Опыт Германии в противодействии коррупции Сергиенко Алёна

Опыт Германии в противодействии коррупции
Сергиенко Алёна Владимировна,
студент Уральского института управления
Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ
В
мире
существует
множество
стран,
которые
существенно
минимизировали уровень коррупции путем использования самых различных
мер. Их анализ показывает, что с коррупцией можно успешно бороться,
используя при этом как весьма «мягкие» меры, так и достаточно «жесткие» (а
порой и просто жестокие) способы. Среди европейских стран Германия –
страна, показавшая то, как можно правильно и эффективно бороться с
коррупционными проявлениями на всех уровнях власти.
Германия являет собой пример европейской страны, имеющей серьезные
достижения в деле борьбы с коррупцией. Германия занимает 12 место в
Индексе восприятия коррупции, по данным составленном Трансперенси
Интернешнл на 2013 год. Примечательно, что по этим данным Россия занимает
лишь 127 место1.
Немецкие государственные служащие, в том числе и
работники прокуратуры, являют собой образец честности, неподкупности, а
также преданности своему делу. В Германии под коррупцией понимается:

злоупотребление государственной должностью, политическим

влиянием или положением в сфере торговли или промышленности;

предоставление преимуществ третьему лицу;

коррупция осуществляется с целью получения какой-либо выгоды

должностным лицом или третьим лицом;
Transparency international: Индекс восприятия коррупции 2013 года [электронный ресурс]. Информационноаналитическое
агентство
«Центр
гуманитарных
технологий».
03.12.2013.
URL:
http://
gtmarket.ru/news/2013/12/03/6442 (дата обращения 07.03.2014.).
1

коррупция
наносит
вред
обществу
(если
речь
идет
о
государственной или политической фигуре) или компании (если речь идет о
лице, занимающем должность в области коммерции)2.
Анализ теории, практики и нормативных правовых актов дает общее
представление об антикоррупционной системе Германии, которая базируется
на следующих десяти принципах:

охрана государственной казны и конкуренции посредством
регистра коррупции;

создание стимулов для новой этики предпринимательства;

запрещение должностным лицам, уволенным со службы за оказание
протекции, в течение пяти лет иметь отношение к предпринимательству;

ликвидация пробелов в законах;

санкционированный контроль за телефонными разговорами;

урегулирование
положения
главного
свидетеля
посредством
смягчения наказания;

усиление уголовного преследования путем создания центров по
борьбе с коррупцией;

обеспечение широкой гласности своей деятельности;

создание «телефонов доверия»;

усиление контроля с целью предупреждения самообогащения и

злоупотребления субъективным правом3.
Каждый
из
перечисленных
принципов
реализуется
в
Германии
максимально эффективно, что делает её одним из «локомотивов» дальнейшего
развития мировой экономики, несмотря на все кризисные явления, которые
преследуют другие страны единой Европы.
В 1997 г. в ФРГ вступил в силу Закон о борьбе с коррупцией 4, и были
внесены изменения в Уголовный кодекс Германии5. В результате был
Ригер Х.-И. Предотвращение – ключевой фактор в борьбе с коррупцией [электронный ресурс]. Сибирская
академия государственной службы. 23.10.2012. URL: http:// sapa.sib.ru/Podrazd/riger.doc (дата обращения –
07.03.2014.).
3
Моисеев В.В. Европейский опыт борьбы с коррупцией // Человек и труд. 2011. № 11. С. 43.
2
существенно расширен перечень преступлений, обладающими признаками
коррупции:

ограничивающие конкуренцию соглашения при конкурсах (§ 298
УК ФРГ);

получение и дача взятки в хозяйственном обороте (§ 299 УК ФРГ);

получение выгоды (§ 331 УК ФРГ);

получение взятки за нарушение служебного долга (§ 332 УК ФРГ);

обещание, предложение выгоды, взятки (§ 333 УК ФРГ);

дача взятки за нарушение служебного долга (§ 334 УК ФРГ).
Кроме того, в федеральных министерствах и ведомствах немецкого
правительства были внедрены антикоррупционные меры, содержащиеся в
специальном
пакете
документов,
получившем
название
«Директива
федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах
управления» (далее – Директива)6. Данные нормативные документы были
разработаны Федеральным министерством внутренних дел и действуют в
Германии с 30 июля 2004 г. К Директиве прилагаются Кодекс действий против
коррупции, а также Методические указания для руководителей и руководства
ведомства. Главной особенностью Директивы является то, что она может
применяться не только к федеральным органам государственной власти, но и к
юридическим лицам публичного или частного права. В Директиве делается
акцент на проведение в органах государственной власти анализа рисков особо
подверженных
коррупции
сфер
деятельности.
При
этом
выявление
коррупционных рисков производится путем использования принципов «многих
глаз» (участие или совместная проверка несколькими сотрудниками или
подразделениями) и прозрачности. В ст. 4.2. Директивы предусматривается
Закон о борьбе с коррупцией в ФРГ 1997 года (г. Берлин, Германия) [электронный ресурс]. Принят
Бундестагом 22 июля 1997 года; вступил в силу 13 августа 1997 года. URL: http://personal.med.unirostock.de/.../Gesetz_zur_Bekaempfung_der_.pdf (дата обращения 07.03.2014.).
5
Уголовный кодекс ФРГ 1871 года (в редакции от 13 ноября 1998 года, с изменениями от 10 октября 2013
года) [электронный ресурс]. URL: http://dejure.org/gesetze/StGB (дата обращения 07.03.2014.).
6
Директива Федерального правительства по предупреждению коррупции в федеральной администрации МВД
ФРГ от 30 июля 2004 г. [электронный ресурс]. Федеральное министерство внутренних дел ФРГ. 15.11.2009.
URL: http:// bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/RL_russisch.pdf (дата обращения 07.03.2014.).
4
ротация должностных лиц в особо подверженных коррупции органах, причем
срок исполнения полномочий служащих ограничен пятью годами. Далее, в
параграфе
5
Директивы
прописывается
возможность
выделения
в
государственных и частных органах специально уполномоченных должностных
лиц,
которым
можно
было
бы
поручить
решение
следующих
антикоррупционных задач:

доверительное партнерство по предотвращению коррупции;

консультирование руководства по вопросам противодействия
коррупции; информирование работников об антикоррупционных действиях;

отслеживание и оценка признаков коррупции;

участие в информировании работников о возможных санкциях за
совершение коррупционных деяний и т.д.
Более того, если анализ рисков будет показывать высокую степень
подверженности коррупции организации или органа власти, то Директива
предусматривает в этом случае создание обособленного структурного
подразделения по предотвращению коррупции.
Что же касается участия органов прокуратуры в деятельности по борьбе
с коррупцией, то согласно ст. 10.1 Директивы они должны быть в обязательном
порядке проинформированы ответственными должностными лицами органа
или организации о фактах подозрения в совершении коррупционных деяний с
целью их дальнейшей проверки и возможного возбуждения уголовного
преследования в отношении неблагонадежных работников.
Кодекс действий против коррупции (далее – Кодекс) представляет собой
подробный комментарий к параграфам Директивы по борьбе с коррупцией в
федеральных органах власти. В начале Кодекса приведена своего рода
инструкция или антикоррупционный план действий для работников, состоящий
из девяти пунктов. Перефразируя оригинальный текст более официальным
языком, представим данные пункты следующим образом:
1. Работник должен быть примером для своих коллег в области
нетерпимого отношения к коррупции.
2. Необходимо отвергать все попытки подкупа и незамедлительно
сообщать о данных фактах лицам, ответственным за её предотвращение, либо
непосредственному руководству.
3. В случае возникновения конфликта интересов нужно привлекать своих
коллег в качестве свидетелей.
4. Организация работы должна быть построена таким образом, чтобы её
можно было проверить в любое время.
5. Работники обязаны четко разделять свою служебную и частную жизнь
для предотвращения конфликта интересов.
6. При выявлении фактов коррупции в процессе исполнения своих
служебных
обязанностей
работник
должен
сообщить
об
этом
лицу,
ответственному за предотвращение коррупции или руководителю.
7. В случае выявления структурных подразделений, способствующих
коррупции, необходимо организовать свою работу таким образом, чтобы не
быть вовлеченным в данную деятельность.
8.
Работник
должен
периодически
проходить
подготовку
и
переподготовку по вопросам противодействия коррупции.
9. Если же работник все-таки оказался вовлеченным в коррупционную
деятельность, то он не должен бояться сообщить об этом, поскольку это может
быть учтено в качестве смягчающего обстоятельства при определении степени
его виновности.
Интересно проанализировать положения Методических указаний для
руководителей и руководства ведомства (далее – Методические указания),
являющиеся вторым приложением к Директиве. В указанном документе
подробно расписаны «слабые» места в организации, которые могут быть
подвергнуты коррупции; антикоррупционные меры, обязанность по реализации
которых возлагается на руководителя; а также признаки и показатели
коррупции, свидетельствующие о её появлении и распространении в органе или
организации. Рассмотрим подробнее перечисленные элементы Методических
указаний.
В самом начале раздела I Методических указаний дается очень важный
совет для руководителей различных органов и организаций, суть которого
сводится к тому, чтобы он на своем примере показывал нетерпимое отношение
к коррупции и коррупционному поведению. Кроме того, руководитель обязан
четко распределить обязанности своих работников, не допускать дублирования
их полномочий и осуществлять постоянный контроль за их деятельностью.
Согласно Методическим указаниям «слабыми» местами и лазейками для
коррупции являются:
1. Недостаточный служебный и специальный отраслевой надзор.
2. Слепое доверие к старым сотрудникам и работникам-специалистам.
3. Слабости характера работников в областях, связанных с опасностью
коррупции.
4. Негативный пример руководителей при принятии подарков.
5. Отсутствие выводов по вскрытым махинациям; как следствие –
отсутствие сдерживания.
Бороться с коррупцией руководитель должен, используя целый комплекс
мер, прописанных в Методических указаниях. К ним относятся меры
информационного характера (проведение консультирования и бесед с
работниками),
организационного
характера
(распределение
и
перераспределение полномочий), обеспечительного характера (бдительность по
отношению к коррупционным «сигналам тревоги»), надзорного характера
(постоянное внимание в отношении подчиненных работников).
В разделе II Методических указаний приведены признаки и показатели
коррупции. В этом разделе особо подчеркивается, что коррупцию невозможно
исключить из деятельности любой организации. Именно поэтому руководитель
обязан осуществлять постоянный мониторинг определенных показателей –
нейтральных, внутрисистемных и внешних контактов. К числу некоторых так
называемых нейтральных показателей относятся:

бросающийся в глаза высокий уровень жизни;

необъяснимое
сопротивление
работника
изменению
его
полномочий или переводу,

нетипичное, необъяснимое поведение, возникновение замкнутости;

возможное
появление
социальных
проблем
(алкоголизм,
наркомания или склонность к азартным играм и т.п.);

использование льгот и контактов третьих лиц и т.д.
Наиболее типичные внутриведомственные показатели коррупции:

игнорирование предписаний руководства;

возникновение «мелких недочетов» в работе;

расхождения между фактическим ведением дел и последующим
документальным отражением;

принятие решений работником без четкого обоснования, а также в
обход других инстанций;

поддержка
только
определенных
лиц,
обращающихся
с
предложениями или ходатайствами;

оказание влияние работника на решения, не входящим в
собственную сферу ведения, где имеют значение интересы третьих лиц;

терпимость сотрудника к противоправному поведению;

отсутствие или недостаточность контроля и надзор со стороны
работника в отношении сферы его деятельности;

большая концентрация полномочий у одного лица.
И, наконец, к числу наиболее характерных показателей в области
внешних контактов относятся:

чрезмерное «обхождение» лиц, подающих заявки на участие в
конкурсе;

покупки по цене, не соответствующей рыночной; заключение
контрактов без прозрачного конкурса;

частое внесение изменений и поправок в документы при
взаимоотношении с внешними организациями;

наличие документов у должностного лица, не имеющих входящих
реквизитов организации (документов, полученных «по личным каналам»);

дорогостоящие дополнительные работы;

совместительство работников или деятельность их родственников
на фирмах, являющихся одновременно подрядчиками или заявителями
государственных органов;

«панибратский» тон общения или ярко выраженная уступчивость
на переговорах с предприятиями;

частые «командировки» на определенные фирмы;

«постоянные
визиты
фирм»
предприятий
в
учреждении
(конкретных ответственных работников или делопроизводителей)

отсутствие конфликтов с предприятиями или заявителями там, где
они, как правило, возникают и т.д.
Стоит отметить, что перечисленные выше показатели очень правильно
раскрывают суть возможного коррупционного поведения у работников
публичной или частной организации. В этом отношении не имеет особого
значения, является ли организация государственной или нет, коррупция может
возникнуть абсолютно везде, независимо от организационно-правовой формы
или формы собственности.
Рассмотренная Директива является чрезвычайно значимым документом в
сфере противодействия коррупции. Ее положения необходимо использовать не
только в Германии, но и в России. Хочется выразить надежду, что подобные
директивы будут действовать не только во всех государственных и
муниципальных органах власти нашей станы, но и в негосударственных
коммерческих и некоммерческих организациях. По сути, Директива по
противодействию коррупции, изданная Министерством внутренних дел
Германии, предполагает создание мощной системы как внутриведомственного,
так и вневедомственного антикоррупционного контроля. Эту систему вполне
возможно, а главное нужно внедрить и в Российской Федерации.
Германский опыт борьбы с коррупцией очень важен для Российской
Федерации. Нашей стране для реализации собственной антикоррупционной
стратегии просто необходимо его использовать для достижения собственных
успехов в этой сфере.