Налоговое стимулирование инноваций в предпринимательском

Налоговое стимулирование инноваций
в предпринимательском
секторе экономики
АЛЕКСАНДР ДАГАЕВ
ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН
• Технологические нововведения — залог обеспечения конкурентоспособности
хозяйствующих субъектов в современной экономике
• Государственное регулирование может и должно способствовать усилению
инновационного потенциала предприятий
• Одним из основных механизмов такого регулирования являются
налоговые льготы
Одна из наиболее важных задач государственного
регулирования
в
условиях открытой рыночной экономики — повышение конкурентоспособности национальных предприятий
на внутреннем и внешнем рынках. Ее
актуальность в последние годы усиливается под влиянием глобализации
экономических отношений и расширения масштабов деятельности ТНК.
Конкурентоспособность — это
прежде всего эффективность производства и качество продукции (товаров и услуг) в сочетании с возможностями наиболее полного удовлетворения рыночного спроса. Стратегическим направлением обеспечения
конкурентоспособности в современной экономике является использование достижений науки и техники,
материализованных в продуктовых
или технологических нововведениях.
Не случайно многие компании, находящиеся в первых рядах рейтингов
по показателю капитализации (т.е.
фактической стоимости на фондовом
рынке), одновременно лидируют и
по затратам на проведение НИОКР.
Однако расходы на НИОКР, которые у некоторых крупнейших компаний превышают иногда 5 млрд
долл. в год, подобны двуликому
Янусу. С одной стороны, без них невозможно освоение новых перспективных идей и продвижение инноваций, с другой — они увеличивают и
без того немалые издержки наукоемкого производства, что ведет к повышению себестоимости конечной
продукции и, следовательно, ее стоимости для потребителя. По сути,
имеет место порочный круг, выйти
из которого во многих случаях помогает государственное регулирование.
Формы государственного
стимулирования НИОКР
и инноваций частного сектора
Как свидетельствует мировой опыт,
государственная политика в отношении НИОКР и инноваций частного
сектора осуществляется в различных
формах. Наиболее часто применяются такие методы, как предоставление
предприятиям права на использование новых технологий, разработанных в госсекторе или при финансовом содействии государства в университетах и других учебных заведениях (трансфер технологий)1, а также
различные формы государственной
финансовой поддержки.
Последние можно условно разделить на четыре основные категории:
• прямое бюджетное финансирование на основе грантов, контрактов
(госзаказа), льготных займов и пр.;
• косвенное стимулирование за
счет отказа государства от части
налоговых поступлений в форме
налога на доходы (прибыль) частных
предприятий в обмен на инвестирование в сферу НИОКР с учетом установленных государством приоритетов;
• поощрение рисковых капиталовложений в новые инновационные
проекты и обеспечение необходимых
для этого экономических условий;
• предоставление государством
гарантированных займов или акционерное участие в бизнесе, т.е. фактическое разделение инновационных
рисков с частным сектором.
1
О механизме трансфера технологий см. Проблемы теории и практики управления. - 1999. №5.-С. 65-71.
Хотя все перечисленные формы
государственной поддержки используются сегодня в той или иной пропорции большинством развитых
стран, наибольшее распространение
получили первые две, каждая из которых, как отмечают эксперты
ОЭСР, имеет свои плюсы и минусы.
Меры прямой государственной
финансовой поддержки, как правило,
носят адресный характер и ориентированы в основном на достижение
определенных целей государства и
приоритетов промышленной политики. Кроме того, они дают больше
возможностей для контроля правительства за бюджетными финансовыми потоками. Вместе с тем для
них характерны более высокие сопутствующий риск и административные расходы.
Меры косвенного стимулирования
имеют более широкий горизонт действия и лучше сочетаются с условиями рыночных отношений. Они
предоставляют выбор приоритетов
инновационной деятельности частному сектору, являются более прозрачными и понятными для бизнеса,
существенно сужают возможность
коррумпированных решений, требуют
меньших административных расходов.
Проводившиеся специалистами
ОЭСР эконометрические исследования показали, что прямое бюджетное
финансирование и налоговые льготы
на проведение НИОКР в частном
секторе не дают суммарного эффекта: рост использования государством
одного из механизмов ведет к снижению эффективности другого с
точки зрения привлечения в сферу
НИОКР дополнительных частных
инвестиций. Поэтому, считают эксперты, к любому изменению сложившейся пропорции следует подходить взвешенно и осторожно. Эта
рекомендация имеет существенное
значение для практики госрегулирования в сфере НИОКР.
К концу 90-х годов по сравнению
с началом 80-х доля государственного финансирования НИОКР в промышленности в целом по странам
ОЭСР сократилась более чем в 2 раза
(табл. 1). Это дает основание предполагать наличие тенденции замещения прямого государственного финансирования НИОКР налоговыми
льготами, тем более что в большинстве стран имел место бюджетный
дефицит, а в некоторых из них значительно увеличилось частное финансирование НИОКР.
Для России вопрос повышения
роли частного финансирования стоит
особенно остро на фоне невысокого
уровня бюджетных ассигнований на
науку в последнее 10-летие (по официальным данным, 0,54% ВВП в
2001 г.). Между тем ситуация с частными инвестициями в сфере НИОКР
еще более неблагоприятна — в
структуре внутренних затрат на эти
цели по источникам финансирования
на средства организаций предпринимательского сектора в 2001 г. приходилось всего 19,6% 2. Налицо разительный контраст с развитыми странами, особенно с учетом того обстоятельства, что в ряде из них (Японии,
Швеции) уже давно превышен 3%ный порог совокупных национальных расходов на НИОКР в общем
объеме ВВП, а страны ЕС поставили
перед собой цель выйти на этот уровень к 2010 г.
Рассматривая ситуацию в контексте перехода российской экономики
на путь инновационного развития,
можно предположить, что в ближайшие годы государство вряд ли сможет пойти на резкое увеличение прямого финансирования НИОКР. К
тому же, как свидетельствует зарубежный опыт, это не всегда способствует повышению ассигнований на
исследования и разработки со стороны частного сектора. Выход из сложившегося положения видится в
усилении роли механизма налогового
стимулирования НИОКР и инновационной деятельности.
2
Наука России в цифрах. 2002: Стат. сб. - М:
ЦИСН, 2003.- С.49.
Мировой опыт налогового
стимулирования НИОКР
В мировой практике используется
широкий спектр механизмов налогового стимулирования расходов частного сектора в сфере НИОКР. Они
различаются по адресату (например,
ориентация на малый инновационный бизнес); целям (снижение себестоимости наукоемкой продукции,
привлечение в бизнес квалифицированного исследовательского персонала, амортизация научного оборудования, стимулирование инновационной деятельности в приоритетных
направлениях и пр.); формам
(уменьшение налогооблагаемой базы, снижение налога на прибыль
корпораций); временным рамкам
(возможности переноса налоговых
льгот на прошлые или будущие
налоговые периоды).
Для каждой страны характерно
свое сочетание этих механизмов, которое определяется исходя из экономических условий, особенностей
функционирования сферы НИОКР,
потребностей и приоритетов инновационного развития, традиций и политических предпочтений (в США, например,
республиканская партия традиционно
выступает за снижение налогов на бизнес, что подтверждает радикальные налоговые реформы Р. Рейгана).
О разнообразии подходов к налоговому стимулированию НИОКР
корпораций в развитых странах свидетельствует табл. 2.
Практически во всех странах работающие с прибылью предприятия
могут уменьшить свою налогооблагаемую базу на величину произведенных в текущем году квалифицированных {т.е. отвечающих установленным государством критериям)
расходов, а в ряде государств - даже на
величину, превышающую эти затраты.
Так, компании Австралии, тратившие на проведение НИОКР более
2 тыс. австралийских долл. в год, в
90-е годы имели право вычитать из
налогооблагаемого дохода до 150%
величины своих затрат на эти цели
(так называемая объемная налоговая
льгота). Поддерживаемые таким образом исследования и разработки
должны были отвечать критериям
существенной новизны или иметь
высокую степень сопутствующего
технического риска, а также представлять важное практическое значение для страны. В 1997 г. Австралия
частично пересмотрела политику
налогового стимулирования НИОКР
в сторону сокращения льгот, предоставляемых частному сектору. Размер налоговых списаний затрат на
проведение НИОКР из налогооблагаемой базы уменьшился до 125%.
Вместе с тем после 1 июля 2002 г.
компании получили право при определенных условиях (превышении
скользящего базового уровня затрат
на НИОКР за три года) претендовать
на дополнительное списание 50%
затрат на НИОКР (в сумме, таким
образом, 175%).
В Сингапуре объемные налоговые
льготы в 90-е годы доходили до
200% величины текущих затрат на
НИОКР. Эта мера отвечала задачам
научно-технической политики правительства, ориентированной на развитие наукоемких отраслей. За 10 лет
— с 1984 по 1994 г. — затраты на
НИОКР увеличились в 6 раз, причем
на 2/3 расходов обеспечивалось за
счет промышленных предприятий.
Великобритания, которая долго
воздерживалась от использования
налоговых льгот в сфере НИОКР, с
апреля 2000 г. ввела повышенную
норму списания затрат на исследования и разработки из налогооблагаемой базы в размере 150% для малого
и среднего бизнеса, а в 2002 г. - в
размере 125% для работающих с
прибылью крупных компаний.
Большой интерес и одновременно
немало споров среди экономистов
вызывает дополнительный вид налоговых льгот — налоговый кредит
(НК). Он позволяет промышленным
фирмам уменьшать начисленный
налог на прибыль на величину, равную определенному проценту от
произведенных квалифицированных
расходов на НИОКР. В одних странах (Канада, Нидерланды) эта налоговая льгота растет пропорционально
объему затрат на НИОКР, в других
(США, Япония, Франция) — пропорционально их увеличению по
сравнению со средними затратами на
определенном законодательно установленном отрезке времени (приростной НК). В некоторых странах
(Италии, Австралии) используются
оба указанных подхода.
В США НК для расходов на лабораторные или экспериментальные
научные исследования, введенный в
1981 г. на 5-летний период, в дальнейшем неоднократно продлевался и
существует до сих пор. Он составляет 20% прироста расходов на определенные виды НИОКР по сравнению
со средними затратами в базовом
периоде (эти затраты исчисляются в
среднем за четыре года по установленной законом формуле).
Под действие льгот подпадают, в
частности, затраты компаний на
фундаментальные исследования в
аккредитованных университетах или
научно-исследовательских организациях, а также «исследования,
направленные на получение технологической по своей природе информации, полезной для разработки новых
или улучшенных компонентов бизнеса». Такими льготами могут воспользоваться и находящиеся в США
иностранные
фирмы,
ведущие
НИОКР. Вместе с тем они не распространяются на работающие за рубежом филиалы американских компаний.
Основная часть организаций, которые воспользовались правом на
исследовательский НК, — корпорации в обрабатывающей промышленности США. У малого и среднего бизнеса интерес к НК значительно ниже.
Во Франции НК на поддержку
НИОКР, действующий с 1983 г., составляет для частных фирм 50% прироста квалифицированных затрат на
НИОКР по сравнению со средними
расходами в предыдущие два года (к
квалифицированным здесь относятся
расходы на проведение НИОКР,
приобретение научного оборудования, выплату заработной платы
научным работникам и др.).
Не использованный в текущем
году НК может быть перенесен на
будущий период. В 2000 г. на право
его получения претендовало около 7
тыс. предприятий различных секторов экономики, но только около 3,2
тыс. фирм смогли воспользоваться
этой льготой. Более половины из них
относились к малому и среднему
бизнесу. Предоставление исследовательского НК стоило государству
426,8 млн евро.
В настоящее время во Франции
готовятся две новые схемы фискального стимулирования НИОКР в
частном секторе. Первая рассчитана
на новые компании в наукоемком
секторе производства, исследовательские расходы которых превышают 15% оборота. Ожидается, что
они получат освобождение от налогов на восемь лет, хотя окончательное решение еще не принято. Вторая
схема должна стимулировать частных инвесторов («ангелов»), вкладывающих средства в стартовые инновационные фирмы.
В налоговом законодательстве
Испании, стимулирующем затраты на
НИОКР с 1979 г., предусматривается
комбинация объемных и приростных
налоговых льгот. В 2002 г. компании
могли претендовать на НК в размере
30% от объема расходов в текущем
налоговом году и 50% от превышения средних расходов за последние
два года. Кроме того, дополнительные налоговые льготы в сфере НИОКР
введены на региональном уровне.
Во многих странах устанавливаются льготные нормы для амортизации капитальных расходов на научное оборудование, которые помимо
стимулирующего эффекта способствуют поддержанию конкурентоспособности самих НИОКР.
Если предприятие расходует свои
средства на проведение НИОКР и
приобретение оборудования, но не
имеет достаточной прибыли, чтобы
воспользоваться налоговыми льготами в полном объеме, законодательство ряда стран предусматривает
возможность переноса такого права
на будущее. Период действия отложенных налоговых льгот может составлять от одного года до 15 лет в
зависимости от характера осуществляемых инвестиций.
Необходимость в подобной мере
обусловлена цикличностью рыночной экономики, чередованием периодов спада и оживления конъюнктуры. В моменты кризисов, когда прибыль резко падает или вообще отсутствует, предприятия часто больше
всего нуждаются в обновлении ассортимента продукции и переходе на
новые, более эффективные технологии. Однако доход, позволяющий
рассчитывать на получение предусмотренных законом налоговых
льгот, может появиться лишь спустя
определенное время, когда наступит
оживление экономики, и во многом
благодаря модернизации производства.
В переносе налоговых льгот на
будущее могут быть заинтересованы
также новые или перепрофилируемые наукоемкие предприятия, особенно создающиеся малые инновационные фирмы, не получающие
прибыль в данный период.
В Нидерландах выработана особая
схема налоговых льгот, ориентированная на привлечение исследовательского персонала в частные компании. С 1994 г. фирмы могут вычитать из своих налоговых обязательств и обязательств по социальному страхованию часть затрат на
выплату заработной платы работни-
кам, участвующим в проведении
НИОКР. Данная льгота первоначально составляла 25% соответствующих
затрат на заработную плату в диапазоне до 100 тыс. гульденов и 12,5%
сверх данного лимита, при этом ее
суммарная величина не могла превышать 10 млн гульденов. Лица, ведущие самостоятельную хозяйственную деятельность и тратящие на
НИОКР более 875 рабочих часов в
год, могли в соответствии с законом
дважды в течение года подавать заявку на проведение дополнительных
вычетов в размере 6 тыс. гульденов.
После введения в странах ЕС
единой валюты указанная схема несколько изменилась.
Работодатели получили право
уменьшать для целей налогообложения сумму затрат на заработную плату исследовательскому персоналу на
40% в пределах 90,7 тыс. евро и на
13% — свыше этого уровня.
Швеция, Дания, Нидерланды и
Финляндия с помощью налоговых
льгот стимулируют привлечение в
частный сектор высококвалифицированных зарубежных специалистов,
однако данная мера носит общий
характер и относится не только к
сфере НИОКР. Так, в Швеции предусматривается снижение налогооблагаемого дохода иностранцев на 25%
в течение первых трех лет пребывания в стране.
Ряд государств практикует адресные налоговые льготы для фирм,
осуществляющих фундаментальные
или общественно значимые исследования (например, работы по созданию вакцин в Великобритании).
Что касается стран Восточной Европы, а также России и других государств СНГ, то они применяют механизм налогового стимулирования
исследований и разработок в меньшей степени. В Венгрии предусмотрено полное списание затрат на
НИОКР из налогооблагаемой базы, в
Чехии в 2000 г. введены налоговые
стимулы для компаний, стремящихся
к расширению масштабов деятельности. В Словении и Эстонии налоговые льготы для проведения НИОКР
не предоставляются. Польша отказалась от их использования в 2000 г.
Еще раньше, чем Польша, от исследовательских налоговых льгот
отказались Германия и Финляндия.
Власти Германии, например, более
эффективным механизмом в рассматриваемом контексте считают
общее сокращение налога на при-
быль корпораций (к такому же выводу пришли и некоторые исследователи, изучавшие новые теоретические
модели экономического роста с эндогенным научно-техническим прогрессом). Кроме того, поддержание
льгот в сфере НИОКР заметно усложняет общее налоговое законодательство.
Эффективность мер
стимулирования
налогового
За последние 20 лет в разных странах
(США, Канаде, Франции, Швеции,
Нидерландах, Австралии) проведен
ряд научных исследований по изучению эффективности налоговых льгот
на макро- и микроуровнях. Как правило, они подтверждают, что такие
льготы ведут к дополнительным инвестициям на проведение НИОКР в
частных компаниях. Наблюдаемый
эффект измеряется показателем эластичности затрат на НИОКР - чем
больше по абсолютной величине отрицательное значение эластичности,
тем отчетливее выражен эффект, на
который рассчитывали при установлении данной льготы.
Э. Мэнсфилд и Л. Свитзер в одной из пионерских работ 1985 г. получили значение этой эластичности
на уровне -0,04, что говорило о незначительном увеличении расходов
на НИОКР со стороны промышленных компаний3. Однако средняя эластичность, полученная в последующих исследованиях, оценивалась на
уровне, близком к -1. Таким образом,
один доллар налоговых льгот дает
примерно один доллар дополнительных капиталовложений в сферу
НИОКР.
Возможно, разбросы в оценке
эластичности вызваны временным
лагом между появлением налоговых
стимулов и реакцией на них со стороны промышленных компаний. Его
существование подтвердилось при
оценке схем предоставления НК,
применяемых во Франции.
Большинство работ последнего
времени, выполненных на основе
данных по нескольким странам (от 8
до 17), также свидетельствует об отрицательном значении ценовой эластичности, т.е. о положительной связи между налоговыми льготами и
увеличением инвестиций в сферу
НИОКР со стороны частного сектора.
3
Mansfield E., Switzer L. The Effects of R &
D tax credits and Allowances in Canada. - Research Policy. -1985.-V. 12.
В целом прослеживается тенденция к увеличению масштабов использования механизмов налогового
стимулирования
в
научнотехнической политике развитых стран.
Вместе с тем однозначной точки зрения на их роль в обеспечении инновационного роста в настоящее время нет.
Это связано с рядом обстоятельств.
Так, во многих случаях частные
промышленные фирмы не имеют
достаточного налогооблагаемого дохода, который позволял бы рассчитывать на получение ощутимых преимуществ от налоговых льгот в текущем периоде или в обозримой перспективе, что сужает рамки действия
налоговых стимулов.
Кроме того, налоговые льготы на
НИОКР распределяются неравномерно между крупными промышленными компаниями и малыми
фирмами. В США, например, согласно одной из оценок, около 70%
льгот, связанных с предоставлением
НК, приходится на долю компаний с
активами не менее 100 млн долл.
Немалую трудность представляют
многие методические вопросы, в
частности наличие отраслевых различий у получателей налоговых
льгот и их влияние на финансирование и проведение НИОКР. Вызывают
споры разные подходы к определению базы, от которой рассчитывается увеличение затрат на НИОКР в
случае предоставления НК.
Конкретные меры налогового
стимулирования имеют существенные страновые отличия, касающиеся
определения видов НИОКР и минимальных объемов затрат на них, дающих право на получение налоговых
льгот; установления величины процентных ставок НК; определения
верхнего предела налоговых льгот;
выбора адресата налоговых льгот
(крупный или малый бизнес, приоритетные направления НИОКР, конкретные отрасли экономики (виды
технологии); соотношения федеральных и региональных налоговых
льгот.
Отсутствие однозначных ответов
на многие важные вопросы привело к
тому, что одни страны (США, Япония, Франция, Канада, Австралия,
Южная Корея, Сингапур, Нидерланды) активно используют в своей
научно-технической и промышленной политике различные схемы
предоставления налоговых льгот, в
то время как другие (Германия, Финляндия, Польша) отказались от них
или применяют в ограниченном объеме.
***
Накопленный мировой опыт, несомненно, представляет интерес для
совершенствования российской экономической политики в сфере
НИОКР. По объему национальных
расходов на исследования и разработки Россия заметно отстает от
многих других индустриальных
стран. Дополнительные налоговые
льготы могут способствовать повышению этого показателя за счет притока частных инвестиций. Однако
сегодня значительная часть описанных выше мер налогового стимулирования, широко применяемых за
рубежом в таких целях, в России
практически не используется.
Поэтому с учетом задач, сформулированных в «Основах политики
Российской Федерации в области
развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу», а также мировых тенденций в научно-технической сфере
представляется актуальным вернуться к обсуждению на государственном
уровне вопроса о расширении механизмов налогового стимулирования
НИОКР и инновационной деятельности промышленных предприятий,
разработать соответствующие меры,
отвечающие задачам формирования и
развития национальной инновационной
системы, а также внести необходимые
поправки в Налоговый кодекс РФ.
Таблица 1
Структура финансирования НИОКР в странах ОЭСР, %
В экономике в целом
Годы
В промышленности
правительство промышленность прочие источники
правительство
прочие источники
1981
45,1
51,1
3,8
22,6
77,4
1985
42,4
53,9
3,7
22,1
77,9
1990
37,8
57,5
4,7
16,7
83,3
1995
33,8
59,9
6,3
11,5
88,5
1996
32,2
61,3
6,5
10,7
89,3
1997
31,1
62,3
6,6
10,2
89,8
1998
30,7
62,5
6,8
9,9
90,1
Источник: National Science Board. Science and Engineering Indicators. – Wash.: USGPO, 2002.
Таблица 2
Налоговые льготы в сфере НИОКР для корпораций некоторых индустриальных стран, 2001-2002 гг.
Вид льгот
Налоговые кредиты, снижающие исчисленный
налог на прибыль
Налоговые списания,
уменьшающие базу для
исчисления налога на
прибыль
Объемные льготы
Приростные льготы
Смешанные льготы
Канада
Италия
Республика Корея
Нидерланды
Франция
Япония
Мексика
США
Португалия
Испания
Дания
Великобритания
Норвегия
Бельгия
Австралия
Австрия
Венгрия
Источник: Raising EU R&D Intensity. Report of European Comission by an Independent Expert Group. L.: Office of
official publications, 2003.

Объемные льготы относятся ко всей сумме расходов на НИОКР за текущий налоговый период, приростные - к приросту
таких расходов по сравнению со средними затратами в законодательно установленном отрезке времени в предыдущие годы.