Международная ассоциация страховщиков депозитов
advertisement
Базельский комитет по банковскому надзору Международная ассоциация страховщиков депозитов Основополагающие принципы для эффективных систем страхования депозитов Методология оценки соблюдения Декабрь 2010 г. Copies of publications are available from: Bank for International Settlements Communications CH-4002 Basel, Switzerland E-mail: publications@bis.org Fax: +41 61 280 9100 and +41 61 280 8100 © Bank for International Settlements 2010. All rights reserved. Brief excerpts may be reproduced or translated provided the source is stated. ISBN print: 92-9131- 866-3 ISBN web: 92-9197- 866-3 Содержание Введение Использование методологии Определения ключевых терминов, используемых в методологии Оценка соответствия Практические вопросы проведения оценки Предварительные условия Оценка состояния экономики и банковской системы Макроэкономическая стабильность Здоровая банковская система Надлежащее управление агентствами, поддержания финансовой стабильности образующими систему Надлежащие пруденциальное регулирование и надзор Надлежащая правовая система Надлежащие информации режимы бухгалтерского учета и раскрытия Критерии для оценки соответствия Основополагающим принципам Постановка целей Мандаты и полномочия Управление Взаимоотношения с другими участниками системы поддержания финансовой стабильности и вопросы трансграничного характера Членство и страховое покрытие Финансирование Информированность общественности Отдельные правовые вопросы Урегулирование несостоятельности Приложение 1: Оценка соответствия Основополагающим принципам для эффективных систем страхования депозитов Приложение 2: Библиография Приложение 3: Рекомендуемый процесс проведения анализа выполнения предварительных условий для эффективного функционирования систем страхования депозитов Приложение 4: Роль системы страхования депозитов в обеспечении готовности к кризисам и системные кризисы 2 Сокращения BCBS Базельский комитет по банковскому надзору BCP Базельские Базовые принципы банковского надзора CBRG Группа по урегулированию несостоятельности трансграничных банков EC Европейская комиссия EFDI Европейский форум страховщиков депозитов FSA Оценка финансового сектора FSAP Программа оценки финансового сектора FSSA Оценка стабильности финансовой системы IADI Международная ассоциация страховщиков депозитов IMF Международный валютный фонд LOCR Кредитор последней инстанции MOF Министерство финансов OFC Программа по оффшорным финансовым центрам ROSC Доклад о соблюдении стандартов и кодексов WB Всемирный банк 3 Основополагающие принципы для эффективных систем страхования депозитов Введение В июле 2008 г. Базельский комитет по банковскому надзору (BCBS) и Международная ассоциация страховщиков депозитов (IADI) приняли решение о сотрудничестве в области разработки согласованного на международном уровне набора основополагающих принципов для систем страхования депозитов с использованием Базовых принципов для эффективных систем страхования депозитов IADI (февраль 2008 г.) в качестве основы1. Была создана совместная рабочая группа, состоящая из представителей Группы по урегулированию несостоятельности трансграничных банков (CBRG) BCBS и Группы по подготовке руководств IADI, - для разработки набора основополагающих принципов, которые должны быть представлены в BCBS и IADI для их анализа и утверждения. Консультативный документ, озаглавленный как Основополагающие принципы для эффективных систем страхования депозитов, был подготовлен в марте 2009 г., и одобрен международным сообществом в июне 2009 г. Этот документ содержит 18 Основополагающих принципов, каждый из которых сопровождается пояснениями и рекомендациями по его применению. Также включенный в этот документ набор Предварительных условий касается, в основном, внешних элементов, которые необходимы для обеспечения эффективного функционирования систем страхования депозитов. Основополагающие принципы отражают и могут быть адаптированы к широкому кругу обстоятельств, структур и ситуаций, имеющих место в разных странах. Эти Основополагающие принципы предназначены для их использования в качестве добровольно применяемого набора эффективных практик в области страхования депозитов. Национальные органы власти свободны в принятии других дополнительных мер, которые они сочтут необходимыми для обеспечения эффективного функционирования системы страхования депозитов в своей стране. Основополагающие принципы не имеют намерения охватить все потребности и обстоятельства каждой конкретной системы страхования депозитов или предписывать какуюлибо одну форму страхования депозитов. Напротив, специфические обстоятельства, характерные для той или иной страны, должны подвергаться надлежащему анализу в контексте существующих в этой стране законов и полномочий, которые влияют на степень достижения целей государственной политики и на мандат системы страхования депозитов. IADI была учреждена в 2002 г. с миссией способствовать повышению эффективности страхования депозитов посредством разработки и популяризации рекомендаций и международного сотрудничества. Базовые принципы IADI были подготовлены в интересах стран, рассматривающих вопрос о создании или реформировании систем страхования депозитов. 1 4 Оценка соблюдения страной Основополагающих принципов может служить полезным инструментом для тех государств, которые занимаются созданием, анализом или активным реформированием своих систем страхования депозитов. Всесторонний, пользующийся доверием и ориентированный на реальные действия анализ должен фокусироваться на системе страхования депозитов и ее взаимоотношениях с функциями системы поддержания финансовой стабильности, поддерживающими ее функционирование. Оценка функций системы поддержания финансовой стабильности в целом (т.е. соблюдения предварительных условий) обычно выходит за рамки юрисдикции страховщика депозитов. Но они могут оказывать непосредственное влияние на способность страховщика депозитов выполнять свой мандат. Оценка системы страхования депозитов должна выявлять сильные и слабые стороны существующей системы страхования депозитов и формировать основу для мер по исправлению ситуации, реализуемых страховщиками депозитов и разработчиками государственной политики (например, государственными ведомствами или, если система является частной, участвующими в ней банками), на базе учета структурных, институциональных и правовых характеристик каждой национальной системы страхования депозитов. Анализ системы поддержания финансовой стабильности в целом нужно будет базировать на внешних отчетах и докладах, включая, например, последние оценки FSAP (программа оценки финансового сектора), или предусматривать включение в команду оценивающих лиц, обладающих необходимым опытом и навыками. Если таких отчетов не имеется, тогда оценка должна отмечать, что не имеется достаточной информации для полномасштабного анализа соблюдения предварительных условий. Нижепредставленная Методология была разработана совместно представителями BCBS, IADI, Европейского форума страховщиков депозитов (EFDI), Европейской комиссии (ЕС), МВФ (IMF) и Всемирного Банка (WB). Остальная часть этого вводного раздела содержит некоторые положения, касающиеся использования Методологии, оценки соответствия, а также практических соображений по поводу процесса проведения оценки. После этого следует раздел, посвященный оценке соблюдения страной предварительных условий. Последний раздел перечисляет и детально описывает критерии для оценки соблюдения Основополагающих принципов. Использование методологии Данная методология может быть использована в различных контекстах: (i) самооценка, проводимая страховщиком депозитов; (ii) оценка МВФ и Всемирным Банком качества систем страхования депозитов, проводимая, например, в контексте FSAP; (iii) анализ, проводимый третьими лицами, такими как консалтинговые компании; и (iv) сравнительный анализ, проводимый, например, в рамках региональных комитетов IADI. IADI совместно с BCBS будет активно работать над разъяснением Основополагающих принципов и проводить 5 учебные мероприятия с целью распространения в ходе их проведения норм и передовой практики в процессе проведения оценки. Независимо от того, проводится ли оценка страховщиком депозитов (самооценка) или третьим лицом, необходимо, чтобы объективная оценка соблюдения Основополагающих принципов проводилась квалифицированными специалистами, которые осуществляют ее, анализируя ситуацию с разных сторон и точек зрения. Чрезвычайно важно, чтобы эти специалисты являлись достаточно квалифицированными в соответствующих областях, в том числе обладающими опытом работы в системах страхования депозитов. Справедливая оценка системы страхования депозитов также требует тесного сотрудничества и взаимодействия всех имеющих к этому отношение ведомств. Процесс оценки соблюдения всех 18 Основополагающих принципов требует взвешенного анализа многочисленных компонентов, который может быть осуществлен только квалифицированными специалистами, обладающими соответствующим практическим опытом. В той мере, в какой проведение оценки требует проведения юридической и бухгалтерской экспертизы для удостоверения в соблюдении Основополагающих принципов, эти юридические и бухгалтерские заключения должны принимать в учет правовую и бухгалтерскую системы конкретной страны. Оценка должна быть всесторонней и достаточно глубокой с тем, чтобы позволить вынести заключение о соблюдении соответствующих критериев на практике, а не только в теории. Законы и другие регулятивные акты также должны быть достаточно всеохватывающими и детальными. Также необходимо, чтобы органы регулирования и надзора, а также страховщик депозитов имели в своем арсенале эффективные меры понуждения к соблюдению этих законов и регулятивных актов. Наконец, оценка соблюдения основополагающих принципов будет базироваться на недавних работах, проводившихся в близких областях, таких как FSAPS. Определения методологии ключевых терминов, используемых в Термин «страховщик депозитов» используется в данной методологии в отношении специального юридического лица, отвечающего за предоставление страхования депозитов, гарантий по депозитам или аналогичных механизмов защиты вкладчиков. В некоторых странах эта функция может быть возложена на иного участника системы поддержания финансовой стабильности. Термин «система страхования депозитов» применяется в отношении страховщика депозитов и его взаимоотношений с участниками системы поддержания финансовой стабильности, которые поддерживают функции страхования депозитов и процессы урегулирования несостоятельности. Под «системой поддержания финансовой стабильности» понимаются функции пруденциального регулирования и надзора, органа, отвечающего за урегулирование несостоятельности, 6 кредитора последней инстанции и страхования депозитов. Во многих странах правительственное ведомство (обычно министерство финансов или казначейство) отвечает за политику в отношении финансового сектора и также включается в систему поддержания финансовой стабильности. Задачи государственной политики, ставящиеся перед системой страхования депозитов, включают задачи или цели, которые данная система, как ожидается, призвана решать. Под мандатом страховщика депозитов понимается набор официальных инструкций, описывающих его роль и обязанности. Не существует единого мандата или набора мандатов, подходящего для всех страховщиков депозитов. Возложение конкретного мандата на страховщика депозитов должно учитывать специфические обстоятельства страны. Существующие страховщики депозитов обладают мандатами, которые варьируют от узкого, это так называемые системы типа «платежная корзина», до тех, которые имеют более широкие обязанности, такие как применение превентивных мер и минимизация (управление) убытков или рисков, с разными промежуточными комбинациями. Оценка соответствия Главной целью оценки должна являться оценка соблюдения Основополагающих принципов для эффективных систем страхования депозитов с учетом структурных, правовых и институциональных характеристик каждой национальной системы страхования депозитов. Оценка должна предусматривать анализ функций, которые являются неотъемлемым атрибутом эффективного функционирования систем страхования депозитов, а не просто оценку страховщика депозитов. В этом случае оценка позволит выявлять сильные стороны системы страхования депозитов, а также определить характер и масштабы любых ее слабых сторон. Важно иметь в виду, что оценка является средством, а не самостоятельной целью. Процесс оценки должен помогать страховщику депозитов и разработчикам государственной политики сопоставить их систему с Основополагающими принципами, с тем чтобы вынести заключение о том, насколько хорошо их система обеспечивает выполнение поставленных перед ней задач государственной политики. Сама оценка, в свою очередь, также может помогать страховщику депозитов и разработчикам государственной политики совершенствовать существующую систему страхования депозитов и систему поддержания финансовой стабильности в целом, когда в этом есть необходимость. Методология предусматривает набор основных и дополнительных критериев для каждого Основополагающего принципа. Основные критерии являются теми элементами, с помощью которых можно оценить полноту соблюдения конкретного Основополагающего принципа. Дополнительные критерии являются по своей природе своего рода ориентирами и представляют собой предлагаемую к применению 7 передовую практику. Основные критерии, а также в значительной мере и дополнительные критерии основываются на документе, излагающем Основополагающие принципы, а также соответствующих руководствах и рекомендациях IADI и BCBS. Хотя дополнительные критерии не будут применяться для оценки соблюдения Основополагающих принципов, страна или ее страховщик депозитов при проведении самооценки может принять решение о том, чтобы оценить себя с помощью дополнительных критериев, с тем чтобы выявить возможные направления усовершенствования системы страхования депозитов. Оценки, проводимые третьими лицами, предусматривают 2 применение четырехступенчатой шкалы : Соблюдается: Когда основные критерии соблюдаются без каких-либо существенных недостатков3. В основном соблюдается: Когда только незначительные недостатки имеют место, и власти способны добиться полного соблюдения в предписанные сроки. Имеются существенные отклонения: Существенные недостатки, которые не могут быть легко устранены. Полностью не соблюдается: Основополагающий принцип не выполняется. Не применим: Не рассматривается, учитывая конкретные структурные, правовые и институциональные характеристики системы страхования депозитов. Присвоение того или иного «рейтинга» не является точной наукой, и сами Основополагающие принципы могут соблюдаться различными способами. Критерии оценки не следует рассматривать как контрольный лист оценки, скорее они должны позволять осуществлять качественный анализ. Число критериев, по которым присвоен рейтинг соблюдения конкретного Основополагающего принципа, а также комментарии, сопровождающие каждый присвоенный рейтинг, будут взвешиваться в процессе подсчета конечного результата по каждому Основополагающему принципу, однако не все критерии будут иметь одинаковый вес. Тем, кто проводит оценку, важно пройти обучение для единообразного применения данной методологии. Основополагающие принципы являются ориентирами для эффективной практики страхования депозитов. При их применении страховщики депозитов и разработчики политики должны принимать во внимание факторы, отражающие специфику конкретной страны. Данная шкала используется для внешних оценок по Методологии Базовых принципов банковского надзора BCBS. http://www.bis.org/publ/bcbs130.htm 2 Для получения оценки «Соблюдается» не всегда обязательно обеспечить соблюдение всех основных критериев по всем Основополагающим принципам. Например, если система страхования депозитов соблюдает восемь из девяти основных критериев по конкретному Основополагающему принципу, но не соблюдает относительно незначимые критерии, то общий рейтинг соответствия может быть «Соблюдается». Те, кто проводит оценку, должны использовать в таких ситуациях экспертное суждение. 3 8 Оценивающие должны уделять должное внимание адекватности предварительных условий и выразить свое мнение в отношении пробелов и слабых мест в соблюдении предварительных условий, а также действий, которые могут быть предприняты разработчиками государственной политики с целью их минимизации/устранения. Оценка соблюдения конкретных Основополагающих принципов может выявить Основополагающие принципы, на которые, вероятно, влияют недостатки в соблюдении предварительных условий, с учетом специфических обстоятельств данной страны, мандата и структуры системы страхования депозитов (Детали смотри в Приложении 3). Однако оценивающие не должны сами оценивать соблюдения предварительных условий. Они, вместо этого, должны полагаться на результаты последних отчетов МВФ/Всемирного Банка по FSAP, когда это возможно. Ели такая оценка в последнее время не проводилась, оценивающие должны запросить предоставления им справки об изменениях, произошедших за время после проведения последней FSAP. Если вообще не таких отчетов, доступных оценивающим, они должны отметить «недостаточность информации» в своем анализе соблюдения предварительных условий. Рекомендации в отношении предварительных условий не должны являться частью плана действий, связанных с оценкой соблюдения Основополагающих принципов, но должны включаться в иные общие рекомендации по укреплению системы страхования депозитов. Для того чтобы помочь оценивающим интерпретировать методологию и выявлять Основополагающие принципы, которые могут быть применимы или неприменимы в контексте конкретной системы страхования депозитов, будет подготовлено «Руководство для оценивающих». Этот документ будет включать дополнительные рекомендации, призванные помочь оценивающим применять критерии с учетом специфики обстоятельств и структур страны. Предполагается, что данное Руководство будет разработано и, в последующем, будет актуализироваться с учетом накопленного опыта и уроков, извлеченных в ходе проведения оценок соблюдения Основополагающих принципов. Практические вопросы проведения оценки Приложение I к настоящему документу содержит форму для проведения оценки и подготовки заключения. Оно основывается на форме, разработанной МВФ и Всемирным банком для проведения оценки соблюдения Базельских Базовых принципов банковского надзора (BCP). При проведении оценки следует определенные практические соображения: принимать во внимание 1. Оценивающий должен иметь доступ к различной информации и разным заинтересованным лицам. Она может включать (но не ограничиваться лишь ею) опубликованную информацию (такую как соответствующие законы, другие регулятивные акты и регламенты), а также иную - более чувствительную информацию 9 (такую как результаты проводившихся ранее самооценок, информация о состоянии застрахованных институтов, например, результаты надзорных проверок, операционные руководства страховщика депозитов). Такая информация должна предоставляться, если она не нарушает законодательно установленные требования к страховщику депозитов о 4 сохранении ее конфиденциальности. Оценивающему также понадобится провести встречи с рядом лиц и организаций, включая других участников системы поддержания финансовой стабильности, соответствующие министерства, коммерческие банки и аудиторов. Особое внимание следует обратить на случаи, когда затребованная информация не была предоставлена, а также на то, какое воздействие это может оказать на точность результатов оценки. Оценивающие должны определить круг информации, которую они намерены запросить у соответствующих ведомств, и объяснить на организационном собрании лиц, участвующих в оценке, как будет проводиться сама оценка. Это должно включать процесс, который будет применяться в ходе оценки при анализе соблюдения предварительных условий. 2. Оценка соблюдения каждого Основополагающего принципа требует, в числе прочего, проведения анализа цепочки соответствующих норм, таких как законодательство, пруденциальные регулятивные акты и надзорные указания. Оценка должна обеспечить, что данные требования применяются или могут применяться на практике. Например, разработчики государственной политики должны обеспечить, чтобы страховщик депозитов имел необходимую операционную автономию, навыки и ресурсы. 3. В-третьих, в дополнение к выявлению недостатков, оценка должна также обеспечивать выявление позитивных характеристик и специфических достижений. 4. В-четвертых, для эффективного функционирования системы страхования депозитов необходимы сотрудничество и обмен информацией между участниками системы поддержания финансовой стабильности. Оценивающий должен быть в состоянии сформировать мнение о достаточности имеющего место обмена информацией. В зависимости от масштабов трансграничной деятельности банков, важно, чтобы оценивающий был способен оценить достаточность обмена информацией между страховщиками депозитов и другими Оценки на предмет соблюдения Базовых принципов банковского надзора показывают, что проблемы с секретностью информации зачастую могут решаться с помощью специальных соглашений между оценивающим и оцениваемым институтом. См. Методологию применения Базовых принципов (банковский надзор), с. 4 4 10 участниками систем разных стран. поддержания финансовой стабильности Предварительные условия Система страхования депозитов будет наиболее эффективной, если в наличии имеется ряд внешних элементов или соблюдаются определенные предварительные условия. Хотя они, в большинстве случаев, находятся за пределами компетенции страховщика депозитов, тем не менее, они могут непосредственно влиять на его способность выполнять свой мандат. При принятии решения о создании системы страхования депозитов необходимо рассмотреть целый ряд взаимосвязанных элементов национальной финансовой системы: состояние экономики и банковской системы; качество корпоративного управления в ведомствах, образующих систему поддержания финансовой стабильности; адекватность системы пруденциального регулирования и надзора; адекватность правовой системы и режимов бухгалтерского учета и раскрытия информации. Любая оценка эффективности системы страхования депозитов должна начинаться с оценки соблюдения этих предварительных условий. Важными факторами, которые должны учитываться, являются также мнение населения и общественные ожидания в отношении защиты депозитов. Важно выявить насколько неидеальны имеющиеся предварительные условия. Если необходимы действия для устранения каких-либо недостатков, они могут быть осуществлены в ходе создания или реформирования системы страхования депозитов. Оценка состояния экономики и банковской системы Для того чтобы система страхования депозитов работала эффективно, разработчики государственной политики должны стремиться обеспечить ее совместимость с экономической и институциональной средой страны и увязанность с целями государственной политики, которых они хотят достичь. Создание или реформирование системы страхования депозитов может быть осложнено, если основополагающие вопросы стабильности и благополучия экономики и банковской системы не решены. Хотя условия вряд ли могут быть идеальными, важно определить насколько экономическая и институциональная система страны может влиять на систему страхования депозитов. В связи с этим, разработчики государственной политики должны провести ситуационный анализ экономической ситуации с тем, чтобы выявить условия, которые могут отрицательно влиять на экономику банковской системы и оценить, может ли система страхования депозитов быть эффективной, если она будет функционировать в такой среде. Ключевыми элементами анализа являются: 11 1. Условия, которые могут оказывать негативное воздействие на экономику банковской системы, должны быть выявлены, и осуществлена оценка того, сможет ли система страхования депозитов эффективно функционировать в такой среде. 2. Если необходимо принять меры, они должны быть реализованы до или одновременно с созданием или реформированием системы страхования депозитов. Макроэкономическая стабильность Макроэкономическая нестабильность негативно влияет на функционирование рынков и может препятствовать финансовому посредничеству. Для банков и их клиентов намного труднее оценивать разные типы рисков во времена ухудшения экономического роста, высокой инфляции и экстремальной волатильности курсов валют. Создание или реформирование системы страхования депозитов само по себе не будет достаточным для восстановления макроэкономической стабильности. В качестве элемента системы поддержания финансовой стабильности система страхования депозитов дополняет функции пруденциального регулирования и кредитора последней инстанции. Когда макроэкономические условия нестабильны, создание или реформирование системы страхования депозитов будет менее эффективным. Ключевым элементом для анализа является: Условия и факторы, влияющие на банковскую систему и эффективность системы страхования депозитов, должны быть проанализированы до ее создания или реформирования. Они могут включать: оценку уровня экономической активности, существующей монетарной и фискальной политики, потребительской инфляции цен и активов, а также состояния финансовых рынков. Здоровая банковская система Если смотреть на финансовую систему, вопрос состоит не только в том, имеются ли в системе неустойчивые институты, но в том, является ли банковская система в целом здоровой. Оценка должны предполагать анализ как финансового благополучия, так и структуры банковского сектора. Ключевые элементы этого анализа следующие. 1. Оценка состояния банковской системы и иных привлекающих депозиты институтов, которая включает детальную оценку достаточности капитала, ликвидности, качества кредитов, политики и практики управления рисками, а также масштабы тех или иных проблем. Когда имеются проблемы, оценивается, насколько они присущи отдельным привлекающим депозиты институтам или они носят системный характер. 12 2. Структура банковской системы в плане числа, типов и характеристик привлекающих депозиты институтов, поскольку они влияют на построение системы страхования депозитов. Разработчикам государственной политики может также потребоваться исследование степени взаимозависимости, уровня конкуренции, концентрации и владения институтами5. 3. Любые ранее существовавшие механизмы защиты вкладчиков (например, первоочередность требований вкладчиков), а также то, как эти механизмы будут сочетаться с созданием или реформированием системы страхования депозитов. Надлежащее управление ведомствами, образующими систему поддержания финансовой стабильности Надлежащее управление ведомствами, образующими систему поддержания финансовой стабильности, укрепляет архитектуру финансовой системы и непосредственно способствует ее стабильности. Под управлением понимаются процессы, структуры и информация, используемые для руководства деятельностью менеджмента организации, а также контроля за ней. Важно, что управление также касается взаимоотношений между организацией и органом, от которого она получает свой мандат или иным органом/организацией, перед которой она подотчетна. Надлежащее управление подразумевает независимость, подотчетность, прозрачность и раскрытие информации, а также организационное единство. Ключевые элементы анализа включают: 1. 2. Каждый участник системы поддержания финансовой стабильности операционно независим. Эти организации должны иметь возможность использовать данные им полномочия и средства без необоснованного влияния на это третьих лиц. Страховщик депозитов и другие участники системы поддержания финансовой стабильности должны иметь свои собственные поставленные перед ними задачи в системе поддержания финансовой стабильности с тем, чтобы решать их в рамках собственных полномочий. Для обеспечения поддержки функционирования системы страхования депозитов другие участники системы поддержания финансовой стабильности должны быть наделены всеми полномочиями, которые необходимы для выполнения их мандатов. В ситуациях, когда распределение ресурсов и кредитные решения в значительной степени определяются государством, государство рассматривается в качестве ответственного за результаты таких операций. Депозиты в таких системах обычно воспринимаются как имеющие полную гарантию государства. 5 13 Надлежащие пруденциальное регулирование и надзор Должная строгость пруденциального регулирования и надзора будет оказывать непосредственное влияние на эффективность системы страхования депозитов. Надлежащие пруденциальное регулирование и надзор должны позволять функционировать и быть участниками системы страхования депозитов только жизнеспособным банкам. Банки должны быть достаточно капитализированы и применять надлежащие практики управления рисками, корпоративного управления и ведения бизнеса. Надзорный орган должен иметь эффективный режим лицензирования новых банков, проводить регулярные и тщательные проверки отдельных банков, а также располагать механизмами урегулирования несостоятельности проблемных банков, которые включают раннее выявление и своевременное вмешательство. Ключевой элемент анализа – это: Система пруденциального регулирования и надзора соответствует Базельским базовым принципам эффективного банковского надзора. Надлежащая правовая система Системы страхования депозитов не могут быть эффективными, если отсутствуют соответствующие законы, или правовой режим характеризуется его непоследовательностью. Эффективная правовая система должна включать в себя систему законов, таких как законы о юридических лицах, о банкротстве, о контрактах, о защите прав потребителей, о противодействии коррупции/мошенничеству и о частной собственности. Кроме того, правовая система должна позволять системе страхования депозитов понуждать банки участники к выполнению их обязанностей перед страховщиком депозитов6. Ключевые элементы анализа следующие: 1. Правовая система выстроена должным регламентацией прав собственности. образом с четкой 2. Имеются в наличии законы, в соответствии с которыми могут функционировать банковская система и страховщик депозитов. 3. Существует правовая система для работы с проблемными и несостоятельными банками, которая включает в себя методы эффективного и своевременного урегулирования несостоятельности банков. Разработчики политики определили, должна ли система урегулирования несостоятельности руководствоваться законодательством о банкротстве/ несостоятельности или специальным режимом урегулирования Термин «банк» используется к финансовым институтам, привлекающим застрахованные депозиты. 6 14 4. Банковские законы и регулятивные акты при необходимости актуализируются с тем, чтобы они оставались эффективными и адекватными меняющейся банковской отрасли. 5. Обмен информацией между участниками системы страхования депозитов и надзорным органом обладает правовой защитой в отношении всех мер, которые необходимы для защиты депозитов, чтобы позволять участникам системы поддержания финансовой стабильности вмешиваться в деятельность банка, если существует риск его краха. 6. Соответствующие участники системы поддержания финансовой стабильности имеют возможность защищать вкладчиков посредством ряда вариантов действий, включая перевод депозитов из проблемного банка в здоровый банк. 7. Участники системы страхования депозитов уполномоченное ведомство могут осуществлять преследование менеджмента разоряющегося банка. или иное юридическое Надлежащие режимы бухгалтерского учета и раскрытия информации Для эффективного функционирования системы страхования депозитов необходимы адекватные режимы бухгалтерского учета и раскрытия информации. Точная, надежная и своевременная информация, формируемая в условиях таких режимов, может использоваться руководством, вкладчиками, рынком и органами власти для принятия решений в отношении профиля рисков банка, тем самым, содействуя укреплению рыночной и надзорной дисциплины. Надлежащий режим бухгалтерского учета и раскрытия информации должен включать всеохватывающие и четко сформулированные принципы бухгалтерского учета и отчетности, а также правила, признаваемые на международном уровне. Для компаний существенного размера, включая банки, необходимо иметь систему независимого аудита с тем, чтобы обеспечивалось наличие у пользователей финансовой отчетности независимого подтверждения того, что данные отчетности достоверно отражают финансовое положение компании, и она подготовлена в соответствии с установленными принципами бухгалтерского учета, а аудиторы отвечали за свою работу. В случаях, когда имеются признаки того, что банку угрожает риск краха, а страховщик депозитов в иных случаях не имеет доступа к информации о банке, имеющейся у других участников системы поддержания финансовой стабильности, страховщик депозитов должен иметь право своевременно получать необходимую информацию. Ключевые элементы, на которых оценивающие должны фокусировать свой анализ, следующие: 1. Режимы бухгалтерского учета и способность надзорного органа 15 раскрытия поддерживают и страховщика депозитов адекватно оценивать состояние отдельных банков и банковской системы в целом. 2. Режимы бухгалтерского учета и раскрытия информации способствуют точному и своевременному получению информации о счетах вкладчиков для целей быстрой выплаты им страхового возмещения. 3. Режимы бухгалтерского учета и раскрытия информации поддерживают использование дифференцированных с учетом рисков систем взносов, если они применяются страховщиком депозитов. 4. Страховщик депозитов имеет право запрашивать или затребовать у надзорного органа или иного участника системы поддержания финансовой стабильности оперативного проведения аудита или проверки банка-участника, если имеются свидетельства того, что депозитам может угрожать риск. Критерии для оценки соответствия Основополагающим принципам Постановка целей Принцип 1 – Цели государственной политики Первым шагом при создании системы страхования депозитов или реформировании существующей системы является определение надлежащих целей, которых стремится этим достичь государство. Эти цели должны быть формализованы и хорошо увязаны с основными элементами и механизмами функционирования системы страхования депозитов. Главными целями систем страхования депозитов являются содействие поддержанию стабильности финансовой системы и защита вкладчиков. Основные критерии 1. Цели государственной политики, поставленные перед системой страхования депозитов, четко определены и формализованы, например, в законодательстве или подзаконных актах7. 2. Цели государственной политики, поставленные перед системой страхования депозитов, публично раскрыты. Под целями государственной политики, стоящими перед системой страхования депозитов, понимаются цели или задачи, которые, как ожидается, система позволит достичь. Под мандатом страховщика депозитов понимается набор официальных инструкций, описывающих его роль и обязанности. Не существует единого мандата или набора мандатов, который подходил бы для всех страховщиков депозитов. Существующие страховщики депозитов имеют мандаты, которые варьируют от узкого, - это так называемые системы типа «денежная корзина», до имеющих более широкий набор полномочий и обязанностей, таких как превентивные меры и минимизация (управление) убытков или риска, с разными промежуточными комбинациями. 7 16 3. Регулярно проводится анализ того, в какой мере система страхования депозитов обеспечивает достижение целей государственной политики (например, раз в два – пять лет или чаще, если это необходимо). Этот анализ принимает во внимание взгляды заинтересованных сторон. Принцип 2 – Минимизация морального вреда (moral hazard) Снижение уровня морального вреда должно обеспечиваться посредством наделения системы страхования депозитов надлежащими характеристиками, а также использованием других элементов системы поддержания финансовой стабильности (См. Основополагающие принципы для эффективных систем страхования депозитов, раздел «Предварительные условия», параграф 16). Основные критерии 1. 2. Построение системы страхования депозитов признает существование морального вреда и обеспечивает его минимизацию, насколько это возможно, учитывая сформулированные цели государственной политики. Специфические характеристики организации системы страхования депозитов, позволяющие минимизировать уровень морального вреда, могут включать: ограничение размера страхового покрытия и охвата страхованием; там, где это применяется – страховые взносы, которые взимаются дифференцированно или с корректировкой на риск; а также минимизацию риска понесения потерь за счет своевременного вмешательства в деятельность проблемных банков и урегулирования их несостоятельности страховщиком депозитов или иным участником системы поддержания финансовой стабильности, обладающим такими полномочиями. Система поддержания финансовой стабильности создает и поддерживает надлежащие стимулы для минимизации морального вреда. Они могут включать: продвижение надлежащего корпоративного управления и адекватного управления рисками в банках, эффективную рыночную дисциплину и механизмы для строгого пруденциального регулирования, надзора, а также законов и подзаконных актов, выполнение которых обеспечивается должным образом (должны оцениваться в рамках анализа «Предварительных условий», см. страницы 13-14). 17 Мандаты и полномочия Принцип 3 – Мандат Чрезвычайно важно, чтобы мандат, возложенный на страховщика депозитов, был четко и ясно формализован, и чтобы было обеспечено соответствие между провозглашенными целями государственной политики и полномочиями и обязанностями страховщика депозитов. Основные критерии 1. Страховщик депозитов имеет мандат, который четко определен и формализован, например, в законе или подзаконном акте. Мандат определяет роль и обязанности страховщика депозитов в системе поддержания финансовой стабильности. 2. Мандат совместим с заявленными целями государственной политики, а также полномочиями и обязанностями страховщика депозитов. Принцип 4 – Полномочия Страховщик депозитов должен иметь все полномочия, необходимые для выполнения своего мандата, и эти полномочия должны быть формально закреплены за ним. Всем страховщикам депозитов требуются полномочия по финансированию выплаты возмещения, заключению контрактов, утверждению своих операционных бюджетов и внутренних процедур, а также по своевременному получению доступа к актуальной и достоверной информации, с тем чтобы была обеспечена его способность в сжатые сроки выполнять свои обязательства перед вкладчиками. Основные критерии 1. Полномочия (юридические права) системы страхования четко определены и формализованы в законе или регулятивном акте (включая утвержденные самостоятельные регулятивные акты в контексте частных или государственных систем страхования депозитов). 2. Полномочия страховщика депозитов увязаны с его мандатом и целями государственной политики. 3. Страховщик имеет следующие минимально необходимые полномочия: a. Понуждать банки-участники выполнять их обязательства перед страховщиком депозитов, либо требовать, чтобы надзорный орган или другой участник системы поддержания 18 финансовой стабильности делал это от лица страховщика депозитов; b. Иметь юридически закрепленные полномочия и способность выплачивать возмещение вкладчикам; c. Заключать контракты (например, сделки/договоры приобретения товаров и услуг/страховых полисов); для d. Определять внутренние операционные бюджеты, политики и процедуры (например, в таких областях как кадровые ресурсы и информационные технологии); e. Получать доступ к своевременной и точной информации для быстрого выполнения своих обязательств перед вкладчиками; f. Обмениваться информацией с другими участниками системы поддержания финансовой стабильности; g. Заключать соглашения об обмене информацией и координации действий со страховщиками депозитов других стран (с соблюдением требований о конфиденциальности, когда это необходимо); h. Заниматься планированием действий возникновения чрезвычайных ситуаций. на случай 4. Для поддержания функционирования системы страхования депозитов другие участники системы поддержания финансовой стабильности наделены всеми полномочиями, необходимыми для выполнения их мандатов (см. Предварительные условия). Управление Принцип 5 – Корпоративное управление Страховщик депозитов должен быть операционно независим, транспарентен, подотчетен и защищен от необоснованного влияния со стороны политиков и отрасли. Основные критерии 1. Страховщик депозитов имеет возможность использовать предоставленные ему полномочия и средства без неоправданного влияния на это третьих лиц. На практике отсутствуют значимые свидетельства вмешательства правительства или отрасли в операционную независимость страховщика и его возможности по получению и использованию ресурсов, необходимых для выполнения возложенного на него мандата. 2. Финансирование деятельности страховщика депозитов осуществляется таким образом, что не подрывается его автономность или независимость и обеспечивается возможность 19 выполнения включают: возложенного на него мандата. Примеры a. Уровень заработной платы, позволяющий сохранять квалифицированный персонал; этого привлекать и b. Способность нанимать внешних экспертов для специфических ситуаций при условии соблюдения соответствующих требований о конфиденциальности; c. Бюджет и программы обучения работников, обеспечивающие возможность регулярного повышения квалификации персонала; d. Бюджет на компьютеры и другое оборудование, достаточный для оснащения его персонала инструментами, необходимыми для выполнения возложенного на страховщика депозитов мандата; а также e. Бюджет на командировки, необходимую работу на местах. 3. Законодательство либо внутренние депозитов устанавливают, что: позволяющий регламенты проводить страховщика a. Высший орган управления и менеджмент состоят их подходящих людей, обладающих необходимыми знаниями и опытом; b. Члены высшего органа управления (за исключением лиц, входящих в его состав в силу занятия определенной должности), а также глава страховщика депозитов имеют ограничения в отношении сроков своих полномочий; c. Члены высшего органа управления могут быть досрочно выведены из его состава только по причинам, указанным в законодательстве, и не могут – в отсутствие таких причин. 4. Члены высшего органа управления (например, директора или высшие руководители) и менеджмент страховщика депозитов подотчетны перед вышестоящим органом, частным или государственным, посредством транспарентного механизма выполнения обязанностей системы в увязке с ее задачами и мандатом. 5. Страховщик депозитов работает транспаретно и ответственно. Он раскрывает и регулярно публикует надлежащую информацию о своей деятельности, практике корпоративного управления, структуре и финансовых результатах. 6. Страховщик депозитов организован таким образом, чтобы минимизировать потенциальный конфликт интересов членов 20 высшего органа распространялись поведения/этики. управления положения депозитов и учитывает менеджмента и соответствующих взгляды на них кодексов 7. Страховщик сторон. заинтересованных 8. Если принятие решений делегировано высшим органом страховщика депозитов его работникам, высший орган управления имеет надлежащие процедуры для отслеживания использования таких делегированных полномочий. 9. Страховщик депозитов подлежит регулярному внешнему аудиту, отчеты по результатам которого доводятся до сведения органа, которому он подотчетен. 10. Страховщик депозитов имеет утвержденный управления стратегический план8. 11. Регулярно проводятся заседания высшего органа управления (например, ежеквартально или, при необходимости, чаще). высшим органом Дополнительные критерии 1. Страховщик депозитов применяет корпоративного управления, такие как: передовые практики a. Проводится регулярная оценка того, в какой степени высший орган управления выполняет поставленные перед ним задачи. Имеются системы и практики, способствующие проведению оценки его эффективности; b. Высший орган управления имеет хорошо проработанное положение, регламентирующее круг полномочий, которые остаются за самим советом, а также тех, которые делегированы менеджменту. Взаимоотношения с другими участниками поддержания финансовой стабильности и трансграничного характера системы вопросы Принцип 6 – Взаимоотношения с другими участниками системы поддержания финансовой стабильности Термин «стратегический план» относится к документу, который определяет цели организации и то, как планируется обеспечивать их достижение. 8 21 Следует иметь как постоянно функционирующую систему тесной координации действий и обмена информацией между страховщиком депозитов и другими участниками системы поддержания финансовой стабильности, в том числе в отношении конкретных банков. Такая информация должна быть достоверной и актуальной (при необходимости, с условием соблюдения режима конфиденциальности). Механизмы обмена информацией и координации действий должны быть формализованы. Основные критерии 1. Механизмы регулярного обмена информацией и координации действий участников системы поддержания финансовой стабильности, в том числе в отношении конкретных банков, формализованы в законодательстве, меморандумах о взаимопонимании и сотрудничестве, юридических соглашениях или их в их комбинации. 2. Планирование и деятельность участников системы поддержания финансовой стабильности, осуществляемых как по отдельности, так и совместно, учитывают не только прошлые и настоящие обстоятельства, но также принимают во внимание возможные будущие сценарии. 3. Все страховщики депозитов своевременно получают информацию, с тем, чтобы быть в состоянии быстро выплачивать возмещение вкладчикам, включая информацию о суммах застрахованных депозитов в разрезе конкретных вкладчиков. 4. Правила в отношении конфиденциальной информации распространяются на всех участников системы поддержания финансовой стабильности и обмен информацией между ними. 5. Участники системы финансовой поддержания финансовой стабильности заранее обеспечивают доступность для страховщика депозитов релевантной информации о банках, фактически или ожидаемо испытывающих финансовые трудности, а в случае, когда требования о конфиденциальности препятствуют этому или когда такая информация не доступна к получению от других участников системы поддержания финансовой стабильности, страховщик депозитов сам имеет полномочия получать такую информацию непосредственно от таких банков. Дополнительные критерии 1. Страховщик депозитов, имеющий более широкий мандат, такой как «минимизация потерь» или «минимизация рисков», имеет доступ к своевременной и точной информации, позволяющей ему оценивать финансовое положение отдельных банков, а также банковской 22 отрасли в целом. Эти страховщики депозитов могут также нуждаться в доступе к информации, касающейся стоимости активов конкретного банка и ожидаемых сроков процесса ликвидации, учитывая, что стоимость активов банка, частично, зависит от срока, требующегося для его реализации (взыскания). Принцип 7 – Вопросы трансграничного характера При условии соблюдения режима конфиденциальности необходимо обеспечивать обмен всей имеющей отношение к делу информацией между страховщиками депозитов, работающими в разных странах, и, когда это целесообразно, между страховщиками депозитов и иными зарубежными участниками систем поддержания финансовой стабильности. В ситуациях, когда за выплату страхового возмещения будет отвечать несколько страховщиков депозитов, важно определить, кто из них конкретно будет ответственным за организацию процесса выплаты возмещения. Страхование депозитов, уже предоставляемое системой страны происхождения банка, должно приниматься в учет при определении размеров страховых взносов и сборов. Основные критерии 1. Имеются соответствующие двусторонние/многосторонние соглашения в случаях, когда из-за наличия трансграничных банковских операций система принимающей страны предоставляет дополнительное страховое покрытие для депозитов, размещенных в филиалах зарубежных банков, или оно предоставляется страховщиками депозитов разных стран. Например, если система страны происхождения предоставляет страховое покрытия для филиалов банков своей страны, банки в принимающих странах и/или система принимающей страны предоставляют дополнительное страховое покрытие для филиалов зарубежных банков. a. Эти соглашения охватывают соответствующих страховщиков депозитов стран происхождения и принимающих стран, а также других участников систем поддержания финансовой стабильности, когда это целесообразно, включая ситуации, когда только один страховщик депозитов будет единственным отвечающим за предоставление страхового покрытия. b. Соглашения предусматривают постоянную тесную координацию и обмен информацией между страховщиками депозитов стран происхождения и принимающих стран и, возможно, иными участниками систем поддержания финансовой стабильности, а также в отношении конкретных банков, когда это необходимо. c. Соглашения определяют, какой/какие из страховщиков депозитов будет/будут отвечать за выплату возмещения, а также сбор взносов, участие в расходах и вопросы информирования населения в случаях трансграничных банковских операций. 23 2. Вкладчики в странах, охватываемых трансграничными банковскими операциями, получают ясную и легко понимаемую информацию о существовании и выявлении системы страхования депозитов, юридически ответственной за возмещение, а также о лимите и охвате страхового покрытия. Информация об источниках финансирования системы страхования вкладов и стандартной процедуре установления требований, а также вариантах выплаты возмещения также доступна затронутым вкладчикам (например, через обращение на сайт страховщика депозитов, опубликованные материалы или иные аналогичные каналы. Дополнительные критерии 1. Если страховщик депозитов ощущает реальный риск того, что от него может потребоваться защищать вкладчиков в другой стране, его планы действий при чрезвычайных обстоятельствах позволяют использование трансграничных механизмов или соглашений. Например, он имеет соглашение со страховщиком депозитов в этой стране для осуществления выплаты страхового возмещения. Членство и страховое возмещение Принцип 8 – Обязательное членство Членство в системе страхования депозитов должно быть обязательным для всех финансовых институтов, привлекающих депозиты от лиц, которые признаются наиболее нуждающимися в защите (например, розничные вкладчики и предприятия малого бизнеса), - во избежание попадания в систему только слабых институтов. Основные критерии 1. Участие в системе страхования депозитов является обязательным для всех финансовых институтов, привлекающих депозиты от лиц, которые признаются наиболее нуждающимися в защите (например, розничные или частные вкладчики и предприятия малого бизнеса). 2. Разработчики государственной политики определили, будут ли отвечающие установленным требованиям банки приниматься в систему страхования депозитов в рамках процесса их лицензирования, или на основании подачи специального ходатайства страховщику депозитов. 3. Критерии участия, детализирующие условия, процесс получения членства, четко сформулированы и прозрачны. 24 и сроки 4. Если страховщик депозитов не контролирует процесс приема в систему (т.е. не может отказать в принятии банка в систему), законодательство или административные процедуры устанавливают четкие сроки, в течение которых со страховщиком депозитов проводятся консультации об этом или в которые он информируется заранее о «вновь лицензируемых» банках. 5. Если членство в системе прекращается по решению страховщика депозитов, имеются механизмы, обеспечивающие координацию в отношении отзыва лицензии у соответствующего банка уполномоченным органом. Если это применимо, соответствующе общее уведомление доводится до сведения вкладчиков (например, через сайт страховщика депозитов) для информирования их о том, что новые привлеченные депозиты не будут пользоваться страховой защитой. 6. Все финансовые институты, привлекающие депозиты, являются объектом надлежащего пруденциального регулирования и надзора и являются финансово жизнеспособными, когда становятся участниками системы страхования депозитов9. Принцип 9 – Страховое покрытие Разработчики государственной политики должны четко прописать в законодательстве, регулятивных актах или внутренних регламентах, что признавать страхуемым депозитом. Размер страхового покрытия должен быть ограничен, но он должен быть существенным и позволяющим быстро определить сумму подлежащего выплате возмещения. Страховое покрытие должно в достаточной мере защищать подавляющее большинство вкладчиков – для того, чтобы обеспечивалось достижение поставленных перед системой целей государственной политики, и оно было внутренне совместимо с другими характеристиками системы страхования депозитов. Основные критерии 1. Застрахованные депозиты четко и публично определены. Это касается уровня и охвата страховой защитой. Если какие-либо депозиты не подпадают под действие страховой защиты, критерии этого четко определены. 9 2. Определение того, что признается «застрахованным депозитом», отражает цели государственной политики, связанной с защитой вкладчиков и способствует общественному спокойствию и финансовой стабильности (например, защита мелких транзакционных счетов). 3. Уровень страхового покрытия является ограниченным, но обоснованным (например, уровень покрытия достаточно высок См. «Предварительные условия», страницы 12 и 15. 25 для поддержания доверия, но ограничен для поддержания рыночной дисциплины). 4. Вкладчики обладают достаточной информацией, позволяющей определить уровень покрытия по их отдельным депозитам. 5. Лимит страхового покрытия применяется единообразно в отношении всех банков – участников системы страхования депозитов. 6. Система страхования депозитов не применяет со-страхование (франшизу), когда вкладчики несут часть потерь в рамках установленного лимита возмещения в случае краха банка10. 7. Страховое покрытие периодически анализируется и при необходимости корректируется для того, чтобы обеспечить, что оно способствует достижению целей государственной политики, стоящих перед системой страхования депозитов. Дополнительные критерии 1. Если системой страхования депозитов применяется правило о зачете встречных требований, оно совместимо с правовой средой в целом. 2. В случае слияния отдельных банков – участников системы страхования депозитов вкладчики объединенных банков имеют раздельное страховое покрытие (в пределах установленного лимита) по каждому из банков – в течение ограниченного, но публично объявленного периода, и в этом случае сливающиеся банки должны быть ответственны за уведомление соответствующих вкладчиков, в том числе о дате, когда это раздельное страхование прекратит действие. Принцип 10 – Переход от неограниченной гарантии к системе с ограниченным размером страхового покрытия Когда страна принимает решение о переходе от неограниченной гарантии к системе с ограниченным размером страхового покрытия Хотя применение со-страхования и может стимулировать вкладчиков к тому, чтобы осуществлять мониторинг рисков банков, оно сопряжено с целым рядом серьезных проблем. Для того, чтобы обеспечивать эффективную рыночную дисциплину, предполагается, что вкладчики будут иметь доступ к необходимой финансовой информации и что большинство розничных/частных вкладчиков смогут точно оценить риск. При этом, даже когда вкладчики в состоянии прийти к такому заключению, со-страхование создает сильные стимулы для набегов вкладчиков на банк во избежание понесения даже незначительных потерь своих средств. Тем не менее, могут быть исключения, когда со-страхование может являться целесообразным (например, в отношении некоторых инвестиционных продуктов, для депозитов, чей размер превышает очень высокий пороговый размер. 10 26 (возмещения) или изменяет условия неограниченной гарантии, этот переход должен осуществляться настолько быстро, насколько это позволяют обстоятельства и условия данной страны11. Неограниченная гарантия может порождать ряд негативных последствий, если она сохраняется на протяжении слишком продолжительного периода времени. Политики и законодатели должны в течение переходного периода обращать особое внимание на отношение населения к осуществляемым изменениям и его ожидания. Основные критерии 1. Прежде чем страна начинает переход от неограниченной гарантии к ограниченному страховому покрытию проведен ситуационный анализ экономической ситуации с точки зрения того, как она влияет на банковскую систему. 2. Ситуационный анализ оценивает структуру и стабильность банковской системы, включая оценку состояния банковского капитала, ликвидности, качества кредитов, политику и практику риск менеджмента, а также масштабов любых существующих проблем; оценку количества, типов и характеристик банков. 3. Ситуационный анализ оценивает качество пруденциального регулирования и надзора, эффективность правовой системы, адекватность режимов бухгалтерского учета и раскрытия информации. 4. Скорость перехода к органиченному страховому покрытию соответствует состоянию банковской отрасли, пруденциального регулирования и надзора, правовой системы и режимов бухгалтерского учета и раскрытия информации. 5. Разработчики государственной политики осознают компромисс между продолжительностью перехода к системе с ограниченным страховым покрытием и уровнем морального вреда в системе, поэтому они соответствующим образом планируют этот переход. 6. Разработчики государственной политики осознают и предвидят реакцию населения на снижение уровня покрытия. Разработчики государственной политики разрабатывают эффективные коммуникативные стратегии для минимизации негативной реакции населения на переход. «Неограниченная гарантия» - это декларация властей о том, что в дополнение к ограниченной защите, предоставляемой системой страхования депозитов или другими механизмами, некоторые депозиты или, возможно, иные финансовые инструменты будут защищены. При введении неограниченной гарантии необходимо учитывать широкий круг факторов, включая решение о распространении этой гарантии (например, типы институтов, продуктов и сроков до погашения), а также о том, будет ли потребовано от банков, пользующихся этими гарантиями, тем или иным образом платить за ее использование. 11 27 7. В странах с высоким уровнем мобильности капитала и/или реализующих политику на региональную интеграцию решение о снижении размера (и/или охвата) покрытия учитывает влияние разных уровней защиты в разных странах и их политику в этом отношении. 8. Новая система страхования депозитов с ограниченным размером страхового покрытия имеет доступ к достаточному финансированию во время и после переходного периода. Разработчики государственной политики учитывают способность банковской системы финансировать систему страхования депозитов с ограниченным размером страхового покрытия. Если банковская система не в состоянии финансировать затраты, связанные с предоставлением неограниченной гарантии, может потребоваться государственное финансирование. Финансирование Принцип 11 – Финансирование Система страхования депозитов должна иметь все механизмы финансирования, необходимые для обеспечения быстрой выплаты возмещения по требованиям вкладчиков, включая способы получения дополнительных средств для пополнения ликвидности, в случае возникновения в этом необходимости. Главная ответственность за оплату страхования депозитов должна лежать на банках, так как они и их клиенты получают прямую выгоду от наличия эффективной системы страхования депозитов. Для систем страхования (независимо от способов финансирования – ex-ante, ex-post или смешанной), которые используют системы дифференцированных взносов, критерии, которые применяются для дифференциации по степени риска, должны быть прозрачными и понятными для всех участников. Кроме того, должно быть обеспечено наличие всех необходимых ресурсов для надлежащего управления системой дифференцированных по степени риска взносов. Основные критерии 1. Механизмы финансирования системы страхования депозитов предусматривают авансовое (ex-ante) или постфактум (ex-post) финансирование или некую их комбинацию, они четко сформулированы и формализованы в законе или нормативном акте. 2. Механизмы финансирования системы страхования депозитов обеспечивают быструю выплату страхового возмещения вкладчикам и включают предварительно проработанные и 28 обеспеченные источники дополнительного финансирования для поддержания ликвидности. Такие источники могут включать соглашение о финансировании с центральным банком, кредитную линию казначейства правительства или иного типа государственного фонда или заимствования на рынке. Если страховщиком депозитов используются заимствования с рынка, оно не должно являться единственным источником дополнительного (вспомогательного) финансирования. Страховщик депозитов не должен быть чрезмерно зависим от кредитной линии любого одного частного источника. 3. Главная обязанность по финансированию системы страхования депозитов лежит на банках-участниках, а страховщик депозитов имеет возможность понуждать их к выполнению этой обязанности. 4. Если создан формируемый авансовым методом фонд страхования депозитов, размер этого фонда (например, коэффициент резервирования) определен на основе четких, последовательных и должным образом проработанных критериев, призванных обеспечивать достижение целей государственной политики. В случае использования механизма «ex-post», основной источник финансирования надежен и обеспечивает постоянный доступ к его средствам. 5. Фонд страхования депозитов имеет адекватную политику и процедуры инвестирования, системы внутреннего контроля, раскрытия информации и отчетности. Они утверждаются высшим органом управления страховщика депозитов и подлежат регулярному анализу, осуществляемому независимой стороной. Инвестиционная политика подчеркивает необходимость обеспечения сохранения капитала фонда и его ликвидности. 6. Для страховщиков депозитов, использующих дифференцированные системы взносов: 7. a. система расчета взносов транспарентна для всех участников; b. рейтинги и рэнкинги, присваиваемые системой отдельным банкам-участникам, не разглашаются (конфиденциальны); c. разработчики государственной политики обеспечивают, чтобы страховщик депозитов обладал необходимыми полномочиями, ресурсами и информацией для выполнения своих обязанностей в плане деятельности такой системы. В той степени, в какой средства страховщика депозитов могут использоваться другими участниками системы поддержания финансовой стабильности для целей защиты вкладчиков и/или урегулирования несостоятельности банков, условия для этого четко сформулированы и публичны, а также известны банкам29 участникам. Страховщик депозитов имеет адекватную информацию для: a. понимания использования фонда; b. требования возмещения в конкурсную массу разорившегося банка или удовлетворения требований из конкурсной массы; c. ограничения суммы средств, направляемых на урегулирование несостоятельности или выплату возмещения вкладчикам, суммой расходов, которые бы страховщик депозитов понес в случае, если бы такая интервенция или урегулирование несостоятельности не осуществлялись. Информированность общественности Принцип 12 – Информированность общественности Для эффективной работы системы страхования очень важно, чтобы население постоянно информировалось о выгодах и ограничениях системы страхования депозитов. Основные критерии 1. Страховщик депозитов отвечает за повышение информированности населения о системе страхования депозитов и о том, как данная система работает, в том числе, о ее выгодах и ограничениях – на постоянной основе. 2. Цели программы по информированию населения четко сформулированы и соответствуют целям государственной политики и мандату системы страхования депозитов; 3. Программа по информированию населения распространение информации о следующем: обеспечивает a. Какие финансовые инструменты охватываются и не охватываются системой страхования депозитов (например, подлежат ли возмещению депозиты, привлеченные за рубежом); b. Какие финансовые институты предлагают застрахованные депозитные продукты и каким образом их можно идентифицировать. c. Лимиты страхового возмещения и потенциальная возможность понести потери по депозитам, превышающим по размеру эти лимиты. 30 d. Процесс выплаты страхового возмещения – каким образом, где и когда вкладчики могут заявить свои требования и получить возмещение при наступлении страхового случая. 4. Имеется эффективный процесс планирования действий в случае чрезвычайных ситуаций, касающийся информирования населения и коммуникаций и предусматривающий возможные сценарии, при этом предполагая сотрудничество и координацию с другими участниками системы поддержания финансовой стабильности, насколько это оправдано. 5. Страховщик депозитов на постоянной основе работает в тесном взаимодействии с банками-участниками и другими участниками системы поддержания финансовой стабильности для обеспечения последовательности распространяемой информации и максимизации информированности. 6. Страховщик депозитов заказывает или проводит регулярную оценку эффективности своей программы или деятельности по информированию населения. Дополнительные критерии 1. Программа информирования населения увязана с потребностями четко определенных целевых аудиторий и использует различные инструменты коммуникативного воздействия. Желаемый уровень присутствия в информационном поле и информированности целевых аудиторий является главным фактором, определяющим бюджет на программу информирования населения. Отдельные правовые вопросы Принцип 13 – Правовая защита Страховщик депозитов и лица, работающие на него, должны иметь защиту от судебного преследования за их решения и действия, принятые в ходе добросовестного выполнения возложенных на них функций и полномочий. Однако от таких лица должно требоваться соблюдение соответствующих правил в отношении конфликта интересов и кодекса поведения – для обеспечения того, что они будут оставаться подотчетными в своих действиях. Правовая защита должна быть прописана в нормах законодательства и административных процедурах, а при определенных обстоятельствах, она должна предусматривать покрытие юридических издержек, понесенных лицами, на которых она распространяется. 31 Основные критерии 1. 2. 3. Страховщик депозитов и лица, работающих на страховщика депозитов защищены от судебного преследования за решения и действия, предпринимаемые ими в ходе добросовестного выполнения возложенных на них мандатов. От пользующихся такой защитой требуется соблюдение правил о конфликте интересов и кодексов поведения для обеспечения того, чтобы они оставались подотчетными в своих действиях Правовая защита определена в законодательстве и административных процедурах, а также, при соответствующих обстоятельствах, покрывает юридические расходы защищаемых лиц. Дополнительные критерии 1. Правовая защита не препятствует тому, чтобы вкладчики или иные заявители, или банки-участники могли юридически оспаривать действия или упущения страховщика депозитов в рамках публичных или административных процедур (например, гражданские иски). Принцип 14 – Работа разорению банка с лицами, причастными к Страховщик депозитов или иное правомочное ведомство должно быть наделено полномочиями по юридическому преследованию лиц, причастных к разорению банка. Основные критерии 1. Действия лиц, ответственных или способствовавших разорению банка (например, руководителей, директоров, менеджеров, аудиторов, оценщиков и аффилированных лиц) являются объектом расследования, осуществляемого страховщиком депозитов либо иным уполномоченным национальным органом. Расследование действий таких лиц может осуществляться одним или несколькими из следующих лиц: страховщик депозитов, надзорный или регулирующий орган, следственные органы или профессиональные или правоохранительные органы, - в зависимости от ситуации. 2. Будучи признанными виновными в разорении банка, такие лица являются объектом санкций или привлечения к имущественной ответственности. Санкции или имущественная ответственность могут включать персональные либо профессиональные дисциплинарные меры (включая штрафы), уголовное наказание, а также гражданские иски о возмещении нанесенного ущерба. 32 Урегулирование несостоятельности Принцип 15 – Раннее выявление проблем своевременное вмешательство и урегулирование и Страховщик депозитов должен являться частью механизма функционирования системы поддержания финансовой стабильности, который обеспечивает ранее выявление проблем и своевременное вмешательство (интервенцию) в деятельность проблемных банков, а также урегулирование их несостоятельности. Выявление проблемных банков и признание нахождения банка в сложной финансовой ситуации или под угрозой оказаться в такой ситуации должны осуществляться на ранней стадии и на основании четко сформулированных критериев – участниками системы поддержания финансовой стабильности, обладающими операционной независимостью и полномочиями действовать. Основные критерии 1. Страховщик депозитов является частью механизма функционирования системы поддержания финансовой стабильности, который обеспечивает ранее выявление проблем и своевременное вмешательство (интервенцию) в деятельность проблемных банков, а также урегулирование их несостоятельности (механизм урегулирования несостоятельности). 2. Механизм урегулирования несостоятельности установлен законодательством или регулятивными актами и является эффективным в плане раннего выявления проблемных банков, своевременного вмешательства в их деятельность и урегулирования их несостоятельности. Механизм урегулирования несостоятельности защищен от юридических действий, направленных на отмену ранее принятых своевременных решений, касающихся корректирующих процедур, вмешательства и урегулирования несостоятельности проблемных банков. 3. Участники системы поддержания финансовой стабильности обладают операционной независимостью и полномочиями, необходимыми для выполнения их соответствующих ролей в рамках механизма урегулирования несостоятельности, и имеется четко определенный механизм раннего вмешательства (включая инструменты урегулирования несостоятельности), призванный обеспечивать принятие надлежащих мер (чтобы дать возможность осуществлять упорядоченное урегулирование несостоятельности проблемного банка) уполномоченным органом без промедления. 4. Механизм урегулирования несостоятельности предусматривает набор критериев, которые используются для выявления банков, 33 которые реально или ожидаемо испытывают (будут испытывать) серьезные финансовые трудности, и применяются в качестве основы для инициирования той или иной формы раннего вмешательства или корректирующих мер для снижения вероятности того, что потребуется урегулирование несостоятельности банка. Такие меры должны минимизировать убытки фонда страхования вкладов. a. Эти критерии четко сформулированы в законодательстве или регулятивных актах, и они понятны для банков и их контрагентов; b. Эти критерии привязаны к специфике конкретной страны и могут касаться капитала, ликвидности, качества активов банка и других показателей. Дополнительные критерии 1. Существует механизм для анализа решений, принятых в отношении раннего выявления и своевременного вмешательства в деятельность проблемных банков, а также урегулирования их несостоятельности. Принцип 16 – Эффективные процессы урегулирования Эффективные процессы урегулирования несостоятельности должны: способствовать выполнению страховщиком депозитов его обязательств, включая осуществление в сжатые сроки и в должном размере выплаты возмещения владельцам депозитов; минимизировать затраты на урегулирование несостоятельности и ущерб, наносимый рынку; максимизировать выручку от реализации активов; а также способствовать укреплению дисциплины с помощью осуществления правовых действий по привлечению к ответственности за халатность или неверные действия. Кроме того, страховщик депозитов или другой правомочный участник системы поддержания финансовой стабильности должен иметь полномочие применять гибкий механизм, помогающий обеспечить сохранение основных банковских функций посредством способствования приобретению определенным институтом активов и принятия на себя обязательств разорившегося банка (например, предоставление вкладчикам беспрерывного доступа к их денежным средствам и сохранение деятельности по осуществлению клиринга и расчетов). Основные критерии 1. Национальная правовая система в целом обеспечивает эффективное и своевременное применение механизма урегулирования несостоятельности, позволяющее осуществлять 34 упорядоченную ликвидацию банка, выплату или перевод застрахованных депозитов, а также вмешательство конкурсного управляющего для выполнения функций по урегулированию несостоятельности. 2. Мандат страховщика депозитов или иных участников системы поддержания финансовой стабильности позволяет осуществлять эффективное урегулирование несостоятельности банков всех размеров. 3. Процедуры урегулирования несостоятельности и защиты вкладчиков не ограничиваются выплатой страхового возмещения вкладчикам. Страховщик депозитов или иной участник системы поддержания финансовой стабильности имеет эффективные инструменты урегулирования несостоятельности, призванные помочь сохранить критически важные функции банка, осуществлять перевод счетов или активов/бизнеса и/или обеспечить непрерывность оказания банковских услуг. 4. Если за все процессы урегулирования несостоятельности отвечает не одна организация, роль и обязанности каждого участника системы поддержания финансовой стабильности четко определены и формализованы. 5. Одна или несколько процедур урегулирования несостоятельности допускают гибкость для осуществления урегулирования несостоятельности с меньшими затратами, чем они были бы в случае выплаты страхового возмещения и ликвидации банка. 6. Страховщик депозитов или иной участник системы поддержания финансовой стабильности имеет возможность использовать ясную и обоснованную методологию для осуществления перевода застрахованных вкладов в более сильные банки. 7. Процедуры урегулирования несостоятельности однозначно обеспечивают, что акционеры банка будут первыми нести убытки. Принцип 17 – Выплата возмещения по депозитам Система страхования депозитов должна обеспечивать получение вкладчиками быстрого доступа к их застрахованным средствам. Поэтому страховщик депозитов должен быть заблаговременно – за достаточный срок - уведомлен или проинформирован о ситуациях, когда может потребоваться организовывать выплату возмещения, и заранее получить доступ к информационной базе по вкладчикам. Вкладчики должны иметь законное право на получение возмещения в пределах лимита страхового покрытия и должны знать, когда и при каких условиях страховщик депозитов начнет процесс выплаты возмещения, сроки, в течение 35 которых будет выплачиваться возмещение, а также будут ли осуществляться авансовые или промежуточные выплаты, и какой лимит страхового покрытия применим в их отношении. Основные критерии 1. 2. Страховщик депозитов способен быстро осуществить выплату возмещения вкладчикам после того как система страхования депозитов будет задействована на основании норм законодательства, контракта или решения соответствующего органа12. Сроки осуществления процесса выплаты возмещения сжатые и четко определены – для достижения цели государственной политики по защите вкладчиков, содействию спокойствию в обществе и финансовой стабильности системы страхования депозитов. Сроки осуществления выплат доведены до сведения публики. a. Вкладчикам после наступления страхового случая предоставлена информация о том, когда и на каких условиях страховщик депозитов начнет процесс выплаты страхового возмещения, и, когда планируется завершить этот процесс. b. Предоставляется информация о лимитах страхового покрытия и о том, будут ли осуществляться авансовые или промежуточные выплаты. c. В отношении счетов, по которым начисляются проценты, страховщик депозитов должен возмещать вкладчикам и проценты на условиях, предусмотренных договором, законом или иным регулятивным актом, по меньшей мере, вплоть до даты наступления страхового случая. 3. Для обеспечения быстрой выплаты возмещения страховщик депозитов имеет: a. Доступ к необходимым данным, включая документы по депозитным счетам, для подготовки к выплате возмещения вкладчикам, с момента, когда надзорный орган осознаёт возможность краха банка. b. Полномочия заранее по собственной инициативе (или по запросу надзорного органа) проводить анализ того, как данные по вкладам учитываются и документируются банком, для того, чтобы обеспечить достоверность учетных данных, сократить время, необходимое для расчета и верификации требований вкладчиков; Под быстрой выплатой возмещения понимается ситуация, когда вкладчики получают страховое возмещение в сроки, которые не подрывают финансовую стабильность. 12 36 c. Набор методов выплаты возмещения застрахованных вкладов; d. Доступ к достаточному и надежному финансированию (например, резервный фонд, министерство финансов, центральный банк), необходимому для выполнения его обязанностей по выплате возмещения в установленные сроки. 4. Страховщик депозитов имеет возможность осуществлять процесс выплаты возмещения в сжатые сроки, включая: a. Достаточные компьютерные мощности и возможности; b. Достаточное количество нанимаемого по контракту) 5. персонала (собственного или В ситуациях, когда могут происходить задержки с выплатой возмещения, страховщик депозитов имеет полномочия осуществлять авансовые или промежуточные частичные выплаты Дополнительные критерии 1. Страховщик депозитов имеет планы на случай возникновения чрезвычайных ситуаций, а также регулярно тестирует свои системы. 2. Процесс выплаты страхового возмещения подвергается аудиту независимым аудитором или органом. Принцип 18 – Возмещение затрат Страховщик депозитов должен иметь долю в выручке от реализации конкурсной массы несостоятельного банка. Управление активами разорившегося банка и процесс получения возмещения понесенных страховщиком депозитов затрат на выплату возмещения по застрахованным депозитам (осуществляемые страховщиком депозитов или иным органом, выполняющим эту роль) должны базироваться на коммерческих соображениях и экономической целесообразности. Основные критерии 1. Если страховщик депозитов может влиять на процесс распределения конкурсной массы, его роль четко определена в законе или ином регулятивном акте, и страховщик депозитов максимизирует конкурсную массу, подлежащую распределению между кредиторами, в той мере, насколько он может это делать, исходя из коммерческих или экономичемких обстоятельств. 37 2. Страховщик депозитов имеет долю в конкурсной массе разорившегося банка-участника. Страховщик депозитов однозначно признается в качестве кредитора разорившегося банка, претендующего на возмещение его убытков или расходов; он получает удовлетворение своих требований непосредственно из конкурсной массы разорившегося банка. 3. Страховщик депозитов при распределении конкурсной массы имеет, по меньшей мере, такие же или сопоставимые права кредитора или статус как и вкладчики разорившегося банка, а также доступ к информации, позволяющей ему заявлять свои требования в отношении конкурсной массы, и может оказывать достаточное влияние на наполнение и распределение конкурсной массы. 4. Если в дополнение к статусу кредитора страховщик депозитов является конкурсным управляющим/ликвидатором/консерватором разорившегося банка или если только отдельных активов разорившегося банка, то: a. роль страховщика депозитов в управлении активами и конкурсной массой четко определена в законе или ином регулятивном акте; b. Его стратегии управления активами ликвидируемого банка и возмещения понесенных страховщиком депозитов затрат определяются такими факторами как: качество активов, состояние рынков, экспертные мнения и правовые нормы13. 5. При определении стратегии управления активами или получения возмещения понесенных затрат интересам всех кредиторов придается надлежащий вес, и решения в отношении реализации активов принимаются на основе использования концепции приведенной стоимости для обеспечения баланса между конфликтующими целями – максимизации конкурсной массы и быстрой реализации активов. Дополнительные критерии 1. Страховщик депозитов имеет право или обязанность входить в состав комитета кредиторов для отслеживания хода ликвидационного процесса, поскольку он обычно является правопреемником застрахованных вкладчиков (в порядке суброгации). При определенных обстоятельствах страховщик депозитов может осуществлять юридическое преследование лиц, ответственных за мошенничество или неправомерные действия даже если расходы, связанные с этим, могут превышать полученную с них компенсацию. 13 38 ПРИЛОЖЕНИЕ 1 Оценка соответствия Основополагающим принципам для эффективных систем страхования депозитов Настоящее Приложение содержит руководство и форму для подготовки отчетов об оценке, базирующиеся на формате, используемом в Методологии применения Базельских Базовых принципов (банковского надзора).14 Отчет о проведенной оценке должен содержать следующие положения: Общий раздел, представляющий базовую информацию о проведенной оценке, включая информацию об организации, которая оценивается, и в связи с чем такая оценка осуществлена. Раздел, посвященный информации и методологии, использованных в ходе проведения оценки. Обзор институциональной и макроэкономической среды, а также структуры рынка. Анализ выполнения предварительных условий для эффективной работы систем страхования депозитов. Детальная оценка в разрезе каждого Основополагающего принципа с описанием системы с точки зрения конкретного Принципа, присвоением рейтинга и его обоснованием (Таблица 1). Таблица оценки соблюдения Основополагающих принципов, обобщающая результаты проведенной оценки (Таблица 2). Рекомендованный план действий, включающий рекомендации по каждому отдельному Основополагающему принципу и мероприятия, направленные на совершенствование системы страхования депозитов и применяющихся практик (Таблица 3). Данный формат был рекомендован МВФ и Всемирным банком для использования при оценке в рамках миссий Программы оценки финансового сектора или Программы оценки оффшорных финансовых центров. Для обеспечения сопоставимости и единообразия, этот формат также рекомендуется использовать для специальных оценок или самооценок, проводимых самой конкретной страной. Смотри Приложение к Методологии применения Базовых принципов (банковский надзор). 14 39 Проект таблицы оценки и представления ее результатов Таблица 1 Основополагающие принципы для эффективных систем страхования депозитов Итоговая таблица проведения оценки Основополагающий принцип 1: (повторить текст Основополагающего принципа 1) Описание Оценка C, LC, MNC, NC, NA15 Комментарии Основополагающий принцип 2: (повторить текст Основополагающего принципа 2) Описание Оценка C, LC, MNC, NC, NA Комментарии Все то же повторить для всех 18 Основополагающих принципов Соответствует (С), В основном соответствует (LC), Имеются существенные отклонения (MNC): Не соответствует (NC), Не применим (NA). 15 40 Таблица 2 Итоговая таблица соблюдения Основополагающих принципов BCBS-IADI для эффективных систем страхования депозитов Детальные оценки Основополагающий принцип Основополагающий принцип 1 Повторить для всех Основополагающих принципов Оценка Комментарии C, LC, MNC, NC, NA C, LC, MNC, NC, NA Таблица 3 Рекомендуемый план действий по повышению соответствия Основополагающим принципам BCBS-IADI для эффективных систем страхования депозитов Ссылка на принцип Рекомендованные действия Принцип a Описание недостатков Предлагаемые действия Принцип b Описание недостатков Предлагаемые действия И т.д. И.т.д. 41 ПРИЛОЖЕНИЕ 2 Библиография Basel Committee on Banking Supervision (BCBS), Core Principles for Effective Banking Supervision, Basel, 2006a. http://www.bis.org/publ/bcbs129.htm Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) and International Association of Deposit Insurer (IADI), Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems, Basel, 2009. http://www.iadi.org/index.html ———, Core Principles Methodology, Basel, 2006b. http://www.bis.org/publ/bcbs130.htm Blair, Christine E., Frederick Carns, and Rose M. Kushmeider, Instituting a Deposit Insurance System: Why? How?, Journal of Banking Regulation, 8, no.1:4–19, 2006. Financial Stability Forum (FSF), Report of the Financial Stability Forum on Enhancing Market and Institutional Resilience, Basel, 2008. http://www.fsforum.org/publications/r_0804.pdf ———, Guidance for Developing Effective Deposit Insurance Systems: Final Report of the Working Group on Deposit Insurance, Basel, 2001. http://www.iadi.org/docs/FSF_Final_Report.pdf ———, Situational Analysis: Conditions and Implementation Considerations: Discussion Paper of the Working Group on Deposit Insurance, Basel, 2001. http://www.fdic.gov/deposit/deposits/international/guidance/guidance/situationalan alysis.pdf International Association of Deposit Insurers (IADI), Draft Discussion Paper on Deposit Insurance Coverage, Basel, 2008. http://www.iadi.org/docs/IADI%20Draft%20Discussion%20Paper%20on%20Depos it%20Insu rance%20Coverag_Basel_2008a.pdf ———, Draft Discussion Paper on Effective Deposit Insurance Mandate, Basel, 2007. http://www.iadi.org/docs/IADI%20Draft%20Discussion%20Paper%20on%20Effecti ve%20De posit%20Insurance%20Mandate_Basel_2007a.pdf ———, General Guidance for Developing Differential Premium Systems, Basel, 2005a. http://www.iadi.org/docs/IADI_Diff_prem_paper_Feb2005.pdf ———, General Guidance for the Resolution of Bank Failures, Basel, 2005b. http://www.iadi.org/docs/Guidance_Bank_Resol.pdf ———, Guidance on Public Awareness of Deposit Insurance Systems, Basel, 2009a. http://www.iadi.org/docs/Public%20Awareness%20Final%20Guidance%20Paper%2 06_May_2009.pdf ———, Guidance on the Funding of Deposit Insurance Systems, Basel, 2009b. http://www.iadi.org/docs/Funding%20Final%20Guidance%20Paper%206_May_200 9.pdf 42 ———, Guidance on the Governance of Deposit Insurance Systems, Basel, 2009c. http://www.iadi.org/docs/Governance%20Final%20Guidance%20Paper%206_May_ 2009.pdf ———, General Guidance to Promote Effective Interrelationships Among Safety-Net Participants, Basel, 2006. http://www.iadi.org/docs/Guidance_Interrelationship.pdf ———, Key Conclusions of the APEC Policy Dialogue on Deposit Insurance and IADI Guidance Points, Basel, 2005c. http://www.iadi.org/docs/IADI_APEC_Guidance.pdf 43 ПРИЛОЖЕНИЕ 3 Рекомендуемый процесс проведения анализа выполнения предварительных условий для эффективного функционирования систем страхования депозитов Данный раздел должен содержать обзор выполнения предварительных условий для эффективного функционирования страхования депозитов, которые описаны в документе Основополагающие принципы Базеля/IADI. Эти предварительные условия включают: Постоянную оценку состояния экономики и банковской системы; Надлежащее корпоративное управление в ведомствах, образующих систему поддержания финансовой стабильности; Жесткое пруденциальное регулирование и надзор; Надлежащую правовую систему и режимы бухгалтерского учета и раскрытия информации. Оценивающие должны уделять серьезное внимание адекватности предварительных условий. Данный раздел требует проведения краткого и хорошо структурированного фактологического анализа предварительных условий. Как показывает опыт, несоблюдение предварительных условий может оказывать непосредственное влияние на способность страховщика депозитов выполнять свой мандат. Важно, чтобы читающий отчет об оценке был способен правильно интерпретировать рейтинги соблюдения отдельных Принципов в свете соблюдения конкретных предварительных условий. Анализ соблюдения предварительных условий должен строго следовать направлениям, отмеченным выше, и содержать необходимую фактологическую информацию, чтобы позволить читающему отчет об оценке сформировать четкое и однозначное мнение о соблюдении Основополагающих принципов. Оценка соблюдения конкретных Принципов может приводить к выявлению Принципов, на соблюдение которых непосредственное влияние оказывают предварительные условия, которые не выполняются или выполняются не в полной мере, с учетом специфических обстоятельств страны, мандата и структуры системы страхования депозитов. При этом оценивающие не должны сами оценивать соблюдение предварительных условий. Их анализ, как правило, не должен включать более одного-двух параграфов для каждого типа предварительных условий. Постоянная оценка состояния экономики и банковской системы В частности, в отношении наличия системы постоянной оценки состояния экономики и банковской системы, анализ соблюдения предварительных условий должен носить описательный характер, 44 включая периодичность, с которой разработчики государственной политики проводят анализ макроэкономической ситуации в стране (включая существующую монетарную и фискальную политику, а также благополучность банковской системы), и не должен содержать выражения мнения об адекватности политики в этих областях, кроме ссылок на анализ и рекомендации, содержащиеся в имеющихся документах МВФ и Всемирного Банка, таких как Статья IV, FSAs, FSSAs и иные доклады по программам МВФ и Всемирного Банка. Также, что касается других компонент предварительных условий, оценивающие должны, в основном, полагаться на официальные документы МВФ и Всемирного Банка и стремиться обеспечить, чтобы описания и возможные рекомендации соответствовали позиции МВФ и Всемирного Банка по этим вопросам. Когда это оправдано, оценивающие должны стараться включать в свой анализ взаимосвязи между этими факторами и способностью системы страхования депозитов достигать поставленные перед ней цели. Надлежащее корпоративное управление в ведомствах, образующих систему поддержания финансовой стабильности Анализ качества корпоративного управления в ведомствах, образующих систему поддержания финансовой стабильности должен фокусироваться на элементах, касающихся системы страхования депозитов и, когда это приемлемо, полагаться на оценку, проведенную в отношении других участников системы поддержания финансовой стабильности другими специалистами, входящими в состав миссии МВФ/Всемирного Банка, оценивающей страну. Эта часть анализа предварительных условий должна сочетаться с анализом: (i) координации; (ii) формальных механизмов (например, Меморандумов о взаимопонимании и сотрудничестве) для обеспечения своевременного обмена информацией и сотрудничества; (iii) увязки мандатов с институциональной системой и целями государственной политики; (iv) непротиворечивость политики участников системы поддержания финансовой стабильности в области организационного единства и транспарентности. Анализ состояния пруденциального регулирования и надзора Обзорная оценка качества и эффективности пруденциального регулирования и банковского надзора (фундаментально полагающаяся на отчеты об оценках, ранее готовившиеся миссиями IMF/WB, и в рамках выборочного анализа) должна фокусироваться на вопросах, которые могут иметь непосредственное влияние на эффективность страхования депозитов. Эта обзорная оценка должна также охватывать следующие элементы: анализ функций соответствующих ключевых ведомств, таких как Центральный Банк, надзорный орган и страховщик депозитов. Любые дублирующие либо пересекающиеся функции должны быть 45 отмечены, также как и любые очевидные пробелы в зонах ответственности. За этим должен следовать анализ качества и документированности существующего процесса, применяемого для разрешения ситуаций, связанных с угрозой разорения и разорением финансовых институтов. Оценка правовой системы и режимов бухгалтерского учета и раскрытия информации На основе Докладов о соблюдении стандартов и кодексов (ROCs), FSSAs, FSAs и других докладов МВФ/всемирного Банка и других международных организаций оценивающий будет формировать мнение о наличии надлежащей правовой системы, фокусируясь на таких вопросах как правила корпоративного управления; защита прав акционеров; доступность информации с рынка и от потребителей; законодательство о защите потребителей; законы о защите персональных данных и раскрытии информации; законы о профессиональной ответственности, позволяющие привлекать к ответственности директоров и менеджеров банков; законы о правовой защите работников надзорных/регулирующих органов; правовые механизмы для слияний, поглощений и приобретении доли в капитале; законы, регулирующие выход на рынок иностранных институтов; законы о банкротстве; контрактное законодательство; права собственности; механизмы разрешения разногласий; раскрытие участия или влияния государства на финансовые институты. Полагание на вышеперечисленные источники при анализе существующего режима бухгалтерского учета и раскрытия информации может включать: наличие добросовестных и хорошо обученных профессионалов в области бухгалтерского учета и аудита; регулирование финансового сектора; эффективные системы платежей, клиринга и расчетов; транспарентность и публичное раскрытие финансовой отчетности; соблюдение общепризнанных стандартов бухгалтерского учета и аудита. 46 ПРИЛОЖЕНИЕ 4 Роль системы страхования депозитов в обеспечении готовности к кризисам и системные кризисы Настоящий раздел описывает некоторые виды деятельности, обычно выходящие за рамки полномочий системы страхования депозитов. Он также касается желательной координации действий системы страхования депозитов и иных участников системы поддержания финансовой стабильности во время системного кризиса. Цели и задачи системы страхования депозитов достаточно просты и заключаются в защите вкладчиков и содействии финансовой стабильности. В нормальное время обладающая достаточным финансированием система страхования депозитов должна быть способна быстро выплатить возмещение большому числу застрахованных вкладчиков при ограниченном числе разорений небольших банков, тем самым помогая поддержать доверие к остальной части банковской системы. Однако в условиях системного кризиса система страхования депозитов имеет ряд ограничений. Большинство систем страхования депозитов не имеют мандата и полномочий для активных действий в условиях системного кризиса16. Как почти все виды страхования, система страхования депозитов по своей природе может абсорбировать лишь незначительные потери (убытки) по застрахованному пулу. Во время системного кризиса, когда крупный сегмент или даже весь банковский сектор находится под риском краха, система страхования депозитов не имеет ресурсов для решения данной проблемы своими силами. Если только другие участники системы поддержания финансовой стабильности не предоставят ресурсы для урегулирования кризиса, ключевой задаче системы страхованию депозитов, заключающейся в поддержании доверия к участникам рынка, будет грозить невыполнение. Разные страны предпринимают меры к тому, чтобы обеспечить свою надлежащую подготовленность к системным кризисам, в первую очередь, посредством разработки предварительных планов по подготовке к кризисам. Данный вопрос является предметом оценки в рамках FSAP в разделе Система поддержания финансовой стабильности вместе с оценкой инструментария кредитора последней инстанции, правовых и регуляторных механизмов для эффективного урегулирования несостоятельности банков, а также роли системы страхования депозитов. Вкратце, подготовка к кризисам – это, как правило, задача министерства финансов (или его эквивалента), и предполагает задействование им остальных участников системы поддержания финансовой стабильности Например, страховщик депозитов с широким мандатом может иметь полномочия по урегулированию несостоятельности банка, но ограничен тестом на «минимальность затрат», в то время как системная стабильность может препятствовать применению теста на «минимальность затрат». 16 47 (министерство финансов должно играть лидирующую роль, поскольку остальные участники системы поддержания финансовой стабильности обычно политически независимы). Хотя в целом это играет позитивную роль, в некоторых случаях создание механизмов для управления кризисами порождает потенциальные конфликты между системой страхования депозитов и комитетом по управлению кризисами. Например, в некоторых случаях средства фонда страхования депозитов включаются в состав средств, которые могут использоваться для урегулирования системных кризисов. Согласно законодательству, средства большинства систем страхования депозитов предназначаются для выплаты возмещения застрахованным вкладчикам при наступлении страхового случая (разорения банка), если только законодательство не разрешает использовать их на цели защиты вкладчиков в целом (так, чтобы расходы не превышали затраты страховщика депозитов на выплату возмещения, если бы она осуществлялась). Если государство решит использовать средства системы страхования депозитов для иных целей, таких как рекапитализация банка, такое их использование должно допускаться только по указанию правительства и сопровождаться гарантией правительства того, что эти средства будут возвращены системе страхования депозитов. Кроме того, страховщик депозитов как участник системы поддержания финансовой стабильности иногда не представлен в комитете по управлению кризисом во время системного кризиса. Как общее правило, комитет по управлению кризисом разрабатывает стратегию скоординированных коммуникаций. Это та область, где комитет по управлению кризисом может выиграть от использования опыта страховщика депозитов в разработке программ коммуникационного воздействия для поддержания доверия в нормальные времена. Предварительная подготовка коммуникационного воздействия на общество критически важна в случае «нормального» закрытия банка (например, Где и когда вкладчики получат возмещение? Должен ли я продолжать платить по кредиту?); и она еще более важна для предварительной подготовки наиболее позитивных сообщений во время кризиса (например, В безопасности ли мой депозит?). Опыт страховщика депозитов в поддержании общественного доверия посредством реализации эффективных кампаний по информированию населения может быть очень полезен комитету по управлению кризисом при разработке скоординированной программы коммуникативного воздействия; однако страховщик депозитов не должен самостоятельно принимать решение о применении мер коммуникационного воздействия во время кризиса17. Некоторые страховщики депозитов, обладающие широким мандатом и соответствующими полномочиями, сыграли дополнительную роль во время системного кризиса, например, в качестве организации, управляющей неограниченной гарантией государства. 17 48
