О повышении эффективности управления земельными

Волков С.Н.
Ректор ФГБОУ ВПО
«Государственный университет
по землеустройству»
Землеустроительная оценка итогов Президиума Государственного Совета
«О повышении эффективности управления земельными ресурсами
в интересах граждан и юридических лиц»
(9 октября 2012 г.)
Анализируя итоги Президиума Госсовета от 9 октября 2012 г. «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц», необходимо отметить следующие положительные
изменения, происходящие в нашем обществе.
Во-первых, Президиум Госсовета признал нынешнее состояние использования земельных ресурсов Российской Федерации как неэффективное. Такой же вывод был сделан еще в 2003 г. в «Обзоре управления земельными ресурсами в Российской Федерации», данном Правительству страны рабочей
группой Комитета по населённым пунктам Европейской экономической комиссии ООН с рекомендациями правительственной поддержки землеустройства, как основного механизма завершения земельных реформ.
Во-вторых, с принятием в марте 2012 г. «Основ государственной политики использования земельного фонда на 2012-2017 годы», которые были
утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от
03.03.2012 № 297-р, государство делает попытку вернуться в сферу государственного управления земельными ресурсами, прежде всего, в интересах
граждан и юридических лиц, считая повышение эффективности использования земель залогом экономического и социального развития страны.
Как известно, последний орган государственной исполнительной власти
по управлению земельными ресурсами – Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике (Госкомзем), правопреемник Госу1
дарственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, был упразднен в 2000 г. со свёртыванием последней Федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» от 26.06.1999 № 694. При этом был взят курс на
создание автоматизированного земельного кадастра в России, что являлось
основной задачей сначала Росземкадастра, затем Роснедвижимости, а в настоящее время Росреестра, обеспечивающего создание государственного кадастра недвижимости с соответствующей системой регистрации прав.
Таким образом, вопреки классическим теориям, функции управления земельными ресурсами по учёту земель и регистрации прав, планированию и
организации рационального землепользования, земельному контролю и другие были рассредоточены между несколькими министерствами и ведомствами. После административной реформы в 2004 г. земельными ресурсами,
например, управляли 6 федеральных министерств и 9 федеральных агентств и
служб.
В-третьих, Президиум Госсовета и Президент Российской Федерации
В.В. Путин, оценивая перспективные направления совершенствования использования земельных ресурсов, подтвердили необходимость их комплексного осуществления, законодательного, организационного, финансового и материально-технического обеспечения. Это касается следующих направлений:
- развития законодательной деятельности в области земельного, гражданского, аграрного и экологического права;
- государственной поддержки формирования земельных участков, постановки их на государственный учёт и регистрации;
- комплексного освоения и предоставления земельных участков, в том
числе и на бесплатной основе, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для строительства жилья многодетным семьям; инвалидам; специалистам, привлекаемым на работу в сельскую местность и в малонаселённые муниципальные образования; жилищно-строительным кооперативам;
2
- завершения и стимулирования работ по территориальному планированию в муниципальных образованиях до 1 января 2013 г.;
- вовлечения в оборот неиспользуемых земельных участков;
- разграничения собственности на землю, определения территорий, подлежащих резервированию для государственных нужд и предоставления их в
пользование федеральным органам власти, упорядочения процедуры предоставления и изъятия земель для этих целей;
- постепенной отмены деления земель на категории с введением правил
землепользования и застройки, градостроительных и сельскохозяйственных
регламентов, зонирования территорий;
- повышения стимулирующей роли платежей за землю;
- создания информационного банка данных о земельных участках и др.
Оценивая в целом положительно результаты работы Президиума Госсовета, целесообразно иметь в виду следующие положения отечественной и зарубежной теории и практики землеустройства, являющегося основным механизмом земельных преобразований.
1. Для организации полноценной системы управления земельными ресурсами в Российской Федерации и осуществления намеченных мер по улучшению использования земли необходимо создание полноценного органа государственной власти по управлению земельными ресурсами. В нашей стране
по состоянию на 1 января 2012 г. в государственной и муниципальной собственности находилось 1576,7 млн. га (92,2 %) земельного фонда. Совершенно ясно, что указанная огромная территория не может оставаться вне управленческой сферы и государственного регулирования землепользования.
В США, например, государственными землями управляет Федеральное
бюро землеустройства, являющееся подразделением американского Департамента (Министерства) внутренних дел. Оно организует рациональное использование 101,2 млн. га государственных земель, поддерживает легальный статус 132,4 млн. га заповедников, владеет правами на разработку недр и т.д. В
Бюро постоянно работает 10 тыс. человек. Благодаря его деятельности в
бюджет страны ежегодно поступает около 1 млрд. долларов. В Китае имеется
3
Министерство земли и природных ресурсов, в котором работает около 1 млн.
человек, в том числе 200 тыс. человек занимается землеустройством.
2. Среди факторов жизнеобеспеченности человека главное место занимает не только жильё, но и производство достаточного количества нормальных
продуктов питания, а в условиях мирового продовольственного и энергетического кризисов – расширение экспорта сельскохозяйственной продукции и
производство альтернативных источников энергии. В связи с этим роль земель сельскохозяйственного назначения, которых в России на 1 января 2012 г.
насчитывалось 389,0 млн. га (22,7% земельного фонда), в подъёме экономики
страны существенно возрастёт.
Вместе с тем, площадь земель сельскохозяйственного назначения из года
в год сокращается, а земельно-ресурсный потенциал сельских территорий
ухудшается. Так например, только за 1995-2011 гг. из сельскохозяйственного
оборота было выведено 2,0 млн. земельных участков продуктивных земель,
которые изменили категорию или вид разрешенного пользования; ежегодно
вследствие зарастания кустарником и мелколесьем, деградации площадь
сельскохозяйственных угодий, охваченных негативными проявлениями, увеличивается на 2,35 млн. га. Вследствие этого по сравнению с 1990 г. – началом земельной реформы, приведенная кадастровая стоимость земель в Российской Федерации уменьшилась на 30 % или на 6,96 трлн. руб.
Для повышения эффективности управления земельными ресурсами в агропромышленном комплексе есть следующие резервы:
- невостребованные земельные доли – 21,8 млн. га;
- сельскохозяйственные угодья фонда перераспределения земель – 12,0
млн. га из 46,0 млн.;
- сельскохозяйственные угодья, находящиеся в других категориях земель
– 24,0 млн. га;
- земли обанкротившихся сельскохозяйственных организаций – 16,9 млн.
га, которые учтены в кадастровых документах как земли, используемые производителями товарной сельскохозяйственной продукции, в то время как об-
4
ладатели прав на эти земли исключены из соответствующих реестров юридических и физических лиц.
В общей сложности это треть (34,0 %) от 220,3 млн. га сельскохозяйственных угодий, имеющихся в нашей стране, что сопоставимо с площадью
сельскохозяйственных угодий Канады (68,0 млн. га, в том числе 49,9 млн.га
пашни), производящей в год до 50 млн. тонн зерна.
3. Разобраться с неиспользуемыми площадями можно только в ходе проведения комплекса землеустроительных работ, к проведению которых в последние годы начало активно готовиться Министерство сельского хозяйства
Российской Федерации, основываясь на рекомендациях специалистов Союза
комплексного проектирования и землеустройства сельских территорий Российской Федерации и учёных Государственного университета по землеустройству.
Данный комплекс работ должен включать в себя следующие виды:
- инвентаризацию земель сельскохозяйственного назначения;
- проведение почвенных, геоботанических и других видов обследований
и изысканий;
- оценку качества земель;
- землеустроительное зонирование территории в составе схем землеустройства муниципальных образований или в качестве самостоятельного вида работ;
- разработку схем и проектов землеустройства;
- контроль (надзор) за проведением землеустройства
В России последние инвентаризации, касающиеся земель сельскохозяйственного назначения, были проведены в 1987 г. на основании «Указаний о
порядке проведения инвентаризации земель в РСФСР», утвержденных Госагропромом 22.05.1987, а также в 2001-2002 гг. – в соответствии с Поручением
Президента страны от 17.01.2001 № ПР – 496 ГС. В конце 1989 г. был завершен также последний этап почвенных и геоботанических обследований, массовой экономической оценки земель сельскохозяйственного назначения и
5
внутрихозяйственной оценки земель колхозов и совхозов. С этого времени
актуализация этих данных не осуществлялась.
Учитывая то, что при государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения (2006-2011 гг.) использовались устаревшие
землеустроительные сведения по качественной оценке сельскохозяйственных
угодий (1976-1989 гг.), её материалы можно считать достоверными лишь
условно. Несовершенством оценки можно объяснить также более чем 10-ти
кратные несовпадения рыночной и кадастровой стоимости земельных участков в ряде оценочных зон, приводимые на Президиуме Госсовета.
Отсутствие работ по сплошной инвентаризации земель приводит также к
искажению сведений государственного кадастрового учёта. Так, земельноучётная информация статистических органов и материалов Всероссийской
сельскохозяйственной переписи (2006 г.), по отдельным угодьям (обрабатываемой пашне, залежи и др.) отличалась друг от друга на миллионы гектаров.
Проведенные нами выборочные полевые обследования и инвентаризация земель в некоторых сельскохозяйственных организациях также показали наличие серьёзных несоответствий в информации. Это положение требует неотложного проведения сплошной инвентаризации земель в целом по стране в
самое ближайшее время. По нашим расчётам на проведение инвентаризации
всех земель Российской Федерации потребуется 27,59 млрд. руб. и она может
быть выполнена в 2013-2014 гг.
4. Одним из главных вопросов, способствующих повышению эффективности сельского хозяйства, является разграничение земель, и это отметил на
президиуме Госсовета В.В. Путин. Разграничению по правовому положению
и формам собственности должны подлежать также и земли сельскохозяйственного назначения. Среди них 21,8 млн. га невостребованных земельных
долей, 75,1 млн. га неразграниченных земель, находящихся в общей долевой
собственности, и используемых преимущественно на праве аренды.
Решению этого вопроса должен способствовать Федеральный закон от 29
декабря 2012 г. № 435- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота зе6
мель сельскохозяйственного назначения», дающий правовую основу для выделения земельных участков в счёт земельных долей в праве общей собственности на земли сельскохозяйственного назначения.
Законом предусматривается определение размеров и местоположения
границ земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счёт земельной доли или земельных долей на основе проекта межевания. Проекты межевания земельных участков подготавливаются кадастровыми инженерами.
Министерством экономического развития Российской Федерации приказом от 3 августа 2011 г. № 388 были утверждены «Требования к проекту межевания земельных участков».
Если исходить из этих требований, то выделяемый по проекту в счёт земельных долей земельный участок или земельные участки рассматриваются
как виртуальные, вне связи с окружающей хозяйственной территорией и её
устройством. Учитывая то, что в настоящее время заказчиками проектов межевания земельных участков являются обеспеченные юридические и физические лица, к которым не относится большинство сельских товаропроизводителей, то произойдут следующие социально-несправедливые и негативные
изменения:
- большинство лучших по плодородию и местоположению земель перейдёт в руки обеспеченных слоёв не всегда сельского населения;
- продолжится процесс появления недостатков землевладения и землепользования (чересполосицы, вклиниваний, вкрапливаний, дальноземелья и
др.), который будет способствовать дальнейшему выводу земель сельскохозяйственного назначения из оборота вследствие неудобств в их использовании (отсутствия подъезда, мелкоконтурности, неудовлетворительного мелиоративного состояния и т.д.);
- государство и муниципалитеты навсегда потеряют контроль над использованием земель.
В период начала земельной реформы в 1991-1996 гг. для того, чтобы этого не происходило, за счёт финансовых средств государства при участии гос7
ударственной землеустроительной службы на территорию реформируемых
колхозов и совхозов были разработаны 20,6 тыс. проектов перераспределения
земель. Кроме этого, в ведение 84 тыс. сельских и поселковых Советов
народных депутатов (местной администрации) были переданы земли 153,3
тыс. населенных пунктов, а также расположенные вне их границ сенокосы и
пастбища для скота личной собственности общей площадью 31,2 млн. га. По
1320 административным районам (67,8 % их общего числа) в ходе землеустройства была проведена инвентаризация всех категорий земель.
В ходе всех этих землеустроительных работ около 7,5 млн. га было выделено для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства; сформирован фонд перераспределения земель на площади 31,2 млн. га, в том числе 18,0 млн. га сельскохозяйственных угодий; к 1
января 1997 г. образовано 278,6 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, которым предоставили 12,1 млн. га земель.
С точки зрения землеустройства данные мероприятия не ухудшили условия землепользования.
Опыт проведения землеустроительных работ в нашей стране и за рубежом свидетельствует о том, что в целях предупреждения нежелательных последствий в области землепользования до составления проектов межевания
земельных участков следует разрабатывать и утверждать на уровне сельских
муниципальных образований схемы землеустройства их территории. По своему содержанию они аналогичны проектам (схемам) перераспределения земель, составленным ранее на территорию реформированных сельскохозяйственных предприятия. Главным назначением этих схем является:
- выявление земель, используемых сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном праве, а также неиспользуемых сельскохозяйственных угодий;
- консолидация земельных массивов, соответствующих земельным долям
различного назначения (невостребованным, первоочередного выдела, находящимся в уставном капитале, в аренде и др.);
8
- уточнение местоположения и переформирование земельных участков
фонда перераспределения;
- разработка предложений по освоению неиспользованных земель и вовлечению их в сельскохозяйственное производство, а также по организации
рационального использования и охране сельскохозяйственных угодий.
Учитывая то, что на 1 января 2012 г. в Российской Федерации числилось
18833 сельских муниципальных образований, а средняя стоимость разработки
одной схемы землеустройства их территории равняется 2 млн. руб., на проведение этих работ потребуется 37,7 млрд. руб. и не менее двух лет (2013-2014
гг.).
5. Особое значение при охране земель сельскохозяйственного назначения
от изъятия для несельскохозяйственных целей и перевода в менее ценные
угодья имеет их правовой режим, определяемый отнесением земель к категориям, составляющим земельный фонд Российской Федерации.
Президиум Госсовета от 9 октября 2012 г. фактически одобрил порядок
определения правового режима земельных участков путём исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории.
С точки зрения теории и практики землеустройства отмена категорий земель является возможной. Однако при осуществлении этих законодательных
и практических действий необходимо учитывать следующие условия.
Во-первых, категорийность земель сельскохозяйственного назначения
может быть заменена видами разрешенного использования земельных участков в соответствии с зонированием сельских территорий. Для этого потребуется установить рядом федеральных законов общие принципы, порядок и требования зонирования, изменить большую часть земельного законодательства,
видов статистической отчетности, административных и производственных регламентов и соответствующей им технической документации. А это очень
большая работа, которую надо организовать.
Во-вторых, градостроительным зонированием территории и градостроительными регламентами в настоящее время охватываются только земли насе9
ленных пунктов и другие территории, где размещены объекты капитального
строительства. Это всего 3% от общей площади страны. Кроме этого, более
50% муниципальных образований до сих пор не имеют схем территориального планирования, отсутствие которых с 1 июля 2013 г. остановит земельный
оборот на территориях, находящихся в их ведении. Поэтому градостроительная документация не может применяться при установлении видов разрешенного использования на землях сельскохозяйственного назначения, для которых должна быть разработана землеустроительная документация в виде схем
землеустройства. В составе этих схем землеустройства (за рубежом они называются планами землепользования) проводят зонирование сельских территорий, служащее основой для утверждения землеустроительных (сельскохозяйственных) регламентов.
В-третьих, основой зонирования сельских территорий служат данные по
оценке качества и выделению классов земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, которые базируются на почвенных, геоботанических, агрохимических, землеустроительных, почвенно-эрозионных и других видов обследований. По оценке специалистов имеющиеся доброкачественные материалы в этой сфере охватывают всего не более 20 % сельских
территорий.
В-четвёртых, только на проведение землеустроительных работ по зонированию сельских по всем муниципальным образованиям России будет нужно примерно 54,0 млрд. руб., а при бесперебойном финансировании и правильной организации работ – 4-5 лет.
6. Среди приоритетных направлений привлечения инвестиций на село
можно выделить следующие:
- ипотечное кредитование сельскохозяйственных организаций и граждан,
занимающихся сельскохозяйственным производством, под залог земельных
участков сельскохозяйственного назначения;
- создание Фонда содействия организации рационального использования
и охраны земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в феде-
10
ральной собственности (аналог Фонда содействия развитию жилищного строительства – РЖС);
- применение мер экономического стимулирования рационального землепользования и др.
Для решения вопроса развития ипотечного кредитования в сельской
местности требуется осуществить следующие меры: ускорить работы по постановке земельных участков на государственный кадастровый учёт и регистрации прав на них, что будет являться условием вовлечения их в оборот;
внести изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в части совершенствования механизма залога земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения; скорректировать данные государственной
кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения, обеспечивая
сопоставимость и корреляцию нормативных и рыночных цен. Всё это будет
способствовать расширению залоговой базы и привлечению долгосрочных
кредитов в сельское хозяйство.
По нашим расчетам только на проведение землеустроительных работ по
обеспечению завершения кадастровых и регистрационных действий на землях
сельскохозяйственного назначения потребуется не менее 133,2 млрд. руб. и 5
лет времени.
Фонд содействия организации рационального использования и охраны
земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности, может создаваться Правительством Российской Федерации. По
предварительным данным Минсельхоза России, в этот Фонд уже сейчас может быть передано более 1 млн. га неиспользуемых земельных участков, в
том числе: вследствие отказа от них Россельхозакадемии – 500 тыс. га; от Росимущества – 245 тыс. га; от Минобороны – не менее 200 тыс. га из 753 тыс.
га, находящихся в процессе инвентаризации; от Минсельхоза – 100 тыс. га.
В настоящее время перечень сформированных неиспользуемых земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Российской Федерации (ведении Росимущества), насчитывает 1743 ед.
Они расположены на территории 23 субъектов Российской Федерации и име11
ют площадь 244,9 тыс. га. Кроме того, 53 субъекта Российской Федерации
высказали просьбу о выделении им 827 участков федеральных земель, площадью 736,2 тыс. га, не вошедших в перечень Росимущества.
Главными задачами Фонда должны, по нашему мнению, являться следующие:
- комплексное освоение сельских территорий и предоставление земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства сельхозтоваропроизводителям (землеустройство, освоение и мелиорация земель, создание
производственной и социальной инфраструктуры строительства жилья, возможно совместно с Фондом РЖС, что соответствует задачам, сформулированным на Президиуме Госсовета;
- выявление, комплексное обустройство и предоставление земельных
участков переселенцам (военнослужащим, уволенным в запас; вынужденным
переселенцам, как внутренним, так и из-за рубежа для ведения сельскохозяйственного производства и проживания и др.)
- выявление и вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешённым использованием земельных участков земель;
- формирование земельных участков сельскохозяйственного назначения
из состава Фонда в целях совершения сделок с ними;
- апробация и распространение новейших инновационных технологий и
передового опыта в области землепользования и землеустройства, организации рационального использования и охраны земель, мелиорации, повышения
плодородия почв, защиты земель от деградации и др.
Меры экономического стимулирования рационального землепользования
должны противопоставляться штрафам и санкциям за порчу земель, вывод их
из сельскохозяйственного оборота, использование земельных участков не в
соответствии с целевым назначением и разрешёнными регламентами.
Среди мер экономического стимулирования можно рекомендовать:
льготное налогообложение; субсидирование землеустроительных и кадастро12
вых работ, приводящих к более эффективному использованию земель, повышению их плодородия, защите почв от эрозии и др.; выкуп у сельхозтоваропроизводителей права застройки территории; установление соответствующих
видов разрешенного использования и др.
На основании изложенного предлагается:
1. Передать функцию по оказанию государственных услуг в сфере проведения землеустройства от Министерства экономического развития Российской Федерации Министерству сельского хозяйства Российской Федерации.
2. Воссоздать землеустроительную службу страны, включая федеральные, региональные и местные органы управления земельными ресурсами в
составе Минсельхоза России.
3. Разработать и осуществить Федеральную целевую программу «Завершение земельной реформы в Российской Федерации на 2014-2020 годы».
4. Проработать вопрос о целесообразности создания специализированного Фонда содействия организации рационального использования охраны земель находящихся в федеральной собственности и в оперативном управлении
Минсельхоза России.
5. Разработать положения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» в части, касающейся повышения эффективности пользования земель сельскохозяйственного
назначения, землеустроительного (сельскохозяйственного) зонирования территории и разработки соответствующих регламентов.
13