Комментарий к «Основным направлениям налоговой политики в

Комментарий к «Основным направлениям налоговой политики в РФ на 2008
– 2010 годы».
Как видно из названия документа, разработанного и представленного Минфином
России в Правительство России, - «Основные направления налоговой политики в РФ на
2008 – 2010 годы», он посвящен налоговой политике государства на следующие три года.
Правовой анализ указанных предложений Минфина России позволяет сделать
вывод о том, что государство предпринимает необходимые меры по совершенствованию
налоговой системы, так как видит недостатки в ее функционировании. Отрадно видеть и
то, что авторы документа, пытаясь применить в России международный опыт системы
налогообложения, исходят из реального положения дел, современных условий экономики.
Опираются на научные, а не волюнтаристские подходы к регулированию сферы
налоговых правоотношений. Ведь именно налоговая политика государства, должна
определять все дальнейшие действия по развитию налоговых реформ путем
совершенствования законодательства.
Подавляющее
большинство
предложений
Минфина России
являются
правильными, более того, их давно следовало реализовать. Не комментируя все
предложения и уже принятые меры в области налоговой политики России, рассмотрим
некоторые из них.
1. По совершенствованию налогового администрирования.
Минфин России указал: «Начиная с 2009 г. обжалование решений налоговых
органов о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения в
судебном порядке будет возможно только после административного обжалования этого
решения в вышестоящий налоговый орган. Мировой опыт показывает, что при
эффективном функционировании досудебных процедур до разбирательства дела в суде
доходит незначительное количество споров между налоговыми органами и
налогоплательщиками. Предусмотренный переходный период позволит подготовиться к
введению обязательного досудебного порядка рассмотрения споров. При этом
необходимо отметить, что достижение необходимой степени эффективности
функционирования досудебных процедур рассмотрения споров является постепенным
процессом, основывающимся не только на совершенствовании законодательства, но и на
изменении культуры и идеологии отношений между налоговыми органами и
налогоплательщиками».
Указанный порядок обжалования актов налоговых органов (который уже
установлен законом), по нашему мнению, приведет к тому, что процесс восстановления
нарушенных прав налогоплательщиков существенно затянется. В условиях России
маловероятно, что с 2009 года вышестоящий налоговый орган, который входит в единую
систему налогового контроля, будет в большинстве случаев приостанавливать действие
обжалуемого акта, а затем, разобравшись, отменять неправомерные акты. Не говоря уже о
том, что даже на рассмотрение сложных налоговых дел в суде по первой инстанции
уходит несколько месяцев.
Обязательное соблюдение досудебного порядка обжалования было предусмотрено
в сфере таможенных правоотношений Таможенным кодексом РФ 1993 г. (утратил силу с 1
января 2004 г.). Новый Таможенный кодекс РФ 2003 года устранил этот архаизм и в
статье 46 предусмотрел возможность обжалования сразу в суд. И это был прогресс в деле
защиты интересов граждан и организаций.
Теперь нам предлагают вернуться к такому же устаревшему порядку обжалования,
но только не в таможенных, а в налоговых правоотношениях. Впрочем, Минфин России и
сам признает, что эффективность применения досудебных процедур зависит
исключительно от качеств чиновников вышестоящих налоговых органов. Так как
говорить о том, что рассмотрение жалобы зависит от культуры и идеологии самого
подателя жалобы, очевидно, не приходится. Мы пока что таких прогрессивных
1
чиновников, которые правильно понимают интересы государства при рассмотрении
жалоб, видели единицы.
Минфин
России
указал:
«Повышение
эффективности
налогового
администрирования, начатое с внесением изменений в законодательство в 2006 году, в
среднесрочной перспективе повлечет за собой и иные изменения – так, внедрение новых
принципов работы налоговой службы потребует проведения организационных
преобразований в системе налоговых органов. В первую очередь, речь идет об отделах по
работе с налогоплательщиками, по досудебному урегулированию налоговых споров
(налоговому аудиту)».
Между тем, на наш взгляд более целесообразно увеличить количество судей в
налоговых составах судов, чем создавать отделы налогового аудита в налоговых органах и
увеличивать бюрократический аппарат налоговых органов. Суды независимы, а значит,
более объективны.
А для того, чтобы судьи, рассматривая споры, не выполняли работу за налоговые
органы, лучше потратить денежные средства не на новые отделы, а на повышение
квалификации работников налоговых органов, проводящих налоговые проверки и
выносящих решения.
2. По налогу на добавленную стоимость.
Минфин России указал: «В соответствии с Федеральным законом от 22 июля
2005 г. № 119-ФЗ с 1 января 2007 г. будет несколько изменен порядок возмещения НДС,
уплаченного по материальным ресурсам экспортерами, при налогообложении по нулевой
ставке. В частности, вводится единый порядок начисления и принятия к вычету налога
как при операциях по реализации товаров (работ, услуг) на внутреннем рынке, так и при
реализации товаров, облагаемых по нулевой ставке, одновременно отменяется
требование о представлении отдельной налоговой декларации по операциям, облагаемым
по нулевой ставке.
Подобные нововведения представляют собой попытку решить существующую в
настоящее время и вызывающую многочисленные жалобы налогоплательщиков проблему
систематической задержки в возмещении экспортерам сумм налога, уплаченным при
производстве (приобретении) экспортируемой продукции».
Полагаем, что указанное новшество не решит проблемы с возмещением НДС так
как, очевидно, что автоматически (не проверяя) возмещать НДС налоговые органы не
будут. И это правильно, с точки зрения защиты государственных интересов. Однако, если
раньше, например, налогоплательщик-экспортер был вынужден предоставлять по запросу
(требованию) налогового органа значительный объем документов, то теперь для того,
чтобы налоговый орган мог проверить сведения, указанные в единой (одной общей)
налоговой декларации по НДС потребуется еще большее количество документов для
проверки. Таким образом, проблема не решается, а усложняется, как для
налогоплательщика, так и для налогового органа.
3. По контролю за трансфертным ценообразованием в целях
налогообложения.
Минфин России указал: «В данный момент для России актуальным является
вопрос противодействия использованию… трансфертных цен связанными или
контролируемыми компаниями в целях минимизации своих налоговых обязательств».
«Основной
задачей
налоговых
органов
является
применение
мер,
предотвращающих такого рода манипулирование».
«Нормы российского законодательства в настоящее время не позволяют в полной
мере
контролировать
налогообложение
при
использовании
трансфертного
ценообразования».
«… действующие нормы статей 20 и 40 НК РФ не только не позволяют
эффективно бороться с минимизацией налоговых обязательств с использованием
трансфертного ценообразования, но и в ряде случаев могут приводить к
2
дополнительным издержкам добросовестных налогоплательщиков. Действующее
законодательство, помимо рассмотренного глобального недостатка, характеризуется
еще рядом недостатков, которые сводятся, главным образом, к недостаточной
проработанности и конкретности положений статей 20 и 40 НК РФ. На устранение
всех этих недостатков и предполагается направить законодательные новации в
среднесрочной перспективе».
Изменение налогового законодательства в области противодействия
трансфертному ценообразованию Минфин России предполагает производить по
следующим направлениям: а) определение взаимозависимости лиц; б) установление
закрытого перечня контролируемых сделок; в) введение обязательного предоставления
специального декларирования контролируемых сделок и требований к перечню
документов налогоплательщика, обосновывающих применяемые им трансфертные цены
в сделках с взаимозависимыми лицами; г) введение института предварительных
соглашений о ценообразовании; д) введение новых требований к методам оценки
диапазона рыночных цен, а также принципам их применения.
Прежде всего, хотелось бы отметить, что статьи 20 и 40 Налогового кодекса РФ
действуют с 1 января 1999 года, тогда же, когда была введена в действие часть первая НК
РФ. Итак, прошло уже почти девять лет как установлен порядок контроля за
правильностью применения налогоплательщиками цен по сделкам. Практика показала,
что положения этих статей применить налоговому органу сложно. Большинство решений
налоговых органов на основании применения положений статьи 40 НК РФ признавались
судами неправомерными. Так что принимать меры государству следовало уже давно.
Изменение законодательства необходимо, так как государство на примере
налогового спора по делу компании «Юкос» и последовавшим за этим делом целому ряду
судебных споров с другими налогоплательщиками убедилось в недостаточности правовых
механизмов (норм налогового права) для выигрыша спора.
Предлагаемое устранение «недостатков» в правовом регулировании фактически
копирует механизмы и опыт иностранных государств (в частности, США). Будем
надеяться, что на законодательном уровне это не будет простое заимствование.
Пока же с грустью следует признать, что с принципом презумпции соответствия
цены сделки налогоплательщика рыночной цене, очевидно, будет покончено. Понимая
сложность налогового контроля за ценами сделок, законодатель попытается переложить
бремя доказывания соответствия цены сделки рыночной цене с налогового органа, на
самого налогоплательщика.
Количество документов, которое должен будет представлять в налоговый орган
налогоплательщик, увеличится.
Предварительные соглашения по вопросу о ценообразовании, заключаемые между
налогоплательщиками и налоговыми органами предлагается ввести, как во всем мире, на
платной основе. Может быть, это и удобно для крупнейших налогоплательщиков, но для
основной массы налогоплательщиков это вряд ли будет приемлимо. Впрочем, все будет
зависеть еще и от цены работы налогового органа по подготовке таких соглашений. Ну и
как всегда стоит вопрос с кадрами в налоговых органах. Кто будут эти люди и где их
взять? Как контролировать правильность принимаемых ими решений? Так что вопросов
больше, чем предложений.
В заключение хочется отметить, что лучше идти вперед, чем стоять на месте.
Поэтому предложения Минфина России (в том числе и многие, не рассмотренные в
настоящей статье) - это серьезный прогресс в налоговых реформах. Может быть, и у нас в
России будет налогообложение, как в развитых странах Запада.
адвокат Шубин Дмитрий Александрович
юрисконсульт Гренова Мария Геннадьевна
3