Проблемы территориального планирования РФ с позиции задач

Доклад от кафедры кадастра и основ земельного права
на Международную научно-технической конференцию
«Геодезия, картография, кадастр – современность и перспективы»,
посвященную 235-летию основания МИИГАиК (27-28 мая 2014 года)
Секция 6 «Кадастр объектов недвижимости и управление территориями»
nauka@miigaik.ru.
ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РФ С ПОЗИЦИИ ЗАДАЧ
ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Доц., к.г.н. Карфидова Е.А., проф., д.т.н. Сизов А.П.
Московский государственный университет геодезии и картографии
E-mail: e.karfidova@yandex.ru
Европейским
советом
в
целях
совершенствования
системы
государственного планирования введено понятие «spatial planning», позволившее
в 2000–2004 гг. принять ряд программных документов, формализующих задачи
эффективного планирования и развития территорий на современном уровне
информатизации и разработки инфраструктуры пространственных данных (ИПД)
на национальном и межгосударственном уровнях [1]. Введенное понятие,
означающее пространственное планирование, в разных странах реализуется
в соответствии
со спецификой
национальной
истории
формирования
информационных ресурсов и разработкой национальной ИПД.
К началу 21 века общий уровень информатизации РФ оценивался как
невысокий; начальные позиции России в решении проблемы были слабые;
с заметным запозданием идеи европейского совета были восприняты, была
разработана концепция разработки российской ИПД и поставлены задачи
создания государственных информационных ресурсов, позволяющие развивать
содержание и методы государственного планирования, в первую очередь –
территориального планирования.
В 2003–2013 гг. в РФ шло становление системы государственного
управления, отвечающей реалиям новой политико-экономической системы,
охватывающей все горизонты планирования: от концепции социальноэкономического развития на ближайшую перспективу (на муниципальном уровне и
уровне субъекта Федерации), концепции социально-экономического развития на
среднесрочную перспективу (на региональном уровне) до стратегии развития
государства (в разрезе по федеральным округам). В этом процессе
реформирования вполне закономерно развитие территориального планирования
как промежуточной формы планирования между отдаленной стратегией развития
государства в целом и среднесрочными задачами градорегулирования для
развития конкретной территории.
Ряд принятых федеральных документов формирует общую систему
государственной политики управления: законопроект «О государственном
стратегическом
планировании»,
концепции
долгосрочного
социальноэкономического развития государства, совершенствования региональной
политики (2009), изменения в Градостроительный Кодекс (2010-2011), положение
о федеральной государственной информационной системе территориального
планирования (ФГИС ТП - 2011) и закон о зонах территориального развития
(2011). У проводимой государственной политики планирования на современном
1
уровне сформирована общая цель - разработка механизма обеспечения
устойчивого развития современными средствами градорегулирования.
Для России характерна ситуация государственного централизованного
подхода к задачам планирования развития государства и регионов. В решении
этих задач периодически менялись местами исполнители главных ролей основных тяжеловесов государственного устройства: землеустроители или
градостроители, но одновременно развивались географические основы
природопользования.
В
настоящее
время
главные
роли
поручены
градостроителям, что, учитывая исторические особенности «страны городов» и
объективный процесс урбанизации, вполне правомерно. Но это означает, что
градорегулирование должно основываться на принципах природопользования.
Методология устойчивого развития получила серьезное обеспечение в
принципах европейского совета “Основополагающие (руководящие) принципы
устойчивого пространственного развития европейского континента” - Guiding
Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent. В
концепции европейской перспективы пространственного развития (ESDP), именно
пространственное
планирование
придает
географическое
выражение
совокупности экономической, социальной, культурной и экологической политикам
общества, современный пространственный подход позволяет формализовать и
интегрировать разнородную информацию [1].
В нашей стране определение «территориальное» несет в себе отношение
не просто к пространственному развитию предмета планирования – конкретной
территории; постановка задачи планирования осуществляется изначально в
административных границах конкретным органом исполнительной власти в
рамках своего бюджета и на основе своих информационных ресурсов. Анализ
существующей правовой базы и принимаемых в последние годы методических
документов по данной проблеме позволяет выявить основной существенный
недостаток
отсутствие
консолидированного
и
системного
экологического подхода в постановке задач территориального
планирования. Попробуем обосновать это суждение.
На одном, высшем уровне правовой иерархии в РФ присутствуют
Градостроительный и Земельный Кодексы и Федеральный закон N 7-ФЗ "Об
охране окружающей среды". Территориальное планирование в развитие принятой
стратегии и реализации концепций долгосрочного развития и региональной
политики обязано учитывать осуществляемую государственную политику охраны
окружающей природной среды и рационального природопользования,
землеустройства и землепользования. Изоляция задач территориального
планирования от указанной государственной деятельности означает отсутствие
координации государственных усилий и неэффективное использование
государственного бюджета.
Отсутствие консолидации приводит к просчетам в решении вопросов:
1. Задачи территориального планирования осуществляются в жестких рамках
административных границ субъекта управления. Задачи разработки
консолидированных схем территориального планирования соседних
субъектов Федерации с точки зрения права не определены и методически
не проработаны.
2. Анализ данных землеустройства, земельного мониторинга и надзора
свидетельствует о том, что на территории любого субъекта Федерации
имеют место нарушенные и деградированные земли, земли с наличием
медленных негативных природных процессов (опустынивания, засоления,
эрозии и т.п.); в государственных планах землеустройства и обеспечения
экологически
обоснованного
землепользования
предусматривается
2
3.
4.
5.
6.
7.
проведение работ по рекультивации, мелиорации, ирригации, инженерной
защиты
территории,
ликвидации
последствий
лесных
пожаров,
лесовосстановительные
работы
и
многое
другое
[4].
Схемы
территориального планирования должны содержать эти сведения и
размещение объектов строительства должно учитывать эту информацию.
Учет экологических проблем явно не раскрывается в постановке задач
планирования и создания схем территориального планирования. Среди
указанных задач территориального планирования определена задача
предупреждения чрезвычайных ситуаций от негативных природных и
природно-техногенных процессов. Но консолидированный подход к этой
задаче означал бы выделение всех вероятных факторов геоэкологической
опасности территории при инженерно-геологическом районировании.
В постановке задач не рассматриваются природно-территориальные
системы и комплексы как объекты системы природопользования, что
противоречит географическим основам природопользования и устойчивого
развития. Решение задачи планирования объектов особо охраняемых
природных территорий не может выполняться без рассмотрения природнотерриториальных систем и комплексов и сопутствующих факторов
экологической ситуации.
Не учитывается проводимое одновременно с развитием территориального
планирования законотворчество на федеральном уровне и уровне субъекта
федерации. В территориальном планировании неполно определен учет
особых экономических зон и до настоящего момента отсутствуют как
законодательно установленное понятие зоны территориального развития. В
проекте находится закон города Москвы о недропользовании, который в
соответствии с потребностями развития современных урбанизированных
территорий принципиально по-новому ставит задачи освоения подземного
пространства и строительства больших подземных объектов.
В методических положениях по разработке документов территориального
планирования не учитывается необходимость консолидации имеющихся
/государственных/ информационных ресурсов и усилий по разработке
инфраструктуры пространственных данных. В первую очередь это
относится к вопросам классификации пространственных данных на
базовые, топографические и тематические пространственные данные. В
требованиях к описанию и отображению в документах территориального
планирования объектов строительства не определена принадлежность
к классу пространственных данных и задачи их каталогизации.
Статус схем территориального планирования в составе информационной
системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) не четко
определен. Дело в том, что согласно последним положениям
Роскартографии (2011) картографические работы в составе проектной
деятельности не учитываются органами Геонадзора и не сдаются в
федеральный картографо-геодезический фонд. Картографические работы
федерального
значения
должны
регистрироваться,
учитываться
Геонадзором и обязаны сдаваться в федеральный картографогеодезический фонд (ФКГФ). Думается, что согласно положениям
Градостроительного кодекса по своей значимости схемы территориального
планирования
должны
считаться
картографическими
работами
федерального значения, сдаваться в ФКГФ как цифровая картографическая
продукция. К сожалению, в целом в Градостроительном кодексе и в
нормативно-правовом и методическом обеспечении ИСОГД контроль
качества градостроительной документации находится в зачаточном
3
состоянии и на практике механизм контроля качества ГД не реализуется. Но
в разработке схем территориального планирования вопросы оценки
качества, безусловно, должны ставиться во главу угла.
Анализ конкурсной документации госзакупок/тендеров на разработку схем
территориального планирования субъектов федерации за 2011 – 2013гг
показывает, что в технических заданиях отсутствуют требования к схемам,
как к цифровой картографической продукции федерального значения и не
определено обязательство передачи схем в ФКГФ.
Причина неполноты и противоречивости правовых норм и методических
материалов в территориальном планировании лежит во многом в недостатке
профессионалов,
владеющих
навыками
использования
механизмов
градорегулирования в рыночных условиях. Для исправления ситуации в
территориальном планировании в высшей школе должен осуществляться
комплексный подход совершенствования образовательных программ подготовки
спектра необходимых специалистов: естественнонаучного направления (экологов,
географов,
геологов),
экономистов,
специалистов
государственного
и
муниципального управления и специалистов инженерного направления
(строительства, землеустройства, кадастровых инженеров). В плане подготовки
профессиональных кадров методы и задачи территориального планирования
стали вводиться в состав учебных программ высших учебных заведений для
магистратуры, в частности, в учебные планы по направлению «землеустройство и
кадастры», реализуемые в Московском государственном университете геодезии и
картографии.
Вторым важнейшим направлением совершенствования образовательных
программ
для
территориального
планирования
является
развитие
образовательных программ по дисциплинам информатики, географических
информационных систем и технологий и цифровой картографии, ввод новых
курсов по проблемам инфраструктуры пространственных данных и использования
веб-ресурсов. Создание инфраструктуры пространственных данных и проблемы
территориального планирования, разработка государственной информационной
системы территориального планирования являются тесно взаимосвязанными,
взаимообусловленными задачами.
Целесообразно в образовательных программах ввести совместное
рассмотрение проблем создания РИПД и развития территориального
планирования в историческом аспекте:
- 2005 - национальные стандарты географических информационных систем ("ГИС.
Термины и определения", Требования к
совместимости
данных",
«Координатная основа", "Модели местности цифровые. Каталог объектов
местности. Состав и содержание", "Модели местности цифровые. Общие
требования" и "Географическая информация. Метаданные",
- 2006-2008 - международные проекты по проблеме РИПД для нужд кадастра
недвижимости, осуществляемые под руководством Роснедвижимости,
- 2009 - «Порядок формирования и использования базовых классификаторов,
справочников и реестров при оказании государственных и муниципальных услуг
в электронной форме»;
- 2010–2013 - пилотные проекты формирования региональной ИПД в 9 субъектах
Российской Федерации;
- 2010 - национальный стандарт «Данные пространственные базовые. Общие
требования»;
- 2010 – общемосковский классификатор пространственных данных;
- 2011 - поправки в Градостроительный кодекс в части территориального
планирования,
4
- план мероприятий по совершенствованию правового регулирования
градостроительной деятельности (МинРегион)
- начато создание федеральной государственной информационной системы
территориального планирования («ФГИС ТП»);
- 2013 - проекты федерального закона «О государственном стратегическом
планировании и «Концепции совершенствования региональной политики в
Российской Федерации на период до 2020 года».
Не давая общую оценку результатам проводимой работы, отмечаем:
- в создании ИПД затянулся первоначальный этап, стандарт к базовым
пространственным данным вышел с большим опозданием, принятые в 90-е годы
стандарты по цифровым картам относятся к топографической продукции и плохо
гармонизированы со стандартами по географическим информационным
системам, что тормозит создание качественной цифровой тематической
продукции;
- в составе трех основных блоков ИПД наибольшее развитие получил блок
БПД, наборы метаданных создаются к БПД, появились каталоги метаданных, но
тематические ПД сильно отстают. Созданы организационная структура РИПД и
функции
операторов,
идет
построение
взаимоотношений
ИСОГД
–
государственного кадастра недвижимости (ГКН), появились первые геопорталы,
которые в Интернете представляют БПД. Для разработки тематических ПД остро
не хватает отраслевого нормативно-методического и технического обеспечения.
Учитывая последнее, представляется обязательным знакомить студентов с
введенными в последние годы сводами правил: - СП 47.13330.2012. Инженерные
изыскания для строительства и СП 116.13330.2012. Инженерная защита
территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов;
- в создании ФГИС ТП побеждает технократический подход: при реализации
информационно-коммуникационной
системы
качество
градостроительной
документации оставляет желать лучшего. Существенным недостатком ФГИС ТП
является слабое научно-методическое обеспечение разработки именно системы
территориального планирования, а не включение суммы основных объектов
(капитального строительства, транспорта, здравоохранения, образования, и др.) в
сводную схему территориального планирования. Как известно, система
подразумевает гораздо большее значение, чем просто сумма входящих в нее
компонентов. В определении создаваемой системы ее жизненный цикл определен
нечетко и не учитывает практику разработки программ мониторинга реализации
генерального плана, поэтому было бы целесообразно увязать эти аспекты
градостроительной деятельности.
Европейский
союз
по
программе
разработки
инфраструктуры
пространственных данных INSPIRE выпустил в 2007 основные директивы с целью
оптимизации обмена пространственной информацией между государственными
органами, касающейся окружающей среды, а также обеспечение открытого
доступа к этой информации всем заинтересованным пользователям в Европе.
Законодательные рамки определяют, каким образом инфраструктура должна
быть реализована на практике, какие должна содержать метаданные, как должно
быть обеспечено согласование наборов пространственных данных и услуг, и как
будет работать инфраструктура сетевых сервисов. В стадии интенсивного
создания находится сетевая инфраструктура, которая создает веб-сервисы для
разработчиков геоинформационных приложений. В конце 2009 года в более 1/3
всех стран были разработаны метаданные для 50% наборов данных и услуг, но
если говорить о согласованных метаданных, то только три страны достигли
уровня в 50%.
5
Учитывая вышесказанное об отечественном опыте создания ИПД и
европейский опыт, следует отметить, что стартовой точкой для включения
тематических ПД в общую среду информационного взаимодействия является
развитие классификации, создание наборов метаданных к пространственным
данным и их согласование с БПД и другими информационными ресурсами и
ведение каталогов.
В Москве создается общемосковский классификатор ПД, в котором описаны
базовые пространственные данные на основе топопланов принятой линейки
масштабов. Результаты московского проекта крупномасштабного геологического
картографирования вошли в состав специализированного раздела ИСОГД; в 2012
разработана вторая редакция комплекта карт, методически развитая и
актуализированная по новым фондовым данным [4]. В составе московского
проекта, помимо геологических, созданы карты, относящиеся к классу
геоэкологических, в которых определяется вид, степень и пространственное
распространение
геоэкологических
опасностей
городской
территории:
подтопления, оползней, карстовой и карстово-суффозионной опасностей.
Руководствуясь материалами INSPIRE [2], объекты классификации
московского проекта геологического картографирования можно сопоставить
с приложениями II в части геологических карт и III в части оценок вида, степени и
пространственного распространения геоэкологических опасностей, поэтому
в общемосковский классификатор следует ввести эти разделы.
Ситуацию
с
информационным
менеджментом
территориального
планирования можно прояснить на примере сбора и использования
геоэкологических данных Москвы. По своему статусу собирают и используют
данные в результате геоэкологических исследований (работ) три основных
ведомства Правительства Москвы: Москомархитектура, Департамент городского
имущества и Департамент природопользования и охраны окружающей среды.
Общего положения об информационном взаимодействии на основе современных
информационно-коммуникационных технологий между ведомствами нет. Карты
уникального проекта крупномасштабного геологического картографирования
территории Москвы (2009г) [4] являются документами для служебного
пользования.
Жестким стержнем, на котором возможно организовать архитектуру
информационной системы геоэкологических исследований, мог бы стать реестр
опасных геологических процессов. История геоэкологических исследований
Москвы и последние результаты московского проекта предполагают небольшие
затраты на решение этой задачи, которая должна быть направлена на процедуру
обнаружения, параметризацию и ведения реестра. В некоторых странах на
территории бывшего СССР – Узбекистане, Белоруссии решение этих задач
закреплено на государственном уровне.
Необходимо отметить, что на пути к созданию информационного общества
Москва, как всероссийский лидер, проводит последовательную работу:
реализуется программа «Электронная Москва», действует «одно окно»,
появились
первые
геопорталы,
разворачивается
программа
единого
геоинформационного пространства города. Остается надеяться, что в скором
времени на геопортале москвичи-землепользователи получат возможность
сделать запрос о геоэкологической безопасности конкретного земельного участка
и его окружения.
Литература
6
1. European Charter for Regional/Spatial Planning (Torremolinos Charter);
Recommendation No. R (84) Of The Committee Of Ministers To Member States On
The European Regional/Spatial Planning Charter // (Adopted by the Committee of
Ministers on 25 January 1984 at the 366th meeting of the Ministers' Deputies).
2. Draft Implementing Rules for Metadata/ Infrastructure for Spatial Information in
Europe/ Reference: draftINSPIREMetadataIRv2_20070202.doc.
3. Karfidova E.A., Sizov A.P.Geoenvironmental researches and land management in
the spatial planning of Moscow agglomeration //Proceedings of ENGEOPRO,
Moscow, 2011, 6 pp.
4. Осипов В.И. Крупномасштабное геологическое картирование территории
г. Москвы // Геоэкология, 2011, № 3, с. 197-199.
7