Тезисы доклада. - Новая Экономическая Ассоциация

Елена Викторовна Лебединская
Экономическая Экспертная Группа, г. Москва
Задачи бюджетной политики в посткризисный период.
Краткое содержание.
Мировой финансовый кризис, остро затронувший Россию в 2009 году, привел к
возникновению существенного дисбаланса доходов и расходов бюджетной системы,
выявив накопившиеся проблемы в сфере государственных финансов и государственном
секторе экономике, в целом.
Возникший бюджетный дефицит не может быть быстро сокращен без
модернизации и реформирования государственного сектора, пересмотра расходной части
бюджета. В данной работе, на основе международных сопоставлений и анализа
эффективности, предпринимается попытка выявить основные направления в рамках
государственного сектора, где необходимо проводить серьезные структурные реформы и
корректировать бюджетные расходы, оценить потенциал повышения эффективности
расходов.
Межстрановой анализ позволяет сделать вывод о том, что структура
государственного сектора и, соответственно, государственных расходов в России во
многом унаследовала черты советской плановой экономики – уровень занятости в
госсекторе в России существенно превышает аналогичный показатель большинства
других стран. Кроме того, при относительно низких расходах на человеческий капитал
(образование и здравоохранение) и среднем уровне государственных инвестиций, Россия
характеризуется очень высокими расходами на оборону и безопасность,
административными расходами, расходами на поддержку экономики (неинвестиционного
характера), а также высоким и растущим уровнем расходов на социальную поддержку.
Такая структура расходов сочетается с крайне низким уровнем эффективности (как по
международным, так и по внутрироссийским оценкам) практически по всем
направлениям.
Новый, более низкий посткризисный уровень располагаемых бюджетных ресурсов
и необходимость сокращать дефицит бюджетной системы при возросших расходах
социального характера делает невозможным сохранение существующей структуры
бюджетных
расходов,
поэтому
единственной
возможностью
обеспечения
государственных услуг в нужном объеме является повышение эффективности
государственных расходов и корректировка их структуры в сторону увеличения
«продуктивных» и сокращения непродуктивных и низкоэффективных расходов.
Тезисы доклада.
Бюджетная политика в предкризисный и кризисный периоды.
В течение нескольких лет перед началом кризиса Россия проводила сравнительно
сдержанную фискальную политику, что позволило за период благоприятных внешних
условий создать бюджетные резервы в Стабилизационном, а затем в Резервном фонде и
Фонда национального благосостояния. Как федеральный, так и расширенный бюджет
исполнялись с существенным профицитом, который, однако, постепенно снижался из-за
1
наращивания государственных расходов темпами, превышающими темпы роста
экономики. В целом, за десятилетие доходы федерального бюджета выросли в реальном
выражении в 3,2 раза, бюджетной системы в целом в 2,2 раза. Реальный рост расходов
федерального бюджета оказался почти четырехкратным, расходы расширенного
бюджета выросли в реальном выражении в 2,6 раза.
Последствия внешнего шока во время кризиса были значительно смягчены мерами
правительства и Центрального банка. Правительством была принята обширная программа
дискреционной поддержки экономики, направленная на решение ключевых задач:
стабилизацию финансовой системы, поддержку внутреннего спроса и реального сектора
экономики, социальную поддержку.
Всего расходы в рамках антикризисной программы составили чуть больше 1 трлн.
рублей (2,7% ВВП). Кроме того, были увеличены бюджетные кредиты субъектам РФ на
152 млрд. руб. (0,4% ВВП). Потери в доходах в результате принятых решений
оцениваются на уровне около 1,2% ВВП (из них 1,1% ВВП – за счет снижения ставки
налога на прибыль). Таким образом, общий объем антикризисных мер (с учетом доходов)
можно оценить на уровне 4,2% ВВП.
Стоит отдельно заметить, что в период кризиса были также существенно
увеличены пенсии (увеличение было также продолжено в 2010 году), однако это
повышение не включается в программу антикризисных мер. Тем не менее, эту меру, в
принципе, можно считать мерой по поддержке внутреннего спроса и снижения
социальной напряженности, кроме того, в отличие от большинства других мер, она носит
постоянный, долгосрочный характер и служит одним из основных источников дисбаланса
между доходами и расходами бюджета в текущем и последующих годах.
В результате негативного влияния кризиса и реализации мер по поддержке
экономики, баланс бюджета в большинстве стран существенно ухудшился.
В России в 2009 году расширенный бюджет был исполнен с дефицитом в объеме
6,2% ВВП, федеральный – с дефицитом 5,9% ВВП. Объем государственного долга в
результате осуществления внутренних заимствований немного увеличился – до 8,3% ВВП
по итогам 2009 года.
Таким образом, по сравнению с 2007 годом баланс бюджета (расширенного) в
России ухудшился в 2009 году на 12,2 п.п. ВВП, что является очень большим изменением
на фоне других стран:
2
Рисунок 1. Изменение (ухудшение) баланса бюджетной системы в России и странах ОЭСР в
2009 году по сравнению с 2007 годом, в п.п. ВВП
Швейцария
1,0
Австрия
2,9
Германия
3,5
Италия
3,8
Эстония
4,3
Люксембург
4,4
Корея
4,6
Швеция
4,6
Япония
4,8
Франция
4,9
Словекия
4,9
Чехия
5,2
Польша
5,2
Нидерланды
5,5
Словения
5,5
Австралия
5,6
Страны Еврозоны
5,7
Бельгия
5,8
Канада
6,7
Страны ОЭСР
6,7
Португалия
6,8
Новая Зеландия
7,5
Дания
7,6
Финляндия
7,6
Норвегия
8,1
Греция
8,2
США
8,2
Великобритания
8,6
Россия
12,2
Испания
13,1
Ирландия
14,4
Исландия
14,5
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
п.п. ВВП
Заметим, что увеличение государственного долга в России при этом было
несущественным (на 1,1 п.п. ВВП в 2009 году по сравнению с 2007 и на 2,3 п.п. ВВП в
2010 году по сравнению с 2007), благодаря тому, что большая часть антикризисных мер и
бюджетного дефицита финансировалась не за счет заимствований, а за счет накопленных
средств Резервного фонда. Если бы дефицит финансировался за счет заимствований, долг
мог бы возрасти примерно на 8,8 п.п. ВВП в 2009 году и на 13,0 п.п. ВВП в 2010 году по
сравнению с 2007 годом. В среднем по странам ОЭСР объем государственного долга по
итогам 2009 года по сравнению с 2007 годом вырос на 17,3 п.п. ВВП. В США – на 21,1
п.п. ВВП, в Великобритании – на 24,9 п.п. ВВП. Эксперты ОЭСР прогнозируют
дальнейшее ухудшение ситуации с государственным долгом по итогам текущего года – по
прогнозу, средний уровень государственного долга по странам ОЭСР увеличится с 90,3 до
3
95,8% ВВП. В России по итогам года уровень долга прогнозируется на величине около
9,5% ВВП.
Возникновение устойчивого бюджетного дефицита, а также возросшие социальные
обязательства и сложившийся за благоприятный период высокий уровень
государственных расходов делают необходимым проведение структурных реформ в
государственном секторе экономики и серьезной корректировки расходов бюджетной
системы. Для этого, прежде всего, необходимо проанализировать сложившуюся в России
структуру государственного сектора экономики и выявить направления, по которым
имеется потенциал снижения расходов.
Государственный сектор России.
Структура бюджетных расходов в России.
Как уже говорилось выше, расходы бюджетной системы России неуклонно росли в
предкризисный период. При этом увеличивались не только социальные расходы, но и
расходы на поддержку экономики, например. Так, расходы по разделу национальная
экономика в бюджете в период с 2005 по 2008 год выросли с 3,5% до 5,4% ВВП. В
кризисном 2009 году эти расходы составили уже 7,1% ВВП, правда, с учетом обширных
антикризисных мер. Доля расходов на экономику в общем объеме расходов выросла с
11% до 16% в соответствующие годы. В 2009 году расходы по данному направлению
составили уже 17,6% от общего объема расходов бюджетной системы. При этом уровень
государственных инвестиций рос существенно медленнее, т.е. расходы на поддержку
росли за счет расходов неинвестиционного характера.
В таблице ниже представлена структура расходов бюджетной системы России в
предкризисные 2007 и 2008 годы, а также, для сопоставления в 2009-2010 годах.
Таблица 1. Структура расходов бюджетной системы в России в 2007-2010 годах
2007
2008
2009
2010i
% ВВП
доля
% ВВП
доля
% ВВП
доля
% ВВП
доля
Общегосударственные
3,0%
8,8%
2,6%
7,9%
2,7%
6,6%
3,0%
7,5%
вопросы (без процентных)
4,0%
11,8%
4,0%
11,9%
4,6%
11,2%
4,1%
10,4%
Образование
4,2%
12,1%
3,7%
11,1%
4,2%
10,4%
3,7%
9,5%
Здравоохранение
5,1%
14,9%
5,2%
15,3%
6,2%
15,4%
5,8%
14,7%
Оборона и безопасность
4,7%
13,7%
5,4%
16,1%
7,1%
17,6%
5,2%
13,2%
Нац. экономика
8,6%
25,1%
8,7%
25,8%
11,6%
28,7%
13,8%
35,0%
Соц. политика
0,5%
1,5%
0,5%
1,4%
0,6%
1,5%
0,9%
2,3%
Процентные расходы
4,1%
12,1%
3,6%
10,7%
3,5%
8,6%
2,9%
7,3%
Прочее
ВСЕГО
Справочно:
Гос.инвест.
Зарплаты
34,2%
3,5%
8,6%
33,8%
10,2%
25,1%
3,8%
8,8%
40,6%
11,3%
26,1%
3,4%
10,9%
39,3%
8,4%
26,7%
Представляется
интересным
сопоставить
приведенную
ii
функциональную структуру расходов с другими странами .
3,2%
8,1%
укрупненную
4
Рисунок 2. Структура расходов бюджетной системы в России и других странах
60,0%
50,0%
Прочее
Процентные платежи
18,1%
22,2%
8,4%
Социальная политика
13,0%
12,3%
9,3%
11,9%
20,0%
15,4%
6,9%
30,0%
8,7%
% ВВП
40,0%
Оборона и
безопасность
3,
9%
6,
7%
5,
7%
Здравоохранение
4,
4%
7,
0%
4,
5%
3,
9%
7,
1%
7,
2%
5,
9%
6,
2%
4,
9%
7,
5%
6,
0%
6,
1%
4,
0%
7,
1%
6,
1%
6,
3%
4,
0% 3,7%
7,
8%
20,0%
10,0%
Национальная
экономика
ЮАР
Испания
Италия
Япония
Франция
Австралия
Канада
Германия
Великобритания
США
Россия. 2008
0,0%
Образование
Общегосударственные
вопросы (без
процентных платежей)
Можно заметить, что уровень расходов на здравоохранение в нашей стране
сравнительно невысок, как и уровень расходов на образование, который можно назвать
средним. В 2008 году Россия имела невысокие расходы на социальную политику, что,
однако, изменилось после последних реформ в части пенсионной системы – в 2010 году.
Как видно из таблицы выше, объем расходов бюджетной системы на социальную
политику ожидается на уровне 13,8% ВВП, выше, чем во многих из представленных
стран.
В России достаточно высокий уровень расходов на общегосударственные вопросы,
т.е. на функционирование государства, а также большая доля «прочих» расходов,
включающих в себя, в первую очередь, расходы на ЖКХ, а также культуру, охрану
окружающей среды. В структуре расходов также очень велика доля расходов на
национальную экономику, даже в 2008 году.
Заметим также, что уровень расходов на оборону и безопасность в России является
одним из самых высоких в мире. Также очень высока и удельная численность
военнослужащих и милиции по отношению к населению страны. По численности
военнослужащих на 1000 населения Россия находится на третьем месте (по сравнению с
группой стран ОЭСР и Китаем) после Греции и Кореи, в два раза обгоняя при этом,
например, США (10 против 5 чел. На 1000 чел. Населения). По численности сотрудников
правоохранительных органов на 1000 населения Россия находится на первом месте (по
сравнению со странами ОЭСР), за ней следует Мексика с разрывом почти в 3 раза (в
России показатель составляет около 13 чел. На 1000 чел. Населения, а в Мексике – 4,8
чел.)
По суммарным расходам на оборону и безопасность по отношению к ВВП Россия
находится на 2 месте после США (по сравнению со странами ОЭСР), при этом по
расходам на безопасность Россия находится на первом месте.
5
Занятость и оплата труда в государственном секторе.
Интересно также сопоставить расходы бюджета на выплату зарплат служащим и
государственные инвестиции. Данные по различным странам приведены в таблице ниже.
Таблица 2. Расходы бюджетной системы на оплату труда и государственные инвестиции в
России и других странах
% ВВП
Гос. инвестиции
Зарплата
доля от расходов
Гос. инвестиции
Зарплата
Россия,
2008
США
Великобритания
Германия
Канада
Австралия
Франция
Япония
Италия
3,8%
8,8%
1,4%
10,0%
0,9%
11,1%
1,6%
6,9%
13,1%
1,4%
9,2%
2,5%
12,8%
3,1%
6,2%
1,9%
11,0%
11,3%
26,1%
3,8%
26,9%
2,1%
25,1%
3,6%
15,8%
33,0%
4,0%
26,8%
4,7%
24,5%
8,6%
17,1%
3,9%
22,5%
Интересно также сопоставить занятость и оплату труда в бюджетном секторе в
России и других странах.
В последние годы доля занятости в государственном секторе (на предприятиях в
государственной и муниципальной собственности) в России постепенно сокращается и к
2008 году достигла 31,4% от общего числа занятых. Доля работников бюджетных
учреждений, по последним данным Росстата, в 2008 году составила около 21,4% от
общего числа занятых.
Рисунок 3. Занятость в государственном секторе экономики, Россия
Динамика занятости в госсекторе в России
25
24
37,8%
24,4
37,2%
24,2
23,5
36,9%
36,2%
32,7% 32,1%
24,2
31,4%
млн. чел.
23,9
23
35,0%
30,0%
25,0%
23,6
22,5
20,0%
22
15,0%
22,5
21,5
%
24,5
40,0%
35,5% 33,7%
22
21,8
21,5
21
10,0%
5,0%
20,5
20
0,0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Численность занятых, гос. и муницип. собственность
2006
2007
2008
Доля в общ ем числе занятых
Несмотря на тенденции к снижению, доля занятости в госсекторе в России попрежнему остается достаточно высокой по сравнению с другими странами.
На диаграмме ниже приведены данные по занятости в госсекторе для стран ОЭСР в
1995 и 2005 годах, соответственно.
6
Рисунок 4. Занятость в государственном секторе экономики, страны ОЭСР
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
2005
Страны ОЭСР
Корея
Япония
Швейцария
Турция
Австрия
Словакия
Германия
Мексика
Чехия
Нидерланды
Испания
Польша
Австралия
Португалия
Греция
США
Италия
Великобритания
Ирландия
Канада
Бельгия
Венгрия
Франция
Финляндия
Швеция
Норвегия
0%
1995
Таким образом, сопоставимые с Россией цифры показывают лишь Норвегия и
Швеция, доля занятости в других странах существенно ниже.
Что касается оплаты труда в бюджетном секторе, в большинстве развитых стран
средний уровень зарплаты бюджетников существенно выше, чем работников частного
сектора. Так, в Великобритании, например, средний заработок за неделю для работников
государственного сектора составляет около 539 фунтов, тогда как в частном секторе –
около 465 фунтов, а в среднем по всей экономике – 489 фунтов. Таким образом, оплата
труда в бюджетном секторе на 16% выше, чем в частном.
По данным Росстата, в России в 2008 году средняя оплата труда по экономике в
целом составила 17290 рубля в месяц, при этом на предприятиях в государственной
собственности – 18817, в муниципальной – 10731, в частном секторе – 16408 рублей.
Особенное внимание стоит обратить на столь существенную разницу между оплатой на
государственных и муниципальных предприятиях, поскольку часть бюджетных
учреждений относится к одному, а часть – ко второму типу собственности. Поэтому
однозначного вывода о соотношении между оплатой труда в частном и бюджетном
секторе экономики сделать нельзя, но, вероятно, особенно с учетом теневой части оплаты
в частном секторе, все же в России по-прежнему оплата труда бюджетников уступает
оплате на частных предприятиях.
В таблице ниже приведены данные по оплате труда по отдельным секторам
экономики, позволяющие сравнить оплату в частном и бюджетном секторе. Здесь можно
также увидеть существенный разрыв в оплате между государственными и
муниципальными предприятиями, особенно в социальной сфере.
Таблица 3. Оплата труда в отдельных секторах экономики, по видам собственности
В том числе по формам собственности
иностранная,
Всего
смешанная
совместная
государственная
муниципальная частная
российская
российская и
иностранная
Гос. управление и обеспечение военной безопасности, обязательное соц. обеспечение
2007
16896
17289
14729
12708
37304
15840
2008
21344
21843
18572
18286
16532
19164
7
В том числе по формам собственности
Всего
государственная
муниципальная
Образование
2007
8778
11978
6886
2008
11317
15356
8948
Здравоохранение и предоставление социальных услуг
2007
10037
11138
8789
2008
13049
14831
11102
Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг
2007
10392
13023
7028
2008
13539
16848
8850
частная
смешанная
российская
иностранная,
совместная
российская и
иностранная
14016
17624
17392
19466
19178
28432
11482
14848
10775
13086
20077
27149
10864
14702
25528
38154
24365
31003
Интересно также сравнить структуру занятости в указанных секторах.
Таблица 4. Занятость в отдельных секторах экономики в России и странах ОЭСР
Австралия
Австрия
Бельгия
Канада
Чехия
Дания
Финляндия
Германия
Венгрия
Исландия
Ирландия
Италия
Япония
Корея
Мексика
Нидерланды
Новая Зеландия
Норвегия
Португалия
Словакия
Испания
Швеция
Швейцария
Турция
Великобритания
РОССИЯ
Среднее по ОЭСР
Гос. управление и
обеспечение военной
безопасности,
обязательное соц.
обеспечение
6%
7%
10%
5%
6%
5%
4%
7%
7%
5%
5%
5%
3%
4%
5%
7%
6%
6%
6%
7%
6%
6%
4%
6%
7%
5%
6%
Образование
Здравоохранение и
предоставление
социальных услуг
8%
6%
8%
7%
6%
8%
6%
6%
8%
7%
7%
7%
5%
7%
5%
7%
8%
9%
7%
7%
6%
11%
6%
4%
9%
8%
7%
11%
9%
13%
11%
7%
18%
15%
12%
6%
15%
11%
7%
9%
4%
3%
16%
9%
20%
6%
6%
6%
16%
12%
3%
12%
7%
10%
Предоставление
прочих
коммунальных,
социальных и
персональных услуг
5%
5%
4%
5%
4%
5%
6%
5%
5%
6%
5%
5%
6%
8%
3%
5%
5%
4%
3%
4%
4%
5%
5%
3%
6%
3%
5%
Полученные результаты говорят о нескольких вещах. Во-первых, в России
наблюдается небольшое превосходство в занятости в образовании по сравнению со
средним по ОЭСР значением. По остальным категориям доля занятости в анализируемых
секторах ниже. При этом все эти сектора в России преимущественно являются
бюджетными, доля частных услуг в них крайне мала (ею можно пренебречь). Таким
образом, с учетом общей численности занятых в госсекторе, можно сделать вывод о том,
что высокий показатель доли занятости в госсекторе связан, во многом, с активным
8
участием государства, помимо социальной сферы, в секторах, где в других странах
преобладают частные предприятия (например, в промышленных секторах экономики).
Что касается динамики, доля занятых в сфере здравоохранения и социальных,
коммунальных услуг практически не менялась за период с 2000 года, доля занятых в
образовании немного снизилась (с 9,1% до 8,3%), а в госуправлении и безопасности с
соцобеспечение – выросла с 4,7% до 5,3%.
Эффективность государственного сектора.
Эффективность расходов бюджета в России невысока, причем это касается как
социальной сферы, так и других видов расходов.
По оценкам МВФiii, по сравнению с другими развивающимися странами и
странами, схожими по уровню среднедушевого дохода, аналогичных результатов в сфере
здравоохранения и социальной поддержки можно достигнуть, используя лишь 60-70% от
используемых реально средств бюджета. Т.е. около трети расходов в указанных секторах
являются неэффективными. Расходы на образование оцениваются как сравнительно
эффективные, правда, эта оценка достигается, преимущественно, за счет высшего
образования, расходы на школьное образование эффективны лишь на 80%. Кроме того,
результаты в области образования оцениваются как сравнительно низкие по сравнению с
другими странами при, соответственно, невысоких расходах. Кроме того, высокая оценка
эффективности образования во многом, необъективна, т.к. важнейшими показателями
результативности служил уровень грамотности и участие в системе образования – оба эти
показателя в России высоки исторически и определены существующей системой
обязательного образования. Резкой критике в докладе также подвергается система
социальной поддержки, которая не только недостаточно адресна, но к тому же, по
оценкам экспертов, перераспределяет около половины оказываемой поддержки в пользу
верхних 60% населения по уровню дохода. Наиболее эффективны пособия на детей, но и
они достигают только около 30% получателей из нижней квантили распределения.
В исследовании также проводится анализ сравнительной эффективности расходов
на социальную сферу на региональном уровне. Здесь для всех направлений социальной
сферы оценки эффективности находятся на уровне около 60-70%, в т.ч. и по образованию,
что объясняется как раз тем, что на региональном уровне финансируется наиболее
проблемное школьное образование.
Эксперты также отмечают крайне высокий уровень расходов на оборону и
безопасность в России по сравнению с другими странами, а также высокий уровень
неэффективных и низко-адресных расходов на субсидирование ЖКХ и энергетики.
По оценкам, проводимым Минрегионом в России, в 2009 году более 400 млрд.
рублей были потрачены неэффективно – это около 6% всех расходов консолидированных
бюджетов регионов. При этом если в сфере госуправления доля неэффективных расходов,
определенная по утвержденной методике, составляет лишь около 1,3% от расходов, то в
сфере образования она достигает 18%, в здравоохранении – 8% и в ЖКХ – 12%.
Модернизация государственного сектора экономики.
Приведенные выше сопоставления позволяют сделать вывод о том, что структура
государственного сектора в России во многом унаследовала черты сектора при плановой
экономике и нуждается в корректировке.
Структура расходов должна быть ориентирована на решение задач модернизации
экономики, создавать для нее максимально благоприятные условия. С этой точки зрения
приоритет должен отдаваться тем расходам, которые принято называть
9
«производительными». Сюда относятся расходы на развитие инфраструктуры,
образование и здравоохранение – иными словами, те, которые помогают накоплению
физического и человеческого капитала. Сравнительный анализ показывает, что по уровню
расходов на государственные инвестиции Россия находится на среднем уровне по
сравнению с другими странами, тогда как расходы на здравоохранение и образование, т.е.
на развитие человеческого капитала, в нашей стране несколько ниже, чем в других
странах. В целом объем «продуктивных» расходов в нашей стране сейчас составляет
около 12% ВВП или около трети от всех расходов бюджетной системы. Это ниже чем во
многих других странах: например, в США такие расходы составляют примерно 16% ВВП
или около половины всех расходов бюджетной системы.
Объем социальных расходов бюджетной системы достигнет в текущем году
примерно 13% ВВП. Это достаточно высокое по международным меркам значение,
превышающее средний по странам ОЭСР уровень (составляющий около 12% ВВП).
Большая часть социальных расходов носит характер принятых публичных обязательств,
поэтому не может идти речи об их сокращении – основной подход здесь должен состоять
в повышении адресности расходов, лучшем их распределении.
Известно, что рост расходов на социальную поддержку населения замедляет рост
экономики вне зависимости от способа их финансирования (за счет повышения налоговой
нагрузки или за счет бюджетного дефицита). Текущий уровень социальных обязательств
можно назвать критическим, его дальнейшее наращивание недопустимо. Таким образом, в
сфере социальной поддержки вопрос реформирования и повышения эффективности (т.е.
адресности помощи и ее реального влияния на снижение неравенства доходов, которые в
данный момент очень низки, как уже говорилось выше) стоит очень остро и требует
срочных мер.
В основном тот же общий подход необходимо проводить и по другим
направлениям. Известно, что увеличение государственных расходов по таким важнейшим
направлениям как здравоохранение и образование само по себе не гарантирует лучших
результатов, если не сопровождается структурными реформами, предусматривающими
создание действенных стимулов, элементов конкуренции и обратной связи. При
сравнительно низких расходах в сфере образования и здравоохранения в России, эти
расходы к тому же крайне неэффективны, о чем уже говорилось выше.
В последнее время часто обсуждается необходимость наращивания расходов на
оборону. Согласно основным направлениям бюджетной политики на период до 2013 года
уровень расходов на оборону в ближайшие годы будет поддерживаться на сложившемся в
текущем году уровне по отношению к ВВП, а в 2013 году будет даже увеличен (с 2,8-2,9%
ВВП до 3,3% ВВП). Такой подход создает серьезную угрозу для бюджетной
устойчивости, а также ведет к вытеснению расходами данного вида наиболее «гибких» инвестиционных, в том числе, расходов бюджета.
Кроме того, как и в сфере здравоохранения и образования, только увеличение
расходов не поможет решить проблемы в сфере национальной обороны, необходимо
проведение реформ, нацеленных на повышение эффективности системы.
То же касается и обеспечения национальной безопасности. Расходы по данному
направления существенно выросли в последние годы, догнав расходы на оборону, без
каких-либо кардинальных изменений в результативности. На будущие три года
планируется небольшое сокращение расходов на безопасность (с 2,4% ВВП в 2010 до
1,9% ВВП в 2013 году). Представляется возможным и дальше продолжить постепенное
снижения расходов по данному направления при условии проведения реформ и
повышения эффективности расходов.
10
Сложившаяся в результате кризиса ситуация с доходной частью бюджета
вынуждает предпринимать меры по сокращению расходов для возвращения к бюджетной
сбалансированности.
На графике ниже видно, что даже при существенном сокращении доли расходов в
ВВПiv в ближайшие годы Россия по-прежнему будет сталкиваться с существенным
бюджетным дефицитом и необходимостью заимствований для его финансирования.
Рисунок 5. Основные параметры федерального бюджета в России в 2004 - 2013 годах.
30,0%
14000
12000
25,0%
10000
8000
% ВВП
млрд. руб.
20,0%
15,0%
6000
10,0%
4000
5,0%
2000
0
0,0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Доходы
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Расходы
Доходы
Расходы
По оценкам ЭЭГ, для обеспечения сбалансированности бюджета к середине
десятилетия, потребуется еще большее снижение расходов и их перераспределение от
федерального на региональный уровень.
32
,8
%
32
,9
%
32
,9
%
33
,0
%
33
,2
%
33
,4
%
35
,9
%
37
,0
%
38
,0
%
34
,6
%
35,0%
37
,4
%
40,0%
34
,2
%
33
,7
%
45,0%
42
,8
%
Рисунок 6. Основные параметры бюджетной системы России в период до 2020 года, по
уровням бюджетной системы, оценка
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
% ВВП
30,0%
Расширенный бюджет
Федеральный бюджет
Консолидированный бюджет
11
Необходима также корректировка структуры расходов федерального бюджета в
условиях высоких социальных обязательств и низкого объема доступных ресурсов. На
диаграмме ниже приведен пример возможного изменения структуры расходов
федерального бюджета с учетом зафиксированного объема трансфертов в социальные
фонды. Можно заметить, что в таких условиях требуется очень значительное сокращение
других видов расходов, в первую очередь, поддержки экономики и ЖКХ, поддержки
регионов, административных расходов, а также небольшое сокращение расходов на
оборону и безопасность.
На диаграмме хорошо видно, что увеличение расходов на оборону и безопасность
или даже их сохранение на текущем уровне приведут либо к невозможности
ликвидировать бюджетный дефицит, либо к необходимости еще сильнее сокращать
другие виды расходов.
Рисунок 7. Оценка структуры расходов федерального бюджета в период до 2020 года
25,0%
% ВВП
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Социальные расходы
Трансферты в социальные фонды
Трансферты регионам
Экономика и ЖКХ
Оборона и безопасность
Прочее
В ситуации, когда снижение уровня расходов из государственного бюджета
является необходимым для возвращения к бюджетной устойчивости и для устойчивого
развития экономики, особое внимание необходимо уделить проведению намеченных и
назревших структурных реформ, способствующих повышению эффективности
государственного сектора экономики, в частности, повышению эффективности
государственных расходов. Большинство экспертов и международных организаций
отмечают необходимость проведения таких реформ, поскольку крайне нежелательным
является снижение качества или количества предоставляемых населению услуг, в связи с
чем сокращение расходов может быть достигнуто за счет более эффективного
использования выделяемых ресурсов.
В России вопрос повышения крайне низкой эффективности государственных
расходов практически по всем направлениям ставится уже давно, сделан ряд шагов в этом
направлении (частичный переход на БОР, начало реструктуризации бюджетной сети и
т.д.), однако существенных изменений за рамками формальностей бюджетного процесса
пока нет.
Меры, необходимые для повышения эффективности системы здравоохранения, в
большинстве своем известны, давно обсуждаются, однако внедряются медленно, часто
лишь формально, глубоких изменений в системе почти не происходит. То же касается и
12
других направлений расходов, нуждающихся в реформировании – социальной поддержки,
государственных закупок, образования и т.д.
Во всех сферах государственного сектора экономики необходимо обеспечение
прозрачности (как в части отчетности и финансирования, так и в части принятия решений,
заключения контрактов и т.д.), стандартизация механизмов оказания государственных
услуг и их качества, разработка критериев оценки результативности работы предприятий
государственного сектора (с учетом специфики каждой из отраслей, а также проблемы
контроля за правдивостью предоставляемой отчетной информации), радикальное
сокращение «коррупционных зон», согласование принимаемых мер и нормативов с
существующими и корректировка устаревших требований (что особенно актуально в
здравоохранении), реальное использование стимулирующих механизмов оплаты труда
(пока преобладает их формальное использование). Кроме того, необходимо принимать все
возможные меры для стимулирования самих бюджетных учреждений и государственных
предприятий к более эффективному использованию средств, к внедрению новых, более
эффективных и экономичных технологий (например, путем предоставления учреждению
права самостоятельно распоряжаться полученной экономии средств).
i
Оценка на основании данных Казначейства РФ на 1 июля 2010 года
ii
Здесь и далее, данные МВФ
iii
D.Hauner 2007
iv
Согласно основным направлениям бюджетной политики до 2013 года
13