ПОРЯДОК РЕАЛИЗАЦИИ ВОЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ

ПОРЯДОК РЕАЛИЗАЦИИ ВОЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 18 ИЮЛЯ 2011 ГОДА N 223-ФЗ
"О ЗАКУПКАХ ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ
ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ"
Д.Е. ЗАЙКОВ, А.И. МЕЛЬНИКОВА
Зайков Д.Е., кандидат юридических наук, начальник юридической
службы федерального автономного учреждения "25 Государственный
научно-исследовательский институт химмотологии Министерства обороны
Российской Федерации".
Мельникова А.И., старший юрисконсульт федерального автономного
учреждения "25 Государственный научно-исследовательский институт
химмотологии Министерства обороны Российской Федерации".
Современные условия гражданского оборота и специфика правового
регулирования хозяйственной деятельности субъектов государственного
сектора экономики делают необходимым применение большинством
военных организаций <1> особого порядка размещения заказов по поставке
товаров, выполнению работ и оказанию услуг, регламентируемого рядом
нормативных правовых актов, основным из которых является Федеральный
закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Под действие данного
правового акта подпадают федеральные казенные учреждения и федеральные
бюджетные учреждения, и именно указанные виды юридических лиц
составляют основу военных организаций.
--------------------------------
<1> Под военными организациями в настоящей статье понимаются
организации, входящие в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, а
также акционерные общества, в уставном капитале которых доля участия
Российской Федерации превышает 50%, от имени которой права акционера
осуществляет Министерство обороны Российской Федерации.
Сложившаяся система заказов, направленная, в частности, на
эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников
финансирования, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение
гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и
других злоупотреблений в сфере размещения заказов, тем не менее по
настоящее время не смогла достигнуть поставленных перед ней целей, чему в
немалой степени способствовали ее существенные недостатки.
Необходимо отметить, что на ряд военных организаций, к которым
относятся федеральные государственные унитарные предприятия,
федеральные казенные предприятия, федеральные автономные учреждения
(ФАУ) и акционерные общества, Закон N 94-ФЗ не распространяется в связи
с тем, что указанные виды юридических лиц в соответствии со ст. 6
Бюджетного кодекса Российской Федерации не являются получателями
бюджетных средств и, соответственно, государственными заказчиками <2>.
--------------------------------
<2> См. письма Министерства экономического развития Российской
Федерации от 27 июля 2011 г. N Д28-173, от 3 августа 2011 г. N ОГ-Д28-776
и др.
Следует отметить, что отсутствие единого порядка закупки товаров,
работ и услуг (далее - закупка товаров) для данной категории военных
организаций никогда не являлось существенной проблемой в силу того
обстоятельства, что нормативные правовые акты, регламентирующие их
правовой статус <3>, предусматривают достаточно действенный и
объективный контроль (например, при принятии решения о заключении
крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется
заинтересованность).
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Федеральный
закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях",
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных
обществах".
Тем не менее политика законодателя, направленная на развитие и
упорядочение системы государственных организаций, совершенствование их
правового положения, реализацию принципа публичности в деятельности
указанных юридических лиц, осуществление жесткого и всеобъемлющего
контроля за расходованием денежных средств, привела к необходимости
установления единых правил осуществления закупок товаров организациями,
на которые не распространяется Закон N 94-ФЗ.
Решением поставленной задачи стало принятие Федерального закона от
18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными
видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ).
Цели указанного правового акта являются практически идентичными
стоящим перед Законом N 94-ФЗ, однако их достижение предполагается в
существенно ином порядке.
В качестве основных принципов закупки товаров Закон N 223-ФЗ
установил:
- информационную открытость закупки;
- равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и
необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам
закупки;
- целевое и экономически эффективное расходование денежных средств
на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом, при необходимости,
стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализацию мер,
направленных на сокращение издержек заказчика;
- отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем
установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
Закон N 223-ФЗ не регулирует отношения, связанные:
- с куплей-продажей ценных бумаг и валютных ценностей;
- с приобретением заказчиком биржевых товаров на товарной бирже в
соответствии с законодательством о товарных биржах и биржевой торговле;
- с осуществлением заказчиком размещения заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг в соответствии с Законом N 94-ФЗ;
- с закупкой в области военно-технического сотрудничества;
- с закупкой товаров в соответствии с международным договором
Российской Федерации, если таким договором предусмотрен иной порядок
определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) таких товаров,
работ, услуг;
- с осуществлением заказчиком отбора финансовых организаций для
оказания финансовых услуг в соответствии со ст. 18 Федерального закона от
26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции";
- с осуществлением заказчиком отбора аудиторской организации для
проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности
заказчика в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2008 г.
N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности".
Основополагающим документом, определяющим порядок приобретения
товаров, работ и услуг в конкретной военной организации, является
положение о закупке, которое подлежит утверждению:
- для ФГУП - его руководителем;
- для акционерного общества - советом директоров (наблюдательным
советом) или коллегиальным исполнительным органом;
- для ФАУ - наблюдательным советом.
Необходимо отметить, что военная организация, не разместившая в
установленном порядке в срок до 1 апреля 2012 г. утвержденное положение о
закупке, обязана руководствоваться при закупке товаров Законом N 94-ФЗ до
дня размещения указанного документа. Аналогичные последствия ждут и
военную организацию, созданную после 1 января 2012 г. и не выполнившую
данную обязанность в течение трех месяцев с даты ее регистрации в Едином
государственном реестре юридических лиц.
Положение о закупке должно определять порядок подготовки и
проведения процедуры закупки товаров, ее способы, условия их применения,
порядок заключения и исполнения договоров.
Основным способом закупки товаров Закон N 223-ФЗ определяет торги
(конкурс или аукцион), вместе с тем в положении о закупке могут быть
предусмотрены иные способы закупки, при условии установления в данном
положении порядка их реализации. К таковым можно отнести запросы
котировок, закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)
и др.
С учетом того обстоятельства, что законодатель не ограничивает
возможные способы закупки лишь предусмотренными законодательством
Российской Федерации, представляется возможным использование иных
способов закупки, учитывающих специфику деятельности военной
организации и соответствующих особенностям ее функционирования, при
условии установления в положении о закупке порядка их реализации и
соблюдения необходимых требований Закона N 223-ФЗ.
Наряду с вышесказанным следует отметить, что использование ФАУ
таких способов закупки, как закрытый конкурс или закрытый аукцион <4>,
возможно лишь при осуществлении закупки, сведения о которой составляют
государственную тайну (при условии, что такие сведения содержатся в
извещении о закупке, документации о закупке или в проекте
соответствующего договора), либо закупки, сведения о которой в
соответствии с решением Правительства Российской Федерации не подлежат
размещению на официальном сайте <5>.
--------------------------------
<4> Согласно п. 1 ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации
в закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица,
специально приглашенные для этой цели.
<5> В срок до 1 июля 2012 г., если иной срок не будет предусмотрен
решением Правительства Российской Федерации, это собственный сайт
военной организации (с учетом положений Инструкции о порядке
подготовки и распространения в глобальной информационной сети Интернет
информации о деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации,
утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 20
марта 2006 г. N 120, - официальный сайт Министерства обороны Российской
Федерации - www.mil.ru), после указанного срока - www.zakupki.gov.ru.
Необходимо отметить, что Законом N 223-ФЗ предусмотрено, что в
случае возникновения технических или иных неполадок, блокирующих
доступ к официальному сайту в течение более чем одного рабочего дня,
соответствующая информация размещается организацией на собственном
сайте с последующим размещением ее на официальном сайте.
Помимо положения о закупке, военной организацией должны быть
разработаны план закупки товаров, работ и услуг, форма извещения о
закупке, форма документации о закупке и проекты соответствующих
договоров.
В документации о закупке должны быть указаны сведения,
определенные положением о закупке, в том числе:
- требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ,
услуг, к их безопасности, к функциональным характеристикам товара, к
размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы и иные
требования;
- требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на
участие в закупке;
- требования к описанию участниками закупки поставляемого товара,
его характеристик, выполняемой работы (оказываемой услуги);
- место, условия и сроки поставки товара, выполнения работ (оказания
услуг);
- сведения о начальной (максимальной) цене договора;
- форма, сроки и порядок оплаты товара, работы, услуги;
- порядок формирования цены договора (с учетом или без учета какихлибо расходов);
- порядок, место, дата начала и дата окончания срока подачи заявок на
участие в закупке;
- требования к участникам закупки и перечень документов,
представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия
установленным требованиям;
- порядок и сроки предоставления участникам закупки разъяснений
положений документации о закупке;
- место и дата рассмотрения предложений участников закупки и
подведения итогов закупки;
- критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в
закупке.
Неотъемлемой частью документации о закупках является извещение о
проведении закупки, в котором указываются способ закупки, контактная
информация о военной организации (заказчике), предмет договора, место
исполнения договора, начальная (максимальная) цена договора и иная
необходимая информация.
Необходимо отметить, что не допускается предъявлять к участникам
закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям
исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление
заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в
документации о закупке.
Военная организация вправе установить требование об отсутствии
сведений об участниках закупки в реестрах недобросовестных поставщиков,
предусмотренных Законом N 223-ФЗ и Законом N 94-ФЗ.
Существенные различия в порядке ведения указанных реестров
отсутствуют, за исключением того, что ч. 3 ст. 19 Закона N 94-ФЗ определен
обязательный
перечень
сведений,
которые
должен
содержать
соответствующий реестр.
Согласно ст. 5 Закона N 223-ФЗ в реестр недобросовестных поставщиков
включаются сведения об участниках закупки, уклонившихся от заключения
договоров, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми
договоры по решению суда расторгнуты в связи с существенным
нарушением ими договоров. Сведения, содержащиеся в реестре
недобросовестных поставщиков, по истечении двух лет со дня их внесения
исключаются из него.
Представляется, что ведение реестра недобросовестных поставщиков по
аналогии с Законом N 94-ФЗ будет возложено на Федеральную
антимонопольную службу Российской Федерации (далее - ФАС) и
Федеральную службу по оборонному заказу - в части государственного
оборонного заказа, а также закупок, которые не относятся к
государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют
государственную тайну <6>.
--------------------------------
<6> Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 2011 г. N
1206 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по оборонному
заказу" и Постановление Правительства Российской Федерации от 20
февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти,
уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных
государственных нужд".
Закон N 223-ФЗ жестко регламентирует порядок реализации принципа
информационной открытости закупки.
Так, военные организации рассматриваемой категории обязаны
размещать на официальном сайте:
- положение о закупке, а также вносимые в него изменения;
- план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год;
- план закупки инновационной продукции, высокотехнологичной
продукции, лекарственных средств на период от семи до пяти лет <7>;
--------------------------------
<7> С 1 января 2015 г., а с 1 января 2013 г. и до указанного срока планы
закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции,
лекарственных средств подлежат размещению ФАУ на официальном сайте
на трехлетний срок.
- информацию о закупке, в том числе извещение о закупке,
документацию о закупке, проект договора, являющийся неотъемлемой
частью извещения о закупке и документации о закупке, изменения, вносимые
в такое извещение и такую документацию, разъяснения такой документации,
протоколы, составляемые в ходе закупки, а также иную информацию;
- сведения о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных
по результатам закупки товаров;
- сведения о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных
по результатам закупки у единственного поставщика (исполнителя,
подрядчика);
- сведения о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных
по результатам закупки, сведения о которой составляют государственную
тайну или в отношении которой приняты решения Правительства Российской
Федерации о неразмещении соответствующей информации на официальном
сайте.
Необходимо отметить, что не подлежат размещению на официальном
сайте сведения о закупке, составляющие государственную тайну, при
условии, что такие сведения содержатся в извещении о закупке,
документации о закупке или в проекте договора, информация о закупке
товаров, стоимость которых не превышает 100 тыс. руб.
Существенной особенностью порядка закупки товаров, установленного
Законом N 223-ФЗ, является то, что при заключении и исполнении договора
могут быть изменены объем, цена закупаемых товаров, работ, услуг или
сроки исполнения договора по сравнению с указанными в протоколе,
составленном по результатам закупки <8>. Данное положение имеет
огромное значение для эффективного участия военных организаций в
гражданском обороте.
--------------------------------
<8> При условии размещения на официальном сайте информации об
изменении договора с указанием измененных условий в установленный срок.
Важной характеристикой Закона N 223-ФЗ и спецификой порядка его
реализации является то, что полномочиями по правовому регулированию
значительного объема отношений, возникающих при исполнении указанного
правового акта, наделено Правительство Российской Федерации, которое:
- определяет федеральный орган государственной власти, ответственный
за ведение официального сайта;
- устанавливает порядок размещения на официальном сайте информации
о закупке товаров;
- определяет федеральный орган государственной власти, ответственный
за ведение реестра недобросовестных поставщиков;
- вправе устанавливать перечень товаров, работ, услуг, закупка которых
осуществляется в электронной форме;
- вправе установить приоритет товаров российского происхождения,
работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами;
- устанавливает порядок формирования плана закупки товаров, работ,
услуг, порядок и сроки его размещения, а также требования к его форме;
- вправе определить конкретную закупку, сведения о которой не
составляют государственную тайну, но не подлежат размещению на
официальном сайте;
- вправе определить перечни и (или) группы товаров, работ, услуг,
сведения о закупке которых не составляют государственную тайну, но не
подлежат размещению на официальном сайте.
Участник закупки вправе обжаловать в ФАС действия (бездействие)
военной организации при закупке товаров в случаях:
- неразмещения на официальном сайте положения о закупке, изменений,
вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в
соответствии с Законом N 223-ФЗ размещению на таком официальном сайте,
или нарушения сроков такого размещения;
- предъявления к участникам закупки требования о представлении
документов, не предусмотренных документацией о закупке;
- осуществления заказчиками закупки товаров в отсутствие
утвержденного и размещенного на официальном сайте положения о закупке
и без применения положений Закона N 94-ФЗ.
Таким образом, с 1 января 2012 г. установлен единый порядок
осуществления закупок товаров военными организациями, на которые не
распространяется Закон N 94-ФЗ. Безусловно, избранный законодателем
подход, определенный Законом N 223-ФЗ, по сравнению с требованиями,
предусмотренными Законом N 94-ФЗ, значительно более гибкий,
позволяющий учитывать как особенности правового статуса различных
видов юридических лиц, так и специфику деятельности конкретной военной
организации.
Вместе с тем правильность концепции осуществления закупок товаров,
установленная Законом N 223-ФЗ, подтверждение ее практической
применимости, результативности, выявление всего комплекса имеющихся
недостатков и пробелов, а также оценка возможности достижения
поставленных перед указанным правовым актом целей могут быть
осуществлены только после анализа практики его применения.
Сравнительная характеристика Закона N 223-ФЗ
и Закона N 94-ФЗ применительно к военным организациям
N Сравниваемые
п/п показатели
1 Круг субъектов
2
3
4
Способы
приобретения
товаров, работ
и услуг
Закон N 223-ФЗ
Закон N 94-ФЗ
Федеральные
государственные
унитарные предприятия,
федеральные казенные
предприятия, федеральные
автономные учреждения,
акционерные общества
Торги и иные способы,
предусмотренные
положением о закупках
Федеральные казенные
учреждения, федеральные
бюджетные учреждения
Торги, в том числе аукцион
в электронной форме,
запрос котировок, закупка
у единственного
поставщика, на
товарной бирже
Степень
Обеспечивается полная
Обеспечивается полная
информационного открытость и
открытость и прозрачность
обеспечения
прозрачность закупки
размещения заказа
Сроки
С момента опубликования С момента создания
применения
положения о закупках в
организации
установленном порядке
5
Самостоятельност
ь
в определении
порядка закупки
6
Возможность
учета
специфики
военных
организаций
Порядок закупки
определяется
организацией
самостоятельно в
положении о закупке с
учетом пределов и
требований Закона
N 223-ФЗ
Есть
Порядок размещения заказов
определяется
исключительно
Законом N 94-ФЗ
Отсутствует