бюджетная политика как источник экономического

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА КАК ИСТОЧНИК ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА
С.А. Анисимов, заведующий отделом Научно-исследовательского
финансового
института Минфина России,
В.А. Максимов, заместитель начальника
отдела Департамента финансовой политики Минфина России
Экономический рост является ключевой политэкономической целью
государства и важнейшим фактором успеха страны в средне- и долгосрочном
периодах. В России, потерявшей за время длительного экономического кризиса почти половину своего экономического потенциала, — это одна из самых актуальных проблем. В настоящей статье рассматривается роль бюджетной политики в решении проблемы экономического роста.
Состояние и рост экономики измеряют с помощью ВВП, и сегодня в
десятку стран с наибольшим ВВП входят США, Китай, Япония, Германия,
Индия, Франция, Италия, Великобритания, Россия, Бразилия. По уровню же
благосостояния, измеряемому величиной ВВП на душу населения, Россия и
особенно Китай, Индия и Бразилия отстоят далеко от первой десятки.
Большой объём ВВП в Китае, Индии и Бразилии достигнут в
значительной степени за счёт численности населения. Россия не имеет
аналогичных возможностей для роста объёма ВВП в силу падения численности населения и износа капитала.
В России по данным Госкомстата в 2002-2003 гг. были следующие
показатели состояния и роста экономики: номинальный ВВП в 2003 г. —
13304,7 млрд. руб., в 2002 г. — 10834,2 млрд. руб., темп его роста — 122,8%,
индекс-дефлятор ВВП в 2003 г. по отношению к ценам 2002 г. — 114,4%,
реальный рост экономики (измеряемый темпом роста реального ВВП) —
107,3%. Для сравнения: в США номинальный ВВП в 2003 г. - 10983,9 млрд.
дол., в 2002 г. — 10480,8 млрд. дол., темп его роста — 104,8%, реальный рост
экономики в среднем за последние десять лет составлял порядка 103%. При
сохранении соотношения темпов экономического роста отставание (по объёму ВВП) России от США можно оценить примерно в 50-70 лет.
В современном мире задача роста экономики и благосостояния в России может быть решена только на пути повышения эффективности
использования ресурсов. Этот путь проделали все экономически развитые
страны, сделавшие ставку не на ресурсы экстенсивного роста, а на
интенсификацию экономики, что позволяет им поддерживать необходимые
темпы экономического роста при высоком уровне благосостояния.
Интенсивный тип экономического роста связан со значительными
инвестициями в новые капитальные блага, в научно-технические, социальные и гуманитарные нововведения, в производство знаний и информации, в
непрерывное и высшее образование. Осуществление подобных инвестиций,
характерное для наиболее развитых и динамично развивающихся стран,
позволяет достичь высокой производительности труда, основанной на
качественном и эффективном использовании людских, капитальных и
технологических ресурсов. В то же время опора на природные ресурсы,
характерная для не очень развитых стран, может создать благоприятный фон
для экономического роста в отдельные периоды, но в долгосрочной перспективе не предопределяет успеха развития страны и не эффективна.
Инвестиции, характеризующиеся валовым накоплением основного
капитала и изменением запасов материальных оборотных средств, в структуре использования ВВП развитых и развивающихся стран составляют
значительную долю. В России в 2003 г. эта доля равнялась 2737,2 млрд. руб.
(20,8% ВВП), валовое накопление основного капитала — 2417,5 млрд. руб.
(18,4%), изменение запасов материальных оборотных средств — 319,7 млрд.
руб. (2,4%). Для сравнения: в США инвестиции в 2003 г. составили 2014,7
млрд. дол. (18,3% ВВП).
При решении задач экономического роста принимаются во внимание
только те инвестиции, которые связаны с производством реального капитала
и физических капитальных благ длительного пользования. Обмен же одного
финансового актива на другой, покупка акций, открытие сберегательного
счёта и т.п. не рассматриваются как инвестиции в экономическом смысле,
так как в этом случае имеют место сделки, не создающие нового капитала. В
России в 2003 г. без учёта субъектов малого предпринимательства инвестиции в нефинансовые активы составили 1774,9 млрд. руб., в том числе в здания и сооружения — 988,1 млрд. руб., в машины и оборудование — 658,3
млрд. руб.
Существует много областей, в которых инвестиции не выгодны частным фирмам и потому предпринимаются только государством, осуществляющим крупномасштабные проекты и создающим условия для развития науки,
образования и здравоохранения, производства, строительства и торговли и
т.д. Крупные неделимые инвестиции в инфраструктуру, требуемые для
подобных проектов, хотя и делаются государством, но закладывают предпосылки для успешного развития и частного сектора.
Рассматривая бюджетную политику как источник экономического
роста, необходимо определить долю государства в инвестициях и их
эффективность. В России в 2003 г. государственные инвестиции составили
429,8 млрд. руб. (24,2% от всех инвестиций в нефинансовые активы),
муниципальные — 84,5 млрд. руб. (4,8%), частные — 555 млрд. руб. (31,3%),
смешанные — 356,9 млрд. руб. (20,1%), иностранные — 114,1 млрд. руб.
(6,4%), совместные — 231,5 млрд. руб. (13%). Для сравнения: в США в 2003
г. государственные инвестиции составили 347,2 млрд. дол. (17,2%), а частные
инвестиции — 1667,5 млрд. дол. (82,8%). Оценка доли государственных
инвестиций в России даже по минимуму заведомо выше, чем в США. Оценить же эту долю по максимуму затруднительно из-за сложности выделения
государственных инвестиций в смешанных и совместных инвестициях.
Переплетение частной и государственной собственности, свойственное
российской действительности, является фактором, оказывающим негативное
воздействие на решение проблемы экономического роста (как и на другие
проблемы российской экономики).
Для принятия эффективных (с точки зрения экономического роста)
решений в области бюджетной политики были разработаны модели и
осуществлено моделирование, показавшее, что бюджетные решения сильно
зависят от соотношения долей инвестиций в структуре государственных и
частных расходов, которые известны и устанавливаются при принятии
бюджетных решений. Например, в США в 2003 г. они составляли, соответственно, 16,9% и 17,7%.
Моделирование позволяет оценить темпы роста ВВП на основе
параметров, определяющих бюджетную политику и состояние экономики
страны в целом. Была проведено моделирование зависимости темпов роста
ВВП от инвестиций в капитальные и технологические ресурсы, включая
инвестиции в науку и информационные технологии, а также моделирование
зависимости темпов роста ВВП от инвестиций в трудовые ресурсы, включая
инвестиции в образование и информационное обеспечение.
Моделирование показало, что экономический рост за счёт инвестиций,
направленных на расширение капитала, увеличение потребления и усиление
социальной поддержки, может происходить до тех пор, пока сохраняется
возможность для увеличения рождаемости и уменьшения смертности за счёт
социальных
мер,
увеличения
занятости
за
счёт
уменьшения
производительности труда, увеличения склонности к импорту за счёт экспорта ресурсов, повышения производительности труда за счёт увеличения
фондовооружённости труда).
Во всех остальных случаях экономический рост может происходить
лишь за счёт таких факторов, как наука и научно-технический прогресс,
образование и повышение квалификации трудовых ресурсов, улучшение
менеджмента и условий для предпринимательства и т.п.
Роль бюджетной политики во всех перечисленных процессах определяется зависимостью темпов экономического
роста
от
доли
инвестиционной
составляющей
в
государственных расходах и от налоговой нагрузки. Моделирование показывает, что темпы экономического роста зависят от долей инвестиционных
составляющих в государственных и частных расходах и от налоговой нагрузки, при этом само влияние налоговой нагрузки зависит от знака разности
между долями инвестиционных составляющих в государственных и частных
расходах, т.е. от того, какой сектор экономики, государственный или частный, осуществляет относительно больше или меньше расходов на инвестиции. Таким образом, для принятия решений в области бюджетной политики
важны не только объёмы государственных инвестиций, но и то, в каком секторе, частном или государственном, больше инвестиционные приоритеты и
выше эффективность инвестиций.
Доля инвестиционной составляющей в государственных расходах и
налоговая нагрузка характеризуют бюджетную политику, причём налоговая
нагрузка
характеризует
политику
доходов,
а
доля
инвестиционной
составляющей в государственных расходах характеризует политику расходов.
Моделирование показывает, что первичной в бюджетной политике является
политика расходов, а налоговая политика определяется в зависимости от
политики расходов, при этом бюджетная политика зависит от конкретных
условий во всей экономике.
При разработке бюджетной политики необходимо определить, прежде
всего, цели и приоритеты государства и выразить их в конкретных показателях результативности бюджетных расходов, затем установить долю
государственных инвестиций в величине государственных расходов и только
после этого принять решение о снижении или увеличении налоговой на-
грузки в зависимости от того, в каком случае экономический рост будет
больше.
Как следует из результатов моделирования, если инвестиции составляют в величине государственных расходов долю, меньшую, чем доля
инвестиций в величине частных расходов, то экономический рост будет тем
больше, чем меньше налоговая нагрузка. В то же время, если инвестиции
составляют в величине государственных расходов долю, большую, чем доля
инвестиций в величине частных расходов, то экономический рост будет тем
больше, чем больше налоговая нагрузка.
Таким образом, модель показывает, что бюджетная политика играет
значительную роль в обеспечении условий для экономического роста, при
этом первичной является политика расходов, а политика доходов должна
определяться исходя из конкретных экономических условий в стране и
приоритетов государства в политике расходов. Однако сегодня налоги образуют самостоятельную систему, причём бюджетные расходы планируются в
зависимости от прогнозов налоговых поступлений. Кроме того, налоговая
система выполняет помимо фискальных функций, необходимых для
обеспечения бюджета денежными средствами, также другие функции, при
этом функции, нецелевые с фискальной точки зрения, создают негативный
инвестиционный климат, не способствующий экономическому росту.
Средством повышения эффективности бюджетной политики как источника экономического роста явля ются целевые программы, придающие
инвестициям целевой характер. В отличие от расходов, планируемых на основе затратных моделей финансового управления, целевые расходы планируются на основе результативных моделей финансового управления и должны
быть привязаны к конкретным результатам исполнения целевых программ.
Поэтому эффективность влияния бюджетной политики на экономический
рост зависит от того, на что направлены инвестиции и реализующие их целевые программы и насколько конкретно и тщательно осуществляется их
планирование и мониторинг.
Целевые программы являются эффективным средством реализации
государством поставленных целей и широко используются в бюджетной
политике разных стран. Их разработка должна производиться в соответствии
с конкретными потребностями общества в тот или иной период его развития.
Приоритетными обычно являются целевые программы в области науки,
образования, здравоохранения, поддержки малого и среднего бизнеса,
социальные и другие программы, отвечающие актуальным приоритетам
государства.
Так как основу экономического роста составляют научные знания и их
эффективное использование, одним из главных приоритетов бюджетной
политики становится решение вопросов финансирования НИОКР, позволяющее перебрасывать средства на приоритетные направления и сокращать или
закрывать проекты, ставшие менее важными. Эффективное использование
достижений науки и техники и мощный научно-технический потенциал
позволяют решать многие общественные проблемы, определяют высокую
конкурентоспособность страны и обеспечивают сильные позиции в мировой
экономике.
Сегодня бюджетная политика в области науки и образования
осуществляется, в основном, путём финансирования государственных
исследовательских и образовательных учреждений, предоставления грантов,
использования контрактной системы, предоставления налоговых льгот для
НИОКР и т.п. Недостатком существующей системы финансирования науки и
образования является независимость оплаты труда от его конкретных
результатов, например, когда размер начисляемой заработной платы зависит,
в основном, от штатной численности и количества затраченных человеко-часов, учёных степеней и званий, дипломов и прочих формальных характеристик, практически не связанных с ценностью конкретной работы и её
результатов. Целевые программы позволяют производить финансирование
науки и образования и оплату труда по конкретным результатам, а их внедре-
ние должно иметь целью не уменьшение финансирования науки и образования, а увеличение их эффективности.
Огромное влияние на современную экономику оказывает развитие
информационных технологий и информатики, что особенно актуально для
России с её большой территорией и нехваткой квалифицированных кадров на
местах. Возможность немедленного и непосредственного участия в экономической активности сегодня предоставляет
сеть Интернет, беспрепятственный доступ к которой для всего населения может быть обеспечен только за счёт государственных инвестиций. Негативные
суждения о сети Интернет, высказываемые, например, в связи с вопросами
безопасности или воспитания, и попытки ввести соответствующие ограничения обычно основаны на непонимании технических возможностей современных информационных технологий (принципы сети Интернет были разработаны в США в 1960-х годах как раз в интересах информационной безопасности государства).
Использование новейших информационных технологий качественно
меняет характер труда и способствует широкому распространению сквозных
профессий, обладатели которых могут трудиться в разных отраслях экономики. Целевые программы в области информатизации и информационных
технологий должны быть одним из приоритетов бюджетной политики.
В результате повышения роли научных знаний, образования, здоровья
возрастает роль человеческого фактора в общественном производстве.
Активная социальная политика государства должна быть направлена на
повышение уровня образования в течение всей жизни человека.
В условиях экономики, переживающей непрерывную технологическую
революцию, социальная политика становится фактором экономического
роста, поскольку обеспечивает высокий квалификационный уровень рабочей
силы. Поэтому наука, образование, здравоохранение и социальная сфера в
целом являются главными приоритетами целевой бюджетной политики,
направленной на решение проблемы экономического роста.
Государственная политика должна быть нацелена также на увеличение
занятости в частном секторе. Важная роль в обеспечении экономического
роста, стабильности развития экономики и приемлемого уровня занятости
должно отводиться поддержке малого и среднего бизнеса, созданию
благоприятного
предпринимательского
и
инвестиционного
климата,
сокращению администрирования и неэффективного вмешательства государства в экономику, развитию самоуправления на основе гражданско-правовых
отношений, создания независимой квалифицированной судебной системы.
Подводя итоги, можно заключить, что бюджетная политика играет
значительную роль как источник экономического роста, причём первичной
является политика расходов, а политика доходов должна разрабатываться исходя из конкретных условий всей экономики и стоящих перед государством
целей. Большое значение имеют целевые программы, с помощью которых
государство может, решая конкретные задачи, создавать условия для
экономического роста в стране. Особое значение для экономического роста
имеют целевые инвестиции в науку и образование и, что особенно актуально
для России, в современные информационные технологии.
Конец