Комплексные услуги, обзор опыта реализации принципа «одного
advertisement
АРТЕМЕНКО Е.А., ГОЛОВЩИНСКИЙ К.И., ЕЛИСЕЕНКО В.Ф., СИВАШЕВА Н.М. СТЕПАНОВ И.М., ТЮМЕНЦЕВА Е.В., ХАФИЗОВ Т.Р. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОРЯДКУ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ НА БАЗЕ МФЦ Обоснование создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг Сегодня в Российской Федерации предоставление услуг населению обеспечивают, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подведомственные им учреждения, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и исполнительные органы государственной власти, юрисдикция которых распространяется на территорию субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и подведомственные им учреждения. Число заявителей, обращающихся для получения различных услуг, исчисляется миллионами человек в год. Точное число форм документов, используемых в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, так же, как и число самих услуг и организаций, задействованных при их оказании, установить в настоящее время представляется затруднительным из-за отсутствия соответствующих реестров (перечней) на всех уровнях публичной власти. Основная нагрузка сегодня по сбору документов ложится на самого заявителя, который вынужден посещать разные ведомства и организации и получать от них сведения, касающиеся его личности, которые формируются этими ведомствами в виде определенных форм документов на основе уже имеющейся в этих ведомствах информации, в том числе, полученной от самого заявителя в ходе его обращений. При действующем порядке предоставления услуг заявитель зачастую привлекается к сбору и передаче документов не только из одного ведомства в 1 другое, но и выступает передаточным звеном в процессе приема-передачи документов между структурными подразделениями (должностными лицами) внутри одного и того же ведомства, как территориально удаленными, так и расположенными по межведомственного одному и (или) адресу. Поэтому решение внутриведомственного вопроса взаимодействия должностных лиц, принимающих участие в процессе предоставления услуг, зачастую происходит за счет заявителей. Кроме того, время для обращения заявителей в ведомства и организации обычно устанавливается только в рабочие дни и часы, что негативно отражается на производственно-экономическом положении работодателей, предоставляющих своим работникам возможность отрыва от производства для получения услуг. Период оформления услуг может составлять несколько недель и даже месяцев. Это приводит к существенным и экономически необоснованным затратам не только для каждого работодателя, но и для региона в целом. Нередко графики работы различных ведомств (организаций) ограничиваются только отдельными приемными часами в неделю, что ещё больше сокращает возможности заявителей в получении необходимых услуг. Количество приемных дней и часов в неделю, а также число сотрудников, осуществляющих прием граждан и юридических лиц, не всегда адекватно потребительскому спросу, числу потенциальных и фактических заявителей, желающих попасть на прием, а также времени, затрачиваемому специалистами на обслуживание каждого заявителя. Всё это приводит к большим очередям на прием в различные ведомства (организации) и дополнительным неудобствам как для заявителей, так и для должностных лиц, их принимающих. Иногда сложность и долговременность процедур предоставления услуг вынуждает заявителей обращаться за помощью в организации-посредники, которые берут соответствующих на себя прав функции заявителя на документированного получение оформления государственной и муниципальной услуги. Как показывает практика, прием представителей этих 2 организаций-посредников осуществляется в общие часы приема, но вне очереди, что приводит к еще большему ограничению времени, остающегося у должностных лиц на обслуживание самих заявителей, стоящих в очереди. С одной стороны, в органах публичной власти начинают формироваться информационные системы и ресурсы, которые отвечают современному уровню развития информационного общества, однако в большинстве случаев использование информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов власти и организаций ориентировано, прежде всего, на обеспечение локальных административно-управленческих задач. Поэтому уровень автоматизации административных процедур в рамках предоставления услуг заявителям остается недостаточным. С другой стороны, основным средством взаимодействия органов публичной власти и подведомственных им организаций между собой и с другими организациями продолжают оставаться бумажные документы, которые с точки зрения информационно-коммуникационных технологий служат технологическими разрывами в единой цепочке последовательности административных процедур при выполнении каждой конкретной услуги. Итак, основными причинами, которые объясняют низкое качество предоставления муниципальных услуг, являются: Необоснованное привлечение заявителей к процессам сбора различного рода документов и справок и избыточное количество используемых бумажных форм документов при установлении, оформлении или подтверждении прав заявителей на получение услуг. Неоправданная многозвенность процедур предоставления услуг, приводящая к увеличению сроков подготовки конечных документов для заявителей. Требование многократного личного взаимодействия сотрудников органов публичной власти и подведомственных им организаций с заявителями. Низкая межведомственная согласованность органов публичной власти и подведомственных им организаций при предоставлении услуг 3 заявителям. Отсутствие скоординированного и юридически оформленного порядка их взаимодействия. Несогласованность графиков работы различных структур и организаций, обслуживающих заявителей на территории их проживания, приводящая к дополнительным потерям времени заявителей при получении услуг. Недостаточно эффективная организация деятельности по приему и обслуживанию заявителей внутри организаций, что не отвечает потребностям больших потоков заявителей и не позволяет работающим гражданам реализовывать свои права на получение услуг в свободное от основной занятости время. Разный уровень автоматизации процедур предоставления простых (элементарных) услуг, наблюдаемый в разных отраслевых органах власти, а также недостаточное применение информационно-коммуникационных технологий для обеспечения эффективного решения задач межведомственного (межсистемного) электронного обмена информацией при реализации сложных (композитных) услуг. Отметим при этом, что вышеперечисленные проблемы взаимосвязаны, поэтому их полное решение возможно только посредством реализации комплекса организационных, информационных, нормативно-методических и технических мероприятий, которые должны быть предусмотрены при предоставлении по принципу «одного окна». Нередко заявителю для получения услуги приходится сначала обращаться в целый рад органов публичной власти за получением документов, подтверждающих его право на обращение в орган власти за нужной ему услугой. Примером такой услуги, необходимой для получения других государственных и муниципальных услуг, но не имеющей самостоятельного интереса для заявителя, является оформление и выдача справки о составе семьи. Такая услуга называется простой, или элементарной. Причем, одна и та 4 же простая (элементарная) услуга может входить в состав нескольких комплексных услуг. Так из нескольких простых услуг складывается сложная, композитная, составная, или комплексная услуга, которая реализуется при участии двух и более организаций. Т.о., комплексная государственная (муниципальная) услуга представляет собой (муниципальных) деятельность функций по реализации уполномоченной на государственных предоставление услуги организации, которая осуществляется по запросу заявителя и требует для своего предоставления получения заявителем конечного набора иных услуг в иных уполномоченных организациях. Порядок выполнения комплексных (сложных, композитных или составных) услуг, реализуемых при участии двух и более организаций, регулируется либо совместным межведомственным актом этих организаций, либо, как правило, теми же внутриведомственными инструкциями. В итоге получается, что устанавливается порядок выполнения простых (элементарных) услуг внутри каждой организации посредством локальных нормативных правовых актов, без необходимой взаимоувязки между собой. В отдельных регулируется случаях совместным порядок выполнения межведомственным комплексных актом услуг (регламентом, соглашением) тех органов власти и организаций, которые участвуют в предоставлении услуги. Однако и такой документ не может разрешить всех возникающих при взаимодействии проблем. В этом случае функции и ответственность по обеспечению взаимодействия организаций друг с другом и установления взаимосвязи простых услуг в рамках предоставления заявителю сложной услуги нормативно не установлены и, де-факто, возлагаются на заявителя. Опыт отдельных субъектов Российской Федерации показывает, что внедрение и развитие принципа «одного окна» позволяет не только разрешить многие из вышеназванных проблем, но и способствует переходу на качественно 5 новый уровень функционирования органов публичной власти при предоставлении государственных и муниципальных услуг заявителям. Механизм деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1 (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) принцип "одного окна" означает предоставление однократного государственной обращения или заявителя муниципальной с услуги соответствующим после запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими многофункциональным муниципальные центром услуги, предоставления осуществляется государственных и муниципальных услуг (далее – МФЦ) без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии. Т.о., принцип «одного окна» предусматривает исключение участия заявителей в процессах сбора и предоставления в разные инстанции различных документов и справок, подтверждающих сведения о личности, правах и льготах, необходимые для получения заявителем той или иной муниципальной услуги. Целевая функция МФЦ в случае использования традиционной модели получения услуги - предоставить заявителю возможность обращения в уполномоченный орган исполнительной власти только дважды: при предоставлении (предъявлении) первичного комплекта документов; при получении конечного документа (или при получении отказа в предоставлении услуги в случаях, предусмотренных действующим законодательством). В процессе предоставления услуг весь объем работ по сбору, подготовке, сверке, согласованию и утверждению (визированию) необходимых документов 1 Собрание законодательства РФ 2010, N 31, ст. 4179. 6 или сведений из документов, которые формируются и хранятся в органах публичной власти и подведомственных им организациях, должен производиться этими органами и организациями самостоятельно, без участия заявителей. Функции по сбору из разных инстанций документов, касающихся заявителя, и формированию на их основе полного комплекта документов, необходимых для получения заявителем услуги, должны взять на себя службы «одного окна». Целевая функция МФЦ в случае использования электронной модели получения услуги - предоставить заявителю возможность дистанционного обращения в орган власти за услугой, а также удаленного получения и использования результатов предоставления услуги. Предусматривается следующий общий порядок предоставления услуг заявителям в МФЦ: 1. Заявитель обращается в МФЦ с теми документами, которые есть у него на руках. 2. МФЦ обеспечивает прием от заявителя первичного комплекта документов, организацию работ по формированию полного комплекта документов, необходимых для оказания заявленной услуги, а также по оформлению и (или) выдаче заявителю конечного документа. 3. МФЦ организует получение документов, которые необходимы для предоставления итогового результата предоставления комплексной услуги (т.н. полного комплекта документов). Для выполнения этих работ МФЦ взаимодействует с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации органами местного самоуправления, иными органами власти, в которые при текущем порядке предоставления услуги обращаться был вынужден заявитель самостоятельно (т.н. «организациями – смежниками»). При этом МФЦ обеспечивает: 7 согласование с организациями смежниками проблемных моментов, которые возникают в каждом конкретном случае предоставления комплексной услуги; контроль сроков предоставления документов от организаций- смежников, например, с использованием такого механизма, как контрольный лист. 4. Заявитель повторно обращается в МФЦ в установленное время и получает конечный документ, подготовленный по результатам выполнения заявленной им услуги, или аргументированный отказ. При выполнении сложных (комплексных, композитных) услуг, предусматривающих участие территориально удаленных друг от друга организаций (их подразделений), функции по приему первичного комплекта документов и выдаче конечного документа могут быть распределены между этими организациями (подразделениями) в целях оптимизации движения документопотоков между ними и устранения излишних административных процедур. В этих случаях выдача конечного документа заявителю может производиться непосредственно той организацией (подразделением), которая выполнила завершающие процедуры по подготовке конечного документа, обеспечив его полную готовность для получения заявителем. Для исполнения возложенных функций в МФЦ выделяются две ключевые административные роли: 1. Ответственный за прием документов. Данная роль предполагает выполнение функции по приему заявлений по любым государственным и муниципальным услугам (т.н. универсальные специалисты). 2. Ответственный за согласование документов (контроль исполнения). Данная роль предполагает выполнение функции по формированию комплекта недостающих документов, согласованию документов, которые поступили от заявителя. 8 Т.о., первая ключевая характеристика МФЦ – ведение приема не представителями органов публичной власти и иных уполномоченных на предоставление услуг организациями, а специально выделенными операционистами, включенными в штат самостоятельной организации – МФЦ. В целях практической оптимизации процедур предоставления услуг в МФЦ выделяются ответственные за согласование документов, которые уполномочены собирать те документы, которые в традиционной форме собирались усилиями заявителей. Второй ключевой характеристикой МФЦ является организация ведения приема по так называемому «оконному» принципу. Антиподом «оконного» приема и наиболее часто распространенным вариантом традиционной модели предоставления услуг является так называемый кабинетный прием, когда заявители ожидают в коридорах и приглашаются на прием в кабинеты. «Оконный» прием позволяет: применять современные методы управления очередью, например, ограничивать проявления ситуации, когда к одному специалисту много заявителей, в то время как другой специалист простаивает; обеспечивать прозрачность предоставления услуг, когда прием ведется в операционном зале, где всем посетителям видно, чем занимается ответственный за прием заявителей. В случае с кабинетным принципом заявителям недоступна информация о том, чем занят специалист во время приема документов; повысить стандарт обслуживания заявителей. Третьей ключевой характеристикой МФЦ является то, что на его базе можно организовать предоставление большинства услуг населению, проживающему в данном муниципальном образовании. В соответствие с классификацией, установленной Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2009 г. N 796 «О некоторых 9 мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг»2, всю совокупность услуг, оказываемых на базе МФЦ можно разделить на следующие группы: социальная поддержка населения; регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя; регулирование предпринимательской деятельности. Исключением из общей презумпции предоставления всех услуг на базе МФЦ могут стать услуги, которые: не носят массового характера (например, количество заявителей не превышает 100 человек в год), не требуют для своего предоставления длинного перечня документов, обязанности по сбору которых возлагаются на заявителя (например, общее количество документов, с учетом документа, подтверждающего статус заявителя, не превышает трех), в связи с чем перенос центра ответственности за прием документов / выдачу результатов в МФЦ является экономической нецелесообразной. Понятно, что одномоментно перейти к предоставлению всех муниципальных услуг на базе МФЦ нереально. Поэтому при создании МФЦ рекомендуется следующий алгоритм работы: 1) формирование общего реестра государственных и муниципальных услуг; 2) разбиение услуг на первоочередные, а также услуги второй (как вариант) – третьей очереди. Для выявления групп услуг, которым необходимо присваивать статус первоочередных, предлагаются следующие критерии: 2 предоставление услуги носит наиболее массовый характер; Собрание законодательства РФ, 2009, N 41, ст. 4782. 10 предоставление услуги требует от заявителя обращения в большое количество организаций для подготовки пакет документов; организация оказания группы услуг на базе МФЦ приведет к наибольшему росту качества их оказания (удовлетворенности заявителей); социальная группа, которой оказывается группа услуг, требует особого внимания со стороны органов исполнительной власти. Применение первого критерия требует анализа количества обращений представителей соответствующей клиентской группы за услугами в орган власти, например, пожилые граждане, инвалиды, семьи с детьми и т.д. Применение второго критерия требует анализа комплекта документов, которые заявитель вынужден собирать самостоятельно для получения итогового результата. Для упрощения предлагается сосчитать количество инстанций, в которые заявителю необходимо обратиться для сбора полного комплекта документов (своего рода индекс сложности административной процедуры). Пример такого расчета при обосновании перечня приоритетных государственных и муниципальных услуг, который использовался при создании МФЦ Архангельской области, приведен в таблице 1. Таблица 1. Расчет «сложности» административной процедуры, которые использовался при обосновании перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, подлежащих переводу в МФЦ № п.п. 1. Перечень инстанций, в которые необходимо обратится Количество заявителю для получения государственной и инстанций муниципальной услуги Предоставление земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства 11 1. Энергосетевая компания 2. МУП «Тепловые системы» 3. МУП «Водоканал» 4. Организация, ответственная за сети газоснабжения 5. ТО Управления Роспотребнадзора 6. Комитет по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации муниципального района 7. Комитет экологии и природопользованию администрации муниципального района 8. Землеустроительная организация 9. Организация, предоставляющая услуги связи 10. Отдел архитектуры и градостроительства администрации муниципального района 11. ТО Управления Роснедвижимости 12. Филиал ФГУ «Земельная кадастровая палата» 13. ТО Управления Федеральной Регистрационной Службы. 2. 13 Утверждение проекта границ земельных участков на территории района 1. Энергосетевая компания 2. МУП «Тепловые системы» 3. МУП «Водоканал» 4. Организация, ответственная за сети газоснабжения 5. ТО Управления Роспотребнадзора 6. Комитет по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации муниципального района 7. Комитет экологии и природопользованию администрации муниципального района 8. Землеустроительная организация 9. Организация, предоставляющая услуги связи 10. Отдел архитектуры и градостроительства администрации муниципального района 11. Филиал ФГУ «Земельная кадастровая палата» 12. ТО Управления Роснедвижимости 12 В соответствии со ст. 16 Федерального закона N 210-ФЗ МФЦ наделяется следующими функциями: 1) прием запросов заявителей о предоставлении государственных или муниципальных услуг; 2) представление интересов заявителей при взаимодействии с органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также с организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг; 12 3) представление интересов органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при взаимодействии с заявителями; 4) информирование заявителей о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах, о ходе выполнения муниципальных запросов услуг, а о также предоставлении по иным государственных вопросам, связанным и с предоставлением государственных и муниципальных услуг; 5) взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления муниципальных по вопросам услуг, а предоставления также с государственных организациями, участвующими и в предоставлении государственных и муниципальных услуг; 6) выдача заявителям документов органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; 7) прием, обработку информации из информационных систем органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, и выдачу заявителям на основании такой информации документов, если это предусмотрено соглашением о взаимодействии и иное не предусмотрено федеральным законом; 8) иные функции, указанные в соглашении о взаимодействии. Отметим, что по сравнению с Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ3 перечень функций, исполняемых МФЦ, существенно расширился. Федеральный закон N 210-ФЗ уполномочил МФЦ запрашивать и получать документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, в органах, предоставляющих 3 Собрание законодательства РФ, 2008, N 52, ст. 6236 13 государственные или муниципальные услуги, и в организациях, участвующих в предоставлении этих услуг. Право МФЦ запрашивать информацию корреспондирует с соответствующими обязанностями органов исполнительной власти: предоставлять информационным доступ системам, многофункциональных содержащим центров необходимые к для предоставления государственных и муниципальных услуг сведения, предоставлять на основании запросов многофункциональных центров необходимые сведения по вопросам предоставления услуг. Т.о., если ранее добросовестный организатор МФЦ вынужден был тратить существенные усилия на достижение договоренностей с каждым из потенциальных участников многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, то после вступления в силу Федерального закона № 210-ФЗ заложены нормативные правовые основания организации межведомственного взаимодействия на базе МФЦ. Отметим, что в соответствии с п. 3 ст. 17 Федерального закона N 210-ФЗ при реализации своих функций многофункциональные центры не вправе требовать от заявителя: 1) предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги; 2) предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; 3) осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением 14 в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации. Проблемы создания и развития МФЦ в Российской Федерации Опыт создания МФЦ на первом этапе реализации программы (20072008 гг.), как представляется, точнее всего выразила статс-секретарь – заместитель Министра экономического развития Российской Федерации А.В. Попова 19 марта 2009 года на ежегодной конференции, посвященной вопросам административной реформы: «Мониторинг МФЦ показал, что не все ведомства и регионы правильно поняли стоящую перед ними задачу. Некоторые созданные так называемые МФЦ не только далеки от предоставления услуг по принципу «одного окна», но и не соответствуют тем минимальным требованиям, которые установлены законом и нашими методическими рекомендациями. Часто к создаваемым МФЦ больше подходит определение «одна дверь», т.е. органы – участники МФЦ вместо передачи отдельных действий на исполнение в МФЦ организовали там удаленные рабочие места (физически разместили чиновников), и заявителю приходится при получении услуги «кочевать» из очереди к одному «окошку» в очередь (пусть и электронную) в другое окно. В этом году, как и в прошедшем, мы планируем организовать оценку создаваемых МФЦ на предмет их соответствия закону и нашим требованиям. В перспективе мы придем к системе «сертификации» МФЦ». Проанализируем итоги первого этапа внедрения МФЦ подробнее. Конгломерат органов власти и организаций Основная проблема подавляющего большинства созданных МФЦ состоит в существенном упрощении схемы деятельности многофункционального центра, в сравнении с изначально закладываемой идеологией. Первый вариант упрощения состоит в том, что многофункциональным центром называют совокупность органов исполнительной власти различных уровней (организаций), которые оказывают услуги в одном здании (т.н. «модель одного фасада»). 15 Второй вариант упрощения состоит в том, что хотя и создается отдельный оператор МФЦ, но выполняет лишь функции по обслуживанию зданий (помещений), в которых располагаются удаленные рабочие места сотрудников МФЦ. Примером организации т.н. многофункционального центра по данной модели является МФЦ г. Астрахани (Приложение 1). Оказание услуг на базе текущих процедур без оптимизации Подавляющее большинство открытых МФЦ оказывают услуги на основе описания тех процедур предоставления услуг, которые использовались до создания многофункциональных центров. Данная проблема связана с проблемой организации МФЦ по модели «конгломерат» органов власти. Взимание дополнительной платы за оказание услуг В ряде случаев создаваемый МФЦ не только не повышает качества обслуживания заявителей за счет сокращения перечня документов и сроков предоставления комплексных услуг, но и существенно ухудшает положение заявителей. За т.н. упрощенный вариант получения услуги гражданам приходится платить, причем у граждан на конкретной территории может даже и не остаться выбора: получить услугу долго и самому, но бесплатно или по упрщенному и сокращенному варианта, но за деньги. В качестве примера можно привести деятельность муниципального унитарного предприятия «Многофункциональный Балаковского центр муниципального предоставления района государственных и муниципальных услуг». Так, в соответствие с прейскурантом на услуги отдела архитектуры МУП «Многофункциональный муниципальных услуг» центр предоставления подготовка документов государственных для перевода и жилого помещения в нежилое и наоборот стоит 1 677 рублей, а размер платы за подготовку документов для благоустройства составляет 1 932 рублей. Каждая услуга, которая предоставляется в Балаковском многофункциональном центре, имеет свою расценку. 16 Другой перечень платных услуг МФЦ Сальского муниципального района насчитывает 155 услуг4, и, среди явно обоснованно платных услуг, содержатся и такие, за которые плата браться не должна. Критерий обоснованной платности услуги, оказываемой МФЦ, прост: на платной основе могут оказываться только дополнительные услуги, которые сопровождают процесс предоставления комплексной услуги. В случае если процедура является составной частью предоставления муниципальной услуги, она должна выполняться сотрудниками МФЦ на бесплатной для заявителя основе, т.к. финансируется в рамках муниципального задания на оказание услуг МФЦ. Таблица 2. Перечень платных дополнительных услуг, допустимых к предоставлению на базе МФЦ N п\п 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. Наименование дополнительной услуги Прием платежей (отделения банков) Денежные переводы Банкоматы Аптечный пункт Нотариальные услуги Оказание юридической помощи Экспресс – фото Экспресс-печать Копировально-множительные услуги Ламинирование Таксофон Буфет Игровая комната для детей Статус предоставления государственной услуги: платно/бесплатно комиссия за перевод комиссия за перевод комиссия за перевод Платно Платно Платно Платно Платно Платно Платно Платно Платно Платно Появление очередей в МФЦ Нередко вместе с передачей в МФЦ процедур предоставления услуги, органы публичной власти передают и весь набор проблем, которые сопровождали процессы предоставления услуг до момента создания МФЦ. И первой среди этих проблем является проблема очередей. Сведение идеологии МФЦ к строительному проекту 4 Постановление Главы Сальского муниципального района от 26.02.2009 г. № 261 17 Объемные показатели деятельности многофункциональных центров изначально имели приоритет над конечными результатами работы центров. Так, в соответствии с документами Минэкономразвития России первого этапа развития МФЦ во главу угла становились требования по площади МФЦ, количеству окон и количеству предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Поэтому в число лучших МФЦ первоначально включались МФЦ по количеству вовлеченных услуг, числу окон, общей площади помещения. Безусловно, установленные Постановлением Правительства Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2009 г. N 796 требования к зданиям и помещениям МФЦ не должны превращаться в самоцель. Оказание мелких, дробных псевдоуслуг Смысл создания МФЦ состоит в предоставлении заявителю конечного результата услуги, которая меняет правовой статус заявителя. Включение в перечень услуг по предоставлению справок, выписок, иных промежуточных результатов, не имеющих для заявителя самостоятельной ценности, свидетельствует о существенных проблемах в деятельности МФЦ, которые в этом случае, скорее всего комплексных услуг не предоставляют. Например, выдача МФЦ: информационной справки «О регистрации» по форме № 9 гражданам; информационной справки «Характеристика жилого помещения» по форме № 7 гражданам; справок для получения государственной и муниципальной социальной стипендии. Заключение соглашений о взаимодействии как способ закрепления обязательств сторон при предоставлении услуг на базе МФЦ Правовой статус соглашений по действующему законодательству 18 В ст. 18 Федерального закона № 210-ФЗ определена следующая структура соглашений о взаимодействии между МФЦ и органами публичной власти: 1. наименование сторон соглашения о взаимодействии; 2. предмет соглашения о взаимодействии; 3. перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональном центре; 4. права и обязанности органа, предоставляющего государственные услуги, и органа, предоставляющего муниципальные услуги; 5. права и обязанности многофункционального центра; 6. порядок информационного обмена; 7. ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей; 8. срок действия соглашения о взаимодействии; 9. материально-техническое предоставления государственных и и финансовое муниципальных обеспечение услуг в многофункциональном центре. В таблице 3 даны некоторые рекомендации по наполнению структуры соглашения о взаимодействии. Таблица 3. Рекомендации по структуре соглашения о взаимодействии № п/п 1. 2. 3. Наименование раздела предмет соглашения о взаимодействии перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ права и обязанности органа, предоставляющего государственные услуги, и органа, предоставляющего муниципальные услуги Особенности формулировка предмета соглашения о взаимодействии должна быть четкой и полной данный раздел целесообразно представить в табличной форме; в том случае, если в соглашении описывает процесс предоставления комплексных услуг по принципу «одного окна» с учетом организации межведомственного взаимодействия на основании запросов в органы власти, то таблица должна содержать сроки подготовки запросов, наименования документов, необходимых для представления и т.д. полное и детальное представление информации о правах и обязанностях, начиная с обеспечения доступа МФЦ к информационным системам и заканчивая 19 4. права и обязанности МФЦ 5. порядок информационного обмена 6. ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей 7. материально-техническое и финансовое обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре предоставлением информации в уполномоченный орган для проведения мониторинга эффективности деятельности МФЦ полное и детальное представление информации о правах и обязанностях, начиная с обеспечения приема документов, необходимых для предоставления услуги, информирования, выдачи результата и заканчивая подготовкой отчетности и направление необходимой информации в уполномоченный орган по проведению мониторинга эффективности деятельности МФЦ необходимо четко и детализировано прописать процесс подготовки и направления запросов в органы власти, участвующие в предоставлении услуг, а также порядок передача полного комплекта документов из МФЦ в орган власти, принимающий решение о предоставлении услуги, порядок передачи конечного результата из органа власти в МФЦ, с указанием сроков, условий и требований к охране документов необходимо указать, что в случае нарушения одной из Сторон обязательств, предусмотренных Соглашением, другая Сторона вправе в одностороннем порядке расторгнуть Соглашение, направив об этом письменное уведомление прописывается детальное распределение обязательств по материально-техническому и финансовому обеспечению Как видно из анализа структуры соглашения, Федеральный закон № 210ФЗ предусматривает только один вариант заключения соглашения о взаимодействии, а именно между МФЦ и органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги. Федеральным законом № 210-ФЗ установлено, что примерная форма соглашения о взаимодействии должна быть утверждена уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Опыт заключения соглашений о взаимодействии между оператором и участниками МФЦ 20 Текущая практика показывает, что посредством заключения соглашений о взаимодействии могут быть решены следующие проблемы: распределение ответственности за материально-техническое обеспечение и снабжение создаваемых удаленных рабочих мест; закрепление перечня государственных и муниципальных услуг, планируемых для предоставления на базе МФЦ; соблюдение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ; порядок информационного обмена и организации запросов в органы власти, участвующие в предоставлении комплексных государственных и муниципальных услуг. Рассмотрим решение данных вопросов подробнее. Распределение ответственности за материально-техническое обеспечение и снабжение создаваемых удаленных рабочих мест На основании анализа опыта заключения соглашений можно выделить следующие варианты решения данной проблемы (в зависимости от титула, на основе которого оператор МФЦ владеет соответствующим помещением): 1. Между оператором многофункционального центра и иными участниками Соглашения заключаются договоры об использовании имущества, необходимого для предоставления государственных и муниципальных услуг, а в Соглашении устанавливается, что каждая сторона Соглашения самостоятельно несет расходы, которые будут возникать в ходе реализации Соглашения. 2. В Соглашении закрепляется безвозмездность пользования имуществом и помещениями, необходимыми для предоставления государственных и муниципальных услуг, организациями, которые предоставляют услуги на базе многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг. 3. В Соглашении устанавливается, что между оператором многофункционального центра и иными участниками Соглашения 21 заключаются договоры аренды рабочих мест, подключенного к сети оборудования: персонального компьютера, периферийных устройств, телефона и т.д. (в случае, если оператор многофункционального центра владеет помещением на правах аренды). Выбор модели, как представляется, зависит от политики ответственных за создание МФЦ и позиции тех участников МФЦ, которые необходимы для его полноценной работы. В случае если создание многофункционального центра сталкивается с сопротивлением со стороны значимых участников, безвозмездность пользования имуществом (вариант 2) может оказаться одним из ключевых аргументов в пользу участия в предоставлении услуг на базе многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг. Кроме того, в случае если в настоящее время сотрудники соответствующих структур – потенциальных участников проекта не несут расходов на аренду помещения, поскольку рабочие помещения находятся на праве оперативного управления соответствующих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, вариант аренды помещений в рамках многофункционального центра является для данных структур ухудшением текущего состояния. В данном случае позицией оператора многофункционального центра может быть модель «частичной возмездности», когда участник МФЦ несет только расходы на содержание имущества (в основном – коммунальные расходы). Понятно, что наиболее экономически эффективной моделью является модель возмездного пользования имуществом – как помещений, так и коммунальных расходов. Переход на нее возможен при соблюдении двух условий: заинтересованность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти к организации рабочих мест на базе МФЦ; 22 в текущей ситуации потенциальные участники работают в арендованных помещения. Закрепление перечня государственных и муниципальных услуг, планируемых для предоставления на базе МФЦ Не во всех соглашениях указывается перечень услуг, по которым осуществляется взаимодействие, что неправильно, т.к. соглашение становится беспредметным, в связи с чем возникают риски в части привлечения к ответственности сторон соглашения при предоставлении отдельных услуг. Кроме того, участники соглашения должны понимать, по каким конкретно государственным и муниципальным услугам и в какой части организуется взаимодействие. Соблюдение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ Зачастую в соглашениях не акцентируется внимание на необходимости соблюдения порядка предоставления государственных и муниципальных услуг, при этом есть существенные риски несоблюдения единых требований, предъявляемых к работе МФЦ в целом. Опыт реализации проектов по развитию МФЦ показывает, например, что в числе распространенных проблем несоблюдение единого графика работы всех участников МФЦ. Для решения данной проблемы в соглашении целесообразно прописать, что при осуществлении взаимодействия необходимо руководствоваться регламентами предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ и закрепить ответственность каждой стороны за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей. Порядок информационного обмена и организации запросов в органы власти, участвующие в предоставлении комплексных государственных и муниципальных услуг Как правило, в соглашениях данный порядок не установлен. Данное обстоятельство связано, прежде всего, с тем, что институт межведомственного запроса окончательно еще не сформировался. 23 Описание порядка информационного обмена и организации запросов в органы власти, участвующие в предоставлении комплексных услуг, можно рассматривать как один из основных разделов соглашения, в котором подробно описываются механизмы организации запросов и информационного обмена, с указанием сроков формирования и направления запросов, сроков ответа на запрос, формат, объем и периодичность информационного обмена, а также перечень должностных (уполномоченных) лиц, ответственных за осуществление информационного обмена сведениями и т.д. При этом не стоит забывать о необходимости закрепления возможности проведения рабочих совещаний, а также других совместных мероприятий по предмету и вопросам соглашения, в том числе по спорным вопросам, возникающим в связи с реализацией соглашения. Схема заключения Соглашений о взаимодействии в случае необходимости развития на территории субъекта Российской Федерации сети МФЦ Задача создания сети многофункциональных центров предъявляет новые требования к Соглашениям о взаимодействии, заключаемым в рамках создания многофункциональных центров. Ключевым среди них является требование унификации условий участия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в предоставлении услуг на базе многофункциональных центров. Для обеспечения единства подходов к участию различных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти целесообразно заключение рамочных соглашений между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Под рамочным соглашением понимается документ, определяющий договоренности сторон о сотрудничестве на всей территории субъекта Российской Федерации, которые впоследствии должны быть детализированы в 24 соглашениях между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти с МФЦ (Рисунок 1). Применение подобной схемы позволит организовать процесс заключения соглашений наиболее эффективным способом, в результате чего сократится количество требуемых соглашений в части создания сети МФЦ на всей территории субъекта Российской Федерации. высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации Соглашение 1 территориальный орган ФОИВ территориальный орган МФЦ ФОИВ Соглашение 2 исполнительнораспорядительный орган муниципального образования Рис. 1. Варианты заключения соглашений о взаимодействии Предоставление комплексных услуг на базе МФЦ Ключевыми факторами повышения эффективности предоставления муниципальных услуг физическим и юридическим лицам являются: 1. закрепление полного и закрытого перечня документов, необходимого для предоставления услуг; 2. организация межведомственного взаимодействия между органами власти, участвующими в предоставлении услуг; 3. определение и минимизация сроков предоставления услуг, а именно: общего (максимального) срока предоставления услуги; сроков отдельных административных процедур; 25 сроков выполнения отдельных действий должностными лицами органов власти; сроков согласования проектов решений, возникающих в процессе предоставления услуги; сроков информирования заявителей. Результатами качественного изменения процесса предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ для получателя услуги должно стать: 1. сокращение количества документов, необходимых для предоставления услуг физическим и юридическим лицам; 2. минимизация сроков предоставления услуг; 3. сокращение количества посещений органов власти, участвующих в предоставлении услуги. Процесс предоставления муниципальных услуг физическим и юридическим лицам начинается с момента подачи документов, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Изучив практику предоставления услуг, можно выделить следующие группы документов, необходимые для предоставления услуг: к первой можно отнести документы, имеющиеся у физического или юридического лица, такие, как документ, удостоверяющий личность (паспорт) заявителя (получателя услуги), свидетельство о рождении ребенка, учредительные документы юридического лица и т.д., ко второй – документы, получаемые посредством взаимодействия гражданина или юридического лица с органами власти, необходимые для получения комплексной услуги. В целом, процесс предоставления услуг существенно осложняется за счет сбора документов, относящихся ко второй группе. С целью оптимизации процесса предоставления муниципальных услуг в рамках комплексной услуги должна быть разработана схема 26 межведомственного взаимодействия МФЦ и органов власти, позволяющая сократить перечень документов, требуемых (запрашиваемых) у физического или юридического лица (заявителя (получателя услуги). В данном контексте под межведомственным взаимодействием понимается механизм взаимодействия МФЦ и органов власти, позволяющий МФЦ на основании запросов в органы власти получать документы, необходимые для предоставления услуг, без участия заявителя (получателя услуг), но только в том случае, если это не противоречит законодательству. Таким образом, в соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ именно МФЦ несет перед заявителем ответственность за предоставление конечной, комплексной услуги, поскольку к его функциям отнесено предоставление государственной или муниципальной услуги посредством однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии (Ст. 15). В качестве примера оптимизации процесса предоставления услуг за счет организации их предоставления на базе МФЦ, рассмотрим основополагающие блоки комплексных услуг в социальной и земельно-имущественной сферах, соответственно на примере Вологодской (г. Вологда) и Челябинской (г. Коркино) областей. На базе МФЦ Коркинского муниципального района оказывается 65 государственных и муниципальных услуг, из которых 59 услуг земельноимущественного профиля. Предоставление государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ Коркинского муниципального района позволило сократить перечень документов, необходимых для предоставления услуг, в среднем на 20 %, а сроки - в полтора раза. Достижение подобных результатов стало возможным, в 27 том числе, за счет реализации схемы межведомственного взаимодействия МФЦ и органов власти. Предоставление услуг на базе МФЦ позволило облегчить процесс сбора документов физическим и юридическим лицам за счет получения МФЦ посредством межведомственного взаимодействия с органами власти, без участия заявителей (получателей услуг), следующих документов: акт о выборе земельного участка; акт согласования продажи земельного участка; выписка из ЕГРП на объект недвижимости и земельный участок; выписка из решения органа власти о предоставлении земельного участка гражданину; документ, содержащий техническое описание объекта недвижимости; заключение по проекту переустройства и (или) перепланировки. кадастровый установлении паспорт границ земельного земельного участка участка (с с указанием об требованиями законодательства); план переводимого помещения с его техническим описанием; поэтажный дом плана, в котором находится переводимое помещение; правоустанавливающий документ на земельный участок (если соответствующее право было оформлено); сведения из государственного кадастра недвижимости о земельном участке; справка об отсутствии задолженности по уплате арендной платы за земельный участок. Примеры качественного улучшения по предоставляемым в МФЦ Коркинского муниципального района государственным и муниципальным услугам показаны в Приложении 2. 28 Во многих случаях предоставление социальной помощи в нашей стране организовано неэффективно: для получения услуг в социальной сфере зачастую требуется практически одинаковый пакет документов, но заявителю (получателю услуги) для оформления разных видов социальной помощи приходится заниматься оформлением одних и тех же справок, т.к. различные виды помощи оформляются отдельно. Текущая схема предоставления услуг в социальной сфере является неоптимальной как для государства (т.к. должностные лица органов власти каждый раз проверяют одни и те же документы), так и для заявителей (т.к. на получение одних и тех же документов затрачивается много времени и сил). Т.о., услуги социальной сферы целесообразнее предоставлять на базе МФЦ по принципу «одного окна». Необходимо отметить, что внедрение подобного механизма не меняет структуры видов социальных выплат, не затрагивает правил определения права получателей услуг на их получение, не отражается на размере предоставляемой социальной помощи. В отношении социальных услуг МФЦ предоставляет следующие виды сервисов, значимые для заявителей: С одной стороны, обращаясь за получением социальных услуг в МФЦ, заявители единовременно и в одном учреждении могут оформить сразу несколько социальных услуг, предоставив один набор документов. С другой стороны, МФЦ требует не стандартный, а сокращенный пакет документов, что снимает с заявителей необходимость обращения в различные инстанции для сбора необходимого пакета документов. Ведь распространенной в настоящее время практикой является требование с заявителей документов, которые находятся непосредственно в организации, оказывающей государственную или муниципальную услугу. Например, в соответствие с административным регламентом Министерства социального развития Пермского края «Направление инвалидов и граждан пожилого возраста на стационарное социальное обслуживание» для зачисления в стационарное учреждение социальной защиты в различных субъектах Российской Федерации заявитель должен предоставить, в том числе: 29 cправку о признании семьи гражданина или одиноко проживающего гражданина малоимущим либо документы, подтверждающие доходы семьи гражданина или одиноко проживающего гражданина; копию свидетельства, удостоверения или иного документа установленного образца о праве на меры социальной поддержки в соответствии с законодательством первоочередное и для - лиц, имеющих преимущественное право на внеочередное, предоставление социального обслуживания. Отметим, что данные документы выдаются организациями, уполномоченными в сфере предоставлений мер социальной поддержки и социального обслуживания. В случае перехода к предоставлению социальных услуг на базе МФЦ последнему необходимо заключить соглашения со следующими ключевыми структурами5: органами социальной защиты населения – в части получения сведений об уже предоставляемых заявителю мерах социальной поддержки, отнесению заявителя к той или иной категории граждан, которые надлежит оказывать меры социальной поддержки («ветеран труда», »труженик тыла», «инвалид войны», «малоимущий»); структурами Пенсионного фонда Российской Федерации – в части получения сведений о виде и размере получаемой пенсии, номере страхового пенсионного свидетельства, структурами органа исполнительной власти в сфере занятости – сведений о наличии у заявителя статуса безработного. Рассмотрим пример предоставления социальных услуг на примере МФЦ муниципального образования «Город Вологда» На базе МФЦ муниципального образования «Город Вологда» оказывается порядка 100 услуг, из которых 71 услуга социального профиля. 5 Приводится неполный перечень структур с указанием ключевой информации, которая от них необходима 30 Предоставление государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ муниципального образования «Город Вологда» позволило в среднем по услугам социального профиля срок принятия решения органом власти сократить в 2 раза, по услугам, связанным с градостроительством - в 1,5 раза, по услугам имущественного профиля - в 1,3 раза. Достижение подобных результатов стало возможным, в том числе благодаря стремлению МФЦ и органов власти оптимизировать процесс предоставления государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам. Таким образом, переход к предоставлению комплексных услуг на базе МФЦ требует: Первое, описание ассортимента услуг МФЦ в виде конечных услуг, действительно необходимых заявителю (правильный вариант: «зачисление в на надомное обслуживание», неправильный вариант: «прием документов для зачисления на надомное обслуживание»; правильный вариант: «предоставление земельного участка на праве аренды», неправильный вариант: «предоставление акта выбора земельного участка») Второе, инвентаризация пакета документов, которые в настоящее время необходимы для предоставления услуги. Отметим, что первые два этапа являются обязательным в силу требований статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в соответствии с которой нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) должен быть утвержден перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг, оказываемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления). Третье, устранение избыточных документов, утверждение итогового перечня необходимых документов. Четвертое, определение организации, которая в настоящее время отвечает за предоставление документа. 31 Пятое, оценка возможности перехода на межведомственное взаимодействие по линии МФЦ – ответственная за предоставление документа (сведений) организация. Шестое, проведение переговоров с ответственной организацией, заключение соглашения о взаимодействии (которое устанавливает, в том числе, порядок информационного обмена). Седьмое, переход к предоставлению комплексной государственной (муниципальной) услуги. Типы МФЦ Опыт создания многофункциональных центров позволяет классифицировать их в зависимости от типа населенного пункта, в котором создается многофункциональный центр. По данному критерию можно выделить следующие типы МФЦ. МФЦ в крупном городе При создании МФЦ в крупных административных центрах субъектов Российской Федерации, как правило, рассматриваются два варианта организации: единый МФЦ (например, в гг. Оренбург, Вологда, Тамбов); МФЦ с сетью филиалов (например, в гг. Санкт-Петербург, Магнитогорск, Ростов, Новосибирск, Омск). Вторая модель, безусловно, в большей степени решает проблему транспортной доступности мест предоставления государственных и муниципальных услуг. В случае с концентрацией услуг в одном месте параметры территориальной доступности существенно ухудшаются, особенно в случае если до момента создания МФЦ услуги предоставлялись по районному принципу. Рассмотрим «филиальный» вариант подробнее. Например, подразделениями МФЦ в Санкт-Петербурге Санкт-Петербургского являются государственного структурными учреждения 32 "Городской мониторинговый центр" (СПб ГУ "ГМЦ"), которые поэтапно создаются на территории всех административных районов Санкт-Петербурга. В настоящее время в Санкт-Петербурге работают девять МФЦ в соответствии с районным делением. В 2010 году планируется открыть МФЦ во всех административных районах Санкт-Петербурга. В основу работы МФЦ заложен принцип «одного окна», т.е. исключение или максимально возможное ограничение участия заявителей в процессах сбора различных справок и документов, необходимых для получения той или иной услуги, а также прозрачное и контролируемое прохождение документов на всех этапах. При создании МФЦ по филиальному варианту ключевой является задача корректного распределения государственных и муниципальных услуг по районным подразделениям МФЦ. Региональный опыт показывает возможность нескольких моделей решения этой проблемы. Ступенчатая модель подразумевает разделение перечня услуг на две группы: децентрализованного и централизованного оказания. Группа услуг децентрализованного оказания предоставляется в районных филиалах МФЦ, в то время как группа централизованного оказания – в его центральном офисе, располагаемом, как правило, в центре города. В первую группу входят преимущественно услуги социального профиля, которые характеризуются массовостью, «длящимся» характером предоставления услуги (например, в течение периода предоставления мер социальной поддержки малоимущим заявителю необходимо периодически переподтверждать свой статус малоимущего). Особенность контингента услуг социального профиля выдвигают повышенные требования к обеспечению их транспортной доступности. Кроме того, в данную группу целесообразно включить услуги определения гражданского статуса заявителя, такие, как выдача (замена) общегражданского паспорта, регистрация актов гражданского состояния. Группу услуг централизованного оказания составляют большинство услуг земельно-имущественного комплекса, хотя наиболее массовые из них, 33 такие, как регистрация прав на имущество могут быть транслированы на уровень филиалов (в рамках выборки наиболее массовых комплексных услуг этого профиля, такие, как, например, регистрация гаражных боксов). Сетевая модель подразумевает идентичность ассортимента предоставляемых государственных и муниципальных услуг на базе всех районных подразделений многофункционального центра. С точки зрения заявителя данная модель гораздо более удачна, т.к. именно в ее рамках удается последовательно выдержать принцип многофункциональности в крупных населенных пунктах. Кроме того, именно она имеет потенциал развития в части обеспечения права заявителя получить услугу вне зависимости от места пребывания (жительства), в любом городском многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг. Переход именно к этой модели позволит решить неизбывную проблему получения услуг работающим населением. Т.о., развитие многофункциональных центров, на наш взгляд, должно последовательно двигаться в направлении от ступенчатой модели к сетевой. МФЦ в районных центрах Существует проблема выбора единого МФЦ или филиальной модели и в отношении создания МФЦ на районном уровне, хотя и менее остро. Наиболее характерным примером организации районного МФЦ по филиальной модели является МФЦ Пензенского района Пензенской области. В 2006 г. путем объединения Кондольского и Пензенского муниципальных районов Пензенской области образовался новый муниципальный район – Пензенский район Пензенской области с районным центром в с. Кондоль. Объединение муниципальных образований обострило и без того значимую проблему территориальной доступности предоставления государственных и муниципальных услуг жителям районов. МФЦ Пензенского района организован по филиальной модели. Головной МФЦ располагается в райцентре - с. Кондоль Пензенского района. Центральный МФЦ обслуживает т.н. Кондольскую зону, в которую входит 9 сельсоветов. 34 Кроме того, МФЦ имеет шесть филиалов, каждый из которых, в свою очередь, которые обслуживают несколько сельсоветов своей зоны: с. Богословка (Богословская зона – 2 сельсовета, численность населения – 6672 чел.); с. Ермоловка (Ермоловская зона – 3 сельсовета, численность населения – 4910 чел.); с. Засечное (Засечная зона – 2 сельсовета, численность населения – 9489 чел.); р.п. Золотарёвка (Золотарёвская зона – 1 сельсовет, численность населения – 3850 чел.); с. Саловка (Саловская зона – 4 сельсовета, численность населения – 5511 чел.); с. Старая Каменка (Старокаменская зона – 3 сельсовета, численность населения – 7098 чел.). В настоящее время МФЦ Пензенского района оказывает 66 услуг земельно-имущественного и социального профилей. В штате МФЦ работают 23 сотрудника, работа которых выстроена Т.о., что получатели услуг контактируют при предоставлении документов и получении результата с операторами клиентской службы, не являющимися государственными гражданскими или муниципальными служащими. Наряду с филиализацией, проблему обеспечения равных прав граждан на доступ к муниципальным услугам в условиях мелкоселенности позволяет ограничить использование такой формы, как мобильные МФЦ, или– мобильные службы МФЦ. Создание мобильных МФЦ нацелено на предоставление заявителям максимально возможный в «походных» условиях набор услуг. Идея мобильных многофункциональных центров не нова. До начала административной существовал опыт реформы в повышения ряде областей доступности Российской Федерации предоставляемых услуг, преимущественно в социальной сфере, на базе мобильных центров социального 35 обслуживания. Так, в Челябинской области мобильные службы социального обслуживания населения малых и отдаленных населенных пунктов были учреждены 29 декабря 2004 г. приказом Министерства социальных отношений. В Курганской области в 2004-2005 гг. действовала областная целевая программа, посвященная развитию мобильной социальной службы 6. За счет программы было приобретено 24 автобуса, которые составили основу парка мобильной социальной службы. Деятельность мобильных МФЦ должна быть выстроена по следующему сценарию. В районном многофункциональном центре осуществляется: Подготовка и согласование графиков выездов мобильной службы в отдаленные населенные пункты на месяц, квартал, полугодие и год, которые утверждает директор МФЦ. Организация предварительного выезда для разъяснительной и информационной работы, подготовка и доставка афиш в населенные пункты, оборудование мест приема. Организация рабочего выезда мобильной социальной службы со специалистами и руководителями различных служб и ведомств согласно графику, сбор информации, заявлений, личный прием граждан. Особенности социального состава клиентов мобильного многофункционального центра обуславливают набор первоочередных услуг, которые подлежат оказанию на их базе - в их число должны попасть прежде всего услуги социального профиля. Пример выстраивания сети МФЦ с учетом деятельности мобильных многофункциональных центров можно рассмотреть на примере Костромской области. В рамках реализуемой в настоящее время в области программы предлагается создать сеть, включающую один центральный многофункциональный центр в г. Кострома, а также пять районных МФЦ. Постановление Администрация (Правительства) Курганской области от 16 сентября 2003 г. N 293 «Об областной целевой программе "Мобильная социальная служба" на 2004 - 2005 годы». 36 6 Четыре из пяти районных центров являются операторами мобильных многофункциональных центров, которые в свою очередь обслуживают территории соседних муниципальных образований. Развитие сети МФЦ Итак, в рамках стратегии развития сети МФЦ на территории субъекта Российской Федерации могут быть предложены два варианта модели развития МФЦ: централизованная модель; децентрализованная модель. Основные принципы развития МФЦ в децентрализованной модели управления МФЦ: 1. Организационно-правовая форма создаваемых на территории субъекта МФЦ может быть разной, к примеру, муниципальное учреждение, орган местного самоуправления, государственное учреждение и др. 2. Каждый МФЦ на территории субъекта Российской Федерации в таком случае является самостоятельной организацией. Основную информацию о результатах деятельности МФЦ за прошедший финансовый год данный центр пересылает в головной МФЦ по соглашению об информационном обмене. 3. Головной МФЦ занимается координацией деятельности всех остальных МФЦ и частично контролирует их деятельность путём косвенных механизмов (рейтингование и проч.). 4. Каждый муниципальный район или городской округ рассматривается как уникальный, поэтому могут существовать значимые различия МФЦ по предоставляемым ими муниципальным услугам (тем не менее, соблюдается единообразие по государственным услугам). Основные принципы развития МФЦ в централизованной модели управления: 1. Организационно-правовой формой создаваемых на территории субъекта Российской Федерации МФЦ является государственное учреждение. 37 2. Каждый МФЦ на территории субъекта Российской Федерации является филиалом головного МФЦ. Всю информацию о результатах деятельности районного МФЦ за прошедший финансовый год данный центр пересылает в головной МФЦ. 3. Головной МФЦ полностью контролирует деятельность всех остальных МФЦ по предоставлению государственных и муниципальных услуг, взаимодействию с другими организациями, участвующими органами власти и т.д. 4. Все городские округа и муниципальные районы при такой стратегии рассматриваются как универсальные, поэтому отсутствуют различия районных МФЦ по перечню и технологии предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг. На первом этапе развития сеть МФЦ целесообразно создать в форме государственного учреждения с возможностью открытия территориальных филиалов. Подобная централизованная система оказания государственных и муниципальных услуг позволит решить проблемы координации политики и деятельности, методического сопровождения, институционализации отношений МФЦ с территориальными подразделениями федеральных органов власти, органами власти субъекта федерации и муниципалитетов участвующими в производстве услуг, оказываемых на базе МФЦ. В перспективе, по мере развития сети многофункциональных центров территориальные филиалы могут быть преобразованы в муниципальные автономные учреждения, учредителями которых станут соответствующие органы местного самоуправления. Оказание на базе МФЦ услуг в электронной форме В соответствии с п. 3. ст. 15 Федерального закона № 210-ФЗ, в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации или нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах может осуществляться исключительно в 38 электронной форме. Данная норма позволяет субъекту Российской Федерации, не ожидая нормативных правовых актов федерального уровня, организовывать процессы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме на базе МФЦ. Практика реализации распоряжения Правительства России от 17 декабря 2009 г. № 1993-р7 (далее – Распоряжение 1993-Р) в регионах России показывает, что МФЦ являются адекватной платформой для перехода к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме по следующим основаниям: МФЦ в настоящее время является не только единой точкой входа для предоставления услуг различных органов власти «в бумажном виде», но и одним из наиболее (муниципального) высокотехнологичных правительства. С организаций точки зрения регионального технологической инфраструктуры, МФЦ обеспечен высокоскоростным доступом в Интернет, высокопроизводительными компьютерами. С самого начала своей работы бизнес-процессы МФЦ реализуются в электронной среде, поддерживаемой соответствующей автоматизированной информационной системой (АИС МФЦ), которая разработана по заказу Минэкономразвития и доступна субъектам Российской Федерации для распространения на базе соответствующего лицензионного соглашения. МФЦ является «материнской» организацией единого регионального Центра телефонного обслуживания, а в ряде субъектов Российской Федерации и Портала государственных и муниципальных услуг. В силу своего положения в системе предоставления государственных и муниципальных услуг субъекта Российской Федерации, можно рассмотреть два варианта предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ. Два варианта предоставления услуг в электронном виде на базе МФЦ В рамках первого варианта (назовем его вариантом полномасштабного 7 Собрание законодательства РФ, 2009, N 52 (2 ч.), ст. 6626. 39 использования, который реализуется в ряде регионов Российской Федерации и крупных городов (рис. 2)), МФЦ рассматривается как узловой элемент инфраструктуры электронного правительства региона8, который обеспечивает: возможность регламентированного и безопасного удаленного доступа к данным, находящимся в ведомственных информационных системах, организацию информационного взаимодействия ведомственных информационных систем между собой в автоматизированном режиме (например, в случае изменения данных в одном учете, они меняются в других, которые их используют), межведомственный информационный обмен органов государственной власти (при наличии согласованных регламентов), включая: гарантированную доставку сообщений; защищенную электронную почту. Иными словами, в ряде случаев, центры обработки данных МФЦ выполняют ключевые для системы электронного правительства региона функции гарантированной доставки сообщений в рамках межведомственного обмена данными, и доверенной третьей стороны данного обмена. Например, созданный летом 2010 года МФЦ в г. Тольятти организован на базе МУ Городской информационный центр, который являлся оператором системы электронного города городского округа. 40 8 Федеральные органы исполнительной власти Органы исполнительной власти субъекта РФ Инфраструктура МФЦ Прочие организации Органы местного самоуправления Рис. 2. Вариант полномасштабного использования МФЦ В рамках второго варианта (назовем его вариантом ограниченного использования (рис. 3.), многофункциональный центр является точкой предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Функции центра обработки данных и выполнение инфраструктурных компетенций электронного региона (города) возлагаются на традиционные структуры (соответствующие учреждения). Например, весьма важным преимуществом МФЦ как точки предоставления электронных услуг является то, что на его базе должен быть развернут центр телефонного обслуживания. В то же время, наиболее эффективным каналом доступа к электронной услуге в силу особенностей контингента получателей многих услуги (из перечня Распоряжения 1993-Р), а также цифрового неравенства является телефон. Именно поэтому для лиц, принимающих решения в области перевода услуг в электронный вид включение этих услуг в ассортимент услуг, оказываемых МФЦ, является весьма заманчивой альтернативой. 41 Федеральные органы исполнительной власти Органы исполнительной власти субъекта РФ МФЦ СМЭВ Органы местного самоуправления Прочие организации Рис. 3. Вариант ограниченного использования Пример оказания услуги записи на прием к врачу на базе МФЦ Рассмотрим пример оказания услуги по записи на прием к врачу на базе многофункционального центра. Цель оказания услуги в электронном виде – устранить необходимость обращения пациента в регистратуру лечебнопрофилактического учреждения, и тем самым, существенно снизить время ожидания в регистратурах поликлиник. С технологической точки зрения реализация услуги означает создание информационной системы, которая позволяет заявителям дистанционно записываться на прием к врачу: Для реализации данной услуги должна быть создана информационная система, которая представляет сервис ведения актуального интерактивного расписания врачей, а также возможность резервирования желательного времени обращения к врачу с последующим автоматическим формированием графика врачебного приема. Возможны два дополняющих друг друга варианта доступа к описанной выше информационной системе: Заявитель обращается на интегрированный с информационной системой web-ресурс, на котором производит самозапись. Заявитель обращается по телефону центра телефонного обслуживания, операционист которого производит запись на желательное для пациента время. 42 Понятно, что с учетом контингента пользователей услуги (пожилые) второй вариант необходимо рассматривать как базовый. Общая схема предоставления услуги записи на прием к врачу с использованием центра телефонного обслуживания МФЦ г. Магнитогорск, приведена на рисунке 4. Рис. 4. Общая схема предоставления услуги записи на прием к врачу с использованием центра телефонного обслуживания МФЦ г. Магнитогорск Экономика МФЦ На функционирование МФЦ как организации и хозяйствующего субъекта существенное влияние оказывают два обстоятельства: организационноправовая форма, в которой функционирует многофункциональный центр, и принцип формирования государственного или муниципального задания по оказанию услуг. Рекомендации по решению этих вопросов изложены в данном разделе. 43 В соответствие со статьей 2 Федерального закона N 210-ФЗ МФЦ российская организация независимо от организационно-правовой формы, отвечающая требованиям, установленным Федеральным законом N 210-ФЗ, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна». Т.о., в соответствие с Федеральным законом N 210-ФЗ, МФЦ может создаваться в любой организационно-правовой форме. Такое определение является законодательной новеллой, т.к. в соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2009 г. N 796 МФЦ является государственным или муниципальным учреждением (в том числе автономным учреждением), созданным субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. В целом, опыт создания МФЦ показывает, что вопрос организационноправовой формы необходимо решать поэтапно, по мере развития таких центров. Например, на первом этапе создания МФЦ наиболее адекватной формой (в случае с муниципальными МФЦ), является форма самостоятельного юридического лица – органа местного самоуправления или структурного подразделения в составе администрации муниципального образования. Данная организационная форма позволяет: МФЦ: Упростить решение организационных вопросов при создании руководителю органа местного самоуправления, структурного подразделения администрации муниципального образования гораздо легче решать организационные вопросы – например, заключение соглашений о межведомственном взаимодействии, а также вопросы хозяйственного обеспечения, в сравнении с руководителем бюджетного учреждения. Организовать межведомственное взаимодействие даже при условии отсутствия соглашений об информационном обмене. 44 На втором этапе, который условно можно обозначить как развитие многофункционального центра, управление по координации предоставления государственных и муниципальных услуг целесообразно ликвидировать и создать МФЦ в форме учреждения. Выбор организационно-правовой формы Исходя из задач МФЦ, оптимальной можно считать такую организационно-правовую форму, которая позволила бы, с одной стороны, обеспечить необходимые условия для оказания услуг на требуемом качественном уровне, а с другой – создать институциональные условия для эффективного финансирования и контроля деятельности таких центров. В рамках первого периода функционирования МФЦ (2007-2010 гг.) не сложилось единой общепринятой модели организации и финансирования их деятельности. Действовал индивидуальный подход, при котором выбор организационно-правовой формы определялся не столько особенностями деятельности МФЦ и набором поддерживаемых на его базе услуг, сколько политическими предпочтениями региональных и местных органов власти, а также текущей практикой организации и/или реструктуризации бюджетного сектора. Принятый Федеральный закон N 210-ФЗ также не содержит указания на допустимые и/или приоритетные формы функционирования МФЦ. Рассмотрим некоторые элементы деятельности МФЦ, которые определяют требования к организационной правовой форме. МФЦ оказывает несколько типов услуг. Первый тип связан собственно с осуществлением основных функций по поддержке оказания государственных и муниципальных услуг. Данные услуги должны оказываться МФЦ заявителю бесплатно, финансирование таких услуг осуществляется путем выделения субсидий и субвенций в рамках выполнения государственного и муниципального задания. К таким услугам относятся: прием запросов заявителей о предоставлении услуг; 45 представление интересов заявителей при взаимодействии с органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, а также с организациями, участвующими в предоставлении услуг; представление интересов органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, при взаимодействии с заявителями; информирование заявителей о порядке предоставления услуг в многофункциональных центрах, о ходе выполнения запросов о предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также по иным вопросам, связанным с их предоставлением; взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам предоставления услуг, а также с организациями, участвующими в предоставлении услуг; выдача заявителям документов по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; прием, обработка информации из информационных систем органов, предоставляющих услуги, и выдачу заявителям на основании такой информации документов, если это предусмотрено соглашением о взаимодействии и иное не предусмотрено федеральным законом. При этом особенно важно учитывать, что МФЦ поддерживают оказание как федеральных и субфедеральных услуг, так и услуг муниципалитетов. Кроме того, МФЦ могут иметь межмуниципальный характер, т.е. оказывать услуги жителям нескольких муниципальных образований. В этом случае основной сложностью становится определение учредителя МФЦ, источников и принципов финансирования. Оказание услуг требует обеспечение контроля со стороны органов власти, ответственных за оказание предоставляемых услуг, в части регулирования процесса работы с документами, взаимодействия с органами 46 власти. При этом вопросы управления процессами обслуживания заявителей должны находиться в компетенции самого МФЦ. Наряду с упомянутым выше «базовым комплексом услуг», составляющим основу и смысл создания МФЦ, в нем могут оказываться и дополнительные услуги, реализация которых обусловлена тем, что одной из задач МФЦ является повышение оперативности и комфортности оказания государственных и муниципальных услуг. Данные услуги в зависимости от особенностей конкретного МФЦ могут оказываться как за плату (нотариус, копирование и распечатка документов), так и на бюджетной основе (доступ в Интернет). Отсутствие подобных услуг в непосредственной близости с местами оказания основных услуг существенно увеличит затраты сбора и подготовки необходимых для получения услуг документов. Однако у заявителя всегда должна быть возможность выбора: получать или не получать данные сопутствующие услуги в МФЦ, либо в другом месте. Ко второму типу относятся: обеспечение принятия обязательных платежей (госпошлины, пенни, штрафы и проч.); копирование и распечатка документов заявителей; нотариальное заверение документов, их копий и выписок из них; обеспечение доступа в сеть Интернет посредством общедоступных терминалов; выдача сертификатов ключей электронной цифровой подписи. Кроме вышеперечисленных т.н. сопутствующих услуг, МФЦ должен иметь возможность оказание дополнительных услуг персонального характера, связанных с повышением комфортности условий получения муниципальных услуг. Данные услуги оказываются на платной основе. Определение необходимости и целесообразности оказания подобных услуг в МФЦ осуществляется для каждого МФЦ индивидуально на основе анализа спроса на услуги, наличия необходимых ресурсов для развития инфраструктуры дополнительных услуг. К ним можно отнести: 47 организацию пунктов общественного питания; предоставление неограниченного доступа в Интернет на платной основе; размещение терминалов по оплате услуг сотовой связи, телевидения, коммунальных услуг и т.д.; услуги частных юристов и проч. Т.о., для реализации идеи повышения комфортности обслуживания МФЦ должны быть предоставлены возможности ведения предпринимательской деятельности, получения дополнительных доходов помимо бюджетного финансирования, возможность самостоятельного распоряжения денежными средствами. Экономическая самостоятельность МФЦ в части решения вопросов повышения комфортности обслуживания, повышения качества услуг позволит более гибко реагировать на объективные потребности населения, которые могут быть в разных территориях разными. Возможные организационно-правовые формы МФЦ Прежде чем определить оптимальную организационно-правовую форму МФЦ, необходимо правовых форм, а рассмотреть также возможные принципы варианты выбора в организационно- пользу каждого из рассматриваемых вариантов. После вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений»9 (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ) в Российской Федерации существует четыре возможные формы организации государственного сектора: 9 казенное учреждение бюджетное учреждение автономное учреждение Собрание законодательства РФ, 2010, N 19, ст. 2291. 48 корпоратизированные организации (ГУП, МУП, АО с преобладающим участием государства). Различие между этими организациями заключается в объеме прав, ответственности и контроля в вопросах принятия решений об использовании ресурсов, распоряжении получаемыми доходами и проч. Объем таких прав определяются характером ожиданий государства по отношению к деятельности организации и внешних (для организации) условий, в которых такая деятельность осуществляется. В качестве основных внешних условий рассматриваются ожидания потребителей относительно набора, объема и качества услуг, а также степень давления на организацию со стороны реальных или потенциальных конкурентов (возможность и/или допустимость организации конкурентного рынка оказания услуг). Выбор в пользу казенного учреждения осуществляется в случае, если учредитель предполагает, что на деятельность данной организации не должны оказывать давления ни ожидания потребителей услуг, ни какие-либо иные внешние условия. В этих условиях деятельность организации не должна сильно отклоняться от ожиданий учредителя, т.е. необходим строгий административный контроль за видами деятельности, осуществляемыми организацией, источниками получения доходов и направлениями расходов. Такая организация должна быть сильно ограничена в принятии любых экономических решений. Казенное учреждение финансируется собственником полностью по смете, не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Приносящую доход деятельность казенное учреждение может вести в той части, в какой это обозначено в учредительных документах, причем полученные доходы от такой деятельности зачисляются в бюджет учредителя. Казенное учреждение отвечает по обязательствам в объеме имеющихся денежных средств, а в случае недостаточности последних субсидиарную ответственность несет собственник. 49 Высокий уровень централизации финансового управления существенно ограничивает возможности казенных учреждений оперативно реагировать на изменяющиеся условия ведения деятельности. Для ряда бюджетных учреждений, которые выполняют сугубо публичные функции (охрана правопорядка, социальные службы и проч.), подобное регулирование может быть оправдано. Для учреждений, которые работают для удовлетворения частных потребностей (к таковым, безусловно, относятся и МФЦ), подобное регулирование снижает эффективность административной деятельности, приводит к разрастанию административного аппарата, и как следствие увеличивает себестоимость услуг и снижает их качество. В данных условиях форма казенных учреждений (то есть, бюджетных учреждений до принятия Федерального закона № 83-ФЗ) как единственная организационная форма оказания государственных и муниципальных услуг признана не достаточной и не отвечающей принципам рыночных отношений. Новая форма учреждения – автономное учреждение имеет большую экономическую самостоятельность при повышении ответственности за результаты деятельности. При этом характеристики такой формы, как «бюджетное учреждение», были скорректированы с целью достижения большей гибкости управления и эффективности расходования бюджетных средств. Выбор в пользу бюджетного (с расширенным набором прав) или автономного учреждения осуществляется в случае, если существует возможность оказания давления на деятельность организации со стороны потребителей услуг, а также возможно и со стороны реальных или потенциальных конкурентов. В этих условиях в интересах государства предоставить некоторую самостоятельность в привлечении дополнительных ресурсов, в расходовании денежных средств, которые они получают от государства и потребителей. Подобная самостоятельность необходима для того, чтобы иметь больше возможностей оперативно реагировать на эти два типа давления. 50 Бюджетное и автономное учреждения представляют собой тип и форму организации с более широким кругом правомочий, чем казенное учреждение, но в то же время предусматривают большую ответственность за результаты хозяйственной деятельности. И бюджетному, и автономному учреждению предоставляется возможность самостоятельно распоряжаться имуществом, за исключением недвижимого или особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением, которым учреждение может распоряжаться только с разрешения собственника. Финансирование осуществляется путем выделения субсидий на выполнение обязательного для бюджетного или автономного учреждения государственного задания. Бюджетные учреждения, кроме того, могут получать из бюджета дополнительные средства на исполнение публичных денежных обязательств перед физическими лицами, а также на осуществление мероприятий в соответствии с нормативными правовыми актами. Автономные учреждения могут получать также финансирование на реализацию программ развития. И бюджетное, предпринимательскую и автономное деятельность учреждение и вправе самостоятельно осуществлять распоряжаться полученными доходами и приобретенным за счет таких доходов имуществом. И бюджетное, и автономное учреждение отвечает по обязательствам всем имеющимся в его распоряжении имуществом за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленного за ним собственником, либо приобретенного за счет целевых средств, выделенных собственником. Собственник автономного учреждения не несет субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного и автономного учреждения. Что касается контроля за деятельностью и финансовым состоянием бюджетного и автономного учреждения, то в условиях, когда организации предоставляется большая самостоятельность, необходимы адекватные механизмы контроля. Прямой административный контроль (особенно в финансовой сфере), как в случае с казенным учреждением, для бюджетных и 51 автономных учреждений существенно сужен. Однако предусмотрены иные механизмы контроля. Во-первых, одним из таких механизмов является институционализация представительства интересов государства внутри самой организации в форме наблюдательного совета (для автономного учреждения), в составе которого присутствуют лица, представляющие интересы государства, потребителей услуг, но не работающие в самой организации. Данный орган призван осуществлять функции надзора за соответствием деятельности организации тем ожиданиям, которые на нее возлагали ее учредители и потребители услуг. Это включает рассмотрение планов и отчетов организации, санкционирование крупных сделок и проч. Т.о., организация является не административно, а общественно контролируемой. Во-вторых, важную роль играет встроенный механизм стимулирования эффективности деятельности, обеспечиваемый возможностью получать дополнительные доходы и использовать их по собственному усмотрению, ответственность за потенциальной или выполнение реальной бюджетного конкуренции задания. ослабление В условиях контроля за использованием ресурсов, распоряжением определенной части имущества является фактором повышения заинтересованности в эффективности деятельности, эффективности использования ресурсов, качестве оказания услуг. При этом сохраняется строгий контроль за соблюдением установленных государством стандартов качества услуг и качества обслуживания, соответствия реальной деятельности уставной, совершением сделок в особо крупном размере, а также принятием различных организационных решений (например, открытие филиалов). Автономное учреждение, помимо финансовой гибкости и государственно-общественного характера управления, является также наиболее информационно-открытой государственной (муниципальной) организацией – помимо обязательного и для других форм учреждений отчета о результатах 52 деятельности, для автономного учреждения обязательной является ежегодная аудиторская проверка. Т.о., форма бюджетного или автономного учреждения является наиболее подходящей организационно-правовой формой для таких организаций, которые действуют на конкурентном рынке или рынке с потенциальной конкуренцией, а также в случае если результат деятельности которых четко формулируется. При этом для государства является критически важным сохранить определенные механизмы контроля за деятельностью таких организаций, т.к. осуществляемая ими деятельность может быть отнесена к нерыночной или связанной с осуществлением сугубо государственных функций. Выбор в пользу корпоратизированной организации осуществляется, если потребители услуг и конкуренты располагают возможностями оказывать сильное давление на организацию. В такой ситуации интересам государства отвечает предоставление организации, максимально стимулирование развития широкой конкуренции самостоятельности и возможностей потребительского выбора. Это обеспечит интерес организации к адекватному учету потребностей потребителей и повышению эффективности своей работы. Такая организация должна обладать правом принятия решений о распоряжении всеми видами имущества, переданного ей государством и заработанного в процессе осуществления деятельности. Она должна нести ответственность по долгам всем принадлежащим ей имуществом, а государство не должно отвечать по обязательствам такой организации. Контроль со стороны государства за деятельностью такой организации осуществляется путем институционализации представительства своих интересов внутри самой организации. Это достигается распределением прав принятия экономических решений. В организации должен быть создан коллегиальный орган (правление и т.д.), который наделяется не только надзорными полномочиями, но и правами принятия определенных решений: утверждение годовых планов и отчетов об их исполнении, принятии решений о соответствии уставным целям организации тех или иных неосновных видов деятельности, приносящих доход и т.д. 53 К корпоратизированным организациям можно отнести унитарные предприятия и акционерные общества, находящиеся под контролем государства. Организационно-правовая форма унитарных предприятий была создана с целью формирования особого класса хозяйствующих субъектов, имущество которых по тем или иным соображениям должно было быть сохранено в государственной (муниципальной) собственности, при этом деятельность таких предприятий носила бы коммерческий характер. Унитарное предприятие создается органом самоуправления. государственной Этим же органом власти или утверждается органом устав местного предприятия, определяется размер его фонда. Руководитель предприятия назначается собственником и подотчетен ему. По своим обязательствам унитарное предприятие отвечает всем находящимся в распоряжении имуществом. Унитарное предприятие самостоятельно пользуется, владеет и распоряжается находящимся в его ведении имуществом, но при этом собственник имущества осуществляет контроль за сохранностью принадлежащего предприятию имущества. В последнее время деятельность унитарных предприятий признана в основном неэффективной. Причем в качестве основной причиной неэффективности эксперты называют неэффективность самого института унитарных предприятий, определяемого, в том числе, особенностями организационно-правовой формы унитарного предприятия: Унитарные предприятия стали источником все большего объема так называемых условных обязательств, которые не могут быть подкреплены какими-либо ликвидными активами. Большинство унитарных предприятий не способны покрыть издержки, связанные с производством товаров и услуг в коммерческих и социальных целях, и в связи с этим вынуждены выживать за счет прямых или скрытых субсидий и компенсаций. Это означает, что унитарные предприятия напрямую зависят от решений соответствующих государственных или муниципальных органов власти. 54 Отсутствует система полного учета унитарных предприятий, аккумулирующая информацию об активах и обязательствах предприятий, основных результатах хозяйственной деятельности, что не позволяет осуществлять контроль за деятельностью предприятий, и идентификация прав собственности на имущество государственных предприятий оказывается на более низком уровне, чем в условиях частной собственности. Плохо урегулировано распределение прав и обязанностей между предприятием и собственников, например, в случае с контролем над имуществом предприятия. Руководители унитарных предприятий от имени предприятий полностью владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, денежными средствами и произведенной продукцией, а также наделены обязательствами по сохранению имущества, эффективному и целевому использованию, обеспечению прибыльной работы, выполнению годовых показателей и проч. Однако руководитель не несет никакой материальной ответственности за невыполнения взятых на себя обязательств, в том числе при полном провале деятельности и банкротстве, где ему грозит лишь административное взыскание, в крайнем случае – увольнение. Кроме того, трудовое законодательство эффективно защищает интересы руководителей унитарных предприятий, создает значительные трудности в применении к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятий. Для унитарных предприятий не предусмотрено проведение обязательных аудиторских проверок, что затрудняет контроль финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий. Отсутствие надлежащего контроля приводит к тому, что руководство предприятий имеет возможность преследовать собственные интересы при проведении финансовой политики. Это ведет к таким распространенным негативным явлениям, как увод активов (декапитализация), неадекватная инвестиционная политика, что, в свою очередь, обуславливает низкую эффективность, тяжелое финансовое положение или даже банкротство. 55 Эти и другие факторы свидетельствуют о том, что деятельность унитарных предприятий может быть охарактеризована как неэффективная, т.к. приводит к растрачиванию ресурсов и непрозрачности бюджетноналоговой политики. Другой возможной формой оказания услуг государства может быть акционерное общество со 100 % участием государства. В контексте создания МФЦ рассматривать в настоящее время данную организационно-правовую форму не имеет смысла. Акционерное общество является максимально автономной от государства организацией. Контроль, осуществляемый в основном через представительство в коллегиальном органе (правление), проведение обязательных аудиторских проверок, финансово-налоговые отношения, а также постановка любых задач, связанных с оказанием услуг (в том числе финансирование услуг, что в случае с акционерным обществом возможно только через систему госзаказа) связано с большой финансовой и организационной нагрузкой на учредителя (необходимость раскрытия информации, необходимость квалифицированного представительства интересов и проч.). На этапе становления МФЦ имеет смысл выбирать такую организационно-правовую форму, которая, с одной стороны, обеспечивает необходимые условия контроля за деятельностью МФЦ, в том числе в форме прямого администрирования, с другой, - позволяет иметь некоторую управленческую и экономическую автономию в вопросах организации условий оказания государственных и муниципальных услуг. Рекомендации по выбору оптимальной для МФЦ организационно-правовой формы Анализ возможных организационно-правовых форм, сопоставление их особенностей с законодательно установленными принципами создания и функционирования МФЦ, позволяет сделать следующие выводы. МФЦ имеет четко измеримые результаты деятельности, выражаемые в показателях объема и качества оказываемых услуг. 56 В МФЦ также предполагается сочетать основные и дополнительные услуги, причем структура последних является двухуровневой, включающей и действия, непосредственно связанные с оказанием услуг, и обособленные дополнительные услуги: пункт общественного питания, услуги частных юристов, неограниченный доступ в Интернет и т.д. В рамках формы казенного учреждения эффективность управления данным пакетом услуг не очень высока. При этом основная деятельность МФЦ всё-таки носит некоммерческий характер (т.е. прибыль может быть получена, но не является целью организации). Такие условия в максимальной степени соответствуют принципам функционирования бюджетных (с расширенным объемом прав) и автономных учреждений. Именно эти организационно-правовые формы предоставляют возможность ведения приносящей доход деятельности, получения дополнительных доходов, помимо бюджетного финансирования, самостоятельного функционирование распоряжения МФЦ в денежными части средствами. сопровождения Одновременно государственных и муниципальных услуг требует обеспечения контроля со стороны органов власти, ответственных за оказание рассматриваемых услуг, что также эффективно обеспечивается в формате бюджетного и автономного учреждения. Итак, на основе требований к содержанию деятельности МФЦ можно обозначить ряд правовых и экономических факторов в пользу создания МФЦ в организационно-правовой форме бюджетного или автономного учреждения. 1) Содержание деятельности МФЦ предполагает расширение возможностей оказания на его базе сопутствующих и дополнительных платных услуг с целью повышения доступности и комфортности основных муниципальных услуг, снижения издержек для граждан и организаций. В соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора учреждения, оказывающие имеющие значительные поступления от платных услуг, целесообразно переводить (создавать) в иные организационно-правовые 57 формы, предполагающие большую самостоятельность распоряжения ресурсами, при одновременном усилении ответственности за результаты деятельности и финансовое положение учреждения (отсутствие субсидиарной ответственности по обязательствам государственного учреждения). Для этих целей, в том числе, был принят Федеральный закон № 83-ФЗ. Исходя из предварительных оценок объема бесплатных и платных услуг, которые предполагается оказывать на базе МФЦ в крупном городе (население от 300 до 500 тыс. чел.) ожидаемый объем поступлений от платных услуг достаточно велик и может составить примерно 1/3 от общего объема поступлений в учреждение. 2) Уменьшение обязательств, возлагаемых на бюджет в части финансирования содержания учреждения и несения субсидиарной ответственности по его обязательствам, и создание стимулов для эффективной финансово-хозяйственной деятельности. В соответствии с Федеральным законом от 2 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»10 (далее – Федеральный закон № 174-ФЗ) и Федеральным законом № 83-ФЗ собственник имущества не несет субсидиарной ответственности по обязательствам автономного учреждения и бюджетного учреждения (с расширенным набором прав). Автономное и бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав) отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого. Учредитель автономного и бюджетного учреждения обеспечивает только финансирование выполнения государственного или муниципального задания, содержания закрепленного недвижимого и особо ценного движимого имущества, в том числе налоговых платежей по такому имуществу, в отличие от казенного учреждения, где финансирование осуществляется по смете (т.е. покрытие расходов учреждения вне зависимости от объема и качества оказываемых им услуг). 10 Собрание законодательства РФ, 2006, N 45, ст. 4626. 58 Соответствующие нормы в отношении бюджетных учреждений нового типа изложены в ст. 9.2. Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»11, а также в п. 2. ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации. Объем субсидии автономного и бюджетного учреждения определяется на основе нормативов финансовых затрат на оказание услуг и не зависит от особенностей учреждения. организации Это финансово-хозяйственной стимулирует автономные и деятельности бюджетные учреждения оптимизировать фактические затраты в том числе путем повышения эффективности деятельности в целом. Для казенных учреждений повысить гибкость структуры затрат и повысить эффективность бюджетных расходов гораздо сложнее. Даже в условиях наличия финансовых нормативов на единицу услуги и бюджетные росписи, и бюджетная смета продолжают формироваться в разрезе статей классификации операция сектора государственного управления (далее КОСГУ). 3) В отличие от казенных учреждений бюджетные и автономные учреждение в большей степени ориентированы на оказание качественных услуг в соответствии с заданием учредителя. Согласно большинству из утвержденных на данный момент на региональном и муниципальном уровнях порядков финансового обеспечения выполнения государственного и муниципального задания, при фактическом исполнении задания автономным учреждением в меньшем объеме, чем это предусмотрено заданием, с качеством, не соответствующим установленному в задании, или муниципальных требованиям услугам, к соответствующим определенным согласно государственными действующему законодательству, учредитель вправе сократить объем субсидии и (или) потребовать частичного или полного возврата предоставленных автономному учреждению субсидий. При этом для автономного учреждения ситуация более 11 Собрание законодательства РФ, 1996, N 3, ст. 145. 59 понятна, т.к. перечисляемая ему субсидия попадает на счёт в кредитную организацию, а значит, отсутствует характерная для бюджетного сектора проблема конца года, когда неиспользованные ассигнования возвращаются в единую кассу. В случае с казенным учреждением объем ассигнований выделяется в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов и прямо не связан с объемом и качеством оказываемых услуг (несмотря на то, что смета казенного учреждения также должна формироваться с учетом параметров доводимого до него государственного задания). Это происходит потому, что для казенного учреждения (как для любого участника бюджетного процесса) отсутствует работающий механизм корректировки финансирования. Если провести оценку количества фактически оказанных услуг после окончания бюджетного периода, то у казенного учреждения будет отсутствовать источник, из которого могут быть возвращено финансирование, выделенное на не оказанные по факту услуги. 4) Автономное и бюджетное учреждение является более привлекательными организационно-правовыми формами с точки зрения управления финансово-хозяйственной деятельностью организации. Автономные самостоятельными и в бюджетные части учреждения определения являются направлений и более способов осуществления финансово-хозяйственной деятельности. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. При этом собственник имущества автономного и бюджетного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Руководитель автономного учреждения наделен полномочиям совершать сделки от имени учреждения, утверждать штатное расписание, план финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность и 60 регламентирующие деятельность автономного учреждения внутренние документы (п. 2. ст. 13 Федерального закона № 174-ФЗ). Подобные нормы для бюджетных учреждений установлены в п. 3. ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме того, автономные учреждения в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях (ст. 2 п. 3. Федерального закона № 174-ФЗ). Т.о., автономные учреждения не входят в систему казначейского исполнения бюджета, нет необходимости открывать лицевые счета в областном казначействе, получать генеральные разрешения на операции с внебюджетными средствами, согласовывать и ожидать санкционирования расходов. Это существенно упрощает систему управления финансовыми ресурсами организации. Автономные и бюджетные учреждения наделены более широкими полномочиями в определении штатного расписания и установлении оплаты труда сотрудников учреждения. Это позволить привлекать более качественные трудовые ресурсы, повысить оплату труда работников бюджетного сектора, что окажет позитивное влияние на качество оказываемых на базе МФЦ услуг. Данные положения законодательства позволяют более оперативно реагировать на изменение условий финансово-хозяйственной деятельности, искать способы оптимизации затрат, ориентироваться на сокращение себестоимости оказываемых услуг. Одним из наиболее весомых аргументов в пользу создания МФЦ в форме автономного учреждения является существенная свобода в принятии обязательств по финансированию договоров, заключенных со сторонними организации с целью обеспечения деятельности автономного учреждения. В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»12 (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ) и статьей 6 Бюджетного кодекса автономное учреждение не является 12 Собрание законодательства РФ, 2005, N 30, ст. 3105. 61 получателем бюджетных средств (участников бюджетного процесса) и не попадает в сферу применения федерального законодательства о государственных закупках13. Это позволяет существенно сократить издержки администрирования договоров, значительно выросшие взросшие в существующих бюджетных и вновь создаваемых учреждениях с принятием Федерального закона № 94-ФЗ (при этом вопрос об уменьшении коррупции остается открытым). Правовой же статус автономного учреждения создает встроенные механизмы выбора оптимальных поставщиков товаров и услуг: ориентация на сокращение себестоимости и повышение качества услуг, закрепление ответственности по обязательствам всем имеющимся имуществом и проч. Еще одним фактором в пользу создания МФЦ в форме автономного учреждения является обязанность автономного вести бухгалтерский учет, представлять бухгалтерскую отчетность и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 2. п. 11 Федерального закона № 174-ФЗ), а не бюджетный учет, обязательный для казенных учреждений. Что касается бюджетных учреждений нового типа, то принципы учета основываются на интеграции бюджетного и коммерческого учета (план счетов с ведением аналитического учета по укрупненным кодам КОСГУ, а в части средств бюджета – по бюджетному плану счетов), соответствующий порядок будет подготовлен Минфином России. Неопределенность такого порядка, а также возможная сложность сочетания принципов коммерческого и бюджетного учета, может осложнить ведение учета для бюджетных учреждений нового типа. На сегодняшний день сотрудники государственных учреждений отмечают, что организация и ведение бухгалтерского учета является более простой и менее затратной задачей, чем организация и ведение бюджетного учета. В отличие предусматривается от казенных применение учреждений Налоговым специальных налоговых кодексом режимов не для Министерством экономического развития Российской Федерации в письме от 18 января 2008 г. N Д04-90 даны соответствующие разъяснения. 13 62 автономного и бюджетного учреждения нового типа учреждения. С одной стороны данное положение может предполагать большую налоговую нагрузку по сравнению с казенными учреждения, что отразится на себестоимости услуг. С другой стороны, таким образом обеспечивается уменьшение квазирыночного и квазибюджетного сектора, формируется адекватная рыночная цена на коммерческие услуги и обеспечивается равноправие на рынке аналогичных услуг (главным образом, по сопутствующим услугам). 5) Несмотря на относительную финансовую самостоятельность, деятельность автономного и бюджетного учреждения нового типа является прозрачной, а предусмотренные формы общественного контроля и контроля со стороны собственника позволяют не допустить злоупотреблений и стимулировать повышение эффективности деятельности. Деятельность автономных и бюджетных учреждений в большей степени ориентирована на результат и качество услуг. Требования к параметрам качества устанавливаются в государственном и муниципальном задании. Невыполнение задания учредителя с высокой вероятностью приведет к уменьшению объема субсидии. Объем ассигнований на финансирование деятельности казенного учреждения в подобной ситуации, скорее всего, сокращен не будет. Учредитель в соответствии со статьей 9 Федерального закона № 174-ФЗ осуществляет регулирование и контроль деятельности автономного учреждения путем: утверждения устава и внесение изменений и дополнений в него; рассмотрения и одобрения предложений руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов, об открытии и о закрытии его представительств; одобрения предложений о реорганизации и ликвидации автономного учреждения, а также изменении его типа; утверждения передаточного акта или разделительного баланса; 63 назначения ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов; назначения руководителя автономного учреждения и прекращение его полномочий, а также заключения и прекращение трудового договора с ним; рассмотрения автономного и одобрения учреждения о предложений совершении сделок руководителя с имуществом автономного учреждения в случаях, если для совершения таких сделок требуется согласие учредителя автономного учреждения. Автономное учреждение без согласия распоряжаться недвижимым имуществом и учредителя особо не вправе ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого необходимый и имущества. достаточный Данные контроль нормы за способны обеспечить экономическим состоянием учреждения, его деятельностью, принимаемыми руководителем решениями, без вмешательства в детали финансово-экономической деятельности. Эти формы контроля позволяют своевременно предотвращать злоупотребления и/или коррупцию со стороны руководства и сотрудников учреждения. Возможность выбора конкретной организационно-правовой формы из двух оптимальных («бюджетное учреждение» и «автономное учреждение») предполагается решать на усмотрение учредителя исходя из особенностей функционирования МФЦ в конкретном субъекте Российской Федерации. При этом важно понимать, что в автономном учреждении помимо контроля функциями со стороны наделяется учредителя специальный наблюдательными орган, и контрольными представляющий интересы собственника, общества и работников учреждения – наблюдательный совет. Так, в соответствии со ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ наблюдательный совет рассматривает и дает рекомендации по вопросам изменения устава, создания филиалов и представительств, реорганизации, совершению сделок по распоряжению имуществом, по которому требуется разрешение собственника. 64 Наблюдательный совет дает заключения по вопросам утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности. Наблюдательный совет утверждает отчеты о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности. По вопросам совершения крупных сделок, сделок по которым имеется заинтересованность, проведения аудита и утверждения аудиторской организации решение наблюдательного совета являются обязательными для исполнения. В бюджетном учреждении, как правило, формы общественного контроля не предусмотрены. Это может иметь особую значимость в ситуации, когда создание МФЦ происходит в условиях противоборства различных групп интересов внутри правительства субъекта Российской Федерации или местной администрации. Такая ситуация возникает нередко, особенно учитывая тот факт, что явно выделяются несколько групп услуг, поддерживаемых МФЦ (социальный блок, земельно-имущественный блок и т.д.), ответственность за которые лежит на разных ведомствах (структурных подразделениях). В этих условиях наблюдательный совет автономного учреждения может стать инструментом, балансирующим интересы разных групп влияния. Другие преимущества автономного учреждения, по сравнению с бюджетным, как-то: не распространяется действие Федерального закона № 94ФЗ; ведение счетов в кредитных организациях; применение коммерческого плана счетов - также могут приниматься во внимание, учитывая специфику функционирования конкретного МФЦ и проблемы функционирования организаций государственного сектора в целом по субъекту РФ (по муниципальному образованию). Алгоритм создания МФЦ в форме автономного учреждения Основной проблемой образования МФЦ в форме автономного учреждения является новизна данной формы и отсутствие широкомасштабного опыта ее применения именно по отношению ко вновь создаваемым МФЦ. Риски создания МФЦ в форме автономных учреждений могут быть снижены, 65 если в качестве пилотного проекта будет организована деятельность одного МФЦ в форме автономного учреждения. На основе опыта пилотного внедрения будут внесены изменения в существующую нормативную правовую и методическую базу как регламентирующую деятельность МФЦ, так и автономных учреждений в целом. Создание автономного учреждения «Многофункциональный центр оказания государственных и муниципальных услуг» должно проходить в несколько этапов. На первом региональную этапе необходимо подготовить (муниципальную) соответствующую нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность автономных учреждений (или оценить ее готовность в случае наличия таковой). В частности, должны быть разработаны нормативные правовые акты в части: определения недвижимого и особо ценного движимого имущества автономных учреждений (на основе федерального порядка); определения порядка осуществления полномочий учредителя автономного учреждения; определения порядка формирования и финансирования выполнения государственного или муниципального задания; порядка формирования и опубликования отчетности о результатах деятельности автономного учреждения. На втором этапе необходимо подготовить финансово-экономическое обоснование создания МФЦ, а также пакет нормативных правовых документов, среди которых: проект устава автономного учреждения в соответствие с требованиями Федерального закона «Об автономных учреждениях»; перечень имущества, в том числе недвижимого и особо ценного движимого, передаваемого учреждению в оперативное управление; решение учредителя о назначении руководителя автономного учреждения; 66 предложения по количественному и персональному составу наблюдательного совета; проект штатного расписания. На третьем этапе учредитель рассматривает документы, при необходимости вносит в них изменения, утверждает их, издает приказ о создании автономного учреждения «Многофункциональный центр оказания государственных и муниципальных услуг», назначении руководителя автономного учреждения, определении источников финансирования создания автономного учреждения. Одновременно необходимо подготовить трудовой договор с руководителем автономного учреждения. На четвертом этапе созданное автономное учреждение «Многофункциональный центр оказания государственных и муниципальных услуг» должно государственную пройти регистрацию регистрацию в юридических органе, лиц и осуществляющем индивидуальных предпринимателей, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также в налоговых органах; изготовить печати, бланки, вывески и т.п.; согласовать с наблюдательным советом выбор банка и открыть в нем расчетный счет. Параллельно учредитель должен подготовить проекты государственного или муниципального задания на оказание услуг на базе МФЦ. Финансирование деятельности МФЦ Описание текущей практики и действующей нормативно-правовой базы Созданные на данный момент МФЦ функционируют в форме бюджетных учреждений старого типа, что предполагает сметный принцип финансирования в соответствии с имеющимися производственными мощностями, штатным расписанием и т.д. Однако такая модель финансирования не может применяться в отношении бюджетного учреждения после вступления в силу 67 Федерального закона № 83-ФЗ и тем более в отношении автономного учреждения, форма которого может быть признана оптимальной для МФЦ. Кроме того, сметное финансирование не соответствует основным принципам управления затратами в современных моделях бюджетного процесса: измеримость объемов государственного заказа (введение единицы измерения «услуга» и «набор услуг»); обоснованность объемов государственного заказа (установление перечня групп потребителей услуг и прогнозирование количества услуг); обоснованность расходования всех видов ресурсов (установление норм расходования ресурсов и нормативов финансирования); объективность затрат (методологическое обеспечение процессов натурального и финансового нормирования, мониторинг стоимости ресурсов и услуг); эффективность (внедрение методов управленческого учета и системы оценки качества). Федеральный закон учредителем задания для предусмотренной его № 174-ФЗ автономного уставом основной предусматривает установление учреждения в соответствии с деятельностью, связанной с выполнением профильных работ, оказанием услуг, частично за плату и бесплатно. Задание устанавливается на срок до 1 года, а если принят бюджета на финансовый год и плановый период – то до 3-х лет. Учредитель должен осуществлять финансовое обеспечение бюджетного задания с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением, расходов на уплату налогов, финансирования утвержденных программ развития автономного учреждения. Финансирование осуществляется для каждого соответствующего вида услуг единой суммой в форме субсидий или субвенций. В рамках этих сумм автономное учреждение самостоятельно определяет структуру и направление затрат. Что касается инвестиционных расходов, то автономное учреждение, так 68 же, как и бюджетное учреждение, должно формировать соответствующие заявки. В рамках предоставленных бюджетных инвестиций автономное учреждение проводит самостоятельную политику капитальных вложений и самостоятельно распоряжается средствами в составе общей суммы расходов, выделенных на капиталовложения. Сходная схема финансирования предусмотрена и для бюджетных учреждений (с расширенным объёмом прав), действующих в соответствии с нормами Федерального закона № 83-ФЗ. Учредитель должен формировать для них государственное (муниципальное задание), финансируя деятельность путем предоставления субсидий: в соответствии с заданием учредителя, на содержание имущества, на иные цели. Актуальные вопросы финансирования МФЦ Существует три наиболее важных вопроса финансирования оказания государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ: первый вопрос касается категоризации видов деятельности МФЦ, второй - порядка определения необходимых затрат на оказание услуг, исходя из которого формируется общий объем субсидий, третий – механизма финансового обеспечения оказания услуг, закрепленных за разными уровнями власти, органами власти и оказываемых на базе МФЦ, учредителем которого является один орган публичной власти. Определение объема субсидии для компенсации затрат на оказание услуг должно осуществляться, исходя из специально разработанных нормативов финансовых затрат непосредственно на: оказание услуги (выполнение работ), содержание закрепленного имущества, осуществление административно-управленческих и вспомогательных функций. Для этого предварительно должен быть сформирован перечень оказываемых МФЦ услуг (работ), оценены фактические затраты на выполнение предусмотренных административными регламентами и правилами работы 69 МФЦ процессов и процедур, с учетом оптимизации процедур сформулированы предложения по финансовой оценке затрат. Нормативы должны утверждаться учредителем на определенный срок. При этом должна быть предусмотрена процедура пересмотра нормативов, сформулированы условия, при которых осуществляется пересмотр нормативов. В случае невозможности разработки финансового норматива, целесообразно для каждого цикла бюджетного задания проводить оценку финансовых затрат и согласовывать получившиеся данные с учредителем. Для этого должна быть предусмотрена специальная процедура рассмотрения и утверждения затрат, подготовлены методические рекомендации по расчету и обоснованию затрат на финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ. Первым ключевым вопросом является категоризация деятельности МФЦ: что делает МФЦ в терминах законодательства, какого рода услуги оказывает или какого рода работы выполняет? Говоря об МФЦ как инструменте оптимизации деятельности по оказанию государственных и муниципальных услуг, считаем, что предметом деятельности МФЦ и являются эти самые государственные и муниципальные услуги – лицензирование, предоставление земельных участков, получение социальных льгот и т.д. Но на самом деле услуга собственно МФЦ заключается лишь в сопровождении процесса получения услуги. Итак, являются ли услуги МФЦ государственными или муниципальными услугами? Если да, то услуги МФЦ должны войти в закрепляемый нормативным актом субъекта Российской Федерации или муниципального образования реестр государственных и муниципальных услуг? Отметим, что включение таких услуг (информирование, приём документов и т.д.) в реестр государственных и муниципальных услуг может вызывать противодействие специалистов правовых управлений. В случае невозможности внесения услуг МФЦ в реестр государственных и муниципальных услуг возможны два варианта, соответствующих 70 законодательству. Во-первых, в части автономных учреждений законом предусмотрено не государственное задание, а задание учредителю, при этом предметом последнего является не только оказание государственных услуг. В отношении бюджетного учреждения существует формулировка «оказание услуг (выполнение работ»). В таком случае мы представляем деятельность МФЦ как совокупность работ по сопровождению, получению государственных услуг. Вернёмся к вопросу разработки нормативов финансовых затрат и определения объема субсидии для компенсации затрат на оказание услуг (выполнение работ). Отвечая на данный вопрос, можно использовать мелкую или крупную разбивку работ (услуг) МФЦ. В наиболее крупной разбивке работы (услуги) МФЦ могут быть разделены на: взаимодействие с заявителями; сопровождение комплекта входящих документов в процессе оказания услуги. Очевидно, что кратность второго типа работ (услуг) меньше, чем вторых. При этом трудозатраты несопоставимы (для второго типа работ (услуг) они гораздо выше). Т.о., необходимо формулировать задание, а также контролировать его выполнение как минимум в разбивке по данным двум направлениям. В более мелкой разбивке под функциями (услугами, работами) МФЦ понимаются действия, связанные с: информированием граждан и юридических лиц по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг; приёмом документов от получателей услуг; совершением государственной от услуги имени и по юридических поручению действий, получателя связанных с предоставлением государственной услуги; 71 совершением действий, связанных с установлением и фиксацией фактического порядка оказания услуги; передачей заявителю по итогам оказания государственной и муниципальной услуги всего комплекта документов, связанного с оказанием государственной услуги; предоставлением сопутствующих услуг, необходимых для получения государственной и муниципальной услуги и/или обеспечением функционирования пунктов оказания дополнительных услуг; организацией функционирования операционного зала многофункционального центра; координацией специалистов и МФЦ и техническим обеспечением сотрудников ОИВ и деятельности органов местного самоуправления, работающих в здании МФЦ. При этом часть перечисленных выше работ может быть прямо отнесена к конкретной государственной и муниципальной услуге, в то время как некоторые работы имеют общий характер и даже их фиксация сопряжена с высокими издержками. В условиях мелкой разбивки работ (услуг) МФЦ задача нормирования расходов на функционирование МФЦ преобразуется в определение параметров затрат, приведенных в таблице 4. Таблица 4. Тарифы на проведение работ, связанных с поддержкой предоставления конкретной государственной или муниципальной услуги Тарифы на проведение работ, связанных с поддержкой предоставления конкретной государственной или муниципальной услуги Наименование государственной и муниципальной услуги, поддерживаемой МФЦ Наименование действия 1 и стоимость (руб.) Наименование действия 2 и стоимость (руб.) Наименование действия N и стоимость (руб.) Услуга 1 Услуга 2 Услуга N 72 Итого за совершение действий, связанных с поддержкой предоставления конкретной государственной или муниципальной услуги Фиксированный платеж, с учетом НДС Всего объем бюджетных ассигнований (субсидии), тыс. руб. Получается следующая матрица тарифов: в строках (услуга 1, услуга 2, услуга N) – те государственные или муниципальные услуги, которые мы поддерживаем; в столбцах - наименования действий по поддержке данной услуге (информирование, сопровождение, управление очередью и т.д.). В каждой из этих клеточек возникает рассчитанная себестоимость данного действия, она же (в силу некоммерческого характера деятельности) представляет собой тариф на оказание услуг. Основной задачей при формировании таблицы затрат можно считать вычленение «услужной» и «неуслужной» деятельности: какие действия МФЦ нужно оплачивать поуслужно (исходя из норматива финансирования и фактически оказанных единиц услуг), а какие - фиксированным платежом, коррелирующим со средними издержками поддержания функционирования МФЦ в той части, которая напрямую не может быть отнесена ни к одной конкретной услуге. Данная задача характерна для многих государственных и муниципальных учреждений, однако в случае с МФЦ (особенно на первых этапах его функционирования) она сверхактуальна. В распоряжении управленца не всегда есть детализированная статистика, и тем более прогнозы по количеству получателей услуг такой степени точности, чтобы обеспечить адекватность финансового планирования. К тому же МФЦ должен функционировать вне зависимости от количества или динамики обращений. Т.о., при бюджетировании мы представляем деятельность МФЦ как сочетание набора действий в режиме «матрицы тарифов», а также набора иных 73 действий, трудно тарифицируемых (прогнозируемых, фиксируемых), средняя себестоимость которых покрывает фиксированный платёж. В расчет субсидии на услуги, финансируемые по нормативам, входит: 1) фонд оплаты труда сотрудников, занятых: приёмом и выдачей документов (в случае, если они одновременно не осуществляют информирование заявителей); согласованиями документов и ведением государственной и муниципальной услуги; 2) часть накладных расходов (связь, транспорт, материально-техническое обеспечение) пропорционально доле фонда рабочего времени сотрудников, занятых в вышеперечисленных работах, в общем фонде рабочего времени сотрудников МФЦ. В расчет субсидии на услуги, финансируемые фиксированным платежом14, входит: 1) Фонд оплаты труда сотрудников, занятых: информированием граждан и юридических лиц по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг; организацией функционирования операционного зала многофункционального центра; координацией специалистов МФЦ и и техническим обеспечением сотрудников ОИВ и деятельности органов местного самоуправления, работающих в здании МФЦ; руководством и общей координацией функционирования МФЦ. 2) часть накладных расходов (связь, транспорт, материально-техническое обеспечение) пропорционально доле фонда рабочего времени сотрудников, занятых в вышеперечисленных работах, в общем фонде рабочего времени сотрудников МФЦ. В связи с отсутствием на данный момент детализированной статистики и прогнозов по количеству получателей услуги, а также в связи с непредсказуемой динамикой количества получателей по некоторым услугам, рекомендуется устанавливать фиксированный платёж в размере не менее 30-40% от общего объема субсидии на оказание услуг. 74 14 В расчет субсидии на содержание имущества включают: 1) Коммунальные услуги; 2) Дератизация, дезинсекция, вывоз ТБО и снега; 3) Техобслуживание пожарной сигнализации (полностью) и оборудования, в т.ч. Систем очистки воды, мебели и т.д. (с коэффициентом); 4) Охрана здания; 5) Земельный налог и налог на имущество (если облагается); 6) Ремонт и хозяйственное обслуживание здания (с коэффициентом). Что касается механизма финансового обеспечения услуг, находящихся в компетенции разных уровней власти, но оказываемых на базе одного учреждения (бюджетного или автономного), то существует два возможных подхода к решению данной проблемы. Первый подход опирается на идею, что услуги, оказываемые на базе МФЦ, являются своего рода посредническими услугами, дополнительными к собственно государственным и муниципальным услугам, закрепленным за разными органами и уровнями власти. Исходя из задач административной реформы, наличие института таких посреднических услуг позволит решить одну из ключевых задач государства – обеспечение условий для повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Решение этой задачи закрепляется за определенным органом власти, который выступает в качестве учредителя МФЦ и обеспечивает финансирование его деятельности. В этом случае, предполагается, что у органа власти, учредителя МФЦ появляется новое расходное обязательство, которое должно финансироваться в соответствии с установленным порядком. Второй подход основывается на предположении, что повышение качества конкретной услуги, оказываемой определенным органом власти, является задачей и функцией этого органа власти, а значит, и должно финансироваться за счет ассигнований, финансирование выделяемых оказания услуг, данному в том органу числе власти. с Прямое установлением 75 государственного или муниципального задания, на базе МФЦ, который учрежден другим органом власти, невозможно, т.к. финансовое обеспечение выполнения государственного или муниципального задания может осуществлять только учредитель, а финансирование приобретения услуг может осуществляться только через систему государственного или муниципального заказа. В качестве возможного варианта можно предусмотреть процедуру передачи полномочий другому уровню власти, на котором осуществлено учреждение МФЦ, с передачей соответствующих финансовых ресурсов, обеспечивающих выполнение данного полномочия. Для реализации такого подхода требуется разработка нормативно-правовых и методических документов, регламентирующих процедуру выявления и передачи таких полномочий, определения объема финансового обеспечения их выполнения. Первый вариант финансирования выглядит более предпочтительным с точки зрения транзакционных издержек передачи полномочий, прозрачности выделения финансовых ресурсов. Однако второй вариант является более корректным и справедливым. Системы оплаты труда в МФЦ Регулирование вопросов оплаты труда работников МФЦ является одним из ключевых механизмом управления деятельностью МФЦ, т.к. достижение поставленных перед МФЦ целей и решение задач во многом определяется результативностью и качеством труда работников МФЦ. Учитывая то, что большинство МФЦ в Российской Федерации созданы в форме бюджетных или автономных учреждений, порядок оплаты труда определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации или муниципального образования в зависимости от того, в государственной или муниципальной собственности находится учреждение. На практике регулирование вопросов оплаты труда работников бюджетной сферы осуществляется по-разному. При наличии отраслевых систем оплаты труда в субъектах Российской Федерации или муниципальных образованиях порядок оплаты труда подведомственных учреждений 76 устанавливается в отраслевых положениях об оплате труда работников соответствующей сферы. В случае если в субъекте или муниципальном образовании действует централизованная модель регулирования вопросов оплаты труда, порядок оплаты труда работников учреждений закрепляется в едином положении об оплате труда работников государственных или муниципального учреждений. Положения об оплате труда работников бюджетной сферы утверждаются, как правило, постановлением высшего органа исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации (для государственных учреждений) и постановлением главы администрации или представительного органа муниципального образования (для муниципальных учреждений). Кроме того, вне зависимости от выбранной модели регулирования вопросов оплаты труда в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании, положение об оплате труда работников МФЦ в обязательном порядке утверждается локальным правовым актом учреждения. При установлении систем оплаты труда работников МФЦ должны быть решены следующие задачи: 1. Обеспечение дифференциации заработной платы работников учреждения в зависимости от занимаемой должности, квалификации и стажа работы, а также интенсивности, качества и результатов труда. 2. стимулов Обеспечение решения задач МФЦ за счет создания экономических для работников учреждения, обеспечивающих зависимость заработной платы от показателей, характеризующих качество и результаты труда. При этом установленные показатели оценки труда работников должны быть увязаны с показателями деятельности МФЦ в целом. 3. Повышение ответственности работников МФЦ при выполнении должностных обязанностей. 4. Обеспечение заинтересованности работников в повышении квалификации и внедрении в учреждении новых технологий, которые 77 непосредственно связаны с выполнением должностных обязанностей установлении учреждении работников МФЦ. Решение поставленных задач при обеспечивается за счет установления различных элементов системы оплаты труда, к которым относятся: 1. Установление должностных окладов. 2. Установление компенсационных выплат. 3. Установление выплат стимулирующего характера. Анализ положений об оплате труда работников МФЦ субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что системы оплаты труда учреждений имеют существенные отличия в зависимости от порядка установления должностных окладов, компенсационных выплат, выплат стимулирующего характера. Учитывая, что перечень компенсационных выплат установлен Трудовым кодексом Российской Федерации, где закреплены единые требования к соответствующим выплатам на территории Российской Федерации, особого внимания заслуживают различия в порядках установления должностных окладов работников учреждения и порядках установления выплат стимулирующего характера. Результаты сравнительного анализа по установлению должностных окладов и выплат стимулирующего характера приведены в таблице 5. Таблица 5. Результаты сравнительного анализа систем оплаты труда сотрудников МФЦ по отдельным регионам Наименование МФЦ Правила установления должностных окладов Правила установления выплат стимулирующего характера Многофункциональный центр На основе На основе показателей предоставления профессиональных оценки труда работников, государственных и квалификационных групп установленных для муниципальных услуг отдельных категорий (Тверская область) работников Многофункциональный центр На основе Единой На основе показателей предоставления тарифной сетки оценки труда, государственных и установленных только для 78 муниципальных (Красноярский край) услуг Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг городского округа – город Волжский Волгоградской области (Волгоградская область) Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Майкопе (Республика Адыгея) На основе тарифной сетки руководителя Учреждения, его заместителей и главного бухгалтера Единой В соответствии с положением о премировании на основе показателей оценки труда работников, установленных для отдельных категорий работников Должностные оклады Установлены размеры устанавливаются по дополнительных выплат в отдельным должностям процентах к должностному окладу, при этом перечень выплат стимулирующего характера не определен, критерии оценки труда не установлены. Многофункциональный центр Должностные оклады Выплаты стимулирующего предоставления устанавливаются по характера исчисляются из государственных и должностям и группам должностного оклада муниципальных услуг учреждений (тарифной ставки) без учета (Липецкая область). других повышений, надбавок и доплат. Премиальные выплаты по итогам работы исчисляются из должностного оклада (тарифной ставки) с учетом всех надбавок и доплат. Перечень выплат стимулирующего характера не определен, критерии оценки труда не установлены. Установление должностных окладов определяет базовый уровень оплаты труда работников МФЦ. Т.о., задача, которая решается при установлении должностных окладов, – это определение базового уровня дифференциации оплаты труда работников в зависимости от образования работника и сложности выполняемых должностных обязанностей. В соответствии с положениями об оплате труда работников МФЦ, должностные оклады в МФЦ устанавливаются: на основе профессиональных квалификационных групп; на основе Единой тарифной сетки; 79 по отдельным должностям. Несмотря на то, что Единая тарифная сетка (далее - ЕТС) была отменена для федеральных бюджетных учреждений, в федеральных бюджетных учреждениях в 2008 году был осуществлен переход на отраслевые системы оплаты труда, основанные на профессиональных квалификационных группах (ПКГ), во многих регионах и муниципальных образованиях продолжает действовать ЕТС15. Ключевым недостатком ЕТС является то, что при установлении должностных окладов на основе ЕТС отсутствуют четкие требования к дифференциации базового уровня заработной платы (разряд по ЕТС устанавливается руководителем учреждения). При этом при установлении разряда ЕТС учитывается не только образование и занимаемая должность, но и уровень квалификации работников (например, категория), а также стаж работы, однако данные выплаты по своему смыслу являются стимулирующими. В этом смысле установление должностных окладов на основе ПКГ является более справедливым и эффективным способом регулирования дифференциации базового уровня оплаты труда работников. Из перечисленных в таблице 1.6.5. примеров только в МФЦ Тверской области должностные оклады устанавливаются на основе профессиональных квалификационных групп. В некоторых случаях (МФЦ в городе Майкопе (Республика Адыгея), МФЦ Липецкой должностям области) работников без должностные какого-либо оклады устанавливаются нормативно по подкрепленного обоснования. Такой подход может быть оправдан, исходя из особенностей рынка труда на отдельной территории, однако для оценки обоснованности такого решения необходимо проведение дополнительного анализа. В соответствии с действующим разграничением полномочий органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации (Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года). 15 80 Наибольшее значение в управлении персоналом МФЦ играет порядок установления выплат стимулирующего стимулирующего характера являются характера. главным Именно рычагом выплаты влияния на эффективность труда работников со стороны руководителя МФЦ, а также руководителей отдельных подразделений. Условиями, обеспечивающими эффективность применения выплат стимулирующего характера, являются: 1. наличие системы критериев оценки труда работников учреждения в разрезе структурных подразделений, а также в разрезе должностей работников учреждения; 2. наличие системы внутреннего учета и контроля за выполнением критериев оценки труда работников учреждения; 3. обеспечение увязки ежемесячных выплат стимулирующего характера в зависимости от достигнутых результатов по установленным критериям; 4. охват системой оценки труда не менее 80% работников учреждения; 5. достаточность средств, предусмотренных на стимулирование работников учреждения в фонде оплаты труда работников учреждения. Анализируя положения об оплате труда работников МФЦ (таблица 5), можно отметить с положительной стороны систему стимулирования в МФЦ Тверской области. Система стимулирования в данном МФЦ характеризуется наличием широкого перечня критериев оценки работников по отдельных категориям работников, отвечающих целям и задачам деятельности МФЦ. В приложении 3 приведены примеры критериев оценки труда работников МФЦ Тверской области. С другой стороны, наибольшей критике следует подвергнуть положение об оплате труда работников краевого государственного бюджетного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» (Красноярский край). В соответствии с данным 81 документом порядок установления выплат стимулирующего характера предусмотрен только для руководителя Учреждения, его заместителей и главного бухгалтера. Такой подход к регулированию оплаты труда является крайне опасным для деятельности всего учреждения, т.к. создает почву для развития коррупции при предоставлении государственных и муниципальных услуг в МФЦ, порождает социальную напряженность в коллективе работников МФЦ и существенно снижает управляемость учреждения. Основными недостатками всех проанализированных порядков установления выплат стимулирующего характера (Таблица 5) является: отсутствие порядка внутреннего учета и контроля за выполнением критериев оценки труда работников учреждения; отсутствие требований к доле выплат, предусмотренных на стимулирование работников учреждения, в фонде оплаты труда работников учреждения. Следует отметить, что эффективная система стимулирования в учреждении не может быть выстроена без решения указанных проблем. Т.о., итоговый вывод заключается в том, что существующие системы стимулирования работников МФЦ в Российской Федерации являются фрагментарными и требуют дальнейшего развития и адаптации к текущим условиям рынка труда и направлениям деятельности МФЦ. Анализ программно-целевых методов создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг Одним из способов создания МФЦ является утверждение долгосрочных целевых программ на уровне субъектов Российской Федерации. Целью настоящего раздела является описание некоторых результатов проведенного исследования региональных целевых программ, направленных на создание МФЦ, особенностей программ, сроков, мероприятий, показателей, ресурсной обеспеченности, ожидаемых результатов. В рамках исследования был проведен анализ целевых программ нескольких субъектов Российской Федерации, в том числе Чувашская 82 Республика, Республики Хакасия, Мордовия, Татарстан, Красноярский край, Новосибирская, Челябинская, Волгоградская, Костромская и Смоленская области. Помимо анализа региональных целевых программ, проведен анализ долгосрочных городских целевых программ Администрации города Магнитогорска Челябинской области и Администрации города Ростова-наДону Ростовской области. Опишем основные выводы. Преимущества программно-целевого метода В основе управленческого механизма реализации региональных программ лежит проектный подход. Он предполагает наличие единой системы сбора и анализа информации об уровне оказания государственных и муниципальных услуг на территории субъекта Российской Федерации, выборе мест размещения МФЦ и оценки воздействия реализуемых мероприятий на повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Проектный подход включает также детальное календарное планирование, сопоставление альтернативных вариантов достижения желаемых результатов, принятие мер по повышению качества исполнения, постоянный мониторинг и оценку результатов отдельных мероприятий. Основу проектного подхода должна составить единая информационная система управления процессами создания и функционирования МФЦ, позволяющая проводить мониторинг реализации мероприятий региональных целевых программ повышения качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети МФЦ, вырабатывать и принимать меры корректирующего воздействия. Особое место в механизме реализации региональных программ должна занять система управления рисками, которая предполагает обязательное описание основных рисков реализации конкретных мероприятий программы, а также действия региональных властей по их снижению. 83 В рамках региональной целевой программы повышения качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети МФЦ должен быть предусмотрен механизм управления программой, включающий: создание единой системы мониторинга информации об уровне предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ; оценка воздействия реализуемых мероприятий на повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ; детальное календарное планирование (с учетом зависимости между выполняемыми сопоставление различными участниками альтернативных вариантов видами деятельности), достижения желаемых результатов, оценку и управление рисками, принятие мер по повышению качества исполнения программы; постоянный аудит результатов отдельных мероприятий программы; создание специального координационного и совещательного органа по реализации программы при высшем органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Основными функциями координационного и совещательного органа по реализации программы должны стать: организация и координация деятельности различных участников региональной программы повышения качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе федерального уровня и входящих в субъект РФ муниципальных образований; аналитическое обеспечение согласования мероприятий и участников программы, в том числе организация мониторинга хода реализации региональной программы, краткосрочного и долгосрочного прогнозирования 84 уровня удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг, в том числе на уровне входящих в субъект РФ муниципальных образований; рассмотрение проблемных ситуаций, требующих согласованных действий различных участников программы; формирование предложений по принятию нормативных правовых актов и методических документов для реализации программы. В качестве координационного и совещательного органа реализации программы повышения качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети МФЦ может быть определен функционирующий в регионе координационный орган, реализующий меры по повышению качества предоставления услуг при взаимодействии граждан и организаций с государственными и муниципальными органами в рамах концепции административной реформы. Стратегия формирования региональных целевых программ повышения качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети МФЦ При формировании региональных целевых программ повышения качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети МФЦ необходимо выделить три ключевых вопроса: Выбор мест размещения МФЦ (исходя из численности населения, потребности в МФЦ, финансовых возможностей региона). Классификация МФЦ (по сферам предоставления государственных и муниципальных услуг). Эффективное распределение бюджетных средств (определение средней стоимости МФЦ, средней стоимости создания МФЦ на одного гражданина, имеющего доступ к предоставлению государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ, генерирование финансирования с муниципальных бюджетов). 85 В 2007 году, когда формировалась идеология создания многофункциональных центров, в целях классификации многофункциональных центров выделялись следующие виды МФЦ: Универсальные предоставляющие многофункциональные услуги центры – земельно-имущественной, МФЦ, социальной направленности, а также услуги в сфере определения гражданско-правового статуса заявителя и развития предпринимательской деятельности. К данному виду также относились МФЦ, которые оказывают услуги только в социальной и земельно-имущественной сфере. Социальные многофункциональные центры – МФЦ, предоставляющие услуги только социальной направленности. Земельно-имущественные многофункциональные центры – МФЦ, оказывающие услуги в земельно-имущественной сфере. Впоследствии данная типология была скорректирована в связи со следующими обстоятельствами. Целый ряд субъектов Российской Федерации, например Ростовская многофункционального техническому область, центра снабжению в рамках реализовал управлений проекта проект социальной по по созданию материально- защиты населения, комплексных центров социального обслуживания населения. Такие проекты не решали задач по коренному повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению на территории того или иного муниципального образования. Идея многофункционального центра состояла в возможности получения в одном месте большинства государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению, проживающему на территории того или иного муниципального образования. Ограничение перечня услуг, оказываемых в рамках многофункционального центра, существенно подрывало смысл создания многофункциональных центров. В связи с этим, типология многофункциональных центров была сужена: в ней остался только один класс – 86 универсальный многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг. Следующим основанием классификации может стать размер многофункционального центра. Рассмотрим решение проблемы формирования адресного перечня многофункциональных центров на примере Архангельской области. В Архангельской области была выбрана классификация МФЦ, исходя из показателей численности населения муниципальных образований, приведенных в таблице 6. Таблица 6. Типология МФЦ по численности населения муниципальных образований Архангельской области Категория МФЦ Крупнейший Количество жителей более 120 тыс. Крупный При от 60 до 120 тыс. Средний от 35 до 60 тыс. Малый до 35 тыс. типологизации МФЦ использовалось понятие минимально возможной численности муниципального района в целях образования МФЦ. Сложно предложить объективный научно-обоснованный критерий, т.к. степень распространенности многофункциональных центров различается в зависимости от региона и зависит от возможностей бюджета по финансированию проекта по созданию МФЦ. Однако в качестве исходной информации предлагаем учитывать следующие факторы: Во-первых, анализ опыта создания многофункциональных центров в 2007-2008 году показывает, МФЦ создавались на территориях муниципальных районов либо городских округов со средней численностью населения 102, 7 тыс. человек. 87 Во-вторых, создание МФЦ в малочисленных муниципальных образованиях нецелесообразно, т.к. удельные затраты (затраты в расчете на одного заявителя) в данных района будут запредельно высоки. Рассмотрим муниципальных среднюю стоимость получения услуг на базе МФЦ в расчете государственных на одного и жителя, представленную на рисунке 5. Данный показатель рассчитывается как отношение общего объема финансирования целевой программы к населению субъекта Российской Федерации, имеющего доступ к предоставлению государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ. С помощью анализа средней стоимости получения государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ в расчете на одного жителя можно проследить эффективность использования средств, выделенных на реализацию мероприятий программы. Рис. 5. Средняя стоимость получения государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ в расчете на одного жителя Наиболее эффективное использование средств, выделенных на реализацию мероприятий программы, отметим в Республике Татарстан. Согласно исследованию, стоимость организации предоставления 88 государственных и муниципальных услуг посредством МФЦ на одного человека составляет всего 59,55 рублей, что более чем в 10 раз меньше, чем в Волгоградской области (604,05 рублей). Чем меньше жителей проживает на территории муниципального образования, тем больше стоимость МФЦ. Операционные затраты, которые несет МФЦ в небольших районах также существенно выше средних показателей и, тем более, крупных МФЦ. В-третьих, в муниципальных районах, которые характеризуются малонаселенностью (большим количеством населенных пунктов с небольшим населением), целесообразно создавать не стационарный многофункциональный центр, а мобильный МФЦ. Цель организации оказания государственных и муниципальных услуг на базе мобильного МФЦ – обеспечение реализации прав граждан, проживающих в малых и отдалённых населенных пунктах, на оказание им государственных и муниципальных услуг. Мобильные МФЦ по графику выезжают для оказания населению консультативной помощи по вопросам социальной поддержки и социального обслуживания, предоставление социально-бытовых услуг. В состав мобильных групп входят специалисты социальной защиты и центров социального обслуживания, БТИ, нотариусы, работники сельских и поселковых администраций, центральных районных больниц, аптечной сети, торговли, службы быта, руководители общественных организаций (ВОИ, ВОС, Совета ветеранов и другие). Кроме того, мобильные МФЦ оказывают услуги по обеспечению льготных категорий граждан медикаментами, оформлению страховых полюсов, жилищных субсидий, социальной помощи на газификацию домовладений и другие услуги. Работе мобильных МФЦ способствует формированию банка граждан, нуждающихся в социальном обслуживании и социальной помощи, привлечению органов местного самоуправления к решению жизненно важных проблем населения. 89 Для организации работы мобильного МФЦ обычно используется микроавтобус, который должен характеризоваться высокой степенью безопасности, проходимости и комфортности. Оснащение мобильного МФЦ зависит от уточненного перечня услуг, который будет оказываться. Например, для услуг социального и земельноимущественного профиля предполагается использовать ноутбук, многофункциональное устройство типа «принтер-сканер-копир», оборудование для подключения к сети Интернету и иное оборудование, с помощью которого можно оказывать услуги социального и земельно-имущественного профиля. При организации оказания медицинских услуг и услуг по торговле товарами первой необходимости требуется разделение микроавтобуса на соответствующие отсеки и оснащение этих отсеков оборудованием для ведения консультационного медицинского приема и оказания профилактической медпомощи, а также оборудованием для перевозки и хранения товаров первой необходимости. Расчет примерной стоимости создания мобильного центра обслуживания населения приводится на таблице 7. Таблица 7. Примерная стоимость создания мобильного центра обслуживания населения № п/п 1 2 3 4 5 Стоимость (тыс. руб.) 500 50 Наименование Микроавтобус Ноутбук Многофункциональное устройство Принтер /Сканер/ Копир/ Факс Подключение к Интернету (мобильное) Прочие расходы Итого 50 50 150 800 Стоимость создания одного мобильного МФЦ составляет 800 тыс. руб. Исходя из данных факторов, значение показателя минимально возможная численность муниципального многофункционального центра района в предоставления целях образования государственных и 90 муниципальных услуг для Архангельской области должно быть равно 35 тыс. человек. Единственным регионом, в целевой программе которого предусмотрено создание мобильных МФЦ на территории муниципальных образований, расчет затрат на оборудование мобильного МФЦ, обоснование целесообразности создания мобильных МФЦ, является Красноярский край. В рамках целевой программы Красноярского края планируется создание двух мобильных пунктов приема/выдачи документов по территории Красноярского края, что является более выгодным и эффективным решением по сравнению с созданием стационарных МФЦ в населенных пунктах с небольшим населением. Другая ситуация наблюдается в целевой программе Республики Татарстан. Согласно программе, МФЦ создаются во всех 43 муниципальных районах и в двух городских округах Республики Татарстан. Для создания МФЦ в одном муниципальном районе потребуется 5,0 млн. рублей. Однако, в 32 из 43 муниципальных районов численность население меньше 35 тысяч человек, что говорит в пользу создания мобильных МФЦ вместо стационарных. Стоимость создания мобильного МФЦ более чем в 6 раз дешевле создания стационарного МФЦ. Основные показатели целевых программ Сроки реализации целевых программ Большая часть целевых программ (6 из 11) рассчитана на 3 года. Наиболее распространенный срок реализации целевых программ – от 2 до 4 лет (рис. 6.). Единственным исключением является Новосибирская область. Долгосрочная целевая программа "Создание многофункциональных центров организации предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Новосибирской области на 2009 - 2015 годы" рассчитана на 7 лет. Целевые программы Костромской области (срок реализации – 4 года) и 91 Новосибирской области (срок реализации – 7 лет) включают в себя 2 этапа реализации программы. Рис. 6. Сроки реализации целевых программ Объемы и источники финансирования В анализируемых целевых программах представлены следующие источники финансирования: средства федерального бюджета; средства бюджета субъекта Российской Федерации; средства местных бюджетов; внебюджетные источники. Источником финансирования целевых программ могут являться средства федерального бюджета, которые привлекаются на конкурсной основе, в рамках поддержки реализации административной реформы в субъектах Российской Федерации. В целевой программе Смоленской области система показателей для количественной оценки достижения цели и выполнения задач программы с указанием их значений за предшествующий период и целевых значений 92 представлена в двух видах: при наличии финансирования, а также при отсутствии федерального финансирования. Финансирование мероприятий целевой программы с привлечением средств внебюджетных источников представлено только в целевых программах Волгоградской области и г. Ростова-на-Дону. Однако перечень внебюджетных источников, информация о соглашениях с организациями, осуществляющими финансирования мероприятий программы, не представлены. Доля населения субъекта РФ, имеющего доступ к предоставлению государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ Одним из наиболее значимых показателей, определяющих эффективность реализации проекта создания МФЦ, является доля населения субъекта Российской Федерации, имеющего доступ к предоставлению государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ в общей численности населения субъекта Российской Федерации (Рис. 7). Значение данного показателя рассчитывается по формуле: ShPop AccMFC Pop AccMFC 100 PopTOTAL где PopTOTAL – среднегодовая численность субъекта РФ (по данным территориального органа государственной статистики) PopAccMFC - численность населения, имеющего доступ к предоставлению государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ. В составе данного показателя учитывается население городских округов и муниципальных районов субъекта Российской Федерации, имеющее доступ к предоставлению любых государственных и муниципальных услуг (не обязательно всего перечня услуг) на базе либо центрального МФЦ, либо его территориальных подразделений (филиалов, клиентских служб, мобильных служб). 93 Рис. 7. Доля населения субъекта Российской Федерации, имеющего доступ к предоставлению услуг на базе МФЦ Наиболее высокая доля населения субъекта Российской Федерации, имеющего доступ к предоставлению государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ в общей численности населения субъекта Российской Федерации, зафиксирована в Республике Татарстан (100 %) и Новосибирской области (99,31 %), наиболее низкая – в Красноярском крае (8,97 %) и Волгоградской области (19,11 %). Общий объем финансирования целевых программ Рассмотрим показатель общего финансирования целевых программ, исключая избыточное финансирование за счет средств федерального бюджета при отсутствии гарантий получения этих средств (Рис. 8.). 94 Рис. 8. Общий объем финансирования целевых программ Объемы финансирования целевых программ различаются более чем в 65 раз и составляют от 11 800 тысяч рублей (Чувашская Республика) до 775 837 тысяч рублей (Новосибирская область). Однако стоит отметить, что целевые программы существенно различаются по срокам реализации. В связи с этим целесообразно показатель объема финансирования целевых программ в год (Рис. 9.). 95 Рис. 9. Объемы финансирования целевых программ ежегодно В соответствии с данными диаграммы, наименьший объем финансирования в год выделяется на целевую программу Чувашской Республики (5 900 тысяч рублей), наибольший – на целевую программу Челябинской области (216 275 тысяч рублей в год). Средняя стоимость создания одного МФЦ Исходя из общего объема финансирования целевых программ, а также из количества МФЦ, которые планируется создать в рамках реализации целевой программы, целесообразно рассчитывать среднюю стоимость создания одного МФЦ (Рис. 10.). Рис. 10. Средняя стоимость создания одного МФЦ Средняя стоимость создания одного МФЦ в рамках реализации целевых программ различается более чем в 20 раз. Наиболее низкая стоимость создания одного МФЦ зафиксирована в Чувашской Республике (2 950 тысяч рублей), наиболее высокая – в Республике Мордовия (59 795,48 тысяч рублей). Средняя стоимость «одного окна» в МФЦ 96 Из 11 рассмотренных программ только в 4 представлена информация о количестве «окон», принимающих и выдающих документы в режиме МФЦ. С помощью этой информации можно рассчитать показатель средней стоимости одного «окна». Отсутствие информации о количестве «окон», принимающих и выдающих документы в режиме МФЦ, не позволяет оценить эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на реализацию программы, а также целесообразность принятия целевой программы в целом. Показатель средней стоимости одного «окна» представлен на рисунке 11. Рис. 11. Средняя стоимость одного «окна» Средняя стоимость одного «окна» различается более чем в 2 раза в различных регионах и колеблется от 716,6 тысяч рублей (Республика Татарстан) до 1 689,2 тысяч рублей (Костромская область). Общие проблемы формирования региональных целевых программ При анализе региональных целевых программ повышения качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети МФЦ были выявлены следующие проблемы: 1. При формировании целевых программ отдельные субъекты Российской Федерации включают избыточное финансирование за счет средств федерального бюджета при отсутствии гарантий получения этих средств. 97 Целесообразно систему показателей для количественной оценки достижения цели и выполнения задач программы с указанием их значений за предшествующий период и целевых значений представлять в двух видах: при наличии федерального финансирования, а также при отсутствии федерального финансирования. Данный подход реализован в целевой программе Смоленской области. Отсутствие в источниках финансирования программы средств 2. муниципального бюджета. В субъектах 4 Красноярский край, Российской Федерации (Республика Хакасия, Костромская область, Смоленская область) финансирование целевых программ осуществляется только за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, при отсутствии финансирования за счет средств муниципальных бюджетов. 3. Низкий уровень финансирования организационных мероприятий, обеспечивающих реализацию целевых программ. К организационным мероприятиям, обеспечивающим реализацию целевых программ, относятся: информационное сопровождение деятельности МФЦ; повышение квалификации государственных служащих, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также сотрудников МФЦ; проведение мониторинга повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг; разработка и административных размещение регламентов в открытом оказания доступе текстов государственных и муниципальных услуг. На рисунке 12 представлено распределение финансирования целевых программ по типам мероприятий в трех субъектах Российской Федерации: Чувашской Республике, Республике Хакасия и Смоленской области. 98 Рис. 12 Распределение финансирования целевых программ по типам мероприятий Неиспользование 4. современных информационно- коммуникационных технологий при развитии созданных МФЦ. Во всех рассмотренных целевых программах отсутствует постановка задач по созданию системы управления созданной сетью МФЦ. Превалирование бумажного документооборота над организацией электронного межведомственного многофункциональных и межуровневого центров взаимодействия предоставления на базе государственных и муниципальных услуг могут негативно сказаться на повышении качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ, поставив под сомнения достижение основной цели целевой программы. ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Пример организации МФЦ как конгломерата органов исполнительной власти (организаций), оказывающих государственные и муниципальные услуги Открытие автономного учреждения Астраханской области «Многофункциональный центр» (далее - МФЦ) состоялось 31.07.2008. По состоянию на 01.10.2008 автономным учреждением Астраханской области «Многофункциональный центр» заключены договора на предоставление удаленных рабочих мест со следующими структурами: Федеральные структуры: Управление Федеральной регистрационной службы по Астраханской области ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Астраханской области Астраханский филиал ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ» Астраханская торгово-промышленная палата НО «Нотариальная палата Астраханской области» Управление Росздравнадзора по Астраханской области 99 Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Астраханской области Муниципальные структуры: Комитет имущественных отношений г. Астрахани МУП г. Астрахани «МЕЖА» Коммерческие структуры: ЗАО «Астрахань Гипрозем» ООО «Нижневолжский региональный правовой центр» ООО «Земельный гео-информационный центр» Агентства недвижимости 100 ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Улучшения по предоставляемым государственным и муниципальным услугам в МФЦ Коркинского муниципального района в 2008 году (на примере отдельных услуг, предоставляемых на базе МФЦ) № п/п 1. Наименование услуги Перечень документов - было Перечень документов – стало – указать, какие теперь не требуются Предоставление в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности юридическим и физическим лицам 1. Документ, удостоверяющий личность; 2. Документ, подтверждающий право собственности (иное право) на объекты недвижимости, расположенные на испрашиваемом земельном участке; 3. Кадастровый паспорт земельного участка (с указанием об установлении границ земельного участка с требованиями законодательства); 4. Учредительные документы юридического лица; 5. Свидетельство о государственной регистрации предпринимателя; 6. Документ, подтверждающий 1. Документ, удостоверяющий личность; 2. Документ, подтверждающий право собственности (иное право) на объекты недвижимости, расположенные на испрашиваемом земельном участке; 3. Учредительные документы юридического лица; 4. Свидетельство о государственной регистрации предпринимателя; 5. Документ, подтверждающий Срок предоставления услуги общий было 6 месяцев Срок предоставления услуги общий стало Максимальный срок – 4 месяца 101 полномочия лица, заключающего договор от имени юридического лица; 7. Свидетельство о постановке юридического лица на учет в налоговом органе; 8. Доверенность (если заявление подается доверенным лицом); 2. Оформление прав собственности на земельные участки и недвижимое имущество, расположенное на них полномочия лица, заключающего договор от имени юридического лица; 6. Свидетельство о постановке юридического лица на учет в налоговом органе; 7. Доверенность (если заявление подается доверенным лицом); Не требуются: 1. Кадастровый паспорт земельного участка (с указанием об установлении границ земельного участка с требованиями законодательства); 1. Документ, удостоверяющий 1. Документ, личность заявителя; удостоверяющий личность заявителя; 2. Правоустанавливающий документ на земельный участок; 2. Правоустанавливающий документ на земельный 3. Выписка из решения органа участок; власти о предоставлении земельного участка гражданину; 3. Доверенность (если заявление подается 4. Кадастровый паспорт доверенным лицом); земельного участка; Не требуется 5. Доверенность (если заявление 1. Выписка из решения подается доверенным лицом); Максимальный срок – 3 месяца 102 3. Предоставление в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности, юридическим и физическим лицам для целей, не связанных со строительством органа власти о предоставлении земельного участка гражданину; 2. Кадастровый паспорт земельного участка; 1. Документ, удостоверяющий 1. Документ, личность; удостоверяющий 2. Кадастровый паспорт личность; земельного участка (с указанием 2. Учредительные об установлении границ документы юридического земельного участка с лица; требованиями 3. Свидетельство о законодательства); государственной 3. Акт о выборе земельного регистрации участка индивидуального 4. Учредительные документы предпринимателя без юридического лица; образования 5. Свидетельство о юридического лица; государственной регистрации 4. Выписка из ЕГРЮЛ или индивидуального ЕГРИП; предпринимателя без 5. Документ, образования юридического подтверждающий лица; полномочия лица, 6. Выписка из ЕГРЮЛ или заключающего договор от ЕГРИП; имени юридического лица; 7. Документ, подтверждающий 6. Свидетельство о полномочия лица, постановке на учет в Максимальный срок – 4 месяца 103 заключающего договор от имени юридического лица; 8. Свидетельство о постановке на учет в налоговом органе; 9. Эскизный проект временного объекта; 10. Доверенность (если заявление подается доверенным лицом); 4. Предоставление в аренду земельных участков для индивидуального жилищного строительства налоговом органе; 7. Эскизный проект временного объекта; 8. Доверенность (если заявление подается доверенным лицом); Не требуются: 1. Кадастровый паспорт земельного участка (с указанием об установлении границ земельного участка с требованиями законодательства); 2. Акт о выборе земельного участка; 1. Документ, удостоверяющий 1. Документ, личность заявителя; удостоверяющий личность 2. Сведения из заявителя; государственного кадастра 2. Доверенность (если недвижимости о земельном заявление подается участке; доверенным лицом); 3. Кадастровый паспорт Не требуются: земельного участка (с указанием 1. Сведения из об установлении границ государственного кадастра земельного участка с недвижимости о требованиями земельном участке; законодательства); 2. Кадастровый паспорт 4. Доверенность (если заявление земельного участка (с подается доверенным лицом); указанием об установлении границ 1 год Максимальный срок – 7 месяцев 104 5. Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение 1. Документ, удостоверяющий личность заявителя; 2. Правоустанавливающие документы на переводимое помещение; 3. Подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения; 4. План переводимого помещения с его техническим описанием; 5. Поэтажный план дома, в котором находится переводимое помещение; 6. Заключение по проекту переустройства и (или) перепланировки; 7. Доверенность (если заявление подается доверенным лицом); земельного участка с требованиями законодательства); 1.Документ, удостоверяющий личность заявителя; 2. Правоустанавливающие документы на переводимое помещение; 3. Подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения; 4. Доверенность (если заявление подается доверенным лицом); Не требуются: 1. План переводимого помещения с его техническим описанием; 2. Поэтажный план дома, в котором находится переводимое помещение; 3. Заключение по проекту переустройства и (или) перепланировки; Максимальный срок – 2 месяца 105 ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Для управленческого персонала Учреждения установлены следующие критерии: улучшение показателей экономической деятельности Учреждения; наличие программ развития Учреждения; внедрение новых форм и методов предоставления государственных и муниципальных услуг; отсутствие обоснованных жалоб на качество обслуживания со стороны населения; повышение комфортности получения физическими и юридическими лицами государственных и муниципальных услуг; увеличение перечня предоставляемых государственных и муниципальных услуг, а также дополнительных (в том числе платных) услуг населению; повышение информированности физических и юридических лиц о порядке, способах и условиях получения государственных и муниципальных услуг; проведение на высоком профессиональном уровне мероприятий, направленных на повышение авторитета и имиджа Учреждения среди населения. Для клиентской службы Учреждения установлены следующие критерии: отсутствие обоснованных жалоб на качество обслуживания со стороны населения; качественное выполнение объема работ по предоставлению государственных и муниципальных услуг; освоение и применение инновационных и более эффективных методов предоставления государственных и муниципальных услуг; 106 безупречное выполнение административных регламентов и процедур, безупречное выполнение правил документооборота (в том числе электронного документооборота - при наличии); сокращение времени обслуживания посетителей при образцовом качестве обслуживания. Для административной службы Учреждения установлены следующие критерии: безупречная подготовка документов для передачи федеральным, областным исполнительным органам власти и органам местного самоуправления; обеспечение бесперебойной доставки необходимых документов федеральным, областным исполнительным органам власти и органам местного самоуправления; безупречное выполнение административных регламентов и процедур, в том числе безупречное выполнение правил документооборота (в том числе электронного документооборота - при наличии); качественная подготовка документации для целей организации бюджетных закупок осуществление эксплуатационного надлежащего обслуживания содержания помещений и необходимого и оборудования Учреждения обеспечение в постоянном рабочем состоянии противопожарной системы и средств пожаротушения филиалов Учреждения. Для юрисконсультов установлены следующие критерии: подготовка справок и проведение консультаций работников Учреждения о текущем законодательстве, а также подготовка заключений по юридическим вопросам, оказание содействия в оформлении документов и актов имущественно-правового и гражданско-правового характера; успешное разрешение судебных и внесудебных споров с участием Учреждения; 107 подготовка обоснованных ответов при отклонении исковых и претензионных требований контрагентов Учреждения; подготовка мотивированных отказов при предоставлении государственных и муниципальных услуг в соответствии с требованиями административных регламентов, других нормативных правовых актов; повышение правовой и методической подготовки работников Учреждения. Для работников информационно-коммуникационного обеспечения установлены следующие критерии: обеспечение бесперебойного (за исключением форс-мажорных обстоятельств) функционирования информационно-коммуникационной системы Учреждения, в том числе программно-аппаратных средств, оборудования, систем связи Учреждения; обеспечение Учреждения необходимыми материально-техническими средствами; освоение и применение инновационных технологий предоставления государственных и муниципальных услуг; обеспечение бесперебойной работы системы электронного управления очередью, в том числе учета количества посетителей, обслуженных за определенный период (день, неделю, месяц) по видам предоставляемых государственных и муниципальных услуг с указанием среднего времени ожидания приема и обслуживания. 108
