Межмуниципальные соглашения для решения

Межмуниципальные соглашения для решения
вопросов местного значения.
Муниципальные образования могут многого добиться, если будут
объединяться для межмуниципального сотрудничества в целях согласования
интересов, координации действий не только по решению вопросов местного значения,
но и для взаимодействия с федеральными и региональными органами власти.
Реализация двухуровневой модели местного самоуправления муниципальные районы и поселения - и формирование во вновь созданных
городских и сельских поселениях местных органов власти требуют значительных
финансовых, материальных и трудовых ресурсов. В сложившейся ситуации
важнейшее значение приобретают разработка и внедрение организационных
механизмов, позволяющих наиболее эффективно выполнять муниципальные
функции на поселенческом и районном уровнях.
Реформирование сложившейся системы местного самоуправления
поставило органы власти и управления перед сложностями, среди которых:
 ограниченность финансово-материальных ресурсов и объектов
инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного
значения;
 дефицит квалифицированных кадров, восполнение которого в
короткие сроки трудноосуществимо;
 недостаток у органов власти вновь созданных муниципальных
образований опыта самостоятельного решения вопросов местного
значения и управления
муниципальным развитием.
В этой связи у местных органов самоуправления появляется острая необходимость в объединении финансовых средств. Тем более что Федеральный закон от 06.10.03 №
131 –ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) предусматривает право на сотрудничество и в пределах, установленных законом, объединение с другими местными
органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В
России эти отношения еще только набирают силу, в то время как зарубежная практика
выработала различные формы межмуниципального сотрудничества.
Межмуниципальное сотрудничество - это организационное и правовое
выражение кооперационных связей, складывающихся между муниципальными
образованиями. Формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от их
организационно-правового содержания могут быть:
 договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве,
совместной деятельности);
 ассоциативные
(создание
межмуниципальных
ассоциаций
и
объединений).
Однако только этим не исчерпывается многообразие форм межмуниципального сотрудничества. Существенное значение имеют такие организационные формы
взаимодействия муниципальных образований и их органов, как проведение
совместных консультаций, создание совместных координационных, совещательных,
консультативных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица.
Межмуниципальное сотрудничество (кооперация, совместная деятельность)
муниципальных образований является формой объединения и согласования интересов,
координации действий муниципальных образований и их органов. Оно используется не
только для решения вопросов местного значения и повышения эффективности их решения,
но и в целях обеспечения более четкого и слаженного взаимодействия муниципальных
образований с субъектами РФ и Федерацией в целом, с органами государственной
власти, в целях представительства интересов муниципальных образований на всех
уровнях государственной власти.
В качестве субъектов отношений межмуниципального сотрудничества могут
выступать муниципальные образования всех типов. При этом территориальные пределы
межмуниципального сотрудничества не ограничиваются территорией субъекта РФ или его
частью. Межмуниципальные связи могут иметь межтерриториальный, межрегиональный,
а также международный характер.
Наиболее формализованной и сложной по своей организационной структуре
формой межмуниципального сотрудничества является создание объединений муниципальных образований или межмуниципальных объединений, обладающих организационной самостоятельностью. Статьей 8 Федерального закона № 131 -ФЗ это право
закреплено в виде возможности создания межмуниципальных организаций в форме
межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ и др. Кроме того, органы
местного самоуправления вправе принимать решения о создании автономных
некоммерческих организаций, заключать договоры и соглашения.
В зависимости от цели объединения различается его организационно-правовая
форма. В целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов
местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных
образований на уровне субъекта РФ или Федерации в целом создаются соответственно
советы муниципальных образований субъектов РФ, Общероссийское объединение
муниципальных образований (конгресс), а также в зависимости от особенностей
территориальной и организационной основы муниципальных образований иные
добровольные объединения муниципальных образований. Советы муниципальных
образований создаются в форме некоммерческих организаций - ассоциаций.
В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для
решения вопросов местного значения могут учреждаться межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной
ответственностью, а также другие межмуниципальные организации и объединения, как,
например, создаваемые по решению представительных органов местного самоуправления
нескольких муниципальных образований некоммерческие организации в форме
автономных некоммерческих организаций и фондов (гл. 9 Федерального закона №131 -
ФЗ). Деятельность таких межмуниципальных объединений осуществляется в соответствии с
требованиями Гражданского кодекса РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона №
131 - ФЗ указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями
органов местного самоуправления.
Одной из форм осуществления межмуниципального сотрудничества может
являться аутсорсинг муниципальных функций. Применение аутсорсинга возможно в
отношении вспомогательных муниципальных функций (бухгалтерский учет, юридические услуги, размещение заказов на поставки товаров для муниципальных нужд и др.).
Как правило, основные функции выполняются лицами, занимающими выборные
муниципальные должности, и муниципальными служащими, а вспомогательные - вспомогательным персоналом.
В условиях ограниченности ресурсов возрастает значимость оптимизации расходов на обеспечение вспомогательных функций. В связи с этим рассмотрим четыре
подхода к организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций.
Первый подход. Передача функций вспомогательного обслуживания местных
администраций сторонней организации на контрактной основе.
Второй подход. Разделение вспомогательных функций между администрациями
различных поселений на договорной основе.
Третий подход. Осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе.
Четвертый подход. Смешанное разделение функций. Этот подход предполагает
сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательного
обслуживания.
В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (договоры, ассоциации) регламентируются нормами гражданского, т. е. частного,
права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих
организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми
актами о некоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации
муниципальных образований облекаются в частно-правовую форму, ограничивает
сферу их применения. Право межмуниципального сотрудничества в части,
предусмотренной Федеральным законом № 131 -ФЗ, регулируется также законами
субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами.
На региональном уровне регламентируется также механизм участия муниципальных образований в создании и деятельности межмуниципальных организаций. В
данном случае правовые акты носят подзаконный характер. Такая ситуация объясняется
тем, что ассоциации и союзы муниципальных образований часто координируют
деятельность муниципалитетов одного региона.
-------Пример ----------------------------------------------------------- -----------Закон Иркутской области "О местном самоуправлении в Иркутской области" содержит
положение о том, что "статус объединений (ассоциаций, союзов) муниципальных образований определяется законом области". В Ивановской области регионального закона, регулирующего межмуниципальное сотрудничество, нет, муниципальные образования
принимают свои нормативные акты. Так, например, решением Ивановской городской
думы от 27.09.06 №235 утверждено положение "0 порядке участия города Иванова в
организациях межмуниципального сотрудничества". Аналогичные положения были
приняты в Шуе, Заволжском, Пестяковском, Палехском районах.
------------------------- ----------------------------------------------------------------В положении «О порядке участия города Иванова в организациях межмуниципального сотрудничества» определены следующие цели создания организаций межмуниципального сотрудничества:
 выражение и защита общих интересов муниципальных образований;
 содействие развитию местного самоуправления;
 представление интересов города в органах государственной власти;
 объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для
решения вопросов местного значения г. Иванова;
 организация
взаимодействия
органов
местного
самоуправления
муниципальных образований по правовым, организационным, финансовоэкономическим, территориальным вопросам местного самоуправления;
 формирование условий стабильного развития экономики города в интересах
повышения жизненного уровня населения;
 выражение позиции и интересов города по вопросам местного
самоуправления;
 обмен опытом в области организации и осуществления местного
самоуправления;
 повышение эффективности решения вопросов местного значения.
Предусмотрены возможные формы осуществления межмуниципального
сотрудничества:
 создание (учреждение) межмуниципальных объединений с органами
местного самоуправления иных муниципальных образований;
 участие города в деятельности организаций межмуниципального
сотрудничества;
 заключение договоров и соглашений об установлении межмуниципальных
связей и отношений;
 другие формы взаимодействия.
Определены организационно-правовые формы межмуниципальных объединений:
 некоммерческие организации - ассоциация (союз), фонд, автономная
некоммерческая организация;
 коммерческие организации (хозяйственные общества) - закрытое
акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью.
Положением предусматривается, что принятие решения об участии в
межмуниципальном сотрудничестве осуществляется после рассмотрения
следующей информации, представленной инициатором в орган местного
самоуправления:
 проекта решения об участии в межмуниципальном сотрудничестве;
 тельных документов (проектов учредительных
межмуниципального сотрудничества;
документов)
организации
 финансово-экономического обоснования участия города в организации межмуниципального сотрудничества;
 предложений по объему и виду активов, предполагаемых к передаче для участия в
организации межмуниципального сотрудничества;
 других документов, предусмотренных действующими законодательными и иными
нормативно-правовыми актами РФ.
В зарубежной практике существует несколько видов и форм межмуниципального взаимодействия:
 добровольное сотрудничество;
 межмуниципальные соглашения;
 районы особого назначения;
 перераспределение полномочий на областном или общенациональном
уровне.
Форма добровольного сотрудничества для России является альтернативным
способом предоставления услуг в масштабе района без применения процедуры
слияния. Это особенно актуально для Ивановской области, где поселения создавались без
какого-либо экономического обоснования. И в настоящее время многие из них не в
состоянии самостоятельно обеспечить выполнение функций, возложенных на них
Федеральным законом № 131 -ФЗ. По свидетельству губернатора Ивановской области
М.А. Меня, в первом полугодии 2007 г. наиболее острыми проблемами в ходе
реформирования системы местного самоуправления являются несовершенство межбюджетных отношений и несбалансированность местных бюджетов, которая составляет
130-150 млн руб.
Огромную нехватку средств испытывают поселения. Причина заключается в том,
что при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований не
учитывается тот факт, что муниципальные образования даже одного типа часто различаются по своему экономическому развитию, а следовательно, и по доходам. Бюджетная
обеспеченность в сельских поселениях в большинстве случаев не превышает 1000-1500
руб. на одного жителя. Поэтому региональная власть вынуждена корректировать бюджет
в пользу глубоко дотационных поселений.
Форма добровольного сотрудничества оказывается весьма эффективной при
условии, что лица, ответственные за выработку стратегии деятельности в различных
органах власти на местах, одинаково определяют первостепенные направления
развития. Сотрудничество обычно предполагает процесс взаимовыгодного обмена,
однако некоторые муниципальные образования могут оказаться неспособными
предложить что-либо взамен. Проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные
образования, весьма значительны: конкуренция на мировых рынках, бюджетные
диспропорции, разрастание центров урбанизации. Их решение может потребовать
создания постоянно действующей организационной структуры.
Форма сотрудничества в виде межмуниципальных соглашений представ-
ляет собой формальные или неформальные договоренности, которые заключаются
между муниципальными органами власти по вопросу предоставления услуг.
Зарубежная практика давно подтвердила эффективность подобных соглашений в
отношении предоставления таких услуг, как пожарная охрана, срочная отправка грузов,
функционирование дорожного хозяйства на пограничных территориях, оптовые закупки
и выпуск долговых обязательств. Заключение соглашений обычно преследует цель
снижения издержек или определения круга вопросов, находящихся в совместном ведении
различных муниципальных образований.
Заключение межмуниципальных соглашений эффективно применительно к оказанию незначительных услуг на контрактной основе или в отношении распределения
издержек. Однако оно не может решить проблему координации деятельности в масштабах всего региона.
Одной из важных проблем, требующих скорейшего нормативного регулирования,
является организация взаимоотношений между бюджетами муниципалитетов-доноров с
бюджетами муниципалитетов, являющихся реципиентами (при нахождении и тех и
других на территории одного и того же субъекта РФ). Это характерно для многих регионов
в отношении финансового положения областного центра и рядом расположенных
поселений. Так, например, бюджет областного центра - городского округа Иваново - по
финансовому обеспечению в 2006 г. в 21 раз превышал бюджет Ивановского
муниципального района.
В некоторых случаях целесообразно поручить координацию предоставления
услуг, экономический эффект от которых приходится на территорию нескольких
муниципальных образований, областным органам власти. Например, им могут быть
переданы такие функции, как региональное планирование или региональное
экономическое развитие. Целесообразность их передачи связана еще и с тем, что на
областном уровне более мощный кадровый потенциал и больше опыта такой работы.
Региональная власть также может способствовать заключению межмуниципальных
соглашений, направленных на повышение координации предоставления таких услуг, как
водоснабжение, утилизация отходов и транспортные перевозки. Данная координирующая
функция по конкретным услугам может быть передана соответствующим областным
департаментам.
Особый интерес для России в силу глубоких исторических связей, общности правовых систем (континентальный тип) и формы государственного устройства (федерация)
представляет Германия, где выработаны разнообразные формы горизонтального
взаимодействия коммун и действует разветвленная система общинных объединений
(союзов, ассоциаций). Они представляют собой и публично-правовые корпорации, и
юридические лица частного права. В зависимости от принципов и порядка объединения
общин в Германии существуют добровольные и обязательные формы кооперации.
Межмуниципальная кооперация в Германии зачастую сопровождается передачей
определенных задач коммунального самоуправления межобщинным организациям.
Однако значительная часть ответственности за реализацию коммунальных задач
по-прежнему остается за общинами; передаются всегда только отдельные задачи;
коммуны имеют возможность влиять на ход их реализации в объединении, используя свои
права по участию в принятии решений и контроле за их осуществлением.
Общинные союзы, которые являются юридическими лицами, также весьма неоднородны: одним из них передаются задачи по осуществлению местного самоуправления
от собственного имени вместо общин-членов.
Практика использования различных форм общинных объединений в Германии показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин
значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи. В этой связи
для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к
статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть возможность передачи
межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и
соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со
стороны местных органов власти.
В Ивановской области межмуниципальное сотрудничество получило свое
воплощение в сфере здравоохранения, которое осуществляется в соответствии с
распоряжением правительства Ивановской области от 10.05.07 № 156-рп «Об организации
работы по созданию межрайонных отделений первичной медико-санитарной помощи».
Оно основывалось на предложении органов местного самоуправления городских округов
и муниципальных районов Ивановской области, Департамента здравоохранения
Ивановской области об открытии межрайонных отделений первичной медикосанитарной помощи на базе муниципальных учреждений здравоохранения. Основными
объектами здравоохранения, участвующими в межмуниципальном сотрудничестве,
являются центральные районные больницы Кинешемского, Вичугского, Шуйского,
Тейковского, Родниковского районов и муниципальные учреждения здравоохранения г.
Иванова:"1-я Городская клиническая больница", "Городская клиническая больница
№4","Родильный дом № 1 ""Родильный дом № 4" "Детская городская клиническая
больница № 1", "Детская городская клиническая больница № 5".
Деятельность межрайонных отделений первичной медико-санитарной помощи
осуществляется на основе межмуниципальных соглашений, заключенных в соответствии с
п. 4 ст. 8 Федерального закона № 131 -ФЗ. В результате происходит консолидация средств
здравоохранения муниципальных образований Ивановской области, участвовавших в
его открытии, в целях рационального использования материально-технических и кадровых
ресурсов, повышения эффективности деятельности отделения по оказанию первичной
медико-санитарной помощи больным с использованием современных медицинских
технологий.
Финансирование отделения по оказанию первичной медико-санитарной помощи ведется:
 за счет средств обязательного медицинского страхования - оплачивается первичная медико-санитарная помощь, оказываемая застрахованным гражданам в
рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования,
в соответствии с положением "О порядке оплаты медицинских услуг в системе
обязательного медицинского страхования Ивановской области";
 из средств муниципальных бюджетов в соответствии с утвержденной сметой;
 из иных источников, не запрещенных действующим законодательством.
В настоящее время городской округ Иваново заключил соглашения с
Тейковским, Пучежским, Юрьевецким, Лежневским, Фурмановским, Комсомольским,
Ивановским районами и городским округом Кохма.
Следует отметить, что по данным соглашениям финансирование работ осуществляется в основном за счет средств обязательного медицинского страхования по пяти
статьям: "Заработная плата", "Начисления на оплату труда", "Увеличение стоимости
основных средств" (в части расходов на приобретение медицинского инструментария),
"Увеличение стоимости материальных запасов","Прочие услуги" (в части расходов по
оплате анализов и инструментальных исследований, производимых в других медицинских учреждениях (при отсутствии своей лаборатории и оборудования), и
организации питания предприятиями общественного питания (при
отсутствии своего пищеблока)).
Финансирование остальных расходов по содержанию объектов
здравоохранения производится из бюджета г. Иванова. Таким образом, из
городского бюджета осуществляется косвенное "перераспределение средств" в
бюджеты муниципальных районов, заключивших межмуниципальные
соглашения с городским округом Иваново.
Кроме того, с Ивановским районом заключено межмуниципальное
соглашение о предоставлении услуг жителям района станцией скорой
медицинской помощи, которые финансируются из бюджета Ивановского района.
На основании этого соглашения МУП "Станция скорой медицинской помощи"
заключило договор на оказание услуг с Ивановской центральной районной
больницей. Оказание услуг финансируется на основе сметного расчета с
ежемесячным выставлением счетов за фактически оказанные услуги. За 8 месяцев
2007 г., например, МУГТ' Станция скорой медицинской помощи" выполнило 5245
вызовов и заработало 4021 тыс. руб.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов в бюджетах
муниципальных образований на выполнение определенных функций
межмуниципальное сотрудничество позволяет привлечь дополнительные
источники мобилизации бюджетных средств.
А.Г. Фомин, глава г. Иванова