Тарханов М. * Предложения о повышении эффективности

М. ТАРХАНОВ,
заместитель Главы администрации
Люберецкого муниципального района Московской области,
кандидат юридических наук
ПРЕДЛОЖЕНИЯ О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА И ПОСЕЛЕНИЙ В ЕГО СОСТАВЕ
В РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
1 января 2009 г. закончился важнейший этап в реформе местного
самоуправления
–
переходный
муниципальных
образований
период,
страны
связанный
к
с
подготовкой
осуществлению
местного
самоуправления в соответствии с новой редакцией Федерального закона от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
Прошел данный этап и в Московской области. За этот период создана
двухтиповая
модель
муниципальным
местного
образованиям
самоуправления,
добавились
299
к
имеющимся
вновь
79
образованных
поселений. Решен комплекс вопросов, позволивших новым поселениям в
составе муниципальных районов приступить к реализации названного Закона
в полном объеме, а именно подготовлена необходимая правовая база,
проведены выборы, разграничено муниципальное имущество, состоялись
курсы
обучения
руководителей
и
специалистов
органов
местного
самоуправления, образован и эффективно работает Совет муниципальных
образований Московской области, решены иные задачи.
Закон закрепил иные подходы к территориальной организации местного
самоуправления,
в
соответствии
административно-территориальной
равноуровневая
самоуправления
территориальная
с
разделением
с
которыми
в
единицы
система
вопросов
рамках
устанавливается
организации
местного
одной
местного
значения
между
различными уровнями – муниципального района и городских
и сельских
поселений, входящих в его состав.
С одной стороны, создание поселенческого уровня призвано приблизить
местное самоуправление к населению и вовлечь его в самостоятельное и под
свою ответственность эффективное решение вопросов местного значения.
Такой подход установлен Европейской хартией местного самоуправления от
15 октября 1985 г. и Конституцией Российской Федерации1.
С
другой
стороны,
построение
муниципальной
власти
в
том
нормативном выражении, которое закреплено в Федеральном законе № 131ФЗ,
не
позволяет
достичь
указанной
цели,
поскольку
вопросы
взаимодействия органов местного самоуправления муниципального района и
поселений в его составе в федеральном законе не прописаны, а
выстраиваются в основном на уровне человеческих взаимоотношений.
Иными словами, если есть общее понимание того, что задачи местного
самоуправления районного и поселенческого уровней направлены на
улучшение качества жизни жителей, на решение вопросов местного значения
в интересах населения, а также реализацию государственной политики в
районе, то взаимоотношения складываются нормально, конструктивно и в
рабочем партнерском русле. Если такое понимание отсутствует, то
происходит
дележ
полномочий,
дублирование
функций,
возникают
ненужные споры и конфликты.
В
Московской
области
ситуация
в
плане
взаимодействия
муниципальных районов и поселений в их составе складывается в
позитивном русле. Большинство поселений по соглашениям передали на
уровень муниципальных районов полномочия на решение основных
«Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно
возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо
функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и
характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.» (п. 3 ст. 4
Европейской Хартии).
1
вопросов
местного
значения
и
являются
проводниками
политики,
осуществляемой главами районов.
Однако подобная ситуация стала возможной прежде всего в связи с тем,
что исторически местные поселковые администрации были структурными
подразделениями районных администраций, а их главы находились в
непосредственном подчинении у руководства районов и зависели от него в
политическом, управленческом и финансовом плане. Впоследствии, в 2005 г.,
указанные
главы
местных
администраций
при
прямой
поддержке
руководителей муниципальных районов были избраны на должности глав
поселений. Тем самым их взаимоотношения с районным уровнем власти
остались без изменения.
Подобная стабильность в отношениях, полагаем, носит временный
характер, поскольку проведение выборов со временем неизбежно изменит
руководящий
состав
муниципальных
образований
районного
и
поселенческого уровней, что приведет к отказу от выстроенных моделей
управления.
В связи с этим возможно появление целого ряда проблем, а именно:
-
функционирование
на
одной
территории
равноуровневой
системы местного самоуправления с полной самостоятельностью каждого
уровня не даст логического понимания ее нормального функционирования;
позволит поселениям уходить от координации со стороны района и лишит
последний возможности эффективно решать стоящие перед местной властью
задачи;
- в силу нечеткого разграничения вопросов местного значения между
уровнями
муниципальной
власти
население
и
предприниматели,
да и сама муниципальная власть, не будут иметь четкого представления о
том, где заканчиваются границы полномочий одного уровня и начинаются
полномочия другого, что вызовет неоправданные споры, конфликты
и не будет способствовать разрешению проблем;
- при возложении на районный уровень вопросов, на решение которых
расходуется
до
70%
средств
местного
бюджета
(образование,
здравоохранение), источники формирования доходов от земли как основного
местного ресурса переданы на поселенческий уровень: земельный налог –
100 %; арендная плата за землю – 50% в бюджеты поселений;
- принимаемые на уровне района управленческие решения
не
будут реализовываться единообразно во всех поселениях;
- принимаемые на уровне поселений решения по пересекающимся
вопросам местного значения, имеющим районное значение
(организация
электро-, тепло-, газо-, водоснабжение населения, градостроительство,
торговля, бытовое обслуживание, согласование размещения объектов
игорного
бизнеса,
землепользование,
организация
транспортного
обслуживания населения, содержание дорог, содержание жилищного фонда),
не будут согласовываться с районном;
- в районе невозможно будет проводить единую тарифную политику;
- самостоятельная градостроительная политика поселений не позволит
осуществить комплексное социально-экономическое развитие территории,
а возложение на муниципальный район с 1 июля 2006 г. полномочий на
распоряжение земельными участками, государственная собственность на
которые
не
разграничена,
сделает
невозможным
эффективное
функционирование этой системы;
- отсутствие законодательного закрепления содержания пересекающихся
вопросов местного значения не позволит эффективно их решать (торговля,
бытовое обслуживание, транспорт, ряд вопросов градостроительства и др.);
- отсутствие межселенных территорий и в связи с этим источников
формирования доходной части бюджета муниципального района, отсутствие
четко сформулированных вопросов местного значения муниципального
района (кроме образования и здравоохранения) могут сделать впоследствии
муниципальный район бесполезным и неэффективным звеном в системе
управления и реализации государственной политики, что может привести к
его упразднению.
Изложенное
требует
внесения
изменений
в
действующее
законодательство, а также принятия иных мер, направленных на обеспечение
эффективного взаимодействия органов местного самоуправления района и
поселений в его составе с возложением на район координирующей роли,
поскольку в соответствии с управленческой политикой за состояние дел в
районе спрашивается с его руководства, независимо от того, в чьем ведении
находится тот или иной вопрос.
Предложения по указанным мерам приводятся ниже.
I.
Предложения о внесении изменений в федеральный закон:
1.
При
территориальной
предлагается
установленной
системе
пересмотреть
Федеральным
организации
порядок
законом
местного
№
самоуправления
формирования органов
самоуправления района и поселений
в его
131-ФЗ
местного
составе, закрепив два
альтернативных варианта:
1)
главы и депутаты поселений в составе района избираются на
муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района
формируется по принципу делегирования, в его состав входят по должности
главы и депутаты советов депутатов поселений. При этом председатель
представительного органа муниципального района по статусу является
главой района (преимущественно он избирает главу поселения, являющегося
административным центром района). Руководитель администрации района
назначается по конкурсу;
2)
глава и депутаты представительного органа муниципального
района избираются на муниципальных выборах. Депутаты Совета депутатов
поселений, избранные на муниципальных выборах, избирают из своего
состава
председателя,
являющегося
по
статусу
главой
поселения.
Руководитель администрации поселения назначается по конкурсу. При этом
часть членов конкурсной комиссии (1/2 или 1/3) поселения должна
назначаться представительным органом района по представлению главы
района
(по
аналогии
с
формированием
конкурсной
комиссии
муниципального района). Подобная система не нарушает принципа
самостоятельности
муниципальных
образований,
не
делает
одно
муниципальное образований подчиненным другому.
2.
Установить в Федеральном законе «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации», что формирование представительных органов и муниципальных
района и поселений в их составе должно осуществляется на основе
смешанной избирательной системы. Проект федерального закона о внесении
изменений в названный Закон предусматривает введение подобной системы
только на уровне муниципальных районов и городских округов, что,
полагаем, является недостаточным. Цель данного предложения не только
развитие партийной демократии, о чем в своем послании Федеральному
Собранию РФ на 2009 г. объявил Президент РФ, но и в повышении
эффективности муниципального управления и взаимодействия органов
местного самоуправления района и поселений.
Принятие указанных предложений повышает активную роль местных
советов, обеспечивает эффективное взаимодействие органов самоуправления
района и поселений и позволяет реализовывать управленческие решения на
всей территории района. Реализация данных предложений возможна путем
законодательной
инициативы
Московской
областной
Думы
в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
II. Иные предложения:
Понимая,
что
(представительных)
законодательные
органов
субъектов
инициативы
Российской
законодательных
Федерации
на
федеральном уровне поддерживаются крайне редко, предлагаем принять
меры на уровне органов государственной власти Московской области.
Данные
предложения
можно
оформить
через
инициативы
Совета
муниципальных образований Московской области.
1.
Изложенные в первом пункте предложения рассмотреть на
Президиуме Совета муниципальных образований Московской области с
участием
представителей
Министерства
по
делам
территориальных
образований Московской области и оформить в виде рекомендаций для
муниципальных образований по внесении изменений в их уставы.
2.
является
Известно, что одним из важных экономических ресурсов
земля.
В
настоящее
время
вопросы
землепользования
и
градостроительства рассредоточены по разным уровням муниципальной
власти. Если распоряжение земельными участками в силу ст. 3 Федерального
закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
осуществляет
муниципальный
район,
то
выдачу
градостроительной
документации, разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию,
согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» – поселения.
Вместе с тем в Законе механизм взаимодействия между муниципальным
районом и поселением в указанных вопросах отсутствует. В связи с этим
данный механизм в интересах граждан и организаций, оформляющих
документы на строительство, должен быть разработан на уровне Совета
муниципальных
образований
Московской
муниципальных
образований
в
виде
области
типовых
и
доведен
до
рекомендательных
муниципальных актов, а также инициирован в Московской областной Думе
для внесения изменений в Закон Московской области «О регулировании
земельных отношений в Московской области».
В качестве такого механизма предлагается создать Межмуниципальную
комиссию по вопросам землепользования и градостроительства, в которую
должны войти в равном числе представители от муниципального района и
поселения. Комиссия должна предварительно рассматривать заявления о
предоставлении земельных участков для целей строительства на территории
поселения. Положительное решение комиссии должно служить основанием
для принятия на районном уровне правовых актов в части земельных
отношений, а на уровне поселений – по градостроительным вопросам.
3.
Важная
задача
местной
власти
–
обеспечение
жильем
малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а
также служебным жильем работников бюджетной сферы (образование,
здравоохранение и др.). Очевидно, что подобный вопрос в настоящее время
может решаться в большей степени за счет реализации инвестиционных
проектов по жилищному строительству. Однако первая часть проблемы
находится в ведении поселения, вторая – в ведении муниципального района.
Следовательно, ее разрешение возможно только путем совместного участия в
инвестиционных проектах с передачей в муниципальную собственность и
района и поселения необходимого количества жилых и нежилых помещений.
Для решения подобных вопросов необходимо заключение соглашения о
взаимодействии в данной сфере, типовой проект которого предлагается
утвердить Советом муниципальных образований Московской области.
4.
Не
использованием
менее
земель
важен
вопрос
о
на
территории
контроле
над
надлежащим
муниципальных
образований,
поскольку от этого зависит доходная часть и районного бюджета, и бюджета
поселений. Вместе с тем полномочия по муниципальному контролю
находятся в ведении поселения, а заключение договоров аренды земельных
участков – в ведении района. При этом арендная плата за земли,
государственная собственность на которые не разграничена, поступает и в
бюджет поселения, и в бюджет района. Поэтому район, как арендодатель и
сторона договора, имеет право
проверять соблюдение обязательств
арендатором.
Таким образом, происходит дублирование функций, когда одного и того
же арендатора проверит и поселение в рамках муниципального контроля, и
район в рамках заключенного договора.
В связи с этим предлагается вести данную работу совместно, путем
создания
межмуниципальной
комиссии,
функционирование
которой
регламентировать в соглашении, которое в виде типового нужно принять на
уровне Совета муниципальных образований Московской области.
5. Происходит дублирование функций в охране окружающей природной
среды и благоустройства (вырубка зеленых насаждений).
В соответствии со ст. 22 Закона Московской области от 29 ноября 2005
г. № 249/2005-ОЗ «Об обеспечении чистоты и порядка на территории
Московской области» разрешение на производство вырубки деревьев и
кустарников в городских и сельских поселениях, городских округах выдает
орган местного самоуправления муниципального образования Московской
области. Однако, в силу нечеткости формулировки, не ясно, органом
муниципального образований какого уровня (района или поселения)
выдается данное разрешение.
Да, вопросы озеления находятся в ведении поселения, однако вырубка
не может быть отнесена к вопросам озеления. Не относится она в полной
мере и к благоустройству, если не является вырубкой сухостойных и
аварийных деревьев. С другой стороны, в силу Федерального закона «Об
охране окружающей среды» зеленый фонд городских и сельских поселений
является компонентом природной среды и объектом охраны окружающей
среды от уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и
иной деятельности.
Таким образом, поскольку вырубка зеленных насаждений, связанная с
хозяйственной деятельностью различных организаций, оказывает негативное
воздействие на окружающую среду и требует проведения компенсационных
посадок, относящихся к мероприятиям по охране окружающей среды, выдача
разрешений на такую вырубку, в силу ст. 7 Федерального закона от 10 января
2002 г. № 7-ФЗ, относится к полномочиям муниципального района.
Таким образом, в целях устранения имеющейся неопределенности
предлагается внести изменения в указанный выше закон Московской
области.
Требуют решения и вопросы взаимодействия в сфере создания
6.
условий для обеспечения жителей поселения услугами торговли. Размещение
объектов мелкой розницы находится в ведении поселений, однако без
участия района в оформлении земельных отношений данный вопрос не
может быть решен с соблюдением всех законодательных норм. Поэтому
предлагается данные вопросы решать путем создания межмуниципальной
комиссии, работу которой регламентировать в соглашении, типовой проект
которого утвердить Советом муниципальных образований Московской
области.
7. В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 21 июля 2005 г. №
94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» органы
местного самоуправления муниципального района осуществляют контроль
путем
проведения
плановых
и
внеплановых
проверок
соблюдения
законодательства при размещении муниципального заказа поселениями в его
составе.
Вместе с тем положение о проведении указанного контроля в
федеральном законодательстве не отражено, что может вызвать трудности в
реализации указанных полномочий. Однако, поскольку это полномочие
является отдельным государственным полномочием, органы местного
самоуправления могут самостоятельно принять нормативный правовой акт
по данному вопросу. Типовую форму такого акта предлагается принять на
уровне Совета муниципальных образований Московской области.
8.
повышения
В
целях
взаимодействия
эффективности
ведения
в
вопросах
работы
документооборота,
по
систематизации
муниципальных нормативных актов предлагается передать на уровень
муниципальных районов государственное полномочие по сбору информации
от
поселений,
необходимой
для
ведения
регистра
муниципальных
нормативных актов Министерством по делам территориальных образований
Московской области.
Данное предложение, помимо повышения эффективности работы по
ведению регистра, позволит создать в районе единую нормативную
правовую базу и обеспечить согласованность муниципальных правовых
актов.
9.
Для повышения координационной роли муниципального района
и обеспечения эффективности взаимодействия с органами местного
самоуправления поселений предлагается возложить на муниципальный
район полномочия на проведение аттестации муниципальных служащих
органов местного самоуправления поселений. Для этого необходимо внести
изменения в Закон Московской области «Об утверждении типового
положения о проведении аттестации муниципальных служащих Московской
области».
10. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ полномочия в
сфере ЖКХ отнесены к вéдению поселении. Вместе с тем предприятия
коммунальной сферы находятся в собственности районов и оказывают
услуги межпоселенческого характера, а иногда и межрайонного. Однако
полномочия в этих вопросах за районным уровнем не закреплены, дробление
же объектов ЖКХ по поселениям приведет к разрушению сложившейся
коммунальной инфраструктуры.
В качестве выхода из данной ситуации могло бы стать акционирование
предприятий коммунального комплекса с передачей в собственность
поселений части акций, что позволило бы сохранить существующую систему
и вовлечь поселение в решение указанных вопросов местного значения, не
нарушая
нормы
Федерального закона № 131-ФЗ.
Представляется, что реализация указанных мероприятий повысит
эффективность
взаимодействия
органов
местного
самоуправления
муниципального района и поселений в его составе в решении вопросов
местного значения в рамках одной территориальной единицы.
Органы местного самоуправления Люберецкого муниципального района
Московской области готовы принять самое активное участие в обсуждении,
разработке и реализации указанных и других мер, направленных на
достижение названной цели.