духа закона» при проведении досрочного голосования Автор

Соотношение «буквы» и «духа закона» при проведении
досрочного голосования
Законов заведомо ясных, о которых можно было бы
сказать, что они не нуждаются вовсе в толковании и
никогда в нем нуждаться не будут, на самом деле не
существует.1
Во всех странах, где нормативные акты являются основным
источником права, существует проблема соотношения "буквы" и "духа
закона", обусловленная тем, что, во-первых, мысль законодателя не всегда
достаточно точно выражена в тексте нормативных актов, во-вторых, тем, что
текст со временем почти неизбежно устаревает, и содержащиеся в нем
термины, определения, понятия становятся узки или, напротив, широки для
обозначения новых явлений общественной жизни. Поэтому процесс
применения и другие формы реализации правовых норм носят в известной
мере творческий характер: во-первых, в процессе изучения текстов
нормативных актов логически конструируется правовая норма с ее тремя
элементами (кто, когда, при каких условиях - к чему обязан, на что имеет
право, какие меры государственного принуждения применяются в случае
нарушения правовой нормы); во-вторых, в процессе конструирования
правовой нормы определяется, какие именно положения, содержащиеся в
тексте нормативного акта, имеют юридическое значение; в-третьих, может
оказаться, что норма права не получила в тексте закона точного выражения и
изложения
("порядок
обжалования
незаконных
актов",
"молодой
специалист", "никто не может быть произвольно лишен жизни" и т.п.) и
потому
текст
нормативного
акта
подлежит
не
буквальному,
а
ограничительному или распространительному толкованию.2
Порядок
досрочного
голосования
на
муниципальных
выборах
определен пунктом 2 статьи 65 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) и частью 1статьи 52
Закона Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском
2
крае» (далее – Закон Краснодарского края) которыми установлен перечень
уважительных причин (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной
деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей,
состояние здоровья) наличие которых при проведении выборов в органы
местного
самоуправления
является
основанием
для
предоставления
избирателю возможности проголосовать досрочно в соответствующих
территориальной, окружной, участковой избирательных комиссиях, а также в
избирательных комиссиях муниципального образования, в случаях если
законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям.
Статьи указанных законов не содержат прямых указаний об исчерпывающем
характере уважительных причин для досрочного голосования, как например,
это сделано законодателем при установлении причин отказа в регистрации
кандидата, списка кандидатов (пункт 27 статьи 38 Федерального закона,
часть 3 статьи 74 и часть 3 статьи 90 Закона Краснодарского края). При этом
Федеральный закон не раскрывает непосредственно понятие указанных
причин, что позволяет правоприменителю осуществлять их трактовку с
учетом особенностей в каждой конкретной ситуации. Отнесение причин к
уважительным
либо
к
неуважительным
входит
в
компетенцию
соответствующей избирательной комиссии. Это говорит о том, что
федеральным законодателем указаны не конкретные причины, а их группы,
объединенные общим критерием (признаком).
В соответствии с пунктом 2 статьи 65 Федерального закона, частью 1
статьи 52 Закона Краснодарского края избирательная комиссия вправе
проверить указанную в заявлении избирателем причину досрочного
голосования и в случае её не подтверждения обязана отказать в выдаче
бюллетеня для досрочного голосования.
Таким образом,
законом установлено, что проверка причины
досрочного голосования является правом избирательной комиссии как
коллегиального органа, а не её обязанностью. Указанная проверка может
быть проведена в случае возникновения сомнений в достоверности причины
3
досрочного голосования. Порядок проведения избирательной комиссией
проверки причины досрочного голосования избирателя законом не
установлен. Указываемые в заявлении избирателя причины для досрочного
голосования не всегда могут иметь документальное подтверждение. В случае
указания избирателем на предполагаемый отъезд из города (отпуск,
консультация у врача или госпитализация в другом населенном пункте,
поездка по коммерческим делам и тому подобное) или невозможность лица,
обучающегося в другом населенном пункте, прибыть в день голосования в
помещение избирательного участка в большинстве случаев проверить это
обстоятельство невозможно (например, избиратель собирается приобрести
билет в день поездки, либо собирается уезжать на личном транспорте и т.д.).
Избирательная комиссия имеет право потребовать у избирателя документы,
подтверждающие
наличие
указанной
причины,
однако
отказ
от
предоставления таких документов не может являться основанием для отказа
в выдаче избирателю бюллетеня для досрочного голосования. Ситуация,
когда избиратель изменил свои планы и в день голосования остался дома,
избирательным
законодательством
не
регулируется
и
не
может
рассматриваться как нарушение порядка досрочного голосования. Контроль
за осуществлением избирателем, проголосовавшим досрочно, действий,
указанных в заявлении для досрочного голосования в качестве причины, не
входит в компетенцию каких-либо государственных или муниципальных
органов, в том числе избирательных комиссий.
Необоснованный
отказ
в
предоставлении
права
на
досрочное
голосование может рассматриваться как нарушение пункта 3 статьи 3
Федерального закона (то есть воспрепятствование гражданину Российской
Федерации в его свободном волеизъявлении). При этом пунктом 2 статьи 4
Федерального закона и частью 3 статьи 5 Закона Краснодарского края
определено, что гражданин Российской Федерации имеет право избирать,
быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
4
положения,
места
принадлежности
к
жительства,
отношения
общественным
к
религии,
объединениям,
а
убеждений,
также
других
обстоятельств. А согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона и частью 4
статьи 5 Закона Краснодарского края пребывание гражданина Российской
Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в
котором расположено данное место жительства, выборов не может служить
основанием для лишения его права на участие в выборах в органы
государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации,
органы местного самоуправления.
В соответствии со статьей 32 Конституции Российской Федерации
граждане имеют право избирать и быть избранным в органы государственной
власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в
референдуме. Положения данной статьи вытекают из общепризнанных
принципов и норм международного права. В частности, в статье 21 Всеобщей
декларации прав человека, статье 25 Международного пакта о гражданских и
политических правах содержится положение о том, что каждый гражданин
без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных
ограничений должен иметь право и принимать участие в ведении
государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно
выбранных представителей. Данное право реализуется в конкретных формах,
через отдельные конституционные права. Конституционное право граждан на
участие в управлении делами государства является непосредственно
действующим и обеспечивается всем правовым механизмом защиты.
Избирательные права граждан осуществляются на основе универсальных
всемирно признанных принципов: всеобщности, равноправия избирателей,
непосредственности избрания и тайны голосования. Конституция определяет
правовые основания ограничения избирательной правосубъектности граждан
по состоянию здоровья и личной свободы. Конституция исключает из
избирательного корпуса граждан, признанных судом недееспособными.
Граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда,
5
ограничиваются в избирательной правосубъектности в период нахождения
их в местах лишения свободы.
Перечень конституционных оснований ограничения избирательных
прав граждан, перечисленных в статье 32 Конституции Российской
Федерации, может быть дополнен в соответствии со статьей 55, которая
содержит возможные ограничения прав и свобод. Так, часть 2 статьи 55
Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на издание
законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и
гражданина. При этом имеются в виду как закрепленные в Конституции, так
и другие общепризнанные права и свободы человека и гражданина,
положения Международного пакта о гражданских и политических правах,
Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенции о
стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в
государствах - участниках СНГ.
Отмена прав и свобод человека, скорее, может быть осуществлена не
прямо, путем отрицания их признания и защиты, а путем их умаления, т.е.
принижения значения, необоснованного ограничения их объема, действия по
кругу лиц, во времени и пространстве, сокращения гарантий их обеспечения
и защиты либо создания таких процессуальных процедур и механизмов,
которые могут свести на нет само право или свободу человека и
гражданина. Права и свободы человека могут быть ограничены лишь в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав
и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства. Ограничение прав и свобод человека допустимо
только в той мере, в какой это необходимо в указанных выше целях.
Статья
27
Конституции
Российской
Федерации
полностью
соответствует требованиям Всеобщей декларации прав человека (ст. 13),
Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 12) и ст. 2
Протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод. Это в полной мере касается как свободы передвижения, выбора места
6
пребывания и жительства внутри страны, так и возможности покидать свою
страну и возвращаться в нее.
Закрепление указанных прав в конституционной норме имеет большое
значение само по себе, но оно усиливается тем обстоятельством, что со
свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно
связана реализация многих конституционных прав и свобод граждан,
например, избирательных прав и др.
В Законе РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации" указаны допустимые, причем исчерпывающие, ограничения на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Провозглашенное конституционной нормой и конкретизированное
названным Законом право на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства означает, что каждый может в любое время и без
чьего-либо разрешения перемещаться по стране.
Под местом пребывания Закон понимает гостиницы, санатории,
больницы, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, не
являющиеся местом жительства гражданина, где он проживает временно,
например дача, садовый домик.
Законом исчерпывающе определены основания для ограничения
граждан России в их праве на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства. Такие ограничения допустимы в пограничной
полосе,
закрытых
военных
городках,
закрытых
административно-
территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на
отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности
распространения инфекции и массовых неинфекционных заболеваний и
отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения
и хозяйственной деятельности; на территории, где введено чрезвычайное или
военное положение.
7
Таким образом, во взаимосвязи с общепризнанными нормами
международного права, статей 32, 27 и 55 Конституции Российской
Федерации, исчерпывающий перечень оснований (определенный статьей 65
Федерального закона и статьей 52 Закона Краснодарского края) для
реализации права на досрочное голосование, не может быть убедительным.
Так как указанные ограничения прав и свобод не соотносимы ни с одной из
целей, перечисленных в части 3 статьи 55 Конституции Российской
Федерации, которые могли бы оправдать ограничение прав граждан
применительно к данной ситуации (досрочного голосования). Привязка
причин (отпуск, командировка) не укладывается в право на свободу
передвижения, так как ограничивает избирательные права граждан (отпуск,
командировка – имеешь право голосовать, на дачу и т.д. – не имеешь право
голосовать), одни имеют право свободно передвигаться и голосовать, другие
либо передвигаться, но не голосовать, либо голосовать, но не передвигаться.
Не предоставление права проголосовать могло в большей степени повлиять
на волеизъявление избирателей и результаты выборов, а также на
конституционное равноправие граждан избирать и быть избранным.
Что касается обжалования итогов, результатов выборов в связи с
большим числом досрочно проголосовавших избирателей, то в отношении
этого факта правомерна ссылка на выводы, сделанные Верховным Судом
Российской Федерации в его определении от 19 июля 2002 г. N 19-Г02-7: «Не
может являться доказательством понуждения граждан к досрочному
голосованию,
воздействия
на
их
волеизъявление
большой
процент
избирателей, изъявивших желание реализовать свое право на досрочное
голосование. Законом не установлены какие-либо квоты для досрочного
голосования».3
Отсюда также с необходимостью можно сделать вывод о том, что
изменение правового регулирования прав и свобод человека и гражданина не
может уменьшить уже установленный действующим законодательством
8
объем этих прав и свобод. В противном случае происходит их умаление, что
противоречит Конституции РФ.4
Конституционный Суд неоднократно обращался к этой проблеме в
своих решениях. Так, в его Постановлении от 30 октября 2003 г. № 15-П (СЗ
РФ. 2003. № 44. ст. 4358) отмечалось - как вытекает из сформулированных
Конституционным Судом правовых позиций, ограничения конституционных
прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно
признаваемым
целям
таких
ограничений;
в
тех
случаях,
когда
конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения
закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование,
которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы
к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или
иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями
государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и
интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и
строго
обусловленные
этими
целями
меры;
публичные
интересы,
перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции, могут оправдать правовые
ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают
требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными,
соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых
ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют
обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е.
не
ограничивают
пределы
и
применение
основного
содержания
соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность
несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в
конкретной
правоприменительной
ситуации,
норма
должна
быть
формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей
расширительного
толкования
установленных
следовательно, произвольного их применения.5
ограничений
и,
9
Главный специалист 3 разряда
организационно-правового отдела
избирательной комиссии
Краснодарского края
А.Н. Конев
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.
1
Тарановский Ф.В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1917.
2
Теория государства и права: Учебник (под ред. М.Н. Марченко). - "Зерцало", 2004 г.
Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 июля 2002 г. N 19-Г02-7 (Сборник
"Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях
Верховного Суда Российской Федерации. 2002" - М.: Центральная избирательная комиссия Российской
Федерации, 2003 г.)
3
Толкование норм об избирательных правах граждан Конституционным Судом РФ (В.А. Черепанов,
"Российская юстиция", N 8, август 2006 г.)
4
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая
культура", 2009 г.
5