ГИД по преодолению административных барьеров
advertisement
ГИД по преодолению административных барьеров в социальном обслуживании 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Оглавление Как пользоваться гидом ........................................................................................ 3 Цели предоставления сервисов........................................................................... 5 2.1. Выравнивание доступности сервиса для всех потребителей ................... 5 2.2. Компенсация недостаточного дохода, перераспределение благ ............. 5 2.3. Стимулирование отдельных направлений активности .............................. 6 2.4. Возмещение вреда ....................................................................................... 6 2.5. Награда.......................................................................................................... 7 Формы социального обслуживания ..................................................................... 7 3.1. Выплата денежных средств ......................................................................... 8 3.2. Оплата за потребителя ................................................................................ 8 3.3. Компенсация ранее произведенных расходов ........................................... 9 3.4. Предоставление вещей и оказание услуг ................................................. 10 3.5. Предоставление приоритета ..................................................................... 10 Критерии предоставления сервисов.................................................................. 11 4.1. Официальный доход .................................................................................. 11 4.2. Обследование условий проживания ......................................................... 12 4.3. Принадлежность к группам с ограниченным доступом к сервису ........... 12 4.4. Статус, не связанный с доступностью сервисов ...................................... 13 4.5. Самостоятельное отнесение к потребителям сервиса ............................ 13 Виды административных барьеров ................................................................... 13 5.1. Недостаток информации ............................................................................ 14 5.2. Территориальная, транспортная недоступность ...................................... 14 5.3. Недоступность во времени ........................................................................ 15 5.4. Сложная процедура .................................................................................... 15 5.5. Отсутствие процедуры ............................................................................... 16 5.6. Несогласованные действия разных учреждений ..................................... 16 5.7. Неисполнение законодательства .............................................................. 17 5.8. Субъективные критерии предоставления ................................................. 17 5.9. Свободная конкуренция потребителей ..................................................... 18 5.10. Потенциальный барьер из расходов ......................................................... 18 5.11. Меры по ограничению спроса .................................................................... 18 5.12. Отсутствие сопутствующих сервисов ........................................................ 19 5.13. Коррупция, взятки ....................................................................................... 19 5.14. Нерегулярное оказание .............................................................................. 20 5.15. Низкая полезность, небольшой объем ..................................................... 20 5.16. Отсутствие индивидуального подхода ...................................................... 21 Методы исследования барьеров ....................................................................... 21 6.1. Опрос посетителей ..................................................................................... 21 6.2. Опрос общественных объединений .......................................................... 22 6.3. Опрос работников обслуживающих организаций ..................................... 22 6.4. Натурное наблюдение ................................................................................ 23 6.5. Пробное испытание .................................................................................... 24 6.6. Исследование нормативной базы ............................................................. 24 6.7. Изучение выполнения требований законодательства ............................. 25 6.8. Сравнение спроса и предложения ............................................................ 25 Страдающие группы ........................................................................................... 25 7.1. Малоимущие ............................................................................................... 25 7.2. Одинокие ..................................................................................................... 26 7.3. Малообразованные, неграмотные, не владеющие русским языком....... 26 7.4. Сильно занятые .......................................................................................... 26 7.5. Живущие в отдаленных местах ................................................................. 26 8. 9. 7.6. Несимпатичные ........................................................................................... 26 7.7. Ограниченные в возможностях .................................................................. 27 7.8. Не интегрированные в общество, плохо ориентирующиеся в современной жизни .................................................................................... 27 7.9. Не имеющие доступа к благам цивилизации ............................................ 27 7.10. Опасные для окружающих ......................................................................... 27 7.11. Ограниченные в свободе ........................................................................... 27 Методы ликвидации барьеров ........................................................................... 28 8.1. Проведение независимой экспертизы ...................................................... 28 8.2. Изменение нормативной базы ................................................................... 28 8.3. Принуждение к исполнению инструкций ................................................... 29 8.4. Изменение условий оказания сервиса, не регламентированных законодательством ..................................................................................... 30 8.5. Разъяснительная работа с работниками обслуживающих организаций 31 8.6. Информирование потребителей................................................................ 32 8.7. Дистанционное обслуживание. .................................................................. 33 Приложения ......................................................................................................... 33 9.1. Список вопросов для выявления административных барьеров ............. 33 1. Как пользоваться гидом При создании данного гида ставилась цель собрать воедино и систематизировать все сведения, необходимые для изучения и проведения мероприятий по преодолению административных барьеров в социальных обслуживании (социальных сервисах). Под социальным обслуживанием (социальным сервисом) будет пониматься предоставление государственными и муниципальными учреждениями услуг, льгот, приоритетов, материальных и финансовых ресурсов гражданам в силу законодательных обязательств или по собственной инициативе в порядке публичного договора, т.е. всем обратившимся, попадающим под установленный критерий предоставления сервиса.Административным барьером будет считаться любое препятствие в использовании сервиса, если оно установлено решением органа власти или может быть уменьшено либо устранено аналогичным решением, за исключением обоснованных препятствий, т.е. не введенных исключительно для ограничения доступа нецелевых потребителей или облегчения доступа целевых. Административным барьером может быть не только действие властей, но и их бездействие (отсутствие необходимых решений) в создании условий для беспрепятственного доступа всех потребителей сервиса, например, бездействие в создании пандусов для инвалидов, в установлении удобного режима работы пункта обслуживания. Эффективным будет считаться сервис, который достигает поставленной цели при осуществлении в установленном порядке, т.е. для достижения запланированного результата не требуется никаких дополнительных действий и ресурсов (бюджетных средств). Публичный характер сервисов и их социальная направленность предполагает, что к ним должен быть обеспечен равный доступ для всех категорий потребителей. Здесь нельзя допускать свободной конкуренции потребителей за сервис, как это принято в коммерческой сфере, иначе самые обездоленные и нуждающиеся могут оказаться аутсайдерами в конкурентной борьбе и не получить обслуживания. Ситуацию, когда более обеспеченная часть нуждающихся потребляет большую долю благ от социального обслуживания, будем именовать асимметричным потреблением («богатые становятся богаче, бедные – беднее»), а использование сервиса не той категорией, для которой он был установлен, – нецелевым потреблением. Первые три раздела гида посвящены описанию социальных сервисов, их целей, форм и критериев предоставления. Эти разделы помогут на начальной стадии изучения конкретного сервиса для выявления возможных административных барьеров, проблем в эффективности обслуживания, нецелевом и асимметричном потреблении. В следующем разделе описаны виды административных барьеров. Его можно использовать для того, чтобы лучше понять характер возможных препятствий и определить страдающие группы потребителей. Если сделанных предположений недостаточно и требуется получить более достоверные данные о барьерах, то рекомендуется воспользоваться с разделом о методах исследования барьеров. Это поможет выбрать метод, наиболее подходящий при исследовании конкретного сервиса, целевой группы потребителей и общей цели проекта, реализуемого НКО для устранения барьеров. В зависимости от результатов исследования некоммерческие организации могут попытаться уменьшить существующие барьеры, используя информацию из последнего раздела гида. Он поможет выбрать наилучший метод, подсказать, среди кого искать потенциальных союзников и как спланировать кампанию. Возьмем умозрительный пример: некая организация заинтересовалась административными барьерами при предоставлении бесплатных лекарств для страдающих гемофилией. Исследуя цели сервиса, можно сделать вывод, что он призван компенсировать недостаточный доход больных, т.к. для поддержания жизни при гемофилии необходимы значительные средства. Отсюда следует, что данный сервис будет эффективным, если критерий его предоставления устанавливается на основе действительной нуждаемости, а не косвенно. В случае с гемофилией наличие заболевания предопределяет необходимость постоянного приема лекарств, так что критерий выбран правильно. Обслуживание в форме предоставления товаров, возможно, сопровождается барьером в виде низкой полезности для потребителя: серди предоставляемых лекарств могут оказаться индивидуально неэффективные или даже непереносимые. Предположив о дефицитности сервиса и изучив раздел года о видах барьеров, можно сделать вывод о вероятном присутствии следующих барьеров: недостаток информации, свободная конкуренция, меры по ограничению спроса, коррупция, нерегулярное оказание сервиса. Дополнительная информация о том, что имеется всего один пункт обслуживания на всю область, подскажет нам, что для части потребителей очень существенным барьером может быть транспортная недоступность. Далее необходимо выбрать подходящий метод исследования, обратившись к главе о методах исследования. Лучшим вариантом может стать опрос некоммерческих организаций, если существует объединение страдающих гемофилией или их проблемами постоянно занимается организация близкой направленности. Если такой организации нет, то можно совместно использовать наблюдение, испытание и опрос работников. Опрос посетителей в пункте оказания сервиса вряд ли эффективен, т.к. гемофилия достаточно редкая болезнь и в течение дня посетителей будет не очень много. По результатам исследования может быть выбран метод ликвидации барьеров, например, улучшение информирования потребителей (справочный телефон) и организация дистанционного оказания сервиса – высылка живущим вне областного центра лекарств почтой. Эти меры также позволят снизить асимметричность потребления из-за высоких барьеров транспортной недоступности. 2. Цели предоставления сервисов Обычно в нормативных документах цель социального обслуживания явно не указывается. Это создает иллюзию эффективности и общественной полезности всех без исключения сервисов. Многие сервисы, будучи созданными для определенной цели, в процессе многолетних изменений перестают ей соответствовать, но продолжают существовать. Желательно, чтобы цель каждого сервиса была четко и недвусмысленно сформулирована, что позволило бы оценивать эффективность сервиса и степень достижения им поставленной цели. 2.1. Выравнивание доступности сервиса для всех потребителей Описание Существуют категории потребителей, объективно лишенных возможности получить сервис тем способом, которым его получают основная часть населения. Например, для кормящей матери причиной тому может быть её ограниченная мобильность, а для слепого человека - невозможность полноценного получения информации. Для таких групп населения создаются специализированные социальные сервисы или организуются особые условия предоставления стандартных сервисов. Иногда такое обслуживание является альтернативой получению благ в коммерческих структурах, которыми пользуется основная часть населения. Примеры Специализированные отделы для диабетиков в продуктовых магазинах. Внеочередное обслуживание инвалидов, не имеющих возможности по медицинским показаниям долго ждать своей очереди. Светофор со звуковым сигналом для слепых. Бесплатный слуховой аппарат для слабослышащих. Специальные автомобили для инвалидов. Эффективность Доступность сервиса действительно выравнивается в случае, если целевая группа очерчена достаточно четко и критерий отнесения к ней основан не на статусе потребителя (ветеран ВОВ и пр.), а отражает ограниченные возможности потенциальных потребителей (слепой, инвалид-колясочник и т.п.). 2.2. Компенсация недостаточного дохода, перераспределение благ Описание Реализация большинства конституционных прав граждан связана с наличием определенного уровня доходов, ведь для реализации, например, права на бесплатное образование все равно нужно иметь источник дохода, за счет которого будут покрываться расходы на проживание, питание, книги и канцтовары. Низкий доход не позволяет гражданину самостоятельно обеспечивать себе уровень жизни, который общество считает минимально допустимым. Государство через налоги и социальные сервисы перераспределяет блага среди различных групп населения. Основными потребителями в таком перераспределении являются малоимущие слои населения. Законодательство РФ в большинстве случаев использует косвенное определение малоимущих слоев, когда малоимущими априори считаются пенсионеры, ветераны, инвалиды, реабилитированные и прочие социальные группы. Такое определение малоимущих имеет под собой объективную основу, т.к. инвалид, конечно, имеет меньше возможностей для получения дохода, однако конкретный инвалид вполне может быть и миллионером. Примеры Бесплатные лекарства для малообеспеченных. Жилищная субсидия для малоимущих. Бесплатное среднее образование. Льготное выделение автомобиля инвалиду. Эффективность Компенсация недостаточного дохода возможна, если критерий нуждаемости устанавливается не на основе официальных источников (справки о доходах и т.п.), а путем изучения действительной нуждаемости (обследование условий проживания и пр.). Косвенное определение нуждаемости через принадлежность к одной из групп населения (пенсионеры, молодежь и пр.) приводит к высокому уровню нецелевого потребления, усиливает асимметрию и увеличивает разрыв в реальном потреблении благ. 2.3. Стимулирование отдельных направлений активности Описание Социальные сервисы могут быть направлены на активизацию определенных форм социальной активности населения. Наибольшее распространение получили сервисы, направленные на стимулирование учебы, увеличение рождаемости, поддержку материнства и детства. Примеры Декретный отпуск. Пособие на детей. Стипендия успевающим студентам. Именные стипендии школьникам-победителям предметных олимпиад. Эффективность Стимулирование активности действительно происходит, если есть четкое описание результатов деятельности, которые ведут к предоставлению сервиса. Нецелевое потребление возможно в случае имитации деятельности. 2.4. Возмещение вреда Описание Существующая система социальных сервисов предусматривает множество вариантов предоставления льгот и компенсаций, возмещающих реальный или потенциальный вред имуществу, жизни и здоровью пострадавшим от репрессий 30-х годов, ликвидации техногенных катастроф или стихийных бедствий. Гражданским законодательством установлен общий порядок индивидуального расчета возмещения вреда, который должен применяться во всех случаях, и позволяет подходить к расчету компенсации индивидуально с учетом размера нанесенного вреда. Однако этот порядок не применяется и заменяется недифференцированной системой сервисов, в основном в виде льгот. Это нивелирует различия между пострадавшими, в результате чего для одних людей возмещение не покрывает нанесенный вред, а другие за счет возмещения существенно обогащаются. Примеры Компенсация проезда репрессированных на железнодорожном транспорте. Ежемесячная выплата чернобыльцам на приобретение продовольственных товаров. Бесплатное предоставление угля семьям погибших на угледобывающих предприятиях. Эффективность Нецелевое потребление в явном виде отсутствует (возмещение выплачивается действительно пострадавшим), однако недифференцированный подход приводит к сильно асимметричному потреблению: люди, получившие более серьезные повреждения здоровья, встречают больше препятствий и имеют меньше возможностей получать сервис (прикованные к постели не могут пользоваться льготным проездом по железной дороге), поэтому потребляют его в меньшем объеме по сравнению с теми, кто получил незначительные повреждения. 2.5. Награда Описание Сервисы часто оказываются не нуждающимся, а достойным - достигшим выдающихся результатов или высоких постов, отмеченным за те или иные заслуги. Предоставление сервисов для этих групп является ни чем иным, как дополнительной наградой. Примеры Бесплатное изготовление зубных протезов ветеранам боевых действий. Специальные конверты ветеранам ВОВ для бесплатной пересылки поздравлений. Эффективность Такие сервисы действуют как эффективная награда, однако их предоставление размывает целевую направленность системы социального обслуживания, т.к. предоставляются они без учета нуждаемости. 3. Формы социального обслуживания Форма социального обслуживания во многом определяет виды административных барьеров, сопровождающих получение потребителем социального сервиса. Одни барьеры возникают с неизбежностью, другие могут возникнуть при наличии дополнительных предпосылок. Форма сервиса также во многом предопределяет степень нецелевого и асимметричного потребления и может сдерживать эффективность социального обслуживания. Замена одной формы на другую может коренным образом изменить доступность и эффективность сервиса, при этом бюджетные расходы не увеличатся, а могут даже сократиться за счет уменьшения нецелевого потребления. 3.1. Выплата денежных средств Описание Денежные средства выплачиваются потребителю, подходящего под критерии предоставления обслуживания, в виде наличных средств или путем перечисления на счет в банке без каких-либо дополнительных условий. Специфические административные барьеры Сложная процедура: выплата бюджетных средств строго регламентирована, сопряжена с необходимость оформления множества документов и жестко контролируется. Отсутствие сопутствующих сервисов: может потребоваться копирование документов, открытие счета в банке, нотариальное оформление доверенности. Примеры сервисов Стипендия. Пособие по безработице. Пособие на детей. Эффективность Положительным моментом для потребителей является большая гибкость в использовании полученных средств (возможность более рационального использования денег, добавления собственных для получения более качественного обслуживанию и т.п.). Такая универсальность одновременно приводит к высокому спросу на данную форму сервиса со стороны нецелевых потребителей. Существуют группы потребителей, которым выдача наличных денежных средств нежелательна: потребитель может использовать средства не по их предполагаемому назначению (пособие на ребенка в малообеспеченной семье с родителями-алкоголиками). Размеры выплат обычно устанавливаются законодательством или в твердой сумме, или в привязке к минимальному размеру оплаты труда. Ежегодная индексация в связи с общей инфляцией или изменением уровня цен на соответствующий перечень товаров и услуг не производится, и со временем полезность сервиса для потребителей сильно снижается. Потребители склоняются в пользу натуральных форм (выдача товаров и предоставление услуг), более защищенных от инфляции, поэтому размер денежных выплат должен или периодически пересматриваться или индексироваться. 3.2. Оплата за потребителя Описание Денежные средства не выплачиваются потребителю, а перечисляются обслуживающей его организации. Как вариант может использоваться ваучер (талон, направление или иной документ), предъявителю которого сервис предоставляется бесплатно или по льготной цене. Для данной формы, в отличие от выдачи товаров и оказанию услуг, присущ относительно свободный выбор потребителем контрагента (организации, предоставляющей сервис). Если у потребителя достаточно альтернатив, то обслуживающие организации постоянно конкурируют за потребителя, что приводит к повышению качества, лучшему удовлетворению его требований и увеличению полезности сервиса при сохранении расходов бюджета. Специфические административные барьеры Сложная процедура: потребитель вынужден взаимодействовать оказывающей сервис организацией и с оплачивающей его. Несогласованность действий разных учреждений. и с Примеры сервисов Жилищная субсидия. Талон в парикмахерскую. Эффективность Оплата за потребителя может с успехом применяться вместо выплаты денежных средств, если необходимо обеспечить целевое использование этих средств получателем (выплаты для обеспечения потребностей детей, живущих в социально неблагополучных семьях). В то же время оплата за потребителя предпочтительнее выдачи товаров и оказания услуг, т.к. позволяет повышать полезность сервиса для потребителя за счет включения механизмов рыночной конкуренции. 3.3. Компенсация ранее произведенных расходов Описание Потребитель может самостоятельно произвести расходы, а затем предоставить платежные и иные документы и получить денежную компенсацию. Деньги выплачиваются, если расходы имели установленный нормативным актом целевой характер и представлены все необходимые документы. В некоторых случаях может быть установлена верхняя граница суммы компенсации или определено допустимое качество, например, проезд по железной дороге только в плацкартном вагоне. Специфические административные барьеры Потенциальный барьер из расходов. Отсутствие информации: все нюансы предоставления компенсации нужно знать заранее, до расходования собственных средств. Несогласованные действия разных учреждений: предоставляющая компенсацию организация может предъявлять к расходным документам дополнительные требования, не соблюдаемые теми, кому оплачены деньги. Примеры сервисов Компенсация студентам 50% стоимости проезда к месту жительства и обратно один раз в год. Эффективность Минимальное нецелевое использование при высокой асимметричности потребления: бедные потребляют меньший объем, чем богатые, которые в состоянии произвести большие расходы за счет собственных средств и затем получить большую компенсацию. 3.4. Предоставление вещей и оказание услуг Описание Потребителю предоставляются товары или оказываются услуги на льготной или бесплатной основе. Обычно устанавливается периодичность получения обслуживания отдельным потребителем (один раз в месяц, квартал или год). Сервис может оказываться или специализированными организациями (органы соцзащиты), или по договору в обычных местах предоставления (магазины, пункты бытового обслуживания). Потребитель имеет крайне ограниченный выбор: ему указывается пункт обслуживания и товар (услуга), которую он может получить. Специфические административные барьеры Низкая полезность: потребитель не может подобрать необходимую ему вещь (услугу) по размеру или иным параметрам, ассортимент чрезвычайно ограничен. Примеры сервисов Бесплатный проезд в транспорте. Бесплатные обеды для бездомных. Бесплатная подписка на газету. Эффективность Предоставляемые товары и оказываемые услуги обычно относятся к низкому (реже – к среднему) уровню качества, поэтому для выдачи товаров и оказания услуг не очень характерно асимметричное и нецелевое потребление. Однако оно может быть высоким при оказании услуг, потребляемых всем населением (проезд в транспорте). Невысокая полезность для потребителя может компенсироваться полной защитой от инфляции, т.к. товар или услуга предоставляются в установленном размере независимо от уровня цен. 3.5. Предоставление приоритета Описание Некоторым категориям потребителей массового сервиса оказывается приоритетное обслуживание - внеочередное, в специальных условиях или по особым правилам. Приоритет обычно не сопровождается льготами, т.е. не предлагается снижение цен, однако за те же деньги может быть предоставлен больший объем товаров или услуг, либо сопутствующий дополнительный сервис (детские коляски не учитываются при взвешивании багажа авиапассажиров). Специфические административные барьеры Недостаток информации: приоритетные категории потребителей могут не знать о своих правах. Низкая полезность: в отсутствие дефицита практическая польза от внеочередного обслуживания резко падает. Примеры сервисов Внеочередное обслуживание ветеранов ВОВ. Первоочередное предоставление мест в детских дошкольных учреждениях детям-инвалидам. Эффективность При высокой дефицитности сервиса предоставление приоритета может также потерять смысл, т.к. среди внеочередников образуется своя очередь, а иногда и несколько очередей по разным основаниям (ветераны, инвалиды, матери-одиночки и т.п.). Распределение обслуживания между очередями обычно не формализовано и зависит от чиновника, что рождает коррупцию. Данная форма оказывается эффективной при предоставлении сервисов как награды, т.к. нецелевое и асимметричное потребление не оказывает заметного негативного воздействия на общество. 4. Критерии предоставления сервисов Критериями предоставления сервиса являются установленные в нормативных актах условия, которым должен удовлетворять потенциальный потребитель сервиса, чтобы иметь право на его получение. От критерия во многом зависит уровень возможного нецелевого и асимметричного потребления. Нечетко сформулированные, косвенно определяемые или широко трактуемые критерии ведут к снижению эффективности сервиса, дефициту и высокой конкуренции потребителей. Необходимо стремиться к тому, чтобы критерий не позволял пользоваться сервисом тем потребителям, для которых этот сервис не предназначен, но в то же время не был слишком жестким и не препятствовал действительно нуждающимся в получении благ. В каждом конкретном случае необходимо находить компромисс с учетом имеющихся в распоряжении ресурсов (более либеральные критерии требуют больших бюджетных расходов). 4.1. Официальный доход Описание Для решения вопроса о праве на получение сервиса потенциальному потребителю предлагается предоставить справки о своем доходе (или совокупном доходе семьи). Если уровень его дохода или среднего дохода члена его семьи ниже установленного нормативным актом уровня, то он получает обслуживание. Достоинства Критерий является объективным, т.е. не зависит от субъективных оценок чиновника, гражданин имеет право оспорить решение об отказе в получение сервиса. Недостатки Существующая в России система трудовых отношений в частном секторе в основном построена на неофициальных выплатах, которые не учитываются в официальном доходе работника. Для высокооплачиваемых специалистов неофициальные доходы даже более характерны, чем для беднейших слоев населения, где большинство работников старых крупных предприятий получают невысокие, но на 100% официальные зарплаты. Существуют категории не работающих граждан (рантье и т.п.), доходы которых согласно налоговому законодательству не учитываются в налоговых органах, поэтому эти люди легко проходят такую формальную проверку на низкий доход. 4.2. Обследование условий проживания Описание Решение о праве на получение сервиса принимается уполномоченным работником или комиссией по итогам обследования условий проживания претендента. Обследование производится с выездом на место жительства изучается обстановка квартиры, наличие домашнего имущества, проводятся беседы с домочадцами. Достоинства Место и условия проживания гораздо точнее характеризуют степень нуждаемости, чем официальные сведения. Невероятно, чтобы обеспеченный человек имел нищенское жилье, дом гораздо точнее соответствует уровню жизни, чем что-либо иное. Одежду или автомобиль легче сменить, чем обстановку дома, в которой человек проводит значительную часть жизни, и которая несет отпечаток его достатка и уровня жизни. Этот критерий практически исключает возможность предоставления сервиса не нуждающемуся человеку. Недостатки Проверка основана на сравнительных и субъективных оценках, из-за чего гражданину практически невозможно доказать свое право на получение сервиса, в т.ч. в суде. Более предпочтительным вариантом является суммарная оценка объективных показателей качества жизни по утвержденному перечню (наличие холодильника, телевизора, количество и возраст мебели, срок последнего ремонта и т.п.). 4.3. Принадлежность к группам с ограниченным доступом к сервису Описание Обслуживание предоставляется всем людям, принадлежащим к некоторой, объективно существующей группе с ограниченным доступом к сервису. Под объективно существующей надо понимать группу, принадлежность или не принадлежность к которой может быть чем-то доказана. Таким доказательством в подавляющем большинстве случаев является некий государственный учет (инвалидов, малообеспеченных, детей и пр.). Группа имеет ограниченный доступ к сервису, если все ее члены имеют меньше возможностей получить сервис или для них это сопряжено с дополнительными трудностями и расходами. Понятно, что все инвалиды сталкиваются с дополнительными трудностями, а вот среди работников прокуратуры большинство совершенно нормальных людей, пусть некоторые и имеют меньше возможностей обслуживания, хотя бы в силу загруженности работой. Правильному определению группы помогает четкая формулировка характера препятствия (недостаток денег, ограниченные физические возможности). Достоинства Правильное определение групп с действительно ограниченным доступом к сервису решает проблему выравнивания возможностей, исключает конкуренцию потребителей за сервис и уменьшает нецелевое потребление. Недостатки Такие группы обычно малочисленны, а организация специальных сервисов для небольших групп населения сдерживается экономической невыгодностью таких решений. Однако высокая единичная стоимость обслуживания в малых объемах обычно все же выгоднее для бюджета, чем массовое оказание той же услуги широким слоям населения. Негативные эффекты возможны только при ошибках в определении групп (включение групп, не все члены которых имеют ограничения доступа). 4.4. Статус, не связанный с доступностью сервисов Описание Предоставление сервисов по статусу, не связанному с доступностью сервисов, очень широко применяется законодательством. Статус может быть основан на возрасте (пенсионер), заслугах (участник ВОВ, ветеран труда и пр.) и прочих признаках (репрессированный, родитель и пр.). Достоинства Нет. Недостатки Статус обычно никак не коррелирует с нуждаемостью: в городском транспорте совсем не редкость встретить здоровых, работоспособного возраста мужчин, едущих бесплатно по некоторому профессиональному удостоверению. Возникнет нецелевое потребление, превышение спроса над предложением и ожесточенная конкуренция потребителей. 4.5. Самостоятельное отнесение к потребителям сервиса Описание Редко встречающийся критерий предоставления сервиса, когда его может получить каждый, кто считает себя нуждающимся в нем. Примером может быть раздача бесплатного питания для бездомных. Фактически здесь отсутствуют какие-либо критерии, но для эффективности такого сервиса должно соблюдаться несколько условий: качество сервиса должно быть невысоким, использование сервиса должно понижать общественный статус его потребителей или должны присутствовать иные морально-этические ограничения, чтобы исключить высокий спрос. Достоинства Сервис получают действительно нуждающиеся, те, для кого проблема выживания стала более острой, чем сохранение их общественного статуса. Недостатки Ограниченно применим. морального вреда. Сопровождается нанесением потребителям 5. Виды административных барьеров Цель описать все возможные барьеры не ставилась, поскольку виды барьеров могут быть бесконечно разнообразными. Сделана попытка некоторой классификации административных барьеров с указанием основных отличий их друг от друга. Для каждого вида барьера выделены страдающие группы и характерные жалобы потребителей, по которым можно быстро сделать вывод о возможном присутствии некоторых видов барьеров. Описание жалоб и страдающих групп носит приблизительный характер. По каждому виду барьера оценена возможность асимметричного потребления. 5.1. Недостаток информации Описание Потребителям трудно или невозможно своевременно получить всю необходимую информацию, в результате чего они или не могут получить сервис (не знают о его существовании, не знают куда обратиться), или тратят слишком много времени (приходят несколько раз, потому что им не сообщили сразу весь список необходимых документов), или даже терпят убытки (неправильно оформляют документы о своих расходах для получения компенсации) Негативное влияние на потребителей оказывает недостаток информации по всем аспектам получения сервиса: условия предоставления, необходимые документы, время работы, номера телефонов, схема проезда и т.п. Характерные жалобы Нет информации, в частности нет объявлений и иной печатной информации, поэтому приходится постоянно спрашивать. Невозможно с самого начала получить всю информацию. Необходимую информацию приходится собирать из разных источников. Узнать некоторые нюансы можно только от человека, полностью прошедшего весь путь до получения сервиса. Страдающие группы Малообразованные. Не имеющие опыта общения с властными структурами. Асимметричное потребление Более интегрированные во власть и более образованные легче получают необходимую информацию и проще получают обслуживание. 5.2. Территориальная, транспортная недоступность Описание Для потребителей представляет трудность добраться до пунктов обслуживания: пунктов может быть мало, каждый из них обслуживает очень большую территорию, пункты расположены вдали от транспортных развязок, их трудно отыскать, к ним редко ходит транспорт. Наконец, для части потребителей, например, инвалидов, недоступность может выражаться в отсутствии специальных средств. Остроту барьер приобретает из-за чрезвычайно распространенного, но необоснованного требования личного присутствия. По законодательству для совершения большинства действий, необходимых для получения обслуживания, достаточно простой доверенности, никем не заверенной, но такие доверенности не принимаются. Характерные жалобы Трудно добраться. Неудобное расписание транспорта. Требуется личное выполнение самых незначительных действий. Страдающие группы Сельские жители, люди инвалиды-колясочники и пр.). с ограниченными возможностями (слепые, Асимметричное потребление Жители крупных городов потребляют значительно больший объем сервиса, оказываемого рядом с ними, чем жители глубинки. Имеющие автомобиль испытывают меньше трудностей с проездом. 5.3. Недоступность во времени Описание Потребители не имеют достаточно времени для получения сервиса или сервис оказывается в тот период, когда потенциальные потребители заняты (работа, учеба и пр.). Характерные жалобы Поздно открывается и рано закрывается. Не работает в выходные и вечером. Сложный или изменяющийся график работы. Страдающие группы Работающие (особенно отдаленных мест. на нескольких работах), учащиеся, жители Асимметричное потребление Менее обеспеченные вынуждены устраиваться на вторую (вечером) или даже третью (по выходным) работу, поэтому у них меньше свободного времени для получения сервиса. 5.4. Сложная процедура Описание Потребители не могут разобраться и исполнить сложные и запутанные процедуры получения сервиса. Полная процедура может быть описана не в одном нормативном акте, а складываться из множества актов различных ведомств, разобраться в хитросплетениях которых трудно даже юристу. Характерные жалобы С одного раза невозможно понять и выполнить все требования. Необходимо много раз обращаться за помощью. Постоянно требуются пояснения и консультации. Страдающие группы Малообразованные. Не имеющие опыта общения с властными структурами. Асимметричное потребление Более обеспеченные легче исполняют запутанные требования закона, т.к. они имеют больше опыта, полученного в собственном бизнесе, управлении и иной деятельности. 5.5. Отсутствие процедуры Описание Потребитель не может выяснить, как нужно действовать, чтобы получить обслуживание. Единая процедура отсутствует, различные действия потребителей могут привести к успеху, однако невозможно заранее узнать какие именно. Потребители вынуждены использовать метод проб и ошибок. Особенно болезненная ситуация возникает, когда процедура постоянно меняется и не пригодны советы успешно получивших сервис. Характерные жалобы Противоречивая информация. Следование советам уже получивших сервис не приводит к ожидаемым результатам. Взятки и коррупция. Страдающие группы Малообразованные, неграмотные, не владеющие языком. Сильно занятые. Ограниченные в возможностях. Не интегрированные в общество, плохо ориентирующиеся в современной жизни. Асимметричное потребление В отсутствие процедуры приоритет получают потребители со связями во власти или имеющие возможность дать взятку за успешное решение вопроса. Отсутствие процедуры почти 100% ведет к коррупции. 5.6. Несогласованные действия разных учреждений Описание В оказании сервиса задействованы несколько организаций, которые действуют не согласованно и даже противоречиво. Например, одно учреждение требует от потребителя заверенную круглой печатью справку другой организации, но такие справки там подписывает только инспектор, а круглая печать ставится только на подпись директора, т.е. справку требуемого вида невозможно получить. Административный барьер в виде несогласованности действий почти всегда возникает на первом этапе создания нового сервиса. Характерные жалобы Чиновники не могут никак договориться. Приходится по несколько раз ходить между двумя учреждениями, пока добьешься необходимых документов. Страдающие группы Малообразованные, неграмотные, не владеющие языком. Сильно занятые. Ограниченные в возможностях. Не интегрированные в общество, плохо ориентирующиеся в современной жизни. Асимметричное потребление Первыми за получением нового сервиса обращаются наиболее нуждающиеся, которые и несут на себе все бремя согласования действий разных учреждений. Несогласованные интегрированные во власть. действия менее болезненно преодолевают 5.7. Неисполнение законодательства Описание При оказании сервиса не соблюдаются требования законодательства, нарушаются права граждан, получающих социальное обслуживание: ограничивают в доступе к сервису, требуют дополнительные документы, не соблюдают сроки и пр. Однако еще большую проблему представляет собой отсутствие в нормативных актах описания этих прав (нет сроков, нет исчерпывающего списка оснований отказа и пр.) Характерные жалобы Жалобы могут вообще отсутствовать, т.к. основная масса потребителей не знает нормативных актов и не догадывается об их нарушении. Страдающие группы Малообразованные, неграмотные, не владеющие языком. Не интегрированные в общество, плохо ориентирующиеся в современной жизни. Асимметричное потребление Более образованные и лучше интегрированные во власть чаще знают о своих правах и более успешно их защищают. 5.8. Субъективные критерии предоставления Описание Решение о предоставлении сервиса принимается отдельным чиновником, который может иметь личные предпочтения и предубеждения, поэтому вероятно дискриминация групп потребителей на основе субъективного мнения чиновника о них. Характерные жалобы Не понятно, почему было отказано в получении сервиса. Страдающие группы Несимпатичные. Опасные для окружающих. Асимметричное потребление Вызывающий симпатию человек легче добьется своего, чем грязный бомж, поэтому самые отверженные и нуждающиеся слои могут быть отлучены от сервиса при высокой доле субъективизма в решении вопросов его предоставления. 5.9. Свободная конкуренция потребителей Описание В условиях дефицита сервиса его потенциальные потребители вынуждены конкурировать друг с другом. В свободной конкуренции побеждает сильнейший, в то время как сервисы в основном нацелены на поддержку обездоленных и нуждающихся. Характерные жалобы Очереди. Страдающие группы Различные. Асимметричное потребление Основная доля благ получатся наиболее успешными потребителями: имеющими время, деньги, здоровье и иные преимущества для преодоления всех трудностей. 5.10. Потенциальный барьер из расходов Описание Потенциальный барьер возникает тогда, когда потребителю приходится производить расходы за свой счет до получения сервиса, которые впоследствии возмещаются полученными благами. Не все потребители в состоянии произвести эти расходы. Сервис в форме компенсации всегда сопровождается потенциальным барьером, однако и другие виды обслуживания могут его создавать за счет сопутствующих расходов (копирование документов, совершение поездок и т.п.) Характерные жалобы Отсутствие денег для совершения необходимых действий. Страдающие группы Малообеспеченные. Асимметричное потребление Более обеспеченные граждане без труда преодолевают потенциальный барьер и получают еще больше благ от сервиса, а малообеспеченные или совсем лишаются доступа к сервису или получают его в меньшем объеме, если объем сервиса зависит от произведенных расходов (компенсация). 5.11. Меры по ограничению спроса Описание Организации, оказывающие крайне дефицитный сервис, часто предпринимают меры к искусственному ограничению потока желающих. Эти меры обычно представляют собой один из барьеров другого вида: сокрытие информации, ограничение времени работы, усложнение процедуры. Однако меры могут быть и более изощренными и нетривиальными, например, потребители могут сталкиваться с грубостью и унижениями, из-за чего часть потребителей отказывается от попыток получить сервис. Характерные жалобы Специально создает трудности для потребителей. Страдающие группы Различные. Асимметричное потребление Зависит от конкретных видов ограничений. 5.12. Отсутствие сопутствующих сервисов Описание Для получения основного сервиса может требоваться наличие некоторых других: банковских и нотариальных услуг, ксерокопирования, почты или специального медицинского обследования. Если эти сервисы недоступны потребителю, то он не может получить и основной сервис. Основная масса потребителей, страдающих от отсутствия сопутствующих сервисов, проживает вне областных и районных центров в небольших населенных пунктах, где функционирование обычных для крупных городов государственных и коммерческих сервисов (почта, налоговая, фотография, нотариус и пр.) экономически невыгодно. Характерные жалобы Очень трудно или невозможно выполнить фотографию, копии документов, взять справку. необходимое: сделать Страдающие группы Живущие в отдаленных местах. Асимметричное потребление Легкий доступ к «благам цивилизации», а значит большие возможности для повышения благосостояния и удовлетворения потребностей, сопровождается и более легким доступом к обслуживанию, от чего неравенство только усиливается. 5.13. Коррупция, взятки Описание Коррупция становится серьезным препятствием, когда процедура оказания сервиса не очень жесткая, многое зависит от решения чиновника, а потребители или плохо знают свои права, или боятся их защищать, или их права вообще не определены законодательством. Характерные жалобы Без объяснений отказывают в доступе к сервису, в то же время кто-то получает его без каких-либо видимых проблем. Страдающие группы Малоимущие Асимметричное потребление Более обеспеченные потребители имеют финансовые возможности для дачи взяток, и как следствие получают больше благ от сервиса. 5.14. Нерегулярное оказание Описание Сервис может оказываться нерегулярно, и потребители не могут узнать, когда нужно обратиться, чтобы его получить. Большую часть времени в этом случае потребителям отказывают в обслуживании по различным причинам: отсутствие финансирования, нет разрешений, специалистов и пр. Но в те периоды, когда сервис работает, видимых признаков превышения спроса над предложением нет: все обратившиеся достаточно легко получают обслуживание. Характерные жалобы Когда ни обратишься – всегда не работает. Невозможно узнать, когда поступит финансирование, придет разнарядка и пр. Страдающие группы Одинокие, не интегрированные во власть. Асимметричное потребление Более интегрированные во власть, знакомые работников могут оперативно узнавать о возобновлении обслуживания. Малоимущие, как правило, не имеют даже телефона, не говоря уж об «инсайдерах» в органах власти, поэтому не в состоянии вовремя получить информацию. 5.15. Низкая полезность, небольшой объем Описание Польза, получаемая потребителем от сервиса, может быть низкой или даже не превышать затрат на его получение. Под полезностью в данном случае понимается не столько денежная составляющая, сколько комплексная оценка потребителем полезности: соотношение выгод и затрат (денег, времени, сил, нервов и пр.) Такая оценка, несомненно, носит субъективный характер, и в любом случае какая-то часть потребителей будет оценивать сервис как бесполезный, но доля недовольных не должна быть велика. Приемлемый уровень установить невозможно, но уже 5% низких оценок полезности должен сопровождаться анализом причин. В ряде случаев разовый объем сервиса недостаточен для получения результата, например, бесплатная месячная доза лекарства имеет нулевую полезность, если для излечения нужно принимать его полгода, а собственных средств для покупки недостающего количества нет. Характерные жалобы Ради столь незначительных благ не стоит и собирать справки. Сервис приходится получать периодически (переоформлять), потому что невозможно сразу получить необходимый объем. Страдающие группы Малообеспеченные. Асимметричное потребление Данный барьер обычно препятствует асимметричному потреблению, т.к. менее нуждающиеся, как правило имеют более высокие запросы по полезности и прекращают пользоваться сервисом уже тогда, когда для более нуждающихся полезность еще представляется достаточной. 5.16. Отсутствие индивидуального подхода Описание Сервис не имеет вариантов, предоставляется всем в одном виде, не может быть легко подстроен под нужды конкретного получателя. Потенциальные потребители вынуждены или приспосабливаться под типовой вариант, или отказываться от обслуживания. Необходимость индивидуального подхода может быть обоснована как общезначимым правом человека иметь выбор, так и жизненной потребностью: ребенку-диабетику опасно давать стандартный новогодний подарок. Характерные жалобы Небольшой выбор. Отказ от получения сервиса из-за того, что он не подходит. Страдающие группы Различные. Асимметричное потребление Удовлетворение потребностей стандартным образом стоит всегда дешевле их удовлетворения при наличии индивидуальных ограничений: костюм на стандартную фигуру всегда дешевле обходится, чем на нестандартную. Вынужденный отказ нуждающихся с индивидуальными ограничениями делает их еще более обездоленными, по сравнению со «стандартными» потребителями. 6. Методы исследования барьеров К выбору метода исследования барьеров необходимо подходить очень обдуманно: неправильный метод может показать отсутствие барьеров, хотя они являются существенным препятствием для части потребителей. Например, опрос среди получивших сервис при его высокой дефицитности дает совершенно иную картину, нежели опрос среди нуждающихся, а опрос посетителей в присутствии работников обслуживающей организации даст более благодушную картину чем опрос наедине. 6.1. Опрос посетителей Описание Опрос посетителей проводиться в месте оказания сервиса, или могут опрашиваться случайно выбранные люди при изучении сервиса, потребляемого подавляющим большинством населения (медицинское обслуживание, обмен паспортов и пр.). Опрос может проводиться как в виде интервью, таки путем заполнения анкеты. Для выявления качественных показателей (список барьеров) вопросы должны в основном носить открытый характер, т.е. не ограничивать варианты ответа предложенным списком («С какими из ниже перечисленных проблем Вы столкнулись при получении сервиса?»), а предполагать свободный ответ («Какие затруднения у Вас вызвало получение сервиса?»). Вопросы с вариантами ответов эффективны для получения числовых данных («70% потребителей не смогли воспользоваться сервисом из-за ограниченного времени его работы»). Достоинства Быстрый и легкий метод, не требующий от сборщиков информации специальных знаний. Статистические данные являются наглядным и убедительным доказательством необходимости ликвидации барьеров. Недостатки Необходимы навыки в составлении вопросника. Невозможно выявить специфические барьеры для малочисленных групп потребителей (инвалиды, кормящие матери и пр.). Потребители в пункте обслуживания склонны давать слишком эмоциональные оценки. Рекомендуемое применение Исследование основных барьеров, вызывающих сложности у большинства потребителей сервиса. 6.2. Опрос общественных объединений Описание Многие группы населения, являющиеся потребителями тех или иных сервисов, или представляющие собой возможные страдающие от барьеров группы, имеют свои общественные объединения: общество слепых, совет ветеранов, ассоциация выпускников детских домов, национальная община татар и пр. Эти общественные объединения могут уже обладать информацией о трудностях получения своими членами обслуживания или способны достаточно быстро ее собрать. Достоинства Можно выявить очень специфичные барьеры для крайне малочисленных групп населения (не владеющие русским языком, эпилептиков и пр.) Недостатки Информация поступает уже предварительно обработанной общественным объединением, поэтому может оказаться не вполне объективной. Рекомендуемое применение Выявление барьеров для малочисленных групп населения, очень редко попадающих в опрос посетителей сервисов. 6.3. Опрос работников обслуживающих организаций Описание Опрашиваются работники организаций, связанных с предоставлением сервиса: как те, кто непосредственно общаются с потребителями, так и руководящие работники. Вопросы не должны ставить под компетентность работников и эффективность работы организации. сомнение Достоинства Легко и очень полно выявляются проблемы, вызванные внешними причинами, а именно: законодательством и действиями других организаций. Достаточно достоверными могут быть сведения о спросе и предложении, а также формах конкуренции потребителей. Недостатки Практически не выявляются административные барьеры, связанные с недостатками работы обслуживающей организации. Рекомендуемое применение Быстро и удобно выявлять недостатки законодательства, а также несогласованность действий разных учреждений, территориальную, транспортную недоступность и сложность процедуры. 6.4. Натурное наблюдение Описание Данные о барьерах собираются путем наблюдения за оказанием сервиса в пункте обслуживания: общением потребителей и работников, изучения информации для посетителей, осмотра места и подходов к нему, выяснения времени работы, остроты конкуренции потребителей и прочего. Данные легче собирать по заранее составленной информационной карте, содержащей список собираемых сведений. Если сервис исследуется по доступности для специфической группы, то наблюдателей необходимо инструктировать об особенностях этой группы, чтобы они могли оценивать увиденное глазами представителя этой группы. Достоинства Наблюдение не зависит от готовности потребителей или работников организации сотрудничать с исследователями в получении информации. Наблюдение менее подвержено эмоциональным искажениям. Быстрый метод. Недостатки Наблюдатель оценивает увиденное субъективно, как представитель тех групп населения к которым он относится. Ему трудно оценивать доступность сервиса для иных групп населения. Единичное наблюдение, даже специально подготовленное, не может дать более объективную картину, чем статистические методы (опрос). Рекомендуемое применение Выяснение основных, мешающих всем барьеров при оказании массовых сервисов. Применяется при отказе потребителей и работников сотрудничать с исследователями. Эффективная экспресс-диагностика. 6.5. Пробное испытание Описание Для выяснения некоторых особенностей процедуры оказания сервиса используется доброволец, которому поручается попытаться получить обслуживание. Особо ценные результаты получаются, когда доброволец не принадлежит к типичным потребителям сервиса, например, является инвалидом, ребенком или плохо владеет русским языком. Достоинства Пробное испытание дает доказательства наличия барьера: документы, показания очевидцев, аудио и видеозаписи, которые могут быть использованы для преодоления барьера различными методами (изменение общественного мнения, давление на власти, судебные процессы). Недостатки Испытатель должен действительно иметь право на сервис и принадлежать к исследуемой группе потребителей, поэтому его трудно найти. Рекомендуемое применение Исследование барьеров для специфических, редких групп (слепые, глухие и пр.) 6.6. Исследование нормативной базы Описание Выявляются все нормативные акты, регулирующие оказание сервиса, и анализируются их положения на согласованность и наличие препятствий для получения сервиса. Достоинства Не требуется полевых исследований и многочисленной группы исследователей. Выявляются барьеры, существующие на всей территории действия нормативных актов, а не вызванные спецификой работы отдельного пункта обслуживания. Могут быть выявлены «белые пятна» законодательства, т.е. не урегулированные аспекты оказания сервиса. Это является основой для изменения и дополнения нормативной базы. Недостатки Необходим квалифицированный эксперт с юридическими знаниями и представлениями об административных барьерах. Не все нормативные акты, регулирующие сервис, включаются в общедоступные базы по законодательству. Выявляется лишь незначительная часть реально существующих барьеров. Рекомендуемое применение Проведение массовых кампаний против административных барьеров в социальных сервисах на большой территории. 6.7. Изучение выполнения требований законодательства Описание Выполнение требований законодательства может изучаться или на основе жалоб потребителей, или на основе собранных иными методами сведений о функционировании сервиса (опросы, наблюдение или испытание). Достоинства Не обязательно набирать статистику по нарушению законодательства, даже единичный известный случай нарушения показателен и может служить основой для прекращения нарушения в судебном или административном порядке, а также через создание общественного мнения. Недостатки Выявляется только один барьер- неисполнение законодательства. Требуется проведение большой работы по сбору информации о работе сервиса или жалоб потребителей. Рекомендуемое применение Изучение исполнения законодательства необходимо делать в публичных кампаниях против административных барьеров, т.к. может быть обеспечена результативность кампании, через прекращение нарушений посредством обращения в вышестоящие органы, прокуратуру или суд по каждому выявленному случаю нарушения прав потребителей сервиса. 6.8. Сравнение спроса и предложения Описание Соотношение спроса и предложения является показателем наличия ряда административных барьеров, вызванных дефицитностью сервиса: свободная конкуренция потребителей, коррупция, нерегулярное оказание и иные меры по ограничению спроса. Показатели спроса и предложения могут содержаться в официальной статистике, а при ее отсутствии могут быть качественно оценены одним из методов сбора информации (опрос или наблюдение). Достоинства Быстрое получение результата. Недостатки Дефицитность сервиса может скрываться в официальных документах. Рекомендуемое применение Экспресс-исследование, а также подготовительный этап более масштабного и полного исследования. 7. Страдающие группы 7.1. Малоимущие Основную трудность для малоимущего населения при доступе к сервису представляют прямые и косвенные расходы: оплата проезда, изготовление фотографии и пр. Положение усугубляется тем, что среди малоимущих гораздо ниже образовательный уровень и они хуже знают свои права и умеют их защищать. Учет малоимущих ведется различными учреждениями и существуют разные критерии отнесения к ним. 7.2. Одинокие Одиночество становится проблемой для получения сервиса, когда человек теряет не только личные связи, но и контакт с коллегами по работе, соседями. В этом случае ему не к кому обратиться за помощью, не у кого спросить совета. Обычно проблема одиночества как препятствия к получению обслуживания встает перед пенсионерами и инвалидами, а также перед жителями глухих деревень. Учет одиноких часто ведется органами местного самоуправления и органами социальной защиты. 7.3. Малообразованные, неграмотные, не владеющие русским языком Трудности данной категории в получении сервисов очевидны: ограниченные возможности в получении информации и отстаивании своих прав. Усложняет их положение то, что не существует никакого официального статуса, хотя бы косвенно связанного с данной группой, учет данной категории населения никем не ведется. 7.4. Сильно занятые В эту группу могут быть отнесены все, кто имеет мало возможностей выделить время на получение сервиса: работающие с ненормированном рабочим днем, работающие на нескольких работах, имеющие членов семьи, которых нельзя надолго оставлять одних (грудные дети, недееспособные, лежачие больные и пр.) Данная категория очень разношерстна, т.к. в нее относятся и очень успешные предприниматели, и еле сводящие концы с концами работающие на нескольких работах. 7.5. Живущие в отдаленных местах Законодатели при установлении правил обслуживания неосознанно ориентируются на возможности жителей городов, однако большая часть населения России живет в небольших городах и деревнях, от которых трудно добираться до немногочисленных пунктов обслуживания. Проблему для таких потребителей представляет как расходы на транспорт и коммуникации, так и сама возможность оказаться в нужное время в нужном месте. Территориальная оторванность почти обязательно сопровождается ограниченным доступом к информации, даже самого общего плана (законодательство). 7.6. Несимпатичные Естественно, что чиновнику приятнее общаться с ухоженным и красиво одетым человеком, чем с грязным и немытым. Именно поэтому работники сервисов неосознанно предоставляют преимущества симпатичным. Однако многие социальные сервисы направлены на поддержку именно тех людей, которые не могут себе позволить симпатично выглядеть из-за возникших в их жизни проблем. Барьеры перед несимпатичными не могут быть разрушены изменением правил и норм, для этого необходимо менять отношение работников, что сделать очень трудно. 7.7. Ограниченные в возможностях К данной категории относятся все инвалиды. Для них барьерами становятся в основном физические препятствия (лестницы для колясочников, перекрестки для слепых и пр.) Характер барьеров коренным образом зависит от имеющихся повреждений здоровья и их практически невозможно объединить. Для исследования лучше выбирать не просто категорию инвалидов, а инвалидов по определенным заболеваниям или травмам. Данная группа очень достоверно учитывается государством с подразделением на множество категорий. 7.8. Не интегрированные в общество, плохо ориентирующиеся в современной жизни Не имеющие опыта получения социального обслуживания, общения с властями, оформления официальных документов испытывают проблемы в тех, вопросах, которые у остальных не вызывают никаких затруднений. Данная категория очень размыта, ее представителей непросто вычленить из общей массы потребителей. Ее проблемы могут быть решены только специальной, более детальной, чем обычно информацией. 7.9. Не имеющие доступа к благам цивилизации К сожалению, не все блага цивилизации, такие как телефон, копировальный аппарат и даже банальная фотография, доступны для всех граждан. Значительная часть населения, проживающая вне крупных городов, с трудом может получить доступ к ним. Никакой официальной информации о доступности соответствующих сервисов не существует, поэтому данная категория и ее трудности остаются сне поле зрения органов власти. 7.10. Опасные для окружающих Несомненную опасность для окружающих представляют люди, зараженные инфекционными заболеваниями, например, туберкулезом, в связи с чем им трудно или невозможно получить некоторые сервисы. С такой же проблемой могут столкнуться больные хотя и неинфекционными, но смертельно опасными болезнями: СПИД, проказа и т.п. Под разными предлогами, иногда надуманными, данная категория лишается обслуживания, что вынуждает людей скрывать свою опасность для окружающих, тем самым подвергать их еще большему риску. 7.11. Ограниченные в свободе Заключенные, содержащиеся под стражей, больные в диспансерах не могут пользоваться услугами сервисов, которых они по законодательству не лишены. Основным барьером является необходимость личного присутствия. 8. Методы ликвидации барьеров 8.1. Проведение независимой экспертизы Сторонники НКО Ученые Контрагенты СМИ Законодательные и исполнительные органы власти Обслуживающие организации и их вышестоящие органы Ликвидируемые барьеры Различные. Методика Независимая экспертиза в основном направлена на привлечение внимания общественности и в особенности лиц, ответственных за принятие решений. Экспертиза может проводиться на основе любого метода исследования барьеров и касаться любого аспекта, важно только, чтобы результат ее не был интересным и нетривиальным. Можно рекомендовать получение количественных данных относительно всем известного явления – это всегда вызывает интерес. Например, общим местом стала проблема качества медицинских услуг и рассуждения на этот счет не привлекут ни чьего внимания. Но если провести опрос среди посетителей разных специалистов и опубликовать, что терапевтам не доверяет 50% больных, а стоматологам только 15%, то это будет долго цитироваться и анализироваться. Для проведения экспертизы было бы желательно привлечь признанных специалистов или хотя бы известных людей, честность которых не вызывает сомнений. Нежелательно, чтобы эксперты были каким-то образом связаны с властью. Идеальными кандидатурами являются ученый, общественный деятель или пенсионер - бывший специалист исследуемого учреждения. Результаты независимой экспертизы необходимо представить на общественно значимом мероприятии (круглый стол, дискуссия), в крайнем случае – на пресс-конференции, а также распространить в печатном виде среди СМИ, НКО, органов власти и контролирующих органов. При планировании экспертизы стоит сразу решить, какое будет продолжение после обращения внимания общественности на проблему: будут ли НКО добиваться изменения законодательства, или будут информировать потребителей, или выберут иной способ уменьшения административных барьеров. 8.2. Изменение нормативной базы Сторонники НКО. Депутаты. Обслуживающие организации и их вышестоящие органы Контрагенты Законодательные и исполнительные органы власти. Ликвидируемые барьеры Сложная процедура. Отсутствие процедуры. Несогласованные действия разных учреждений. Субъективные критерии предоставления. Потенциальный барьер из расходов. Низкая полезность, небольшой объем. Отсутствие индивидуального подхода. Методика Потребность в изменении законодательства может быть уже сформирована, но законодательство не меняется по той простой причине, что у депутатов не доходят до него руки, постоянно возникают более животрепещущие проблемы В этом случае достаточно подготовить проект нового нормативного акта или изменений в существующий и через заинтересованных депутатов внести его в законодательный орган соответствующего уровня. В некоторых случаях заинтересованность в изменении законодательства может проявлять сама обслуживающая организация. Тогда часть работы, например, подготовка проекта, может быть сделана силами ее работников. Если же принимающие решение лица не ощущают потребности в изменении законодательства, то НКО предстоит предварительно с помощью общественного мнения сформировать такую потребность. Тут может быть использован весь арсенал средств: независимые экспертизы, гражданские дискуссии, материалы СМИ и т.п. 8.3. Принуждение к исполнению инструкций Сторонники НКО. Потребители. Органы прокуратуры, представители президента, уполномоченные по правам человека и иные контролирующие органы. Органы местного самоуправления. СМИ. Суды. Контрагенты Обслуживающие организации и их вышестоящие органы Ликвидируемые барьеры Неисполнение законодательства. Несогласованные действия разных учреждений. Методика Возможны несколько вариантов принуждения к исполнению законодательства: – создание прецедентов восстановления прав отдельных пострадавших с обнародованием успешных результатов; публичные кампании по случаям массовых нарушений с созданием ярко выраженного общественного мнения. Прецедентный путь более подходит как долговременный и постоянно действующий способ. Для его реализации необходимо создание канала сбора жалоб потребителей: приемная по консультированию пострадавших, постоянная рубрика в СМИ и т.п. Взаимовыгодное сотрудничество по созданию такого канала НКО могут наладить с депутатами различного уровня, ведь депутаты так или иначе выдут прием граждан и получают множество жалоб, но не всегда имеют возможность отреагировать на них. В зависимости характера нарушения выбирается способ восстановления прав: обращение в вышестоящую организацию, в прокуратуру и иной контролирующий орган или в суд. Ход дела и его результаты обязательно освящаются в СМИ. Документы об успешном прецеденте (решение суда, предписание прокуратуры) для создания мультиплицирующего эффекта стоит раздать НКО, передать для включения в базы данных по законодательству. Публичные кампании стоит проводить только в особых конфликтных ситуациях, когда общественное внимание может быть сосредоточено на одной актуальной проблеме, прямо или косвенно затрагивающей большинство населения (вопросы ЖКХ, образования, медицины). Предмет для кампании должен выбираться также исходя их практической достижимости восстановления прав потребителей сервиса на основе административных полномочий. Восстановление законности через суд мало подходит для публичных кампаний, т.к. сроки рассмотрения судебных дел велики и трудно так долго удерживать внимание общественности. Предпочтительно массовыми жалобами и освещением проблемы в СМИ добиться обращения к проблеме прокуратуры, представителя президента или иных органов власти, которые с помощью тех или иных административных рычагов могут добиться прекращения нарушений. – 8.4. Изменение условий оказания регламентированных законодательством Сторонники НКО. Потребители. СМИ. Контрагенты Обслуживающие организации и их вышестоящие органы Ликвидируемые барьеры Недостаток информации. Территориальная, транспортная недоступность. Недоступность во времени. Отсутствие процедуры. Несогласованные действия разных учреждений. Субъективные критерии предоставления. Свободная конкуренция потребителей. Меры по ограничению спроса. Коррупция, взятки. Нерегулярное оказание. сервиса, не Методика Данный метод не гарантирует успеха, т.к. он не опирается на обязательные требования, С помощью общественного мнения НКО могут попробовать оказать воздействовать обслуживающие организации, чтобы они приняли на себя дополнительные обязательства по учету интересов потребителей сервиса. Речь идет именно об интересах, ведь законодательство не установило соответствующих прав потребителей сервиса. Работа по формированию общественного мнения не имеет в данном случае никаких особенностей. Можно посоветовать начать кампанию с выработки позитивных предложений по улучшению процедуры оказания сервиса, т.е. предложений об изменении того или иного правила с упором на положительные эффекты как для потребителей, так и для самой обслуживающей организации. Таким предложением может быть изменение времени работы, новые формы информирования потребителей создание процедуры при ее отсутствии... Очень эффективным могут быть примеры, иллюстрирующие заботу о потребителях в других регионах, где такие же обслуживающие организации уже внедрили улучшения. Желание не оказаться в аутсайдерах является действенным мотивом. Предложения надо вручить руководству организации с обязательным освещением этого события в прессе. В дальнейшем пресса должна следить за реакцией на предложения. Если предложения действительно выполнимы, взвешены и взаимовыгодны, то организации очень трудно будет их игнорировать в условиях публичности. Изменение условий может касаться не всех потребителей, а только ее части, например, могут быть оборудованы специальные места для пеленания младенцев. Такие меры выравнивают доступность сервисов, легко выполнимы и не меняют кардинально работу учреждения. 8.5. Разъяснительная работа с работниками организаций обслуживающих Сторонники НКО. Обслуживающие организации и их вышестоящие органы Потребители. Контрагенты Работники обслуживающих организаций. Ликвидируемые барьеры Недостаток информации. Конкуренция потребителей. Методика Не все барьеры являются сознательно созданными, некоторые возникают только из-за того, что работники обслуживающих организаций, не задумывались о барьерах, когда принимали то или иное решение, или даже не представляли, что может быть барьером для какой-то категории населения. Например, здоровому человеку очень трудно предположить, какие специфические барьеры возникают на пути слепого человека, ему и в голову не придет, что светофоры должны снабжаться звуковым сигналом. Администрация учреждения может понимать важность равной доступности оказываемого сервиса для всех потребителей, тогда по взаимной договоренности НКО могут провести обследование барьеров и предложить программу обучения работников: разъяснение важности равного доступа, особенностей работы с отдельными категориями потребителей. Важно, чтобы характер взаимодействия НКО с администрацией учреждения и его работниками строился на позитивной основе достижения новых целей, а не на критике существующего порядка. В противном случае предложения НКО не будут восприняты. Разъяснительная работа может проводиться через организацию встреч работников с представителями различных групп потребителей (инвалидовколясочников, дальтоников и пр.), или строиться на раздаче печатных материалов. Необходимо, чтобы работники включились в процесс ликвидации барьеров и сами предлагали улучшения, а не только исполняли предложенное извне. НКО могут стимулировать работников к этому конкурсами и призами. 8.6. Информирование потребителей. Сторонники НКО. Органы местного самоуправления. Обслуживающие организации СМИ. Контрагенты Потребители. Ликвидируемые барьеры Недостаток информации. Сложная процедура. Методика Информирование потребителей может вестись множеством способов. Один из наиболее простых и эффективных, но редко используемых в полную мощь – информация в месте обслуживания. Кто не сталкивался со следующей картиной: в коридорах организации висят обшарпанные стенды с информацией десятилетней давности, а работники сквозь зубы выдают скудные сведения на бесконечные вопросы потребителей. Это очень странно, но работники не устают ругаться и отвечать, но не обновляют вывешенную информацию. НКО совместно с учреждением или даже без его ведома могут составить и вывесить полную и актуальную информацию, что снимет много проблем у большой части потребителей. Причем, эта акция не дорогая и легко реализуемая. Не менее эффективно информирование потребителей через СМИ, однако СМИ опубликуют только интересную для большинства читателей статью. Можно наверняка утверждать, что СМИ не возьмут информацию о специфических сервисах для страдающих болезнью Альцгеймера. Такую специфическую информацию можно распространять через общественные объединения соответствующих групп потребителей (ВОИ, ВОС и пр.) 8.7. Дистанционное обслуживание. Сторонники НКО. Потребители. Контрагенты Организации, оказывающие сервис. Ликвидируемые барьеры Территориальная, транспортная недоступность. Недоступность во времени. Неисполнение законодательства. Методика В законодательстве отсутствует запрет на дистанционное получение обслуживания, в первую очередь посредством почтовых отправлений, но на практике для получения сервиса почти всегда требуется личное присутствие. Уже сейчас можно добиваться дистанционного обслуживания, связанного с выдачей документов и денег (перечисление на счет в банке). В отношении иных форм сервисов, по-видимому, потребуется изменение нормативных актов, но заявления и документы на получение сервиса можно отправлять уже сейчас. Дистанционное оказание сервиса автоматически понижает ряд административных барьеров: территориальная, транспортная недоступность, недоступность во времени, потенциальный барьер из расходов, нерегулярное оказание. Вариантом дистанционного оказания сервиса может рассматриваться действие через представителя. Важно, что законодательство не требует заверения доверенностей на совершение большинства обычных действий, поэтому НКО могут проводить акции, направленные на разъяснение допустимости простой формы доверенности (не заверенной ни нотариусом, ни по месту работы или мету жительства). Одновременно, письменный характер взаимоотношений потребителя с обслуживающей организацией делает взаимодействие более четким и прозрачным, что вынуждает стороны четко исполнять законодательство. 9. Приложения 9.1. Список вопросов барьеров для выявления административных Данный список вопросов не охватывает все возможные варианты, но дает основу для составления анкет и для изучения нормативных актов. Недостаток информации Описаны ли в нормативных актах требования к информированию посетителей? Имеется ли в пункте обслуживания информация на стендах? Легко ли читается информация людьми с плохим зрением (достаточное освещение, удобное расположение, крупный шрифт и пр.)? Хорошо ли структурирована на стендах информация, легко ли найти нужную? Информация изложена «простым» или «бюрократическим» языком? Информация сделана в виде выписок из официальных инструкций и законов или представляет собой связное и читабельное описание действий посетителя? Можно ли получить полную информацию по телефону? Легко ли дозвониться? Можно ли получить информацию по факсу (образцы документов и пр.)? Можно ли получить информацию по электронной почте? Рассылается ли информация по заинтересованным организациям (обществам ветеранов, инвалидов и пр,)? Имеется ли информация в интернете? Имеются ли раздаваемая посетителям печатная информация? Имеются ли бланки заявлений и других документов? Содержат ли бланки документов пояснения, помогающие их заполнять? Имеется ли в пункте обслуживания консультант или иной работник, отвечающий за ответы на вопросы посетителей? Имеется ли работник, отвечающий за поддержание информации в актуальном состоянии? Знают ли все работники сервисной организации где в организации посетители могут получить ту или иную информацию? Имеется ли информация не только о сервисе, но и о пункте обслуживания (режим работы, руководство и пр.)? Имеется ли информация о вышестоящих и контролирующих организациях? Размещается ли информация о сервисе в организациях сопутствующего профиля (информация в поликлиниках о бесплатных путевках)? Имеется ли информация в пункте обслуживания о работе сопутствующих сервисов (где можно скопировать документы, где расположен нотариус и график его работы и пр.)? Территориальная, транспортная недоступность Имеются ли в нормативных актах требования к месту размещения пунктов обслуживания? Равномерно ли распределены пункты обслуживания на всей территории региона или же сервис сосредоточен в нескольких центрах? На каком расстоянии от сервисной организации находится самый отдаленный потребитель, обслуживаемый ею? Сколько времени занимает поездка до пункта обслуживания самого удаленного потребителя? Какая максимальная стоимость проезда? Расположен ли пункт обслуживания рядом с пересадочным узлом общественного транспорта? Далеко ли пункт обслуживания от остановки общественного транспорта? Удобно ли до него идти от остановки, нет ли трудно преодолимых для части потребителей препятствий (лестницы, склоны, лужи, грязь, оживленные автотрассы и пр.)? Легко ли можно найти пункт обслуживания по адресу? Имеются ли указатели на пункт обслуживания? Если сервис оказывается не на первом этаже, то имеются ли лифты (эскалаторы)? Имеются ли специальные приспособления для доступа инвалидов (пандусы, звуковые сигналы на светофорах и т.п.)? Можно ли получить сервис или осуществить хотя бы часть процедуры дистанционно (по почте или иным способом)? Недоступность во времени Имеются ли в нормативных актах принципы установления режима работы? Рассчитан ли сервис в основном на занятых (работающих и учащихся) или на свободных (пенсионеры)? Можно ли получить сервис до обычного времени начала работы (до 8-00) или после времени обычного ее окончания (после 18-00)? Предусмотрено ли обслуживание в выходные дни (суббота или воскресенье)? Можно ли заранее согласовать время для визита? Сколько времени занимает сама процедура получения сервиса (без ожидания, заполнения документов и пр.)? Сколько суммарно времени требуется для получения сервиса с учетом проезда, ожидания, предварительных визитов и прочего? Можно ли заранее оценить необходимое для получения сервиса время? Сколько раз необходимо приходить? Может ли совершить всю или часть процедуры представитель? Достаточно ли для представителя наличие простой письменной доверенности? Имеется ли практика установления самим учреждением «каникул» (например с 1 по 15 января) в рабочие по законодательству дни? Сложная процедура Может ли процедура быть изложена более менее полно и понятно на странице машинописного текста, т.е. быть прочитана и понята за пару минут? Все ли потребители обладают знаниями и умениями, чтобы самостоятельно понять и выполнить процедуру? Можно ли отказаться от части требований без ущерба для обслуживания? Все ли требования связаны только с критериями получения сервиса (выявления целевой группы и отсева нецелевых потребителей)? Дополняется ли процедура по решению самой сервисной организации? Советуются ли потребители с теми, кто успешно получил сервис? Отсутствие процедуры Имеется ли инструкции для чиновников по оказанию сервиса? Имеются ли в нормативных актах пробелы, позволяющие чиновникам самостоятельно регулировать обслуживание? Различаются ли процедуры получения обслуживания в разных организациях, предоставляющих один и тот же сервис? Различаются ли требования отдельных работников в одной организации? Как часто изменяется процедура? Имеются ли потребители, которые получили сервис, используя различные пути? Несогласованные действия разных учреждений Сколько учреждений задействовано в получении потребителем сервиса? Имеется ли процедура выявления несогласованности между ними? Имеется ли между ними постоянное взаимодействие для решения вопросов в рабочем порядке? Решает ли вопросы несогласованности чиновник или же это вынужден делать потребитель, столкнувшийся с этой проблемой? Неисполнение законодательства Описаны ли права потребителей сервиса в нормативных актах? Знают ли потребители о своих правах? Ознакомлены ли все работники с правами посетителей? Возможно ли судебное обжалование потребителем нарушения законодательства? Применяются ли чиновниками «карательные санкции» (отказ в обслуживании и пр.) в отношении потребителей, отстаивающих свои права? Субъективные критерии предоставления Какие предусмотрены механизмы для уменьшения субъективности решений работников сервисной организации? Предусмотрен ли коллегиальный пересмотр решения отдельного чиновника, если потребитель с ним не согласен? Проводится ли мероприятия (тренинги, обмен опытом, обзор практики и пр.) с целью выработки у работников единообразных подходов к решению вопросов? Имеются ли объективные правила выбора одного потребителя из нескольких обратившихся? Свободная конкуренция потребителей Принимает ли участие сервисная организация в установлении и соблюдении очередности получения обслуживания? Имеются ли специальные условия (отдельная очередь, специальные формы записи) для групп потребителей (кормящие матери, слепые и пр.), имеющих меньше возможностей для доступа к сервису? Оказывают ли те же пункты обслуживания коммерческие услуги? Потенциальные барьер из расходов Какую сумму необходимо потратить для получения сервиса, учитывая оплату транспорта, копирования документов, проживание в другом городе и выполнение иных условий предоставления? Зависит ли объем получаемого сервиса от потраченной на его получение суммы? Является ли сервис по своей природе компенсацией? Необходимы ли материальные условия (наличие постельного белья, спецодежды и пр.) для получения сервиса? Имеются ли потребители, отказывающиеся от сервиса или добровольно получающие его не в полном объеме из-за отсутствия средств? Меры по ограничению спроса Есть ли потребители, которые отказываются от получения сервиса по какимлибо причинам? Не являются ли условия предоставления сервиса унизительными? Скрывает ли сервисная организация информацию? Отсутствие сопутствующих сервисов Оказывает ли пункт обслуживания необходимые для получения сервиса сопутствующие услуги (копирование документов), пусть даже за дополнительную плату? Оказываются ли такие услуги в непосредственной близости от пункта обслуживания? Выясняет ли организация возможность получения сопутствующих сервисов потребителями? Коррупция, взятки Имеется ли «традиция» дарить «подарки»? Есть ли случаи ничем не обоснованного предпочтения одних потребителей другим? Соответствует ли достаток работников (одежда, украшения, автомобили и пр.) уровню зарплаты? Нерегулярное оказание Всегда ли работает сервис? Объявляется ли причина закрытия сервиса? Имеется ли у потребителей возможность независимо проверять наличие причин закрытия сервиса и узнавать о времени их устранения? Если существуют периоды отсутствия сервиса, то возобновление работы происходит «неожиданно» или об этом заранее объявляется? Как информируются потребители о возобновлении обслуживания? Существует ли списки потребителей, ожидающих возобновления сервиса? Низкая полезность, небольшой объем Все ли потребители оценивают полезность полученного ими обслуживания как соответствующую потраченным на его оказание бюджетным средствам? Если бы потребителям выдали деньги, то смогли бы они получить с их помощью гораздо более полезный для себя результат? Объем предоставляемого обслуживания соответствует среднему объему соответствующих потребностей гражданина? Необходимо ли потребителям периодически обращаться за продлением (переоформлением)? Отсутствие индивидуального подхода Смогли ли потребители подобрать подходящее им обслуживание(вещь)? Как учитываются индивидуальные пожелания потребителей?
