Цлаф В.М.

ЦЛАФ В.М.
С одной стороны, я благодарю Александра Юрьевича за то, что мой
вчерашний доклад на секции поставлен на пленарном заседании,
поскольку он так и готовился для пленарного заседания. С другой
стороны, я прошу прощения у коллег, которые слышали вчера, что я буду
его повторять. Есть опасение, т.к. если явление первый раз проявляется
как трагедия, второй раз - как фарс. Трагедия была вчера, сегодня - как
бы не обернулась фарсом. Но я буду стараться.
Общественное участие в бюджетном процессе: легальность и
легитимность.
Итак, у меня будет небольшое введение и три раздела.
Раздел 1. Российская ментальность. Практика проектирования
целевых ситуаций.
Раздел 2. Правовое государство или гражданское общество.
Раздел 3. Стоит ли превращать насильников в благодетеля?
И некоторые выводы.
Введение. Как вчера, так и сегодня я рад приветствовать большое
скопление людей, которые рвутся к власти, чтобы помешать ей работать.
Помешать в том смысле, чтобы разрушить те стереотипы, которые
работают на власти. Но есть нечто новое в этих стереотипах. Но я должен
сразу оговориться. Вчера на одной из стадий нашего общения, совсем
неформального, меня очень испугало заявление двух участников, не буду
называть поименно, которые сказали, что хуже власти может быть только
непуганная власть. Я думаю, если мы начнем пугать власть, то я не вижу
смысла в такой работе. Разговор здесь идет с моей стороны не о том, как
пугать власть, не о том, как противостоять власти, а о том, как
конструктивно строить работу.
Итак, у меня три раздела и краткое введение, выводы.
1. Почему я отношусь к российской ментальности как к особому
виду ментальности? Есть работы Зейделя, с ним можно спорить, можно
соглашаться. Есть работы и других философов, которые показывают, что
на протяжении всей российской истории
мышление российской
интеллигенции формировалось
тоталитарностью. Поверьте, об этом
писали многие европейские аналитики. Какие выводы отсюда вытекают?
Вытекают очень любопытные выводы. Когда мы имеем некую ситуацию,
которая нам не нравится, мы отрицаем ее целое. Мы не можем разделить
ее на отдельные части, на отдельные компоненты и рассмотреть ее
покомпонентно. Я приводил вчера несколько издевательский пример. Я
сегодня его повторю. Прошу прощения. Итак: анализируя сегодняшнюю
ситуацию, я прихожу к выводу, что у меня нет денег, у меня нет красивой
девушки на сегодняшнюю ночь, у меня нет «Мерседеса» и у меня нет
дизентерии. Я предлагаю эту ситуацию как целое. И достигая целевой
ситуации, полученной путем отрицания, я прихожу к выводу, что у меня
очень много денег, у меня два «Мерседеса», у меня толпа девушек
толпится перед моей квартирой, но они могут долго толпиться, потому
что я лежу в больнице с дизентерией.
Это говорит о том, что мы формируем для себя джентльменский
набор некоторых качеств той ситуации, в которой мы хотим прийти. Это
набор – миф, а не реальная ситуация. И мы очень стремимся весь этот
джентльменский набор реализовать, совершенно не обращая внимания на
те качества, которые противоречат друг другу. Прежде чем описать сами
мифы, я хотел бы сделать другой заход – как обоснование методом
математики. В высшей математики строится система аксиом, и дальше
путем логического вывода получают какие-то иные положения,
называемые теоремы. Для математики принципиальнейшим вопросом
является непротиворечивость тех аксиом, которые положены в основу. В
1932 году Гегелем была доказана теорема, которая показывает, что в
рамках данной системы аксиом не может быть обнаружено векторных
свойств. Т.е., находясь в кругу каких-то аксиом, нельзя понять,
противоречат они друг другу или нет. Для этого нужно привлекать
новые аксиомы.
Теперь я попытаюсь обратить внимание на нашу ситуацию.
В недавние советские времена, в которых прошли все движения, в
том числе и то, в котором мы участвуем, мы с вами не имели
демократии, мы не имели прозрачного бюджета, мы не имели много чего
еще. Теперь мы хотим, чтобы все это было. И что еще было: было
отсутствие правового государства, отсутствие гражданского общества. И
поэтому мы сейчас хотим иметь
рынок, демократию, правовое
государство и все остальное. Я могу показать, если будут вопросы, что
все это мифы. Что на самом деле нет такого понятия, как рынок –
реального; нет такого понятия, как демократия – реального; нет такого
понятия, как гражданское общество, правовое государство. Все это
мифы, строящиеся по законам, главным образом, невозможности. На мой
взгляд, мы хотим иметь, потому что вчера мы всего этого не имели, не
обращая при этом внимание, а не противоречат ли эти мифы вообще друг
другу. Это по поводу проектирования целевых ситуаций российской
ментальности.
Итак, мы хотим иметь правовое государство с… Но что это
означает? Я сейчас немножечко вернусь к «прозрачности бюджета»,
чтобы дать старт.
В категориях экономического мышления
доход - есть
приобретение возможностей; расход – это утрата возможностей. С этой
точки зрения,
налогово-бюджетная система – это средство
перераспределения возможностей между членами общества
путем
принудительного изъятия возможностей у одних членов общества и
передачи их другим. Цель такого перераспределения – это цель всей
налоговой системы. Я не могу рассматривать бюджет отдельно. Для меня
он как отдельная категория не существует. Налогово-бюджетная система
не может быть разбита на отдельные части и рассматриваться так.
Итак,
целью налоговой системы является выравнивание
возможностей членов общества. Государство концентрирует у себя некие
возможности для предоставления общественных товаров, общественных
услуг, с одной стороны, а с другой стороны,
предоставление
необходимого минимума индивидуальных услуг тем неимущим
гражданам, которые не могут их приобрести самостоятельно. И в этом
весь смысл налогово-бюджетной системы. Другого смысла просто нет.
Дальше я буду разделять два понятия:
легальности и
легитимности. В политологии легальность и легитимность – это разные
понятия. Легальность – это то, что соответствует закону; легитимность –
то, что признается правильным, с точки зрения юридического
правосознания. Если об этом говорить, то прозрачность бюджета имеет
два аспекта. С одной стороны, прозрачность означает, что любой, у кого
государство отбирает возможности, т.е. налогоплательщик, должен иметь
возможность убедиться в том, что они перераспределяются именно
неимущим гражданам, направляются на производство общественных
товаров и услуг, а не передаются иным гражданам, которые имеют
достаточно собственных возможностей, и наращивают их за счет
нелегального присвоения бюджетных средств. С другой стороны,
прозрачность предполагает, что все, кому по закону предназначены такие
возможности за счет налогоплательщиков, т.е. за счет принудительного
ограбления налогоплательщиков, могут убедиться в том, что его права
соблюдены.
Я акцентирую именно то, что социальная сфера
предоставляет конституционные права и свободы, законные права и
свободы. Не только конституционные, есть и другие права. Но все это
устанавливается законом. Если меня грабят, если у меня принудительно
что-то отбирают, то распределяться это может только в рамках закона, а
не в рамках чьих-то пожеланий. Т.е. я как налогоплательщик не давал
согласие, чтобы на мои деньги были удовлетворены чьи-то желания.
Особенность ситуации состоит в том, что бюджет сам по себе
имеет силу закона. И в силу этого прозрачность обеспечивается по
определению.
Соответствие городского бюджета региональному,
федеральному и прочим законодательствам, а также контроль
правильности исполнения бюджета носит чисто юридический характер.
Для того чтобы
проверять исполнение закона, существуют так
называемые компетентные органы: счетные палаты, прокуратуры и т.д.,
их у нас достаточно много. И участие общественности в контроле при
определенной культуре населения может оказаться легитимным, но по
принципу нелегальности, ибо проверка
исполнения
закона
осуществляется именно государственными уполномоченными органами.
Если мы уполномочим сейчас общественность подменять эти органы, то
просто ничего не получится. А если дополнять эти органы, то роль
общественности сводится к доносительству. В нашей стране, которая
совсем недавно вышла из эпохи тотальных общественников, когда любая
группа могла влезть от имени общественности куда угодно, или написать
куда следует, не забудьте, что участие общественности было тотальным
совсем недавно,
но все это делалось в системе тотального
доносительства, и мы в эту систему сейчас вернемся, при таком
рассмотрении общественного участия.
Другой вопрос. Если у нас в результате государство не правовое,
не регулируется законом, тогда его приходится регулировать
политически. Но, если мы хотим иметь правовое государство, это все
должно быть отрегулировано законом, то для любого политического,
гражданского, любого вмешательства остается только два момента: либо
это правотворчество, т.е. замена старых норм права на какие-то иные
нормы, если они не удовлетворяют общество; либо это затыкание дыр, по
каким-то причинам не урегулированных законом. Всякое общественное
участие, подменяющее закон, оно нелегально, и в нормальном обществе
не может быть легитимным. У нас может быть легитимным в силу того,
что тотальное доносительство – для нас привычная среда. Тем самым
проверка «прозрачности» бюджета, вообще попытка проводить анализ
бюджета сводится к возможностям анализа его легитимности.
Из
сказанного следует, что такой контроль морально имеет право быть.
Вообще говоря, кроме налогоплательщика, никто не имеет права задавать
вопросы, на что расходуются средства бюджета. Тот, кто по закону
должен потреблять определенные бюджетные средства, должен иметь
возможность убедиться, что то, что положено по закону, он получает, но
не более того, что он получает по закону. Любые требования сверх того
аморальны, потому что требование от государства, от так называемых
властей, это на самом деле требование от налогоплательщиков. Это мои
деньги, это ваши деньги.
Однако в жизни получается немножко иначе. Баталии вокруг
прозрачности бюджета сводятся к двум типам сценариев. Первый
сценарий - когда в условиях дефицита доходов нет возможности
выполнить все, что предписано законом. Вчера и сегодня обсуждалась
проблема на секции, что в ситуациях, когда не хватает денег на все, что
предписано законом (эта ситуация постоянная во всех странах, и
создается не только естественно, но и искусственно), всегда можно
придумать такие цены на общественные товары и услуги, когда денег не
хватает. Это очень выгодно тем, кто их распределяет. Это не российская
ситуация, это всемирная ситуация. Поэтому, как только возникает
дефицит, так начинается делёж того, что есть по принципу, кто больше
урвет. И в этом случае прозрачность нужна урывающим для того, чтобы
урвать себе. Запускаются любые механизмы – типа лоббирования, и
урывающий может знать, от кого можно урвать и сколько можно урвать.
Как правило, никому не приходит в голову провести профессиональный
экономический анализ. Об этом на секциях вчера очень здорово говорили,
что если провести профессиональный экономический анализ стоимости
этих самых услуг, то выясняется, что они сделали с бюджетом. Я могу
привести один пример. Два раза за последние 4 года в качестве
консультанта я выступал в территориальном фонде медицинского
страхования Самарской области.
Идет жуткая драка между
территориальным фондом и главным управлением здравоохранения
администрации за право владения финансовыми потоками. Главное
управление здравоохранения пытается снять страховую медицину,
страховая медицина защищает свои позиции эксперта, ибо это сегодня
единственный независимый эксперт в системе здравоохранения.
Один пример. За последние годы в саратовской губернии число
исков страховых компаний к системе здравоохранения увеличилось в 90
раз. Люди наконец-то поняли, где искать защиту от того, как их «лечат».
Естественно, главное управление здравоохранения пытается открыть
этот кран на себя и пустить все финансовые потоки на себя. Что
происходит? Один эпизод. В середине 1997 года начальник главного
управления направил губернатору Титову очень длинное письмо, где
анализировал расходы на обслуживание
деятельности Фонда
медицинского страхования, сопоставимые с расходами на …(не слышно),
и другие такие же эмоциональные факты. Но в этом письме дважды
повторялась фраза, что, вообще-то говоря, денег, которые есть, хватает
на медицину, но нужно, чтобы они были в управлении здравоохранения, а
не в фонде медицинского страхования. Когда я выступал по этому
вопросу консультантом, я сказал: когда будете отвечать на письмо, вы
вообще никак не трогайте эту линию. Вы посмотрите, начальник
управления здравоохранения два раза в своем письме упомянул, что денег
хватит. И точка. И больше ничего не надо писать, потому что денег
действительно хватит, если их тратить по уму.
Но вопрос в том, что нужно ввести стандарты медицинские,
помощи технологической и др.
документы, которые бы
регламентировали стоимость услуг в здравоохранении. А сейчас у меня
поручение по управлению образования. Все это, к сожалению, ничем не
кончается, потому что идет борьба за «кран».
По второму сценарию борьба за прозрачность бюджетных законов
идет там, где
государство выступает не гарантом законов, а
благодетелем. Это как раз тот случай, когда выступают многие НКО,
которые рассчитывают на то, чтобы оторвать для себя. Я прямо скажу
очень жесткую вещь. Может быть, многие обидятся, но дело в
следующем. Я приведу пример. В прошлом году в Самаре произошла
катастрофа – сгорело здание Главного управления внутренних дел, где
погибло несколько десятков человек. Бюджет города выделил 300 тысяч
руб. в первый же день на оказание медицинской помощи, через два дня 0
240 тысяч на похороны. Но пожарная команда была не оборудована для
того, чтобы снять людей из здания (здание 6-этажное). И теперь не
интересует, какое же НКО уперло те деньги, которые нужны были на
оборудование пожарной команды, и кто сегодня из тех, кто выделил для
себя деньги из бюджета, может взять на себя ответственность за гибель
60 с лишним людей. Я так ставлю этот вопрос, потому что денег на
пожарную команду нет. Я сам работаю в таком здании. И меня
интересует, какое НКО вытащит на себя те деньги, которые нужны на
выполнение предписаний пожарной инспекции?
Это муниципальная
собственность.
Выводы следующие.
Если мы строим правовое государство,
необходимо отходить от политических методов управления нашей
жизнью, заменять их управленческим методом; заменять тотальное
затыкание дыр разработкой стратегии и приоритетов. Только после этого
можно говорить о прозрачности бюджета.
На основании таких оценок общественность может ставить
единственный вопрос – о доверии власти. И тут же надо ставить вопрос
об инвесторах, которые не хотят работать с властью. Но это уже другой
вопрос.
В порядке выводов: есть решения правовые, есть решения
административные. Правовые решения устанавливают единые нормы для
всех, административные решения устанавливают эксклюзивные нормы.
Любое правотворчество с участием общественности - обязательное
участие общественности в любом правотворчестве.
Участие общественности в принятии административных решений –
это
преступление (я не боюсь этого слова) по отношению к
налогоплательщикам. Это попытка распорядиться деньгами, которые
общественности не принадлежат.
Спасибо за внимание.
СУНГУРОВ А.Ю.
Пожалуйста, вопросы. Но у нас есть время на один вопрос.
ВЛАСОВ Я.В.
Скажите, насколько
населения?
далеко
налогоплательщик
отстоит
от
ОТВЕТ: Налогоплательщик и население – это одно и то же, потому
что налогоплательщик не является предприятием. Все, что производит,
предприятие включает в цену своих товаров. И за это рассчитывается
население.
ВЛАСОВ Я.В.
Значит, деньги возвращает себе?
ОТВЕТ:
Это очень интересный вопрос. Он касается вообще
бюджета. Бюджет в кармане
свои деньги не оставляет.
Они
распределяются на другие рынки. И если в регионе поставлена
нормальная маркетинговая политика, то можно показать, что никакой
конкретно размер налога не влияет на экономические показатели. Это что
касается экономики.
ВЛАСОВ Я.В.
В чем аморальность?
ОТВЕТ: Аморальность в том, что когда я трачу свои деньги, я
должен знать, на что я их трачу.
СУНГУРОВ А.Ю.
Это такая точка зрения. Большое спасибо.
Вопрос:
У вас было насчет насильника. Хотя бы тезисно,
прокомментируйте, пожалуйста.
ОТВЕТ: Насильник – это государство, которое определяет налоги,
не спрашивая, хочу я платить или нет, и сколько я хочу платить. Но не
надо делать вид благодетеля. Благодетель – который распределяет
бюджетные средства так, как он хочет.