Стратегия бюджетного развития края

Основные направления
бюджетной и налоговой политики Краснодарского края
на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов
Основные
направления
бюджетной
и
налоговой
политики
Краснодарского края на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов
(далее – Основные направления) разработаны в соответствии с требованиями
Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона Краснодарского края "О
бюджетном процессе в Краснодарском крае" с учётом приоритетов,
сформулированных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации
Д.А.Медведева "О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах".
Основные направления определяют на трёхлетний период региональные
общественно–политические приоритеты в области налогов и бюджета,
ориентируют главных администраторов доходов, главных распорядителей
бюджетных средств, бюджетные и общественные организации на планируемые
в Краснодарском крае процессы в этой сфере.
1. Основные итоги исполнения консолидированного бюджета
Краснодарского края в 2009 году и первом полугодии 2010 года
По итогам 2009 года доходы консолидированного бюджета
Краснодарского края с учетом безвозмездных поступлений из федерального
бюджета составили 152407,3 млн. рублей, или 111,1% к уровню 2008 года. В
сложных экономических и финансовых условиях важная роль отводилась
администрированию налогов и неналоговых доходов бюджета. Главные
администраторы доходов и источников финансирования дефицита,
администрация,
исполнительные
органы
государственной
власти,
Законодательное Собрание Краснодарского края, правоохранительные органы,
органы местного самоуправления продолжали целенаправленную работу по
повышению собираемости доходов. В результате, налоговых и неналоговых
доходов мобилизовано 111223,0 млн. рублей, или 101,7% к уровню 2008 года,
по их объёму Краснодарский край является одним из лидеров среди субъектов
Российской Федерации.
Исполнение бюджетных назначений по расходам, как и по доходам,
осуществлялось в самых сложных за последние 10 лет условиях. Бюджетные
параметры подверглись оптимизации за счёт пересмотра сроков и объёмов
реализации ранее заявленных проектов и программам, отказа от
непервоочередных расходов, сокращения ассигнований на органы управления.
В ходе реализации политики "жёсткого режима экономии" расходы краевого
бюджета были оптимизированы на сумму более 11 млрд. рублей.
По итогам 2009 года расходы консолидированного бюджета
Краснодарского края исполнены в сумме 154417,8 млн. рублей, или на 93,7% к
годовому бюджетному назначению.
В условиях ограниченности ресурсов выполнены все публичные
обязательства, в полном объёме от потребности произведены социальные
2
выплаты и предоставлены льготы населению, своевременно производилась
выплата заработной платы работникам бюджетной сферы, обеспечено
устойчивое финансирование бюджетных учреждений. Большое значение
придавалось повышению качества использования средств, в том числе за счёт
оптимизации сети и штатных расписаний бюджетных учреждений,
использования новых форм и методов финансирования в образовании, в
здравоохранении,
стандартизации социальных услуг и адресного
предоставления мер социальной поддержки граждан.
Итоги исполнения бюджета в текущем финансовом году
свидетельствуют о наметившейся тенденции роста основных бюджетных
показателей.
В первом полугодии 2010 года доходы консолидированного бюджета
Краснодарского края (с учётом безвозмездных поступлений) составили 72051,5
млн. рублей, или 113,9% к аналогичному периоду 2009 года. Поступление
налоговых и неналоговых доходов составило 57091,9 млн. рублей, или 115,3% к
аналогичному периоду 2009 года.
По итогам января–июня 2010 года расходы консолидированного
бюджета Краснодарского края составили 65773,5 млн. рублей, объём
финансирования по отношению к соответствующему периоду 2009 года –
108,6%. Социально–культурная сфера, по–прежнему, остаётся приоритетным
направлением расходования средств.
В полном объёме исполняются
действующие расходные обязательства, принимаются меры для повышения
эффективности региональной бюджетной политики, реформированию
региональных финансов.
В среднесрочном периоде требуется развить, достигнутые в бюджетной
сфере результаты, использовать имеющиеся возможности для обеспечения
целей и задач налоговой и бюджетной политики.
2. Цели и задачи налоговой и бюджетной политики на 2011 год и на
плановый период 2012 и 2013 годов
Основной целью налоговой и бюджетной политики в Краснодарском
крае на предстоящий период является эффективное функционирование
бюджетной системы, концентрация финансовых ресурсов для обеспечения
задач и функций государства и местного самоуправления с целью устойчивого
социально–экономического развития края, последовательного формирования
условий для улучшения качества жизни населения, в том числе за счет
обеспечения граждан доступными и качественными бюджетными услугами.
Исходя из указанной цели исполнительные органы государственной
власти Краснодарского края, главные администраторы доходов, главные
распорядители бюджетных средств, органы местного самоуправления в
предстоящие годы должны направить усилия на решении следующих основных
задач:
обеспечение уровня доходов консолидированного
бюджета
Краснодарского края достаточного для гарантированного выполнения задач и
функций государства и местного самоуправления;
3
исполнение в приоритетном порядке социальных обязательств, развитие
бюджетной сферы, сохранение оптимального уровня инвестиционной
составляющей бюджета;
сбалансированное исполнение бюджетов всех уровней бюджетной
системы Краснодарского края, обеспечение условий для эффективного
выполнения полномочий органами местного самоуправления;
формирование современной системы управления общественными
финансами, повышение эффективности использования бюджетных ресурсов
Краснодарского края.
3. Планируемые к реализации меры по обеспечению целей и задач
налоговой и бюджетной политики
3.1.
Для обеспечения
уровня
доходов,
достаточного
для
гарантированного выполнения задач и функций государства и местного
самоуправления, важнейшей задачей органов государственной власти, органов
местного самоуправления на среднесрочную перспективу является увеличение
налогового и неналогового потенциала. Выполнение этой задачи потребует
реализации комплекса мер, в том числе:
повышения
эффективности
администрирования
налоговых
и
неналоговых доходов консолидированного бюджета края;
систематического мониторинга платежей в разрезе доходных
источников, повышения потенциала использования имущественных налогов;
обеспечения эффективного управления государственной собственностью
и увеличения доходов от её использования;
работы
по
выводу
"из
тени"
доходов
индивидуальных
предпринимателей, легализации ими заработной платы;
проведения целенаправленной работы с предприятиями-недоимщиками
по погашению задолженности по платежам в бюджет;
налаженного взаимодействия с налогоплательщиками, находящимися на
территории края, в целях принятия мер по улучшению результатов их
финансово-хозяйственной деятельности, сокращению задолженности по
платежам в бюджет, своевременной уплате текущих платежей, увеличению
поступлений налогов в бюджеты всех уровней;
обеспечения стабильных условий деятельности инвесторов, оказания
государственной
поддержки
при
реализации
высокоэффективных
инвестиционных проектов, стимулирования роста инвестиций в основной
капитал, поддержки предприятий малого бизнеса;
соблюдения, в период подготовки к проведению XXII Олимпийских
зимних игр и ХI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи (далее –
зимняя Олимпиада в городе Сочи в 2014 году), баланса между интересами
региона и предпринимателями, включая выбор оптимальной налоговой
политики, обязанности постановки на налоговый учет в налоговых органах всех
участников олимпийского строительства;
анализа практики применения и администрирования налоговых льгот, и
на его основе принятия решений по вопросам сохранения применения тех или
4
иных льгот. При этом, введение новых льгот предпочтительно производить на
временной основе, с тем, чтобы по истечении определенного срока решение о
пролонгации действия льготы принимать по результатам проведенного анализа
результативности.
Основные направления налоговой политики в Краснодарском крае будут
строиться с учётом новаций в области налогового законодательства Российской
Федерации.
В частности, на федеральном уровне планируется внесение изменений в
главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в плане
дополнительной индексации в 2011-2013 годах ставок акцизов на алкогольную
продукцию и нефтепродукты.
Также в числе основных новшеств – планируемое поэтапное введение на
территории Российской Федерации налога на недвижимость, который заменит
собой местные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц).
В случае введения данного налога особое значение приобретает единая
актуальная база объектов недвижимости.
Начиная с 2011 года налоги на совокупный доход будут полностью
зачисляться в консолидированный бюджет края. Перенесён на 1 ноября срок
уплаты транспортного налога. Существенное влияние на доходную базу
местных бюджетов окажет отмена авансовых платежей по земельному налогу
для физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, а
также перенесение уплаты налога на имущество физических лиц на следующий
год.
Исходя из новаций в области налогообложения потребуется дальнейшая
координация деятельности территориальных федеральных, региональных и
муниципальных структур по контролю за соблюдением действующего
законодательства.
Рост экономической основы для развития налогооблагаемой базы,
продолжение работы по регулированию и администрированию налоговых и
неналоговых платежей, новации в области налогообложения позволяют реально
ориентироваться в среднесрочном периоде на ежегодный рост доходов
консолидированного бюджета не менее чем на 10–15%, а по отдельным
позициям и выше.
3.2.
Расходы
бюджета
в
предстоящие
годы
необходимо
сконцентрировать на решении конкретных, наиболее востребованных задач. За
счёт средств краевого и местных бюджетов должны обеспечиваться в полной
мере все действующие обязательства при одновременном усилении социальной
поддержки граждан и росте инвестиционных расходов.
При формировании расходов бюджета на 2011–2013 годы следует особое
внимание уделить сохранению социальных приоритетов, предусмотрев
бóльшую часть средств на выполнение государственных и муниципальных
заданий по предоставлению населению края услуг в сфере образования,
здравоохранения, социальной защиты, культуры, физкультуры и спорта.
Существенной частью расходных обязательств за счет средств бюджетов
по–прежнему останется выплата заработной платы работникам учреждений
5
бюджетной сферы. Необходимо продолжить увеличение фондов оплаты труда
бюджетных учреждений, развивать механизмы, заложенные в отраслевых
системах оплаты труда, которая ориентирует персонал на качественное
исполнение ими своих функций.
В безусловном порядке требуется выполнить публичные обязательства
по социальной поддержке ветеранов, многодетных семей, детей-сирот,
инвалидов, семей с доходами ниже прожиточного уровня и другие. Необходимо
продолжить работу по совершенствованию форм социальной поддержки
населения, адресному предоставлению субсидий и льгот социального характера
с учётом уровня доходов получателя.
Предстоит обеспечить полномочия по реализации национальной
образовательной инициативы "Наша новая школа", сохранить бюджетные места
в региональных учреждениях начального и среднего профессионального
образования.
Возможности бюджетов также должны быть сконцентрированы на
решении задач, способствующих
сохранению здоровья населения,
проводившихся в рамках национального проекта "Здоровье", в том числе по
укреплению служб первичной медицинской помощи, диспансеризации
населения, модернизации лечебных учреждений.
Необходимо продолжить развитие сети учреждений дополнительного
образования, и в первую, очередь детско-юношеских спортивных школ, которые
будут создаваться на базе вновь построенных спортивных комплексов. С целью
формирования здорового образа жизни населения следует обеспечить
исполнение краевой целевой программы "Стадион", включая ремонт и
реконструкцию спортивных объектов.
В числе базовых задач в среднесрочном периоде – усиление роли
инвестиционных расходов бюджета. Их объёмы и направления должны
отражать долгосрочные цели развития бюджетной сферы Краснодарского края.
В текущей ситуации, при уже сложившихся достаточно высоких
объёмах расходов капитального характера, стоит задача сохранения
инвестиционной направленности бюджетных расходов. По итогам 2011 года
бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства должны быть не
меньше объёмов текущего года, а в последующие годы потребуется обеспечить
их рост.
Основные приоритеты бюджетных инвестиций прежние – завершение
начатых объектов социально–культурной сферы и инженерной инфраструктуры,
объектов, связанных с подготовкой к зимней Олимпиаде в городе Сочи в 2014
году, а также строительство объектов в рамках софинансирования расходов,
предусмотренных федеральными и краевыми целевыми программами.
Необходимо продолжить бюджетную поддержку приоритетных секторов
экономики, в том числе помощь в развитии малого и среднего бизнеса,
сельскохозяйственных предприятий, транспортной инфраструктуры.
3.3. В текущих условиях в связи с сокращением темпов роста доходной
части бюджета продолжает оставаться актуальной задача обеспечения
сбалансированности, стабильного исполнения бюджетов всех уровней.
6
Сбалансированность бюджета напрямую зависит от качества и
эффективности планирования и осуществления расходов бюджета. Субъекты
бюджетного планирования, органы местного самоуправления Краснодарского
края при прогнозировании бюджетных параметров должны полагаться на
реалистичность и надежность прогнозов социально–экономического развития.
Исходя из этого, при формировании бюджета на 2011 год и на плановый
период 2012–2013 годов за основу принять сценарные условия
функционирования экономики и прогноз социально–экономического развития
Российской Федерации на 2011–2013 годы, при планировании доходов бюджета
исходить
из
умеренно–оптимистичного
сценария
функционирования
экономики.
При формировании бюджета должны быть увеличены объёмы условно–
утверждаемых расходов бюджета, которые могут являться резервом для
принятия новых или корректировки действующих расходных обязательств.
Сбалансированность краевого и муниципальных бюджетов должна
обеспечиваться, прежде всего, за счет собственных доходов. При планировании
бюджетных ассигнований следует исходить из необходимости безусловного
исполнения действующих расходных обязательств.
Необходимо продолжить политику ограничения непервоочередных
расходов, то есть отказа от необязательных затрат, провести инвентаризацию и
оптимизацию публичных и социально–обусловленных расходов. Новые
расходные обязательства принимать только при наличии оценки необходимых
для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения.
Требуется осуществлять систематический анализ соответствия
поступления доходов объёмам расходов, подлежащих исполнению за счёт
средств бюджета в соответствующие временные периоды. В связи с этим высока
ответственность главных распорядителей средств краевого бюджета, органов
местного самоуправления за качество и соблюдение показателей кассового
плана как одного из элементов поддержания бюджетной сбалансированности.
Ещё на стадии формирования местных бюджетов необходим мониторинг
параметров на предмет их сбалансированности, с учётом обеспечения мер по
оптимизации расходов, в том числе на содержание органов местного
самоуправления.
В ходе исполнения бюджетов муниципальных образований с целью
недопущения роста кредиторской задолженности необходим анализ полноты и
своевременности реализации расходных обязательств. Негативные тенденции,
носящие угрожающий характер в ходе исполнения местных бюджетов, низкие
показатели качества управления бюджетным процессом должны являться
основанием для оперативного реагирования органами государственной власти,
органами местного самоуправления.
Для устойчивого осуществления расходных обязательств требуется
строгое
соблюдение
ограничений,
установленных
бюджетным
законодательством. Исходя из этого, бюджетная политика должна быть
направлена на сокращение уровня бюджетного дефицита и не вести к
неоправданному наращиванию государственного и муниципального долга.
7
Долговые инструменты следует применять в целях дальнейшего социально–
экономического развития края, расширения возможности повышения уровня
жизни населения, создания условий для роста инвестиционной составляющей
бюджета.
Предстоящий плановый период будет характерен увеличением
потребности в заёмных средствах для финансового обеспечения расходных
обязательств Краснодарского края, в том числе в связи с подготовкой к
проведению к зимней Олимпиаде в городе Сочи в 2014 году, а также
наступлением сроков погашения ряда долговых обязательств предшествующих
лет. Необходимо обеспечить преемственность политики в области
формирования государственного долга, принять все необходимые меры для
сохранения безупречной кредитной истории и репутации Краснодарского края
как надежного заемщика.
Важная роль в достижении бюджетной сбалансированности
принадлежит обеспечению межбюджетными трансфертами для выполнения
переданных полномочий.
Требуется закрепить достигнутые позиции по расширению финансовой
самостоятельности муниципальных образований, укреплению доходной базы
местных бюджетов. При этом необходимо обеспечить заинтересованность
муниципальных образований в наращивании доходной базы местных бюджетов.
С целью создания стимулов для увеличения поступлений доходов,
оптимизации расходов, обеспечения сбалансированности, платежеспособности
местных бюджетов, проведения ответственной финансовой политики и
повышения качества управления бюджетным процессом в целом, необходимо
продолжить совершенствовать формы и механизмы распределения финансовой
помощи из краевого бюджета.
В среднесрочной перспективе требуется усилить роль субсидий в
снижении различий в обеспечении населения муниципальными услугами и
повышения качества предоставляемых услуг. Во внимание должно приниматься
качество управления муниципальными финансами, проводимые мероприятия по
оптимизации расходов.
В этих целях необходимо предусмотреть реализацию системы
мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного
процесса в муниципальных образованиях. В рамках этой работы следует
предусмотреть формирование рейтинга муниципальных образований, меры
поощрения и санкций в отношении муниципальных образований с высоким и
ненадлежащим качеством финансового управления соответственно.
В среднесрочном периоде также целесообразно продолжить практику
предоставления из краевого бюджета финансовой помощи органам местного
самоуправления через механизм бюджетного кредитования.
3.4. В условиях адаптации бюджетной системы к замедлению темпов
роста бюджетных доходов одним из резервов долгосрочной сбалансированности
бюджета, проведения активной социальной политики, поступательного развития
бюджетной сферы, обеспечения других целей бюджетной политики является
реализация мер по повышению эффективности расходов бюджета.
8
Расходы должны быть ориентированы на достижение конечных
социально–экономических результатов. В этой связи в среднесрочной
перспективе предстоит решить следующие системные задачи:
ориентировать структуру и динамику расходов бюджета на достижение
заявленных стратегических и среднесрочных целей исходя из чётко
определённых индикаторов их исполнения; применять в полном объеме все
действующие нормы в части формирования трёхлетнего бюджета;
внедрить программно-целевые принципы организации деятельности
исполнительных органов государственной власти и органов местного
самоуправления; поэтапно перейти к утверждению "программного" бюджета;
оптимизировать расходы посредством чёткого определения приоритетов
использования бюджетных средств и установления государственного
(муниципального) задания на оказание услуг всем участникам бюджетного
процесса; развивать новые формы оказания и финансового обеспечения
государственных (муниципальных) услуг; использовать конкурентные
принципы распределения бюджетных средств, в том числе с учётом
достигнутых и планируемых результатов;
оптимизировать бюджетный сектор и одновременно повысить
эффективность
деятельности
по
обеспечению
государственных
(муниципальных) услуг за счет модернизации и реорганизации системы
бюджетных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010г.
№83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений";
провести комплексную инвентаризацию и оптимизировать бюджетные
обязательства,
без снижения объёмов и качества услуг, оказываемых
гражданам; исключить условия для неоправданного увеличения бюджетных
расходов, включая принятие обязательств сверх доведенных лимитов
бюджетных обязательств;
повысить мотивацию и ответственность исполнительных органов
государственной власти Краснодарского края, их структурных подразделений и
учреждений при планировании и достижении конкретных, измеримых
результатов использования бюджетных ассигнований в рамках установленных
финансовых ограничений, то есть увязать затраты с результатами; внедрить
действенные методики оценки их деятельности, в том числе оценки
эффективности использования ими финансовых ресурсов;
при планировании и исполнении бюджетов учитывать необходимость
улучшения показателей эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов РФ, утвержденных Указом Президента Российской Федерации
от 28 июня 2007 года №825 "Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации";
реализовать систему мониторинга и оценки качества организации и
осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях
Краснодарского края;
9
сократить нерациональные бюджетные расходы, обеспечить режим
экономного использования ресурсов, направить усилия потребителей услуг на
энергосбережение и повышение энергоэффективности, включая установление
для учреждений нормативов потребления, установку приборов учёта топливноэнергетических и других ресурсов;
оптимизировать расходы на государственное (муниципальное)
управление исходя из нормативов и соответствующих методик;
развить на единой платформе управления государственными и
муниципальными финансами информационную среду и технологии для
реализации управленческих решений в бюджетной сфере (электронный
бюджет), совершенствовать взаимосвязь процесса составления, исполнения
бюджетов,
бюджетного
учёта
с
инструментами
государственных
(муниципальных) закупок товаров, работ и услуг, повысить доступность и
прозрачность информации о деятельности органов государственной власти и
органов местного самоуправления.
Исполнение указанных задач необходимо осуществлять комплексно
всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления
через реализацию Программы реформирования региональных финансов
Краснодарского края на 2009–2012 годы, региональной программы повышения
эффективности бюджетных расходов.
Реализация вышеизложенных мер будет способствовать повышению
эффективности бюджетной системы, улучшению качества управления
бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, решению
важнейших бюджетных задач, поддержанию бюджетной сбалансированности.
Глава администрации
(губернатор) Краснодарского края
А.Н.Ткачёв
_____________________________________________________________________
Заместитель главы администрации
(губернатора) Краснодарского края,
руководитель департамента по
финансам, бюджету и контролю
Краснодарского края
И.А.Перонко