управления и его органов, принимающих решение, на людей и экономические объекты с целью получения желаемых результатов. Любая наука начинается с базовых понятий и определений, постулатов. В.И. Колесников писал: «Во всякой науке, как показывает история научных знаний, самым трудным и сложным делом оказываются исходные положения и понятия. В математике таковым оказывается понятие о числе, в физике - понятие о материи и энергии, в биологии - учение о «первичном» живом веществе - клетке, в географии - учение о районах» [18, с. 57]. В региональной экономике такими базовыми понятиями являются «социальноэкономическая система», «территория», «регион», «район». Социально-экономическая система является сложной вероятностной динамической системой, анализирующей материальное производство, распределение и обмен благ. По определению В.И. Колесникова, «система - это совокупность взаимосвязанных элементов, совместно реализующих определенные цели. Надсистема - окружающая систему среда, в которой функционирует система. Подсистема подмножество элементов, реализующих цели, согласованные с целями системы» [18, с. 1 В соответствии с требованиями федерального уровня) сформированные и принятые региональными законодательными и исполнительными органами субъекта Российской Федерации экономические, инвестиционные и социальные приоритеты могут позволить создать инвестиционным проектам не только необходимую поддержку (налоговые льготы, защита интересов инвестора), но и 2 235]. Степень сложности системы оценивают по трем определяющим свойствам: вопервых, «изменение одной переменной будет влиять на многие другие переменные системы, и лишь редко линейным образом» [5, с. 28]; во-вторых, существование множественных обратных связей; в-третьих, наличие в системе состязающихся, соперничающих сторон. Все эти свойства присущи региону. Сложность системы определяется через множество переменных, большое количество параметров и различных состояний, а также через множество взаимосвязей между ними. Согласно одной из наиболее широко распространенных классификаций систем, по степени сложности, все системы могут быть подразделены на три класса: простые, сложные и сверхсложные. Регион относится к сверхсложным системам, которые точно и подробно описать невозможно. Свойства сложных социально-экономических систем, как объекта управления, следующие: эмерджентность - это свойство, определяющее существование у системы таких свойств, которых нет ни у одного из элементов системы, взятых в отдельности1; массовый характер наблюдений2; под влиянием среды происходит изменение параметров и структуры всей экономической системы в целом, т.е. экономическая система является динамичной системой; на состояние экономической системы большое влияние оказывают различные случайные процессы. Кроме того, любая экономическая система в значительной степени зависит и от принятия различных политических и законодательных решений, которые нельзя заранее спрогнозировать. Поэтому для моделирования экономических систем необходимо применение теории вероятности и математической статистики; процессы, протекающие в любой экономической системе3, всегда зависят от окружающей среды, т.е. ее невозможно изолировать, чтобы рассматривать в чистом виде. Появляющиеся новые факторы вызывают активную и не всегда предсказуемую реакцию социально-экономических систем. Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать вывод, что регион как объект управления представляет собой сверхсложную, вероятностную, динамическую и открытую систему. Для изучения сложных и сверхсложных систем необходима их обеспечение гарантиями соответствующего уровня (регионального, федерального). 1 Свойство эмерджентности является результатом возникновения синергических связей, которые усиливают общий эффект до величины большей суммы эффектов отдельных элементов системы, т.е. появляется необходимость моделирования экономико-социальной системы в целом. 2 Закономерности, наблюдаемые при моделировании экономических процессов, трудно обнаружить с помощью ограниченного числа наблюдений. В силу этого при моделировании экономикосоциальных систем необходимо использовать большой массив статистической информации. 3 Независимо от того чтобы ни моделировали: отдельную фирму, экономику отдельного региона или всей страны. 3 декомпозиция, т.е. выделение отдельных частей (подсистем), каждая из которых обладает относительной целостностью и собственными целями. Регион можно разбить как минимум на две подсистемы: управляющую и управляемую. Управляемая система в свою очередь может быть подразделена на функциональные и территориально обособленные подсистемы. Функциональная подсистема - это подсистема, которую можно рассматриваться как самостоятельный объект управления со стороны органов регионального управления. К ним можно отнести экономическую, экологическую, демографическую и др. подсистемы. Другим важным понятием региональной экономики является понятие «территория». По определению А.Б. Алаева [1, с. 67], «территория - часть твердой поверхности Земли с присущими ей природными и антропогенными свойствами и ресурсами, характеризующаяся протяженностью (площадью) как особым видом «пространственного» ресурса и географическим положением и другими качествами». Но любая территория экономическим, неоднородна историческим и по другим своим национальным, признакам. Естественно социальновозникает необходимость разбиения территории на однородные по своим признакам единицы. При этом для обозначения таких единиц используются различные термины: регион, район, анклав, зона и т.д. В нашей стране большинство исследователей региональной экономики сходятся во мнении, что регионом необходимо считать субъект Федерации. Понятие «регион» используется и в других науках, в частности в географии и строительстве, где понятие «регион» основано на других критериях. Большое многообразие критериев не позволяет дать единого достаточно короткого определения региона, т.к. регион одновременно рассматривается с различных позиций. Регион - это целостная система. Региону как системе присуще большое число взаимосвязанных подсистем, сложность управления, неполнота информации о состоянии элементов системы. Функционирование региона невозможно без участия населения, поэтому для того чтобы эффективно управлять регионом, необходимо учитывать социальный фактор. С точки зрения А.Г. Гранберга [8, с. 260] и с ними согласны многие исследователи, регион характеризуют следующие черты: единство и целостность региона; общность и единство экономики; комплексность хозяйства; наличие определенного контингента населения, обладающего соответствующим уровнем образования, квалификации и традиционно сложившимися навыками производства; 4 выход на рынок с использованием имеющихся ресурсов, таких как труд, земля и капитал; специализация; управляемость. Без целостности региона невозможно рационально и эффективно использовать природные ресурсы региона, оптимально формировать внутри- и межрегиональные связи и т.п. [11, с. 21]. Эффективное социально-экономическое развитие региона невозможно без сбалансированного и согласованного, т.е. комплексного, развития производительных сил. При этом формировать специализацию надо таким образом, чтобы не нарушить пропорционального развития экономики региона в целом [24, с. 167]. Социально-экономическая система региона состоит из пяти подсистем: системообразующая база; системообслуживающий комплекс; экология; население; инфраструктура рынка. Таким образом, можно дать следующее определение региона: регион - это часть территории страны, со своими границами, и которая обладает следующими свойствами: комплексность, неделимость, специализация и управляемость. Регионы России различаются уникальным разнообразием. Эта уникальность определяется огромными размерами страны, которая занимает по своему географическому положению несколько природных зон: от тундры до субтропиков и от пустынь до сибирских лесов. Россия многонациональная страна, народы, проживающие на территории Российской Федерации, различаются культурой и историческим наследием. Еще одним фактором, определяющим разнообразие России, - это доставшаяся в наследие от СССР пространственная организация хозяйств. В результате мы сейчас имеем огромную концентрацию производств, узкую специализацию многих регионов, огромные расстояния между производителями и потребителями, города, которые существовали только для того, чтобы обслуживать одно какое-либо предприятие, сращивание социальной инфраструктуры с производственными предприятиями, зоны экологических бедствий, критическое состояние малых городов, деградацию села [8, с. 44]. В настоящее время имеется много различных классификаций регионов. Согласно классификации, предложенной Советом по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству, регионы делятся на депрессивные и относительно благополучные, на высокоразвитые, развивающиеся и слаборазвитые. Также регионы делятся по природно-географическим условиям, геополитическому положению, климату и транспортному обеспечению [21, с. 345]. 5 С нашей точки зрения, регион - это многоцелевая социально-экономическая система, со своими внутренними и внешними связями, своей системой показателей измерения целей и многообразием путей их достижения. При анализе и моделировании региональных социально-экономических систем необходимо учитывать следующие характерные особенности: при регион - это не только экономическая, но и социальная система и поэтому управлении регионом необходимо учитывать психологические факторы, долгосрочные интересы общества; регион является изменяющейся во времени, динамической системой1; регион необходимо исследовать с использованием методов системного анализа, т.к. регион - это сложная слабоструктурированная система; регион - это адаптивная саморегулирующая система; существует конфликт между целями стратегического планирования и краткосрочными решениями; необходимым условием нормального развития региона является поддержание экономического равновесия (баланса ресурсов в системе); социально-экономическая система региона, как объект изучения характеризуется: качеством знаний о системе, большим количеством экспертных-оценочных знаний; слабоструктурированностью задач управления социально-экономическим развитием региона; высоким уровнем внешней и внутренней неопределенности. Следствием этих неопределенностей является зачастую только качественный характер оценки результата принимаемых решений [4, с. 5]. В настоящее время существует четыре основные парадигмы с позиций, которых рассматривается региона. Это регион-рынок, регион-квазигосударство, регион- квазикорпорация и регион-социум. Кроме основных, существуют и другие парадигмы, например регион-подсистема информационного общества или регион-участник интернализации и глобализации экономики. Парадигма «регион-социум» рассматривает регион как общество людей, проживающих на определенной территории. При использовании этого подхода на передний план выдвигается социальная жизнь населения, развитие систем образования, Следовательно, для эффективного управления регионом необходимо учитывать динамику развития региона, постоянно ее анализировать, учитывать жизненные циклы региона и его отдельных 1 6 здравоохранения, культуры, проблемы экологии. Этот подход шире чисто экономических подходов. С точки зрения парадигмы «регион-квазигосударство», регион рассматривается как отдельная подсистема национальной экономики. При использовании этой парадигмы социально-экономического развития региона центр передает региону значительную часть своих полномочий. Использование парадигмы «регион-квазикорпорация» оправдано, если регион рассматривается как крупный субъект экономической деятельности. Здесь регион - это участник конкурентной борьбы за рынки товаров и услуг, администрация которых проводит политику защиты региональных производителей и потребителей. Во всем мире, и в России в частности, существуют градообразующие предприятия. На примере таких городов очень четко прослеживается эта парадигма, т.к., оказывая поддержку и защиту предприятий, город обеспечивает свое социально-экономическое развитие. Парадигма «регион-рынок» рассматривает регион как рынок, имеющий свои границы, акцентирует внимание на общих условиях экономического развития, основных чертах рынков труда, капитала, товаров и услуг. Между регионом и государством наблюдается определенное сходство. При рассмотрении региона как государства используются неоклассические и неокейнсианские модели. Микроэкономический подход целесообразно привлекать, если необходимо учитывать внутренние различия региона. Такой подход соответствует парадигмам «регион-квазикорпорация» и «регион-рынок». Макроэкономический анализ региональной макроэкономики больше соответствует парадигме «регионквазигосударство», и он используется для гомогенных регионов. В последние годы в связи с бурным развитием компьютерных технологий и сети Internet все большее влияние на социально-экономическое развитие регионов получила парадигма «регион-подсистема информационного общества». Другой особенностью социально-экономического развития является массовое применение инноваций. Это связано с бурным развитием науки, техники и технологий. Если в середине XX в. объем знаний удваивался за тридцать лет, то в настоящее время, по разным оценкам, он утраивается за десять лет. Причем данная тенденция, вероятно, будет усиливаться. Так же как и любая система экономика региона должна развиваться устойчиво. Устойчивое развитие сбалансированного подразумевает воспроизводства длительное сохранение многостороннего частей. 7 условий потенциала для региона. Недопустимо развитие региона за счет невосполнимой эксплуатации каких-либо ресурсов, будь то природный ресурс, человеческий или основные производственные фонды, т.к. это рано или поздно приводит к кризисным явлениям с непредсказуемыми социально-экономическими последствиями [5, с. 32]. Наиболее серьезные научные исследования в отечественной регионалистике, не уступающие мировому уровню, связаны с разработкой и применением методов стратегического управления и планирования. Разрабатывая планы развития региона, необходимо учитывать все стороны его социально-экономической жизни, смоделировать различные сценария развития региона и выбрать из них лучший. При моделировании социально-экономического развития региона возникает проблема сбора объективных данных. Да и предприятия порой выдают искаженную информацию, причем руководство этих предприятий за свои действия никакой ответственности не несет. Для социально-экономического развития региона в первую очередь необходимо разработать научно обоснованную долгосрочную стратегию развития, которая бы определяла цели, способы их достижения, различные сценарии развития событий и их прогнозные оценки. Исходя из стратегии развития региона, ориентируясь на эффективную работу системы, можно обеспечить единственное решение. Для разработки стратегии социально-экономического развития, как слабоструктурированной системы, с большим количеством сложных взаимосвязанных параметров применяются методы теории системного анализа. В настоящее время на практике управления регионами применяются следующие модификации системного подхода: системно-комплексный подход; системно-программный подход; системномультипликационный подход; системно-нормативный подход; системно-динамический подход. Любое эффективное управление какой-либо системой, и в частности управление социально-экономическим развитием региона, требует предвидения, определения и изменения целей, в условиях изменяющейся ситуации. Это и привело к появлению ситуационной теории управления, которая является дальнейшим развитием теории систем. Основной тезис ситуационного управления - не существует унифицированного метода управления, метод управления зависит от создавшейся ситуации. Как отмечалось ранее, региональная социально-экономическая система имеет сложную структуру. Из нее можно выделить такие подсистемы, как производственная и непроизводственная подсистемы, население, внешнеэкономическая подсистема и т.д. 8 финансовые ресурсы, Модель устойчивого социально-экономического развития региона в настоящее время наиболее эффективно можно реализовать, рассматривая регион как адаптивную, слабоструктурированную, самоорганизующуюся систему. Практика показывает, что наиболее эффективное управление реальными социально-экономическими объектами во многом определяется использованием адаптивного механизма в процессе управления. Адаптивной считается система, которая обладает способностью приспособиться к динамике внутренних и внешних условий. Как считает М.Х. Мескон [23, с. 476], основа современного управления - это адаптация, т.к. постоянно накапливающееся несоответствие внешних условий и способов функционирования социально-экономической системы неизбежно приводит к кризисным ситуациям. Совместно с понятием «адаптация» имеется и понятие «адаптивное управление». Адаптивное управление - это управление в случае неполной информации об управляемом процессе, причем управление модифицируется по мере получения информации, накопленный опыт используется для улучшения работы системы. Особенностью современных методов управления экономическим развитием региона является то, что, во-первых, управление становится стратегическим, а вовторых, экономическое развитие территории и эффективное управление этим процессом становятся задачей не только управленческой подсистемы региона, но и общественных групп населения [2, с. 112]. При рассмотрении институционального подхода, регионального необходимо управления, включать в с точки предмет зрения исследования институты, которые определяют «правила игры» и мотивацию деятельности социальных субъектов. При определении социально-экономического развития региона следует учитывать институциональные изменения в социальной сфере, в какой мере намечаемые преобразования будут поддержаны различными группами населения, представляющими соответствующие институты1. Кроме того, необходимо учитывать взаимосвязь политических и экономических институтов. В Российской Федерации в настоящее время административно-территориальное деление не отвечает «классическому» институту, при котором четко разграничены сферы компетенции и ответственности. Но такое положение вещей не должно привести к замене сложившегося института административно-территориального деления, он 1 Например, Г. Минцберг, выполнив анализ решений правительства Великобритании по преодолению кризисных явлений в некоторых регионах страны, пришел к выводу, что они базировались только на явных параметрах (безработица, миграция, политическая нестабильность), решения не учитывали глубинных процессов, происходящих в социальной жизни этих регионов. В результате 9 должен, может и будет совершенствоваться. Сказанное можно отнести и к иерархии регионов и поселений. Разрабатывая стратегию социально-экономического развития региона, необходимо проанализировать взаимосвязи и противоречия между институтами. В российской экономике таких противоречий более чем достаточно, например, между рыночной, цивилизованной идеологией частного предпринимательства и неформальными (а точнее полукриминальными) правилами отечественного бизнеса. С точки зрения методологии управления развитием мало внимания уделяется институту предпринимательства. формирование которого в ближайшие десятилетия будет определяться сложившимися формальными и неформальными правилами. При использовании институционального подхода необходимо решить несколько задач: 1. Совершенствование системы существующих социально-экономических институтов, исходя их следующей последовательности управления социальноэкономическим развитием региона: диагностика → прогнозирование → разработка социально-экономической политики → программирование → контроль реализации программ. На основе институционального подхода, который заключается в систематизации и упорядочивании взаимоотношений между институтами, можно выделить три уровня приоритетных задач: решение социальных проблем региона; обеспечение эффективной работы экономики; экологическая безопасность региона. В методологическом плане следует учесть и отечественный опыт программно-целевого планирования и зарубежный опыт. Решая методологические вопросы программирования, академик А.Г. Гранберг рекомендует включить в общую программу развития региона, следующие разделы: анализ экономического и социального развития1; оценка предпосылок и конкурентных преимуществ2; обоснование стратегии экономического и социального развития региона; определение конкретных методов деятельности и программных мероприятий по реализации региональной стратегии; разработка механизма финансового и организационного обеспечения намечаемых мероприятий [10, с. 87]. 2. Целенаправленное, опережающее, по сравнению с преобразованиями, развитие институциональной системы. Подтверждением необходимости решения данной задачи является приватизация. антикризисные программы оказались малоэффективны [24, с. 235]. 1 На основе данных за 3-5 лет выявить основные тенденции и наиболее острые проблемы в экономике региона. 2 Анализ совокупного социально-экономического потенциала территории. 10 Организация мониторинга институциональной региональной экономики. 3. Решение этой задачи обеспечит устойчивость социально-экономической ситуации. Совершенствование института государственного предпринимательства. В 4. настоящее время государство обладает значительной собственностью. Это и фактически находящиеся в руках государства естественные монополии, значительные пакеты акций крупных предприятий и т.п. Управление этой собственностью требует значительной модернизации института государственного предпринимательства. Регулирование пространственного развития экономики регионов является центральным элементом региональной социально-экономической политики. Как региональная политика страны, так и территориальная политика субъекта Российской Федерации ориентированы на достижение двух групп взаимосвязанных, целей - экономических и социальных. Соответственно, можно выделить две группы, задач. Первая группа - экономические задачи, которые заключаются в формировании конкурентоспособной (как минимум, во внутрироссийском масштабе) региональной экономики. В числе основных задач экономической направленности: поддержка и укрепление экономического лидерства адаптированных к рынку модернизирующихся муниципальных образований, производственной в том инфраструктур; числе за содействие счет развития эффективной рыночной и специализации муниципальных экономик с учетом имеющихся у них конкурентных преимуществ; формирование эффективных (с точки зрения повышения конкурентоспособности) межмуниципальных связей. Особую значимость в достижении экономических целей в процессе реализации региональной политики приобретает инновационный характер выстраиваемой экономики, который предполагает: развитие научно-технического и образовательного потенциала крупнейших и крупных городов региона; создание сети территориальнопроизводственных кластеров, направленных на развитие высокотехнологичного производства и глубокую переработку сырья; развитие крупных транспортнологистических и производственных узлов; использование механизма создания особых экономических зон [19, С.11]. В числе характеризующихся основных социальной задач территориальной направленностью: политики поддержка региона, необходимых территориальных пропорций в развитии его экономики, недопущение чрезмерной дифференциации территориальных образований по уровню экономического развития; опережающее развитие наиболее перспективных, но развивающихся недостаточными темпами муниципальных образований; повышение за счет этого сбалансированности 11 пространственного регионального развития; поддержка в максимально возможной мере экономики депрессивных муниципальных образований, в том числе за счет использования форм прямой поддержки; формирование эффективных1 межмуниципальных связей, пространственная интеграция сильных и слабых в экономическом отношении муниципальных образований. Достижение социальных целей формирование равноценных условий жизни населения вне зависимости от места проживания обусловливают рассмотрение в качестве приоритетных так называемых проблемных, территорий.2 Соотношение между экономическими и социальными целями территориальной политики региона не столь однозначно, как может показаться на первый взгляд. С одной стороны, обеспечение конкурентоспособности экономики региона является необходимым и обязательным условием формирования достойного уровня жизни населения территориального образования. С другой стороны, концентрация ресурсов на решении экономических задач «подрывает» функционирование социальной сферы, региона. Зачастую необходимым условием получения значимых экономических результатов является усиление социальной неоднородности, в том числе и в территориальном разрезе. Противоречие между экономическими и социальными целями развития территориальных систем носит неустранимый характер. Имманентно присущее региональной политике противоречие разрешается путем постоянного, в зависимости от этапа развития экономики региона, изменения приоритетов территориальной политики. Как свидетельствует практика регионального развития в развитых странах, в период кризиса и необходимости накопления ресурсов приоритет отдается достижению экономических целей; в периоды стабильного развития экономики на первый план выходит достижение социальных целей. Однако при любом раскладе протекционистская политика в отношении слаборазвитых территорий должна иметь место. Другими словами, даже в периоды депрессии и выхода экономики из кризиса патерналистские начала в регулировании пространственного развития экономики региона, выраженные в той или иной мере, определяемой наличием ресурсов, являются обязательными. Региональная политика страны, как и территориальная политика региона в целом по своей сути социальны. Поэтому конечная их цель должна заключаться в повышении благосостояния и 1 2 С позиций выравнивания уровня развития экономики различных муниципальных образований. Сельских поселений с численностью до 100 человек, поселений с отсутствием общественного 12 качества жизни населения, обеспечении равного доступа жителей различных территориальных образований к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан. Экономические цели1 должны носить по отношению к конечной цели региональной территориальной политики подчиненный характер. Достижение как экономических, так и социальных целей в процессе регулирования пространственного развития экономики региона основывается на ряде принципов. Важнейший из них - примат общерегиональных целей развития над муниципальными, обеспечивающий эффективное развитие регионального рынка и преодоление в определенной мере внутрирегиональной асимметрии. Второй принцип - принцип многополярного развития региона, позволяющий сформировать пространство развития для различных по своей специализации муниципальных образований, использовать в полной мере все преимущества территориального многообразия условий экономической деятельности населения. Реализация этого принципа предполагает стимулирование экономического развития территориальных социально-экономических систем путем создания новых центров роста. Третий принцип - «компенсационный», предполагающий в отношении депрессивных территорий «установление комплекса особых мер развития - субсидий, направленных не только на выравнивание бюджетной обеспеченности, но и на поддержку региональных проектов развития, проектов, финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда, особых экономических зон» [19, с.1]. С учетом охарактеризованных выше целей и принципов территориальной политики можно обозначить ее основные направления, в числе которых: формирование нормативно-правовой базы пространственного развития экономики региона; формирование документов, определяющих перспективы территориального развития региона2; совершенствование территориальной организации хозяйства региона, нивелирование территориальных диспропорций в его развитии; совершенствование взаимодействия органов государственной власти с муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами3; развитие институциональной инфраструктуры территориальной политики региона; модернизация административно-территориальной производства, монофункциональных городов и т.д. 1 Устранение территориальных диспропорций, формирование конкурентоспособной региональной экономики, достижение комплексного социально-экономического развития региона. 2 Схем территориального развития, концепций и программ территориального развития, территориальных аспектов планов развития отраслей и т.п. 3 В части пространственного развития экономики региона. 13 структуры региона в целях укрепления экономики муниципальных образований; мониторинг территориального разреза социально-экономического развития региона и т.д. Формирование основополагающих документов в области региональной политики активно ведется с начала 90-х гг. XX в. Так, Аналитическим центром при Президенте Российской Федерации в 1993 г. была разработана «Стратегия регионального развития России», а спустя год - «Программа помощи кризисным регионам». В течение 1993-1995 гг. программы региональной политики были предложены Министерством по проблемам национальностей и региональной политики; Министерством экономики (экономические аспекты), парламентской группой «Новая региональная политика», Российским географическим обществом. С участием международных экспертов реализованы два проекта по российской региональной политике в рамках ТАСИС (1998 и 2000 гг.). Однако до настоящего времени эти документы не реализованы. Нет общепринятой концепции регионального развития и, соответственно, эффективных законов в этой области. [3] За последние четыре года на суд общественности Минрегионразвития РФ представило два документа, касающиеся перспектив пространственного развития России. Первый из них получил название «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» (2005 г.); второй - «Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации» (2008 г.) Поскольку идеология и основополагающие принципы этих документов имеют важное значение, рассмотрим» их подробнее. В качестве стратегических целей региональной политики в «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» предложены: обеспечение глобальной стимулирование процесса конкурентоспособности новой России «регионализации» - и ее консолидация регионов; ресурсов российских регионов для ускоренного экономического роста и изменения структуры экономики; развитие человеческого капитала, повышение пространственной и квалификационной мобильности населения; улучшение экологической ситуации в регионах Российской Федерации для сбалансированности экономического развития; повышение качества управления и использования общественных финансов на субфедеральном уровне[19, с. 31-32]. В проекте рассматриваемой Концепции четко прослеживается установка на отказ от региональной политики, направленной на выравнивание социальноэкономического развития регионов. В отличие от региональной политики, разработанной для России в конце 1990-х гг. экспертами Европейского сообщества 14 [29], Концепцией предусматривалось: создание регионов - «локомотивов роста» («опорных регионов»), генерирующих инновационно-инвестиционное воздействие на остальную территорию; в части административно-территориального деления страны укрупнение юрисдикции для выделения системы «опорных регионов» внутри страны, возможность признания за ними другого статуса, чем у обычных административнотерриториальных единиц; в части базового механизма управления - направление государственных капитальных вложений на развитие связанности «опорных регионов» с глобальной экономикой и другими регионами страны, снятие барьеров для распространения инноваций. Для территорий, не получивших статуса опорного региона, государственную поддержку предлагалось направить в первую очередь на обеспечение равного доступа населения этой территории к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан. [19, с.26] Концепция поляризованного развития регионов была подвергнута со стороны научной общественности и представителей регионов серьезной критике прежде всего за ориентацию главным образом на цели экономического развития страны и ее регионов и фактическое экономического развития забвение субъектов задачи выравнивания Российской уровней Федерации. социально- Таким образом, реализация ее так и не состоялась, о чем свидетельствуют результаты опроса региональных экспертов, проведенного в августе-сентябре 2005 г. Фондом развития информационной политики и информационным агентством «Росбалт» [17, 30]. Заметим, что ученые и практики имели на то серьезные теоретические основания. Так, по мнению шведского ученого Г. Мюрдаля, высказанному еще в 50-х гг. XX в., «свободная игра рыночных сил обычно ведет к углублению, а не к сглаживанию межрайонных различий. ... Действие рыночных сил обусловливает тенденцию к концентрации растущих отраслей в некоторых районах. Этот процесс постепенно приобретает кумулятивный характер, ибо по мере концентрации здесь производства все сильнее проявляются эффекты агломерации, которые, преломляясь в специфической форме «внешней экономии», способствуют дальнейшей концентрации в этих районах частных инвестиций» [33]. При этом преимущества отсталых районов, прежде всего наличие свободной и дешевой рабочей силы, недостаточны для обеспечения эффективного противодействия этой тенденции. Возникает «принцип круговой причинности», приводящий к постепенной концентрации преимуществ у «сильных» и недостатков «слабых» районов. 15 Противодействие со стороны научной общественности привело к тому, что «Стратегия социально-экономического развития регионов Российской Федерации» официально не была утверждена. В 2008 г. Министерство регионального развития Российской Федерации подготовило проект «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации». Вопрос целеполагания в новой Концепции, как отмечалось ранее, решен по-иному. Базовой целью региональной политики в обеспечение Российской Федерации, сбалансированного согласно новой Концепции, социально-экономического развития признается субъектов Российской Федерации. Это предполагает, с одной стороны, сокращение различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, с другой стороны, обеспечение баланса между наращиванием экономического потенциала субъектов Российской Федерации и обеспечением комфортной среды обитания для населения, созданием равных возможностей для граждан Российской Федерации независимо от места проживания в реализации своих социальных и экономических прав и удовлетворении потребностей [19, с.2]. В этих целях проектом Концепции предусмотрено три основных направления совершенствования стратегического региональной планирования политики: совершенствование социально-экономического совершенствование налогово-бюджетных развития системы регионов; инструментов региональной политики; развитие федеративных отношений и местного самоуправления. Сравнительный анализ «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» и «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации» показывает, что между ними имеются заметные различия. Наиболее принципиальной является позиция по отношению к роли государства в экономическом развитии. «Стратегия социально-экономического развития регионов Российской Федерации» базировалась на теории экономического равновесия, согласно которой происходит постепенное выравнивание уровня экономического развития регионов и, с учетом этого, вмешательство государства в экономическое развитие регионов признается нецелесообразным. Авторы «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации» в большей мере опираются на теорию кумулятивного роста, согласно которой диспропорции в социально-экономическом развитии территорий, нарастают, в связи с чем необходимо проведение активной, региональной политики. 16 Тем не менее, в сравниваемых концепциях регионального развития гораздо больше общих моментов, чем различий. Объективно это обусловлено тем, что и «Стратегия социально-экономического развития регионов Российской Федерации», и «Концепция совершенствования региональной политики в РФ» базируются на одной и той же теории поляризованного развития (полюсов роста). Теория поляризованного развития, выдвинутая французским экономистом Ф. Перру, получила, как известно, широкое признание в западной и в особенности в европейской экономической науке. В ее основе лежит представление о ведущей роли отраслевой структуры экономики в первую очередь лидирующих отраслей, создающих новые товары и услуги. Те центры и ареалы экономического пространства, где размещаются предприятия лидирующих отраслей, становятся полюсами притяжения факторов производства, поскольку обеспечивают наиболее эффективное их использование, что приводит к концентрации предприятий и формированию полюсов экономического роста. В этой теории, как отмечал А.Я. Якобсон, «однородные районы противопоставляются поляризованным, т.е. организованным вокруг полюса развития. Таким образом, однородность, рассматривается как исторический этап в развитии территории, а поляризация района или превращение его в комплексный район - как прогрессивное явление» [32, с. 32]. Определяющее влияние теория полюсов роста оказала и на идеологию регионального раздела проекта «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации», подготовленного в августе 2008 г. Министерством экономического развития Российской Федерации. В частности, одно из направлений региональной политики, предусмотренное данной Концепцией, - развитие научнотехнического и образовательного потенциала городов основывается на теории полюсов ростам развитой французским ученым Ж. Будвилем, который показал, что в качестве полюсов роста лидирующих можно отраслей, рассматривать но и не только конкретные совокупность, территории предприятий, (населенные пункты), выполняющие в экономике страны или региона функции источника инноваций и прогресса. Региональный полюс роста представляет собой набор развивающихся и расширяющихся отраслей размещенных в урбанизированной зоне и способных вызывать дальнейшее развитие экономической деятельности во все зоне своего влияния. Таким агломерацию образом, полюс экономической роста можно активности трактовать или как географическую совокупность располагающих комплексом быстро развивающихся производств. 17 как городов, Другое направление региональной политики - создание сети территориальнопроизводственных кластеров, ориентированных на высокотехнологичное производство и глубокую переработку сырья - опирается на научные разработки Х.Ласуэна. Он выдвинул предположение, что, во-первых, полюсом роста может быть региональный комплекс предприятий, связанных с экспортом региона (а не просто с ведущей отраслью), во-вторых, система полюсов и каждый из них в отдельности растут за счет импульсов рожденных общенациональным спросом, передающимся через экспортный сектор региона, в-третьих, импульс роста передается второстепенным отраслям через посредство рыночных связей между предприятиями, а также географической периферии. Наконец, такое направление региональной политики, предусмотренное проектом «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации», как развитие крупных транспортно-логистических и производственных узлов, в качестве теоретических начал использует идеи «осей развития» П.Потье. По его мнению, территории, расположенные между полюсами роста и обеспечивающие транспортную связь, получают дополнительный импульс роста благодаря увеличению грузопотоков, распространению инноваций, развитию инфраструктуры. Поэтому они превращаются в оси (коридоры) развития, определяющие вместе с полюсами роста пространственный' каркас экономического роста большого региона [7, с. 86-87]. Представляется, что для обеспечения устойчивого развития федеральных округов, регионов и территорий, повышения надежности их производственнохозяйственных и научных связей, перехода к инновационному типу их развития наиболее соответствующим является регулятивное планирование, целями которого выступают как управление и согласование деятельности предприятий в рамках государственного сектора, так и активное воздействие на поведение частного сектора. Регулятивное планирование позволяет повысить роль государства как субъекта инвестиционно-хозяйственной деятельности и оптимизировать отношения с регионами посредством более активного использования различных форм прямого и косвенного воздействия на спрос и предложение приоритетных видов продукции. В этих целях государство в лице его федеральных и региональных органов призвано существенно активизировать свою функцию «рядового» инвестора, вкладывающего бюджетные средства в эффективные с точки зрения рыночной конъюнктуры и региональных интересов производства, обеспечивая дополнительный 18 приток капиталов в приоритетные сферы структурной перестройки и регионы1; расширить практику инвестирования бюджетных средств в развитие тех производств, сфер и инфраструктурных объектов, эффективность которых выходит за рамки действующих рыночных критериев, носит мультипликативный характер (импортозамещающие, экспортно-ориентированные производства и др.), имеет высокий социальный эффект как на региональном, так и на макроэкономическом уровне; активнее использовать имеющиеся в его распоряжении средства для изменения и закрепления в интересах РФ критериев эффективности, повышения их универсальности и точности2; значительный эффект может быть получен в результате проведения активной социальной политики по преодолению аномалий дифференциации доходов различных групп и слоев населения как внутри отдельных регионов, так и между регионами по формированию общероссийского рынка труда посредством всемерного развития интеграционных процессов и создания механизмов, способных оперативно реагировать на любые нарушения равновесия в конъюнктуре отдельных рынков рабочей силы3. Принципиально важным считаем создание систем мониторинга социально-трудовой сферы на уровне макрорегионов, позволяющих органам государственной власти и управления принимать решения, адекватные реальной ситуации на рынке труда [14]. Региональная политика России призвана сегодня обеспечить баланс общегосударственных и региональных интересов. Внешне может показаться, что сущность федеральной региональной политики должна сводиться к реализации общегосударственных интересов, сохранению и развитию единых федеральных пространств во всех сферах жизни. Но эта реализация общегосударственных интересов практически невозможна без диалога с региональными лидерами по принципу: что выгодно государству, должно быть выгодно и регионам. Необходим поиск новых механизмов сочетания федеральных и региональных интересов. Вместе с тем необходимо отметить, что ряд ученых считают, что современной России необходима принципиально новая региональная социально-экономическая политика, формирующаяся на уровне субъектов Федерации. 1 Подобная предпринимательская функция государства целесообразна и оправдана в той мере, в какой складывается недостаток средств частного капитала для реализации эффективных проектов. Но она оправдана и в случаях приоритетного решения федеральных задач регионального социальноэкономического и экологического развития, когда частный капитал не заинтересован в увеличении инвестиций. 2 Подобные инвестиционные расходы крайне необходимы для поддержания определенного курса национальной валюты, регулирования в интересах развития ставки банковского процента, использования методов ускоренной амортизации, установления налоговых и иных льгот и т.п. 3 Основу последнего должны составить создание правовых и организационно-экономических условий повышения территориальной и межотраслевой мобильности рабочей силы, формирование единой информационной системы спроса и предложения рабочей силы и маркетинга рынка труда, 19 Одной из особенностей новой политики будет являться формирование соответствующей требованиям внутренней и внешней среды организационной структуры управления формированием и реализацией региональной социальноэкономической политики. В свою очередь, формирование эффективной мезоуровневой социально-экономической политики предполагает решение двуединой задачи: вопервых, необходимо обеспечить достижение целей региональной политики посредством интеграции их в иерархию целей реализации социально-экономической политики региона, и, во-вторых, сформировать условия для обеспечения положительной поступательной динамики мезоуровневых подсистем, что предполагает учет индивидуальных целей и особенностей развития региона и устранение возникающих противоречий между целями региональной политики страны и указанными индивидуальными особенностями, которые определяют цели развития на мезоуровне. Данная двойственность определяет требования к выбору типа структуры управления разработкой и реализацией социально-экономической политики на мезоуровне, включающие возможность двойного подчинения исполнителей с одной стороны и необходимость обеспечения адекватной и оперативной реакции на изменения во внутренней и внешней среде с другой. Список литературы 1. Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно- терминологический словарь. - М., 1983. 2. Андреев С.Ю. Совершенствование организационно-экономических механизмов управления региональной экономикой. - СПб., 1998. - 280 с. 3. Артоболевский С.С. Региональная политика, направленная на снижение пространственных экономических и социальных диспропорций в Российской Федерации (концепция) // Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. - Новосибирск, 2000. 4. Белоусов А.Р. Этапы становления российской модели воспроизводства // Пробл. прогнозирования. - М., 2001. - № 2. - С. 4 -23. 5. Бетин О.И., Колончин К.В., Юрьев В.М. Региональная экономика: Монография. - Тамбов: Изд-во ТГУ им. Державина, 2003. 6. Гапоненко А.Л., Полянский В.Г. Развитие региона: цели, закономерности, методы управления: монография. - М., 1999. - С.23. 7. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М., 2000. - С.86-87. совершенствование оплаты труда с учетом региональных особенностей и др. 20 8. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: о структуре методологии и содержании (авторский комментарий) // Российский экономический журнал. - М., 2000. - № 11-12. - С. 44. 9. Гранберг А.Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации // Вопросы экономики. - М., 2001. - №9. - С. 2328. 10. Гринберг P.C. Региональная экономика. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - 543 11. Гутник В.П. Социальное рыночное хозяйство: опыт Германии // с. Общество и экономика. 1997. - № 1-2. - С. 58-91. 12. Дохолян С.В. Методологические аспекты формирования региональной социально-экономической политики / С.В. Дохолян, В.З. Петросянц, А.М. Садыкова // Региональные проблемы преобразования экономики. 2013. - № 3. - С. 78-84. 13. Дохолян С.В. Управление устойчивым развитием территориальных социально-экономических систем мезорегиона // Экономика и предпринимательство. 2011. - № 6. - С. 14-22. 14. Заславская Т.И. Российское общество на социальном изломе: взгляд изнутри. - М.: Изд-во ВЦИОМ, 1997. - С. 50-67, 283-299 и др. 15. Зубко Н.М. Экономическая теория. - Ростов н/Д: Феникс, 2002. - 704 с. 16. Иванов А.И. Реформирование органов местного самоуправления и построение межбюджетных отношений // Финансы. - М., 2002. - № 12. - С. 16-19. 17. Кинев А.В. Поляризованное развитие или поляризация без развития // Региональная экспертиза. 2005. - № 14. 18. Колесников В.И. Предпосылки и условия устойчивого развития экономики: региональный аспект (на материалах Ставропольского края): Дисс. ... канд. эконом, наук: 08.00.05. - Ставрополь, 2000. 19. Российской Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Федерации / Министерство регионального развития Российской Федерации. - М., 2003. - С.31-32 20. Лексин В.Н., Швецов А.И. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития: монография. - М., 2000. С.26 21. Львов Д.С., Гранберг А.Г., Ерошина А.П. Стратегическое управление: регион, город, предприятие. - М.: Экономика, 2004. - 605 с. 22. Марков В.Д., Кузнецов С.А. Стратегический менеджмент: курс лекций. 21 М.: ИНФРА-М, 2005. Мескон М.Х. Основы менеджмента: Пер. с англ. / М.Х. Мескон, М. 23. Альберт, Ф. Хедоури. - М.: Дело, 1992. - 702 с. Минцберг Г., Альстренд Б.. Лэемпелл Д. Школа стратегий. - СПб.: 24. Знание, 2000. 25. развития Нехаев регионов С.А. России Формирование в условиях программ глобализации социально-экономического мировой экономики. - http://www.minregion.ru 26. Петров Н.В. Стратегическое планирование. - СПб.: Знание, 2003. - С. 163. 27. Петросянц В.З. Критерии и факторы экономического роста региона / В.З. Петросянц, С.В. Дохолян // Проблемы современной экономики. 2007. - № 4. - С. 245250. 28. Петросянц В.З. Эконометрическая модель прогнозирования и сценарные варианты модернизации региональной экономики / В.З. Петросянц, С.В. Дохолян, А.С. Каллаева // Региональные проблемы преобразования экономики. 2008. - № 1. - С. 4-17. 29. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. - М., 2000. 30. Туровский Р.Ф. Размышления о региональной политике в России // Региональная экспертиза. 2005. - № 14; 31. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации: монография. - М., 2000. С.47 32. Якобсон А.Я. Территориальная организация региональной политики. - Новосибирск, 1994. - С.14 33. Myrdal G. Economic Theory and Under-Developed Regions. - L., 1957.- P.34. 22
