"круглый стол" на тему: "Проблемы совершенствования

Проблемы совершенствования Шанхайской
организации сотрудничества
(Аналитическая записка по итогам «круглого стола» в Институте
Дальнего Востока РАН, май 2005 г.)
20 мая с.г. в Институте Дальнего Востока РАН состоялся «круглый
стол» на тему: «Проблемы совершенствования Шанхайской организации
сотрудничества и взаимодействия России и Китая в Центральной Азии». В
его работе приняли участие ведущие ученые Института Дальнего Востока, а
также специалисты МИД и Минобороны РФ.
Участники обсуждения отметили, что с созданием нормативноправовой базы и формированием организационно-структурной вертикали
ШОС
начала функционировать как полноценная международная
организация, которая уже столкнулась с первыми реальными испытаниями
в виде известных событий в Киргизии и в Узбекистане весной с.г.
Проявилась
неготовность органов управления ШОС к энергичным
действиям в экстремальных ситуациях и незавершенность процесса их
структурирования. Ситуация свидетельствует также о нехватке бюджетных
средств или отсутствии механизма для их оперативного использования с
целью оказания действенной помощи тому или иному участнику
организации, оказавшемуся в трудном положении, об отсутствии сил и
средств, которые ШОС могла бы немедленно задействовать при
необходимости. Это свидетельствует о том, что вопрос о действенности
ШОС остается неопределенным, равно как и ряд проблем относительно
форм и способов решения возложенных на ШОС задач.
Элемент неопределенности сохраняется и в отношении стратегии
дальнейшего развития организации. Как считают многие выступившие на
«круглом столе» эксперты, пассивность в работе организации, ее запоздалая
реакция на события связаны с отсутствием долгосрочных прогнозов
развития международно-политической ситуации в регионе, с отсутствием
перспективного планирования и научного прогнозирования. Не
просчитываются возможные варианты реагирования на те или иные вызовы,
которые не обязательно будут связаны c международным терроризмом. В
организации отсутствуют постоянно действующие органы (помимо
совещательных) по вопросам экономического
сотрудничества и
сотрудничества в области безопасности, а главное – выделенные в их
распоряжение реальные силы и средства для обеспечения реализации
принятых решений. Поэтому ШОС остается в большой мере декларативным
органом, а проявленные ею пассивность и нерешительность значительно
понизили кредит доверия и породили сомнения по поводу будущего
организации.
2
Центральной темой дискуссии на «круглом столе стал вопрос о
будущем ШОС на фоне развертывающихся в регионе «цветных революций»,
которые
выглядят как направления некого стратегического плана,
реализуемого в Центрально-Азиатском регионе внерегиональными силами.
Конечным итогом такой стратегии представляется создание очередного
«кордона» вдоль юга России от Турции до Монголии, включающей
«покоренный» Ирак, потенциальный объект военной экспансии США – Иран,
«усмиренный» Афганистан и «прирученных» центрально-азиатских
участников ШОС.
Такое рассечение континента в стратегическом плане вобьет клин
между Россией и Китаем, Россией и Индией, усиливая военные угрозы этим
государствам. В экономическом отношении это поставит под контроль США
прикаспийский нефтегазовый район, в политическом плоскости добавит
рычагов воздействия на ситуацию в сибирско-дальневосточном регионе
России, в неспокойных автономных областях западного Китая и на всем
Кавказе.
Одной из важных проблем, по мнению экспертов, остается
взаимодействие между участниками ШОС, у которых есть понимание того,
что их экономические, политические и иные важные интересы должны быть
гарантированы. Не случайно намечается более тесное взаимодействие между
ними в политической сфере и в сфере безопасности. Но это, как
подчеркивалось многими участниками «круглого стола», в большей степени
относится к области сотрудничества на двусторонней, чем на
многосторонней основе.
На «круглом столе» между его участниками развернулась также
дискуссия по поводу расширения организации. Как считает большинство из
выступивших, мнение о том, что в ШОС в настоящее время еще идет
организационное оформление и становление намеченных к созданию
структур, а потому принятие новых полноправных членов несколько
преждевременно, не является достаточно убедительным.
Опыт
развития «Шанхайской пятерки», созданной именно для
урегулирования пограничных вопросов между ее участниками, мог бы быть
полезным в случае вступления в ШОС Индии. Это способствовало бы
созданию стратегического треугольника Пекин – Дели –
Москва. С
вхождением такого государства как Индия в состав организации, последняя,
даже при всех своих «недостатках молодого возраста», неизбежно перейдет в
новую категорию. После этого игнорирование деятельности такого форума
кем бы то ни было будет просто невозможно. Заманчивой и, одновременно,
противоречивой представляется идея вовлечения в сферу сотрудничества
ШОС набирающего силу Ирана.
3
В целом, состоявшаяся научная дискуссия позволила сформулировать
ряд выводов и предложений, которые могут быть использованы в работе
органов государственного управления.
1. Развитие и повышение действенности ШОС соответствует
интересам России и является одним из приоритетов ее международной
деятельности на ближайшие десятилетия. В качестве основной цели
российской дипломатии с этой точки зрения могло бы стать превращение
Организации в один из центров многополярного мира.
2. Шанхайской организации необходимо активнее добиваться
повышения своей роли в обеспечении региональной безопасности и
стабильности, упрочения
позиций в Центральной Азии. Используя
трудности США и их союзников в Ираке и Афганистане, странам ШОС
целесообразно проработать вопрос об обсуждении ситуации в Центральной
Азии в Совете Безопасности ООН. Выйти с предложением о замене узкого
подхода США, предусматривающего уничтожение «гнезд терроризма», на
более широкий подход, учитывающий задачи борьбы с экстремизмом,
сепаратизмом, терроризмом, распространением оружия массового
поражения и ракетных технологий, наркотрафиком, работорговлей в ее
новых формах и другими региональными вызовами и угрозами.
3. В перспективе взаимодействие России и Китая с Соединенными
Штатами будет осуществляться в форме конкуренции, путем укрепления и
расширения собственных позиций каждого из
субъектов в сферах
безопасности и экономики. Скатывание к конфронтации с США,
сопровождающейся ухудшением отношений, практически невозможно в
силу нескольких причин. Во-первых, и Россия, и Китай считают жизненно
важным для себя поддержание позитивных отношений с США и стараются
избегать всего, что может подорвать эти отношения. Во-вторых,
конфронтация означала бы расшатывание региональной стабильности, а это
противоречит интересам всех субъектов международных отношений в
регионе. В-третьих, некоторые страны ЦА воспринимают американское
присутствие
положительно и по экономическим причинам, и по
соображениям безопасности. В то же время реальная суть российскоамериканских отношений мало располагает к партнерству. Генеральная цель
США – укрепив свое политическое влияние, приобрести решающий голос в
распределении местных энергетических и других природных ресурсов.
Вторая цель – «модернизировать» находящиеся здесь государства –
неразделимо переплетена с первой и подчинена ей. Генеральная цель США и
интересы России направлены в противоположные стороны. США хотели бы,
чтобы Россия, поддерживала партнерские отношения с ними, но только
«асимметричные», в соответствии с весовыми категориями партнеров,
поступившись собственными интересами и заняв место в фарватере
американской политики.
4
4. В качестве возможных путей развития и повышения эффективности
и действенности ШОС многими участниками «круглого стола предлагалось:
совершенствование структуры Организации путем создания в ней
постоянно действующих органов с реальными полномочиями и
возможностями для реализации принятых решений;
развитие экономического сотрудничества в рамках ШОС с
первоначальной концентрацией на реализации топливно-энергетических
проектов с совместным участием компаний стран-членов Организации;
развитие военного сотрудничества между членами Организации, одним
из итогов которого должно стать вовлечение Китая в многосторонний диалог
по военно-стратегическим аспектам, включая контроль над ядерными и
обычными вооружениями, распространением ракетных технологий;
развитие военного сотрудничества между ШОС и другими
международными структурами;
наращивание состава Организации за счет принятия новых членов, в
качестве которых рассматриваются, прежде всего, Монголия, Индия и Иран.
За ними может последовать Туркменистан, территория которого отделяет
Иран от других участников ШОС.
5. В деле развития торгово-экономического сотрудничества в рамках
ШОС перед Россией встает важная стратегическая задача: обеспечить
сохранение и впредь первоочередной ориентации экономики стран
Центральной Азии на Россию, и лишь затем – на Китай. Этим критерием
надлежит руководствоваться
при оценке эффективности для России
конкретных проектов многостороннего сотрудничества на пространстве
ШОС.
Торговля России и Китая с государствами Центральной Азии является
в настоящее время главным инструментом и материальной основой
экономического сотрудничества в рамках ШОС. В случае успешного
развития здесь диверсифицированных форм
сотрудничества доля
собственно торговли в общем объеме экономического взаимодействия может
сократиться, но свою основополагающую роль она сохранит при любых
обстоятельствах:
инвестиционное,
транспортно-транзитное
и
энергетическое сотрудничество реализуются, в конечном счете, в виде
поставок товаров и услуг.
В то же время интеграция экономики в рамках ШОС не может быть
обеспечена путем лишь взаимной свободной торговли, поскольку в этой
сфере
интересы
экспортеров
и
импортеров
зачастую
прямо
противоположны.
Интеграцию
может
обеспечить
согласование
экономических
интересов
отдельных
государств
при
тесном
производственном и научно-техническом объединении национальных
хозяйств и только при условии разработки и реализации международных
программ производственной и научно-технической интеграции и создания
5
совместных предприятий и организаций. Взаимодействие в реальном
секторе экономики - основа интеграционного процесса. Устойчивые "зоны
свободной торговли", общие рынки могут быть созданы только на базе
такого взаимодействия, предполагающего регулируемое использование
национального и иностранного капитала.
6. Решающую роль в интеграции стран-членов ШОС может сыграть
совершенствование рынка труда и соответствующего законодательства. Это
важнейшая составляющая интеграционного объединения, по крайней мере, в
рамках стран Центральной Азии и России, которую можно без
непреодолимых препятствий отрегулировать в желаемом направлении. Без
создания общих правил рынка труда стран ШОС вряд ли можно говорить об
их совместном благоприятном экономическом будущем. Создание единого
рынка труда позволит оптимизировать проблему занятости и повышения
эффективности совокупного трудового потенциала. Главным принципом
общего рынка труда является свободное перемещение работников. Для этого
необходимо скоординированное введение безвизового режима, упрощения
таможенных процедур и т.п. Другим важным принципом является
координация размеров минимальной заработной платы.
7. Наличие общих для стран-участниц ШОС угроз безопасности со
стороны религиозного экстремизма,
национального сепаратизма и
международного терроризма придает особую значимость их сотрудничеству
в военно-политической сфере, сфере безопасности. Кроме борьбы с
терроризмом, готовность Организации к
применению военной силы
гипотетически может потребоваться:
в случае внерегионального военного вмешательства во внутренние
дела любой из стран, входящих в ШОС;
в ситуациях, создающих угрозу региональной энергетической
безопасности;
в других ситуациях, которые могут складываться в условиях
неопределенности развития международно-политической обстановки и
несущих явную угрозу жизненно важным интересам Организации в целом.
Это потребует создания в ШОС соответствующих многонациональных
формирований в виде миротворческого контингента и сил быстрого
реагирования, а также пунктов их временного базирования в наиболее
опасных районах. Для своевременного реагирования на угрожающие
ситуации не обязательно содержать
в ШОС некий объединенный
контингент войск на постоянной основе. В обычных условиях обстановки
силы и средства, предназначенные для проведения операций в рамках
Шанхайской организации, могут содержаться в каждом из государств,
собираясь вместе только на время проведения учений и маневров. Однако
органы управления войсками желательно создавать заблаговременно и на
постоянной основе. Целесообразно уже на одном из ближайших совещаний
6
глав государств-участников ШОС поднять вопрос об учреждении в ШОС
штабного комитета, например, на базе Региональной антитеррористической
структуры (РАТС).
8. Консолидация ШОС означает углубление и расширение
сотрудничества России и Китая. Учитывая неготовность КНР к
полномасштабному военному сотрудничеству, первоначально можно было
бы вовлечь китайских партнеров в многосторонний диалог по военным
аспектам. Вначале это могло бы происходить в виде активизации
совместных семинаров, обмена (а не одностороннего отправления
слушателей и курсантов в российские военные учебные заведения)
преподавателями и слушателями. В дальнейшем это может вылиться в
регулярные совместные мероприятия оперативной и боевой подготовки
первоначально на тактическом, а затем и более высоких уровнях, в
результате которых возможно создание коллективных сил для решения
конкретных задач по реальному обеспечению безопасности и поддержанию
стабильности в регионе, борьбе с терроризмом и наркотрафиком.
Помимо прочего, подобные контакты способствовали бы росту
доверия между партнерами и развитию стратегических российско-китайских
отношений, в том числе по вопросам стратегических наступательных
вооружений, и вовлечению Китая в процесс контроля над ядерными и
обычными вооружениями, а также распространением ракетных технологий.
В этих вопросах возможна была бы организация сотрудничества ШОС с
другими международными организациями. В последующем отношения
углубленного сотрудничества позволят приступить к реализации задачи
дальнейшего сокращения ядерных арсеналов на основе международного
права и равноправного участия в этом процессе всех ядерных держав.
9. Конфликтный потенциал Центральной Азии подпитывается
деятельностью зарубежных исламо-фундаменталистских центров, что
составляет не только политическую и военную, но и гуманитарную
проблему. Правовая и религиозная непросвещенность, политическая
незрелость значительной части населения Узбекистана, Таджикистана,
Кыргызстана, наличие функционально безграмотных и незанятых слоев
молодежи, количество которых увеличивается по причине сложности
социально-экономической обстановки в ЦАР, также не благоприятствуют
стабильности в регионе.
Государствам-участникам ШОС было бы целесообразно рассмотреть
возможность выработки совместной долговременной исследовательской
программы по изучению истоков, причин, стимулов религиозного
экстремизма, каналов его проникновения и финансирования на территории
Организации. Также видится важным проведение учеными стран ШОС
коллективных исследований по согласованным научным планам в целях
7
прогнозирования местоположения всплесков этнической нетерпимости и
религиозного экстремизма, а также их интенсивности.
При организации борьбы с другим серьезным источником угрозы для
России, в т.ч. с наркобизнесом, может быть также эффективным
сотрудничество в гуманитарной сфере. Особое внимание следует уделять
созданию общей базы данных, согласованию просветительской политики,
направленной на антинаркотическую пропаганду среди населения, обмену
опытом по достижениям профилактики и лечения наркомании, а также
совместной разработке и распространению эффективных диагностических
тест-систем
10. Шанхайская организация сотрудничества при умелой реализации ее
политического и экономического потенциала, может стать мощным
международным центром силы, что полностью укладывается в концепцию
многополярного мира. Вместе с тем, эта организация не есть панацея для
решения всех проблем Центральной Азии. У России исторически сложились
устойчивые двусторонние политические и экономические связи со всеми
государствами-участниками ШОС, в том числе с Китаем, на уровне
стратегического партнерства, которые развиваются
со значительно
большей эффективностью, чем в рамках ШОС. Поэтому развитие
многостороннего сотрудничества в рамках Шанхайской организации не
должно вестись в ущерб двусторонним связям. Более того, развитие
двустороннего сотрудничества России с другими государствами организации
должно стать основой для планомерного расширения многостороннего
сотрудничества в Центральной Азии.
Аналитическая записка подготовлена руководителем Центра исследования
проблем ШОС и региональной безопасности ИДВ РАН д.в.н. А.В. Болятко и в.н.с. Центра
к.в.н. А.Ф. Клименко