dissert_Shakina - Высшая школа экономики
advertisement
Государственный университет - Высшая школа экономики На правах рукописи Шакина Елена Анатольевна Многоуровневая оценка целевых программ как метод управления расходами региональных и муниципальных бюджетов Специальность: 08.00.10 финансы, денежное обращение и кредит Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук Научный руководитель Колосницына М.Г., к.э.н., доцент Москва, 2008 Оглавление Введение .................................................................................................................. 3 Глава 1. Теоретические основы оценки бюджетных целевых программ.. 8 1.1. Сущность и основные принципы программно-целевого бюджетирования .................8 1.2. Подходы к оценке бюджетных целевых программ .......................................................17 1.3. Методы оценки социальных эффектов и бюджетной эффективности целевых программ...................................................................................................................................25 Глава 2. Особенности современных подходов к оценке бюджетных целевых программ в Российской Федерации ................................................ 38 2.1. Анализ особенностей реализации программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации ...........................................................................................................38 2.2. Анализ методик оценки целевых программ в субъектах Российской Федерации .....47 Глава 3. Совершенствование методов оценки целевых программ .......... 67 3.1. Описание комплексной методики многоуровневой оценки целевых программ .......67 3.2. Система критериев отбора расходных полномочий, целесообразных к реализации в рамках целевых программ ......................................................................................................75 3.3. Система общих показателей и критериев оценки эффективности программ ............83 3.4. Методы оценки агрегированных показателей результативности программ ............101 Заключение ......................................................................................................... 111 Список использованных источников ........................................................... 117 Приложение 1. Исполнение бюджета расходных обязательств в зависимости от соответствия задач целевых программ г. Перми и вопросов местного значения ........................................................................... 127 Приложение 2. Виды инноваций как результат реализации комплекса мероприятий целевых программ г. Перми .................................................. 148 2 Введение Современный этап бюджетной реформы государственного и муниципального управления определяет приоритеты совершенствования процесса планирования ассигнований и контроля реализации расходных полномочий. Ключевым вопросом совершенствования бюджетного процесса является разработка и внедрение эффективного инструмента достижения приоритетных целей страны, региона и муниципального образования. Согласно концепции реформирования бюджетного процесса основными направлениями совершенствования системы в РФ, планирования общественных финансов и исполнения полномочий государства и местного самоуправления являются: развитие системы перспективного финансового планирования; развитие программно-целевых методов бюджетного планирования. Очевидно, что представленные приоритетные задачи предполагают создание результативных принципов бюджетирования. Однако, несмотря на реформирование бюджетной системы, в целом соответствующей общемировым тенденциям в управлении общественными финансами, в России все еще отсутствуют встроенные механизмы повышения эффективности государственных расходов. Преобладающий в настоящее время метод сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) имеет ряд недостатков: отсутствие стимулов к сокращению издержек и экономии бюджетных средств; недостаточная ориентированность на достижение конкретных результатов деятельности, так как при действующей системе финансируется факт существования объекта финансирования. 3 Основным направлением реформирования бюджетного процесса является переход «преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной и муниципальной политики» [1, стр.14]. При подготовке проекта бюджета в заявках, поступающих от отраслевых органов исполнительной власти, потребности в финансировании основываются, как правило, на корректировке объемов бюджетных средств, выделенных в предыдущем году, а не на количественно измеримых, социально значимых, фактических и ожидаемых результатах расходования бюджетных средств. В значительной мере это относится и к обоснованиям целевых программ. Несмотря на то, что порядок разработки и реализации целевых программ предусматривает включение в их обоснование ожидаемых конечных результатов реализации программных мероприятий, это требование нередко выполняется лишь формально. Результаты во многих программах сформулированы таким образом, что они не поддаются или плохо поддаются точной количественной оценке. Плановые значения показателей программ в этом случае не позволяют судить о степени достижения их целей. Действующая система учета, отчетности и контроля исполнения бюджета носит затратный характер, то есть позволяет оценивать главным образом правомерность расходования бюджетных средств, а не результативность их использования. Не налажена и система измерения социально-экономических результатов бюджетного финансирования. Таким образом, программно-целевое бюджетирование внедряется для преодоления указанных недостатков, повышения эффективности бюджетных расходов за счет их концентрации на наиболее важных для общества направлениях. А в связи с тем, что специфика указанного метода финансирования заключается 4 в необходимости наличия системы регулярного мониторинга и оценки, наиболее актуальным направлением развития исследований в сфере программно-целевого совершенствование бюджетирования существующих является подходов к создание оценке и и методов мониторинга. Целью настоящего диссертационного исследования является теоретическое обоснование и разработка методики оценки эффективности финансирования расходных обязательств региональных и муниципальных бюджетов посредством программно-целевых методов, в рамках бюджетирования, ориентированного на результат. Цель исследования конкретизируется в следующих задачах: анализ теоретических основ программно-целевого бюджетирования, в том числе подходов к оценке бюджетных целевых программ; систематизация методов оценки эффективности целевых программ на основе ведущего зарубежного опыта внедрения программно-целевого бюджетирования; анализ действующей российской модели программно-целевого бюджетирования в рамках преобладающей системы сметного планирования. анализ современных подходов к оценке целевых программ на основе соответствующих методик, принятых в субъектах РФ; выявление ключевых аспектов программно-целевого метода планирования, требующих адаптации для перехода к результативному бюджетированию; разработка предложений по совершенствованию методов оценки целевых программ; апробация разработанной методики оценки целевых программ в муниципальном образовании – городе Перми. 5 Предмет исследования – система оценки бюджетных целевых программ, в том числе индикаторы результативности и эффективности их реализации. Объект исследования – целевые программы на примере города Перми. Методы исследования – содержательный и формализованный анализ индикаторов оценки целевых программ, метод унификации и агрегирования показателей, метод оценки степени достижения целевых значений показателей. Теоретической и научно-методической основой диссертационного исследования послужили труды А. Аткинсона, Г. Хатри, А. Гарбера, С. Фелпса, российских и зарубежных ученых Дж. Стиглица, Е. Мишана, Р. Мюсгрейва, П. Долана и Р. Эдлина, Л.И. Якобсона, М.П. Афанасьева, А.М. Лаврова, М.Ю. Гараджа, А.В. Глаголева и П.М. Кудюкина, а также нормативно-методические материалы РФ, Австралии, США, Голландии и т.д. Эмпирической базой исследования являются проекты целевых программ г. Перми, представляемые к рассмотрению в трехлетнем бюджете 2009-2011 г., и отчеты о реализации действующих в городе целевых программ за 2006-2007 г.г. Диссертационная работа состоит из введения, трех содержательных глав, заключения и приложений. В первой главе диссертации отражены теоретические подходы к применению программно-целевого метода, обобщен опыт ведущих стран, представлены основные проблемные аспекты оценки целевых программ. Во второй главе представлен анализ текущего состояния бюджетных реформ в РФ, определены ключевые особенности внедрения программноцелевого бюджетирования, в частности системы оценки программ, а также проведен анализ действующих методик оценки целевых программ, принятых в некоторых субъектах РФ. 6 В третьей эффективности главе разработана реализации комплексная программ, методика совершенствующая в оценки целом программно-целевое финансирование расходных обязательств государства и местного самоуправления; проводится апробация предложенных методов на примере муниципальных программ г. Перми. В заключении приводятся основные результаты и выводы диссертации. 7 Глава 1. Теоретические основы оценки бюджетных целевых программ 1.1. Сущность и основные принципы программно-целевого бюджетирования В связи с тем, что система оценки целевых программ, являющая объектом настоящего исследования, основывается, прежде всего, на специфике результативного бюджетирования, анализ целесообразно начать с выявления сущности программно-целевого метода финансирования расходных обязательств государства и местного самоуправления. Для этого рассмотрим далее: предпосылки и преимущества программно-целевого бюджетирования; принципы программно-целевого бюджетирования; свойства элементов системы программно-целевого бюджетирования. В современной научной литературе в рамках понятия программноцелевого метода реализации расходных обязательств государства и местного самоуправления рассматривают совокупность подходов к процессу планирования и исполнения функций [16, 18, 23, 78]. В связи с тем, что центральным звеном в государственном и муниципальном управлении является бюджетный процесс, авторы трактуют программно-целевой метод в широком смысле как подход к построению бюджетирования, ориентированного на результат, и называют данный подход программноцелевым бюджетированием [14, 15]. «В самом общем виде программноцелевое бюджетирование можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью посредством создания комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей государственного и муниципального управления» [97, стр.22]. Хотя в 8 этом определении речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования, одним только планированием особенности этого метода не ограничиваются. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль над его исполнением. Комплексность описываемого термина достаточно полно демонстрирует определение, данное Ф.С. Мошером: «Для политолога и юриста программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает наиболее эффективный выбор. Для государственного служащего это понятие означает, помимо вышесказанного, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов. Для бухгалтера программно-целевое бюджетирование ассоциируется с учетом по начислению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом оборотных средств и использованием других специфических технологий учета» [40, стр. 7-8]. В целом можно утверждать, что программно-целевой метод, несмотря на объединение множества научных проблемных сфер, в первую очередь обосновывается необходимостью его прикладной реализации. В связи с тем, что современные бюджетные реформы нацелены на внедрение результативных подходов, рассматриваемый в настоящем исследовании метод приобретает особое значение и находит свое отражение в принимаемых нормативно-правовых актах. Таким образом, по мнению исследователей, программно-целевое бюджетирование - апробированный в мировой практике механизм повышения эффективности социально-экономической политики государства 9 и местного самоуправления посредством оптимизации структуры бюджетных расходов и результатов использования бюджетных средств [16, 26, 29]. В современной научной литературе выделяют предпосылки и преимущества программно-целевого метода бюджетирования, объясняющие особый интерес к данному явлению как со стороны субъектов государственного и местного управления, так и со стороны ученых и аналитиков, исследования которых посвящены проблемам государственных и муниципальных финансов. Одни авторы рассматривают в качестве ключевых предпосылок внедрения программно-целевых методов несостоятельность затратного подхода к формированию бюджета: «Страны, где ранее существовала централизованная система управления экономикой, так же как, впрочем, и многие западные страны, используют затратный подход к составлению бюджета (input budgeting). Этот подход характеризуется таким методом планирования и распределения ресурсов, при котором связь между ресурсами и прямыми результатами их использования, включая результаты деятельности государственных учреждений, очень слаба, то есть затратное бюджетирование ориентировано в первую очередь на имеющиеся ресурсы. В свою очередь, бюджетирование, ориентированное на результат, во главу угла ставит стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые социально-экономические результаты деятельности государственных организаций (министерств и ведомств). Это осуществляется посредством мобилизации ресурсов через соответствующие программы. Кроме того, отправной точкой бюджетирования, ориентированного является определение на результат, прямых и конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей» [100, стр.7]. 10 Другие авторы отмечают необходимость реформы бюджетного процесса как обязательного условия реализации других социальноэкономических реформ. По мнению этих авторов, повышение эффективности государственного управления требует в первую очередь пересмотра подходов к планированию и оценке деятельности государственных органов. При этом, планирование размещения финансовых ресурсов включает в себя оценку доступных ресурсов, затрат, связанных с получением этих ресурсов, постановку приоритетных целей бюджетной политики и разработку общей схемы размещения ресурсов для достижения поставленных целей. [101] Есть также мнение, что программно-целевое бюджетирование позволяет достичь существенного уровня децентрализации планирования и реализации функций государственного и муниципального управления. По мнению авторов, благодаря внедрению программно-целевого бюджетирования центральный орган управления и орган, осуществляющий финансовое планирование, получает возможность передать функции контроля отраслевым министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной и муниципальной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами политики [26, 29, 41, 45]. К достоинствам программно-целевого метода бюджетирования относят следующие аспекты: Формирование перечня бюджетных услуг или иных расходных обязательств государства и органов местного самоуправления, исходя из реальных потребностей общества. «Программноцелевое бюджетирование обеспечивает финансирование тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям общества и характеризуется наивысшими 11 показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях» [97, стр.47]. Программно-целевое бюджетирование позволяет оптимизировать структуру органов власти на государственном и местном уровне согласно необходимости достижения общественно-значимых результатов посредством реализации комплекса программных мероприятий. Формирование четкой взаимосвязи тактических и стратегических решений в связи с наличием иерархически представленной системы стратегических целей и задач с перечнем мероприятий, а также показателей, характеризующих степень их достижения и выполнения. Усиление степени контролируемости и подотчетности деятельности органов власти за счет наличия системы внешнего и внутреннего аудита как неотъемлемого элемента системы программно-целевого бюджетирования. Существенное расширение информационной базы принимаемых бюджетных решений. «В частности, благодаря наличию информации о том, как могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расходов, появляется возможность сокращать расходы, не сокращая программы» [97, стр.41]. Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что программно-целевое бюджетирование подразумевает реформирование бюджетного процесса, заключающееся в поэтапной замене затратного метода планирования и исполнения бюджета более прогрессивным методом, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств обосновывается конечными социально-экономическими результатами 12 реализации бюджетных расходных обязательств или предоставления бюджетных услуг. Программно-целевое бюджетирование позволяет: повысить заинтересованность отраслевых министерств и их подразделений в предоставлении именно тех услуг, в которых заинтересовано общество; принимать оптимальные решения не только на предстоящий год, но и на более долгосрочную перспективу; усилить подотчетность органов исполнительной власти обществу посредством принятия ими ответственности не только за функционирование подведомственных им учреждений, но и за предоставление услуг высокого качества, в соответствии с заранее согласованными, количественно измеримыми целевыми показателями; обеспечить открытость информации о степени достижения запланированных результатов, предоставляя гражданам возможность оценивать работу исполнительной власти. Исследователи в своих трудах особо уделяют внимание основополагающему принципу программно-целевого бюджетирования — обеспечению тесной взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Он реализуется посредством внедрения системы соответствующих правил и процедур в бюджетный процесс [50, 51, 52]. Помимо этого, в аналитических отчетах, посвященных адаптации опыта внедрения программно-целевых методов в бюджетный процесс, рассматриваются некоторые частные принципы, позволяющие обеспечить взаимосвязь ресурсов и результатов, на достижение которых они направлены. Причем в отличие от согласованного представления бюджетирования, о в ключевой определении специфике подобных программно-целевого принципов существуют различные подходы. 13 Первый подход основан на специфике целевых программ как метода финансирования расходных обязательств государства и местного самоуправления [97, 99, 103]. Второй подход исходит из специфики целевых программ, как метода управления проектами. Обозначенные принципы определяют преимущества программно-целевого метода перед методом сметного планирования. При этом в целях настоящего исследования первый подход и принципы, лежащие в его основе, имеют большее содержательное значение. В рамках данного подхода можно выделить следующее принципы результативного бюджетирования: Принцип адекватности фактических результатов осуществления расходной программы целям, поставленным в процессе бюджетного планирования. Принцип построения четкой иерархии целей, задач и мероприятий, а также оценки самодостаточности построенной системы целеполагания. Принцип многоуровневости системы оценки целей, задач и мероприятий. элементов Данный системы принцип нацелен целеполагания, не на исключение подкрепленных возможностью оценки конкретных измеримых результатов. Принцип среднесрочного планирования расходов. Данный принцип основывается на необходимости учета лагированного характера взаимосвязи вложенных ресурсов и получаемых результатов. Принцип соответствия расходуемых сумм бюджетному плану и бюджетному законодательству. Для соблюдения этого принципа применяются различные механизмы контроля целевого использования выделенных ресурсов. 14 Принцип подотчетности исполнения бюджета. Подотчетность должна проявляться в прозрачности исполнения бюджета и возможности проследить движение финансовых потоков и т.д. Очевидно, что названные принципы определяют необходимость рассмотрения программно-целевого бюджетирования в контексте остальных реформ государственного управления. Так, концепция реформирования процесса управления бюджетными расходами определяет наличие среднесрочного этапа планирования государственных и муниципальных финансов, концепция административной реформы обеспечивает необходимый уровень независимости участников бюджетного процесса в ходе формирования программ своей деятельности, а в целом институциональная реформа определяет необходимую для программноцелевого подхода логику целеполагания органов государственной и муниципальной власти. Таким образом, «программно-целевое бюджетирование является составной частью реформ в сфере управления государственными расходами, предусматривающих, в частности, совершенствование среднесрочного планирования эффективности бюджета, стратегического деятельности отраслевых планирования, министерств повышение и изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета, таких как учет, контроль и регулирование денежных операций» [101, стр.6]. В современной научной литературе в качестве основного требования к системе программно-целевого бюджетирования предъявляют необходимость учета приоритетов социально-экономического развития. В соответствии с данным требованием, распределение осуществляется при бюджетных в программно-целевом ресурсов соответствии с между бюджетировании бюджетополучателями установленными приоритетами государственной или муниципальной политики. Распорядители бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя [1, 18, 98]: 15 стратегические намереваются цели своей достичь с деятельности, учетом которые стратегии они социально- экономического развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с отведенными им функциями; тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели, и которые, в свою очередь, направлены на решение конкретных проблем посредством производства услуг определенного качества и объема и достижения определенного эффекта от их предоставления бюджетополучателям; комплекс мероприятий, посредством которых обеспечивается решение конкретных тактических задач. Каждый из описанных выше системных элементов в программноцелевом бюджетировании приобретает ряд особенных свойств, обеспечивающих сочетание в бюджетном процессе всех изложенных в настоящем разделе принципов планирования. Среди ключевых свойств стратегических целей, задач и мероприятий в рамках программно-целевого подхода исследователи выделяют следующие [46, 50, 51, 100]: Общественная значимость целей программ. Данное свойство ограничивает перечень целей, которые могут быть сформулированы в рамках программного подхода. Программы призваны достигать общественные цели, а не концентрироваться на обеспечении внутренних потребностей системы органов государственной и муниципальной власти. Количественная измеримость показателей, отражающих степень достижения целей и задач, а также степень выполнения мероприятий. Данное свойство обеспечивает максимальную степень прозрачности целеполагания в программном подходе и исключает элементы системы, которые не обеспечивают достижения конкретных эффектов и результатов. 16 Самодостаточность системы в рамках одной программы. Данное свойство означает высокую степень независимости и замкнутости комплекса целей, задач и мероприятий в рамках каждой программы. Исходя из сказанного, можно заключить, что программно-целевой подход к бюджетному процессу позволяет отражать расходные обязательства органов государственной власти и местного самоуправления в виде совокупности программ, выстроенных в логике иерархии системы целей, задач и мероприятий, а также измеряющих степень их достижения и выполнения показателей. Таким образом, целевая программа является инструментом организации процесса планирования и реализации функций государственной и муниципальной власти. Однако, в современной научной литературе отмечается, что в зависимости от функционирующей модели управления, и, в частности, концепции и регламентации бюджетного процесса, целевые программы могут выступать либо в качестве инструментов планирования всей деятельности исключительно органов власти, инвестиционной либо в деятельности качестве реализации государства и муниципалитета, либо сочетать в себе качества инструмента планирования текущей и инвестиционной политики [46, 67, 89, 93]. Очевидно, что каждый из вариантов применения программно-целевого подхода предъявляет свои требования к его реализации и определяет специфические подходы к оценке эффективности программ. 1.2. Подходы к оценке бюджетных целевых программ Сложность и многогранность программно-целевого подхода к управлению государственными и муниципальными расходами ведет к многообразию методов оценки целевых программ. Теоретическая база оценки целевых программ была заложена в конце 80-х годов XX века, когда получили известность труды К. Вейса [69] , М. Скривена [64] , позднее 17 М. Пэттона [58], являющихся представителями американской школы науки о государственных и муниципальных финансах. Описанные в трудах этих авторов технологии остаются актуальными как в ходе проведения научных исследований, так и в процессе практического внедрения оценки и мониторинга деятельности государственных и муниципальных администраций. Большинство научно-исследовательских работ, выходивших позднее, были в большей степени связаны с мониторингом результативности управленческой деятельности. Наиболее заметным трудом в данной сфере исследований является работа Г. Хатри «Мониторинг результативности в общественном секторе» [27, 45]. Для того, чтобы выявить ключевые подходы к оценке целевых программ, необходимо, в первую очередь, понять ее сущность, а также смежного с ней процесса мониторинга. Г. Хатри определяет сущность процессов оценки и мониторинга следующим образом: «Мониторинг результативности позволяет определить и применять на практике конкретные индикаторы для измерения полученного эффекта и эффективности программ на регулярной основе. В процессе мониторинга администраторы программ смогут влиять на их эффективность, а также публично доказывать их необходимость, что способствует росту доверия к правительству» [27, стр.11]. Близкое описание процесса мониторинга представлено в работе М. Гараджа, где мониторинг рассматривается как метод, определяющий и оценивающий результативность деятельности администрации, в частности, по предоставлению услуг, исполнению программ. При этом мониторинг результативности бюджетных расходов неразрывно связан с системой планирования и контроля осуществляемой деятельности. В основе этой системы лежит использование показателей, позволяющих проследить достижение результатов по отношению к поставленным целям. [18]. Таким образом, в трудах современных авторов определение процессов оценки и мониторинга заключается в следующем [13, 23, 27, 101]: 18 мониторинг – это непрерывная функция, определяющая систематическую совокупность данных относительно значимых индикаторов. Мониторинг осуществляется с целью обеспечения управленческого персонала и главных стейкхолдеров данными, характеризующими степень прогресса производства и достижения поставленных целей, а также степень повышения эффективности использования распределенных фондов. Оценка – это систематическое определение объективных характеристик реализуемых или уже завершенных программ, включающее в себя следующие объекты: сам проект, процесс его выполнения и результаты. Исходя из представленных выше мнений экспертов, можно заключить, что мониторинг представляет собой непрерывный процесс отслеживания результатов, достигаемых в ходе реализации программ, осуществляемый с целью анализа соответствия фактически достигнутых результатов планируемым. В отличие от мониторинга, цель оценки заключается в определении значимости и результативности проекта, а также анализе эффективности проекта и, безусловно, его обоснованности. Мониторинг в любой момент предоставляет информацию о степени реализации программы и достижения установленных целей. В данном контексте, оценка используется для обнаружения причинно-следственных связей. Другой возможностью оценки является анализ программы до момента ее реализации. В этом случае в качестве цели оценки может выступать определение эффективности реализации планируемых программных мероприятий или сравнение эффективности реализации разных программ. Определив сущность понятий мониторинга и оценки, необходимо обратить особое внимание на требования, предъявляемые к данным системам, большинство из которых вытекают из принципов программноцелевого бюджетирования. Так, исследователи отмечают, что система оценки и мониторинга программ позволит достигать поставленные перед ней цели лишь в том случае, когда используемые в ней методы будут основаны на следующих ключевых принципах [40, 45, 56]: 19 многоуровневый характер системы и разнообразие используемых видов оценки; наличие четко определенных критериев оценки до начала ее проведения; учет в критериях оценки всех ключевых аспектов характеристики объекта (целевых программ); общедоступность информации о критериях оценки до начала ее проведения; высокая степень объективности процесса проведения оценки; непрерывный и регулярный процесс мониторинга целевых программ и т.д. Невозможность одновременного выполнения на практике всех указанных принципов вызывает появление множества новых подходов и методов, каждый из которых призван усовершенствовать существующие системы оценки. Исследователи в качестве предмета оценки выделяют отдельные ключевые параметры целевых программ. В качестве таких параметров могут выступать [56, 62, 70]: результативность и эффективность программы; социально-экономический эффект, оказываемый программой на развитие страны, региона или города; соответствие программы интересам общества и так далее. Согласно представленной классификации параметров в современной научной литературе можно встретить различные варианты типологизации оценки целевых программ. Так, по мнению большинства авторов, классификацию видов оценки целесообразно представлять по двум основаниям – по стадии реализации оцениваемой программы и по параметру (целям) оценки [27, 45, 50, 52]. 20 1. Классификация видов оценки в зависимости от стадии ее проведения [19]. Предварительная (formative assessment) – оценка программы до начала ее реализации. Целями проведения оценки на предварительной стадии являются анализ качества проекта программы, оценка целесообразности реализации программы с точки зрения социально-экономического развития, составление рейтинга целевых программ. Промежуточная (intermediate evaluation) – оценка на стадии реализации программы. Целью проведения оценки на промежуточной стадии является корректировка программы в случае возникновения критических отклонений фактических значений показателей от плановых. Обобщающая (summative evaluation) – оценка на стадии завершения реализации программы. Целями проведения оценки на завершающей стадии являются экспертиза результативности и эффективности программы, анализ причин отклонения от целевых установок и принятие адекватных управленческих решений. 2. Классификация видов оценки в зависимости от параметров оценки (цели оценки) [19]. Оценка потребности (needs assessment) – оценка социальноэкономических условий, которые привели к необходимости в реализации программы. Оценка процесса реализации (process evaluation) – анализ качества подготовки программы (состав и компетентность разработчиков, анализ методических материалов, использовавшихся при разработке, логическая схема программы, экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности программы). 21 Оценка влияния (impact evaluation) – 1) выявление причинноследственных связей между параметрами социально- экономического развития и программными мероприятиями; 2) оценка степени воздействия программы на социально- экономическое развитие. Оценка результативности (outcomes evaluation) – экспертиза результатов, достигнутых в ходе выполнения программы, сравнение полученных результатов с запланированными. Оценка эффективности (effectiveness evaluation) – сопоставление результатов программы с затраченными в ходе ее реализации ресурсами. Главная задача оценки эффективности – поиск наиболее эффективных (минимальных по ресурсным затратам) вариантов решения проблемы. Различные виды оценки могут быть представлены с помощью модельной схемы, иллюстрирующей взаимосвязь целей, параметров, критериев оценки, а также стадий, в рамках которых она проводится. Модельная схема оценки бюджетных целевых программ представлена в таблице 1.1. Таблица 1.1 Модельная схема структуры оценки бюджетной целевой программы Цель оценки Параметры оценки Критерии оценки Стадия оценки Анализ потребности в реализации программы Соответствие программы требованиям действующего подхода к бюджетному процессу и приоритетам социальноэкономического развития Условия, при которых можно считать, что реализация программы позволит решить приоритетную социально-значимую задачу Предварительная Анализ процесса реализации программы Выполнение программных мер: соблюдение плана работ, качество выполнения Условия, при которых можно считать все запланированные в программе действия Промежуточная, конечная 22 выполненными Анализ результатов воздействия программы Позитивное/негативное воздействие программы Условия, при которых можно считать, что цель программы достигнута, социальноэкономическая ситуация улучшилась под воздействием программы Конечная Анализ результативности программы Достижение поставленных Условия, при в программе задач которых программу можно считать завершенной, а задачи и мероприятия выполненными Промежуточная, конечная Анализ эффективности программы Соотношение результатов программы с ресурсами, затраченными в ходе ее реализации («стоимость результатов») Предварительная, промежуточная, конечная Условия, при которых соотношение ресурсов и затрат можно считать оправданным и экономически выгодным Очевидно, что несмотря на многообразие параметров и целей оценки, можно проследить их устойчивую взаимосвязь. Более того, можно утверждать, что оценка результативности, а также потребности в реализации программы являются промежуточными шагами в оценке эффективности программы. При этом анализ результатов воздействия и реализации программы являются частными случаями оценки ее результативности. Однако, по мнению исследователей, каждая из специфичных целей оценки расставляет определенные акценты в процессе анализа [16, 18, 29, 45]. Так, необходимость оценки потребности в реализации программы обычно возникает на стадии ее инициации и формирует «систему фильтров», определяющую перечень расходных полномочий государственных и муниципальных органов власти, целесообразных к реализации программноцелевым методом. Система критериев, разрабатываемая на стадии 23 предварительной конкретных оценки целевых для выяснения программ, зависит потребности от в реализации законодательных норм, регламентирующих бюджетный процесс, а также приоритетов социальноэкономического развития. Анализ процесса реализации программы, осуществляемый на промежуточной и конечной стадии оценки, по своей сути формирует систему мониторинга реализации программы и позволяет оценить качество проектирования программных мероприятий, а также качество управления и реализации программы. Необходимость анализа влияния бюджетной программы на социальноэкономическое развитие преимущественно возникает на стадии конечной оценки и определяет совокупный результат воздействия программы на различные сферы общественной жизни. Результативность поставленных направленные целей, на отражает а также достижение способность выполнять цели программы задачи программы. и достигать мероприятия, Под оценкой результативности подразумевается сравнение фактических результатов с целевыми установками. В данном случае достижение целевых значений по окончании или в ходе реализации программы будет свидетельствовать о том, что результат достигнут, соответственно, цель или частная задача программы выполнена. Недостижение целевых значений будет свидетельствовать об обратном и сигнализировать о несовершенстве процесса реализации программы. Таким образом, среди описанных выше типов оценки особое место занимает оценка эффективности реализации целевых программ, так как именно она, согласно концепции и принципов программно-целевого бюджетирования, позволяет судить не только о результативности реализации программы, но и о стоимости достигнутых результатов. В связи с этим, процесс анализа эффективности находится на верхнем уровне иерархии и 24 включает в себя все остальные виды оценки. При этом оценка эффективности предоставляет наиболее полную и взвешенную информацию относительно целесообразности реализации программы на предварительной стадии оценки и результатов реализации на промежуточной и конечной стадиях. Кроме того, необходимо отметить, что применительно к оценке целевых программ нужно говорить о бюджетной эффективности, под которой в современной научной литературе понимают степень превышения полученного результата над произведенными бюджетными расходами [17]. При этом в качестве результата целевых программ практически всегда выступает социальный эффект, представляющий собой, по мнению исследователей, результат воздействия программы на общество или определенную целевую группу [22, 25, 29, 33]. Таким образом, анализ подходов к оценке целевых программ показал, что ключевым среди них является оценка эффективности, образующая систему мониторинга на различных стадиях реализации программы. При этом под эффективностью программы целесообразно понимать бюджетную эффективность, в основе которой лежит отношение произведенных бюджетных расходов и социального эффекта. Таким образом, одна из основных исследовательских проблем в системах оценки целевых программ - разработка методов анализа бюджетной эффективности и социальных эффектов. 1.3. Методы оценки социальных эффектов и бюджетной эффективности целевых программ Существенный вклад в развитие методов оценки социальных эффектов и бюджетной эффективности внесли такие исследователи как А. Аткинсон [13, 33] и Дж. Стиглиц [13, 33], Е. Мишан [53], Р. Мюсгрейв [57], Е. Грамлич [41]. Среди более современных значимых работ, посвященных проблеме 25 оценке социальных эффектов и эффективности можно выделить труды Б. Хансена [44], П. Долана [83]. Так как оценка социальных эффектов лежит в основе определения бюджетной эффективности, целесообразно начать анализ с идентификации понятия социального эффекта и методов его оценки. На сегодняшний день понятие социального эффекта является весьма многообразным, неоднозначным, условным и в то же время ясным на интуитивном уровне. Фрэнк Ванклей в статье под названием «Оценка социальных эффектов» (Social Impact Assessment) приводит ряд принципов, которыми необходимо руководствоваться при обсуждении социального эффекта [68]. Под ним автор понимает вид, форму и содержание произошедшего социального изменения. Во-первых, он говорит о том, что всегда нужно четко понимать сущность происхождения рассматриваемый социального социальный эффекта. эффект Важно точно является знать, что непосредственным следствием или результатом осуществления данной бюджетной программы. Во-вторых, в роли основного показателя социального эффекта стоит рассматривать повышение качества жизни (общественное благополучие), а не уровень жизни. В-третьих, необходимо принимать во внимание общественное мнение. Инструментом в этом случае может служить проведение опросов, нацеленных на определение той полезности, которую общество приписывает отдельному социальному эффекту. Стоит отметить, что разные авторы трактуют понятие социального эффекта по-разному. Так, В. Лавров и Н. Кричевский в статье под названием «Что такое социальные инвестиции?» говоря о социальном эффекте, делают акцент на том, что он является абсолютным показателем и характеризует качественную сторону произошедшего изменения [75]. В качестве примеров приводят повышение образовательного уровня населения, удовлетворенность социальным статусом или финансовым положением и рост числа детей в семьях. Также отмечают, что основным показателем социального эффекта служит повышение качества жизни людей. Именно в этом они солидарны с 26 Фрэнком Ванклей [68]. При этом под качеством жизни понимается комплексная характеристика уровня жизни людей, выраженная в двух типах показателей: объективные продуктов показатели: питания, потребление развитие сферы материальных услуг, благ, образования, культуры; субъективные показатели: удовлетворенность работой, социальным статусом, жизненными условиями. В целях настоящего исследования заслуживает внимания также точка зрения А. Вильямса и И. Джиардина [70], которые определяют социальный эффект (social общественного impact) как положения, социальные которые могут и культурные быть изменения позитивными или негативными, а также напрямую или косвенно являются следствием осуществления деятельности, реализации проекта или программы. При этом социальный эффект имеет близкие понятия, такие как общественная выгода и внешний эффект, которым в научной литературе даются следующие определения: общественная выгода (social benefit) – суммарная выгода от какой-либо деятельности, которая включает в себя не только выгоду субъекта, осуществляющего деятельность, но и пользу для людей, которые за нее не платят; и внешний эффект (externality) – это виды дополнительной экономии или дополнительных издержек, которые не зависят от деятельности экономического агента, но влияют на ее результаты. Таким образом, анализ подходов к идентификации социальных эффектов показал, что для их оценки необходим процесс сбора и анализа информации на основе целостной системы показателей. Для систематизации показателей социального эффекта в литературе рассматривают различные варианты их классификации [16, 29]. Целесообразно далее выделить именно те классификационные признаки, 27 которые в наибольшей степени отвечают требованиям специфики бюджетных целевых программ: 1. По стадиям оценки: общие (универсальные) показатели; частные показатели. 2. По уровням реализации программы: показатели конечного эффекта; показатели частных конечных эффектов; показатели непосредственного результата. Общие (универсальные) показатели целевых программ представляют собой совокупность выраженных в натуральных, денежных или условных единицах показателей, обладающих свойством универсальности и сопоставимости для сравнения программ [16, 19, 42]. В большинстве случаев общие показатели отражают степень достижения социально-экономических целей реализации государственной и муниципальной политики. Целью оценки общих показателей социальных эффектов является анализ бюджетной эффективности, на основе которого происходит сравнение и ранжирование бюджетных целевых программ. В связи с этим данный вид оценки происходит на предварительной и промежуточной стадии мониторинга программ. Очевидно, что общие показатели являются малоинформативными в целях осуществления мониторинга в ходе реализации программы. В связи с этим, многие авторы в качестве инструментов оценки программ на промежуточной и конечной стадиях предлагают использовать частные показатели социальных эффектов, которые соответствуют частным целям и задачам в рамках каждой программы, отражая ее специфику и отраслевую принадлежность [16, 18]. При этом очевидно, что иерархическая структура целей, задач и мероприятий программы определяет многоуровневую систему частных 28 показателей. На верхнем уровне иерархии, измеряя эффективность достижения целей программы, находятся показатели конечного эффекта [25]. Показатели конечного эффекта представляют собой социальные эффекты, которые напрямую связаны с целями, задачами, общей миссией целевой программы и позволяют оценить выгоду целевой группы населения от реализации программы [29, 45]. В принятой терминологии некоторых научных источников показателем конечного эффекта называют индикатор, количественно оценивающий изменение состояния целевой группы, на которую направлена деятельность государственного и муниципального управления [19, 25, 42]. объективно отражает Данный вид показателей наиболее полно и необходимость и приоритетность реализации программы. Следующим уровнем в иерархии целей и задач в программах является совокупность отраслевых направлений. Показатели, оценивающие социальный эффект данного уровня, в литературе определяют как показатели частных конечных эффектов, которые отражают изменение состояния целевой группы по конкретным аспектам [19, 25]. Декомпозиция целей и задач бюджетных программ до уровня конкретных мероприятий определяет необходимость оценки результатов их проведения. На данном уровне иерархии системы показателей целевой программы находятся индикаторы непосредственного результата, которые, согласно некоторым источникам, отражают статистические, социологические и иные отчетные данные, характеризующие объем и качество выполнения мероприятий, направленных на достижение конечного социального эффекта целевой программы. [25, 51, 52]. В трудах других авторов показатели непосредственного результата позволяют оценить продукт, произведенный в течение определенного периода, или услуга, предоставленная в течение определенного периода в рамках целевой программы [45]. 29 Таблица 1.2. Виды показателей социального эффекта Вид показателя Цель применения Стадия оценки Пример Общие показатели Сравнение Предварительная программ (в т. ч. Составление рейтинга) уровень приоритетности программы, степень охвата целевой аудитории, качество проектировки программы и т.д. Частные показатели Оценка эффективности реализации программы Показатели конечного эффекта Оценка общего эффекта реализации программы Промежуточная, конечная уровень преступности уровень заболеваемости уровень смертности уровень трудоустройства молодежи и т.д. Показатели Оценка эффектов частного конечного реализации эффекта программы по Промежуточная, основным конечная направлениям уровень смертности в результате ДТП уровень смертности вследствие противоправных действий уровень смертности от различных заболеваний и т.д. Показатели непосредственного результата Оценка степени выполнения конкретных мероприятий программы количество проведенных профилактических мероприятий количество специализировано оборудованных кабинетов в школах и т.д. После того как социальный эффект установлен возникает проблема его измерения в целях оценки бюджетной эффективности программы. В ранних 30 исследованиях, посвященных методам оценки эффективности (бюджетной эффективности) программ, в качестве одного из основных инструментов рассматривается метод анализа издержек и выгод (CBA - cost-benefit analysis) [36, 41, 48, 53]. Данный метод заключается в сравнении выгод (социальных эффектов или результатов), оцененных в денежном выражении, получаемых от реализации бюджетных расходов по конкретному направлению, и произведенных расходов. Причем в зависимости от целей оценки метод может быть использован в двух модификациях. Первая заключается в оценке эффекта (чистых текущих выгод) в краткосрочном периоде и основана на оценке показателя по формуле 1.1. NBst B C (1.1) где NBst – краткосрочные чистые текущие выгоды (short-term net present benefit), B – выгоды (социальный эффект) в текущем периоде, C – бюджетные расходы в текущем периоде., Согласно второй модификации, оценивается показатель долгосрочного эффекта реализации целевой программы, который рассчитывается по формуле 1.2. Bt Ct t , t 0 (1 d ) n NBlt (1.2) где NBlt – долгосрочные чистые текущие выгоды (long-term net present benefit), Bt – выгоды (социальный эффект) в момент t, Ct – бюджетные расходы в момент t, d – ставка дисконтирования. Очевидно, что данный метод может применяться исключительно в том случае, когда выгоды, отражающие социальный эффект, могут быть оценены в денежном выражении. В большинстве случаев в связи с природой 31 социальных эффектов данное представление результатов затруднено. Однако в ранней и современной научной литературе можно выделить ряд эффективных методов оценки социальных эффектов в денежном выражении [75, 80, 96]. Условно все представленные методы можно отнести к одному из трех подходов, традиционно используемых в оценочной деятельности: доходному; затратному; рыночному (сравнительному). Методы, используемые в рамках доходного подхода, можно условно разделить на два вида: Методы, основанные на выявлении прямых и косвенных увеличениях доходов бюджета, снижения потерь доходов бюджета либо экономии бюджетных расходов. Методы, основанные на выявлении выгод целевых групп населения, определенных в денежном эквиваленте. В первом случае социальный эффект, по сути, трансформируется в бюджетный эффект в долгосрочной перспективе. В данном случае под бюджетной эффективностью понимается экономия бюджетных средств, достигнутая за счет повышения доходов или сокращения расходов бюджета в результате реализации комплекса мероприятий, представленных в целевых программах. Методы оценки выгод целевых групп населения в рамках доходного подхода являются специфическими и обосновываются для конкретной целевой программы. В научной литературе можно встретить разнообразные подходы к оценке выгод или полезности в денежном выражении [69, 78, 82]. Основная часть моделей основана на принципе равенства затрат и выгод, то есть предположения о том, что рациональный экономический агент готов потратить на благо, выраженное в виде социального эффекта, по крайней мере не больше, чем получит выгод от его потребления. Таким образом, 32 предпочтения экономических агентов выявляются через их готовность платить за определенный социальный эффект. При этом очевидно, что названные методы основаны на достаточно большом количестве предпосылок, снижающих их практическую ценность. В рамках затратного подхода рассматриваются методы, основанные на оценке стоимости воссоздания соответствующего социального эффекта. Идея подхода заключается в том, что в бюджете отражены предпочтения общества и сложившаяся стоимость создания социально значимых результатов. Таким образом, стоимость социального эффекта может быть определена на основе стандартов оказания определенной бюджетной услуги, а положительное значение показателя CBA для конкретной программы отражает ее эффективность с точки зрения возможности экономии средств при создании социального эффекта, аналогичного созданному по существующим стандартам. В рамках рыночного или сравнительного подходов под социальным эффектом понимают материальные выгоды, которые выявляются на основе анализа рыночной конъюнктуры, а именно стоимости, которая устанавливается на общественную услугу на рынке. Данные цены исследователи определяют как теневые или учетные в зависимости от специфики конкретной программы и вида социального эффекта, на реализацию которого она направлена [57]. Анализ издержек и выгод имеет множество неоспоримых преимуществ, что в первую очередь связано с [53]: универсальным характером данного показателя для сравнения программ между собой и во времени: возможностью оценивать агрегированный долгосрочный эффект на основе приведения показателя чистых выгод по ставке дисконтирования к текущему моменту; возможностью ее легкой интерпретации. 33 Однако существует ряд серьезных ограничений применения данного метода на практике, что в первую очередь связано с отсутствием объективной возможности оценить отдельные социальные эффекты и результаты в денежном выражении. Более того, многие авторы отмечают, что целевые программы, в которых социальные эффекты поддаются стоимостной оценке, являются скорее исключением из правил. В основном аналитики сталкиваются со следующими ограничениями при применении метода анализа издержек и выгод [41]: выгоды от бюджетных расходов сложно оценить в стоимостном выражении; издержки на сбор необходимой информации оцениваются как неоправданно высокие; информация поддается сбору, но серьезные ошибки в оценке приводят к чрезвычайно высокой неопределенности. В любом из указанных случаев для оценки бюджетной эффективности реализации целевой программы можно прибегнуть к использованию анализа издержек и результативности (cost effectiveness analysis – CEA). Метод анализа издержек и результативности по своей сути схож с методом анализа издержек и выгод, однако есть существенное отличие, которое заключается в том, что выгоды оцениваются не в денежном выражении, а в натуральных или условных единицах [49, 83, 86]. При использовании данного метода рассчитывают показатель C/E согласно формуле 1.3 С/Е = расходы программы . социальный эффект (1.3) Сравнению двух описанных выше методов посвящены работы Дж. Лезурна [48], М. Левина [49], Б. Хансена [44], Л.И. Якобсона [30]. Как отмечает Л.И. Якобсон, применения метода анализа издержек и результативности «недостаточно, когда требуется распределить ресурсы 34 общественного сектора между различными направлениями деятельности…такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства. В последнем случае требуется дать сопоставимые между собой оценки отдачи, которую общество получает от расходов в разных сферах» [30, стр.311]. Необходимо отметить, что данное утверждение может быть отнесено к случаям, когда в качестве оценки социального эффекта используют частные показатели, выраженные в натуральных величинах. Однако на сегодняшний день существуют различные модификации данного метода, в основе которых лежит использование общих показателей социального эффекта реализации целевых программ, их унификация или выражение в случае соответствующей необходимости в условных единицах. Одну из модификаций метода издержки-эффективность предлагает методика, разработанная Мировым банком, получившая название издержки – взвешенная эффективность (wCEА), где в качестве социального эффекта выступает его условное выражение через агрегированный индикатор, включающий в себя разнообразные характеристики объекта оценки [43]. В некоторых исследованиях встречаются варианты использования метода издержки-эффективность, основанные на применении индикаторов качества жизни населения. Однако необходимо отметить, что использование подобной модификации метода для оценки программ нецелесообразно в связи характерным для них локальным характером воздействия мероприятий, которые в краткосрочном и среднесрочном периоде не находят отражения в совокупных индикаторах качества жизни населения. Среди альтернативных вариантов метода CEA авторы выделяют подход, основанный на выражении социального эффекта через полезность, получаемую целевой группой населения [61, 87, 88]. Изначально данный метод рассматривался как одна из модификаций анализа издержкирезультативность, однако в последних исследованиях данный метод имеет собственное название CUA (cost-utility analysis) и рассматривается как 35 независимый, имеющий специфические сферы применения подход. Термин «анализ издержек и полезности» встречается в работах В. Гоэла и А. Дэтски [88], К. Джерарда [87], Дж. Торренса [95] и т.д. В настоящее время метод анализа издержек и полезности чаще всего используется при рассмотрении бюджетных расходов, касающихся здравоохранения. Анализ издержек и полезности – это метод, который фокусирует особое внимание на качестве результатов проведения программ бюджетных расходов [87]. Несмотря на достаточно большое разнообразие методов оценки бюджетной эффективности, каждый из них, по мнению исследователей, основываясь на множестве предпосылок, несколько снижают их практическую ценность. Среди общих недостатков описанных выше методов можно выделить следующие: Отсутствие учета предельных затрат на реализацию социальных эффектов. Данная ситуация приводит к тому, что наличие первоначального наделения ресурсами какой либо программы и наличие постоянных затрат, связанных с ее реализацией, определяет некоторый уровень несопоставимости социальной эффективности в рамках различных целевых программ. Сложность социального и субъективный эффекта, в характер особенности процесса его оценки выражение в стоимостных единицах. Таким образом, подводя итог анализу, проведенному в настоящей главе, можно сделать вывод, что система оценки целевых программ основывается на показателях социального эффекта и бюджетной эффективности. Эта система является многоуровневой, обеспечивая оценку программ на предварительной стадии для отбора программ, а также оценку на промежуточной и конечной стадии в целях анализа хода реализации и результатов воздействия программы. При этом результатом оценки 36 программ на предварительной стадии может являться составление рейтинга программ на основе общих показателей. Анализ результатов воздействия и хода реализации программы может быть основан на разнообразных частных показателях, в том числе показателях конечного, частного конечного эффектов, а также показателях непосредственного результата. На промежуточной и конечной стадиях результатами оценки становится определение степени достижения целей, а также выполнения задач и мероприятий программы. Полученные результаты могут быть представлены в виде логической Предварительная стадия схемы, отраженной на рис. 1.1. Промежуточная стадия Общие показатели Частные показатели Показатели конечного эффекта Конечная стадия Составление рейтинга проектов целевых программ на основе оценки их предварительной эффективности Показатели частного конечного эффекта Показатели непосредственного результата Оценка степени достижения целей, задач и мероприятий целевых программ Показатели эффективности Показатели результативности Показатели влияния и т.д. Рис.1.1. Логическая схема оценки целевых программ Таким образом, описанная логическая схема определяет базу для дальнейшего проведения исследования в рамках настоящей работы. Однако прежде чем определять направления совершенствования систем оценки и мониторинга целевых программ, необходимо провести анализ особенностей современных подходов к анализу бюджетных целевых программ в РФ. 37 Глава 2. Особенности современных подходов к оценке бюджетных целевых программ в Российской Федерации 2.1. Анализ особенностей реализации программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации Несмотря на произошедшие в последние годы существенные изменения в бюджетном процессе, касающиеся результативных подходов к планированию деятельности, в российской практике все еще преобладает сметное планирование (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации). Вместе с тем, в соответствии с сущностью программно-целевого бюджетирования, оно исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, результатов деятельности как правило, администраторов количественно бюджетных измеримых средств с одновременным мониторингом и контролем достижения намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Бюджетный кодекс РФ в ст. 28 закрепляет принципы бюджетной системы Российской Федерации, которые в целом стимулируют использование результативных подходов. Ст. 34 дает определение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» [12, ст.34]. Анализ положений Бюджетного кодекса, регулирующих отношения в области бюджетных расходов, показывает, что ориентация на затратный характер планирования бюджета ассигнований, несмотря на существенные изменения, внесенные в данный нормативный акт в 2007 г., сохраняется [97]. 38 Об этом, в частности, свидетельствует норма ст. 69 «Бюджетные ассигнования», которая связывает определенную часть расходов бюджета не с предоставлением необходимых обществу бюджетных услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, предоставлением субсидий бюджетным и автономным учреждениям, с оказанием поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций и др. Результативному подходу к бюджетному процессу противоречит содержание ст. 70 «Обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений». В соответствии с данной статьей, целями расходования бюджетных средств бюджетных учреждений должны быть оплата труда работников бюджетных учреждений, командировочные, налоговые платежи и т.д. Вместе с тем, изменения Бюджетного кодекса от апреля 2007 года существенно модифицировали подход к бюджетному процессу за счет: применения среднесрочного финансового планирования и определения его официального статуса в бюджетном процессе (ст. 174); определения муниципальной правового услуги, статуса а также государственной и государственного и муниципального задания на ее выполнение (ст. 69.1 и 69.2 вступают в силу 01.01.2009г.) повышения статуса бюджетных целевых программ (в частности долгосрочных целевых программ (ст. 179); внедрения в бюджетный процесс ведомственных целевых программ (ст. 179.3) и т.д. Очевидно, что применение среднесрочного финансового планирования укрепляет положение бюджетных целевых программ, отдавая им приоритет с точки зрения высокой степени прозрачности и обоснованности планирования 39 расходов бюджета. Анализируя методические основы перспективного финансового планирования, предложенные на федеральном уровне, можно заключить, что определенные в них методы опираются на принципы программно-целевого подхода. Данное обстоятельство связано с тем, что использование сметного планирования в среднесрочной перспективе теряет смысл, так как данный вид планирования опирается на предпосылку о неизменности внутренней структуры бюджетополучателей и способов оказания бюджетных услуг. Более того, в системе сметного планирования отсутствует связь со стратегией социально-экономического развития, необходимость реализации которой заложена в принципы перспективного бюджетного планирования. Применение результативных подходов в бюджетном процессе также обосновывает планирование расходов в разрезе государственных и муниципальных услуг. Сущность данного подхода к планированию заключается в возможности формирования заказа на услуги со стороны государства и местного самоуправления. При этом содержание государственного и муниципального заказа определяется стандартами оказания услуг, которые включают в себя требуемый уровень качества соответствующего продукта. Очевидно, что именно программно-целевой метод планирования позволяет выработать стандарты оказания бюджетных услуг, что также усиливает его роль на современном этапе реформ бюджетного процесса. Кроме этого, необходимо особо отметить выделение в рамках программно-целевого метода финансирования долгосрочных программ, нацеленных исключительно на реализацию инвестиционной деятельности государства и местного самоуправления. Таким образом, после вступления в силу соответствующей поправки в бюджетный кодекс РФ, все инвестиции, связанные с муниципальной приобретением собственности, или созданием будут государственной осуществляться на и основе обоснования и отбора проектов в рамках долгосрочных целевых программ 40 или бюджетных инвестиций. При этом программные принципы осуществления подобных проектов усилит контроль результатов их исполнения. Согласно положениям концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в программно-целевом методе осуществления расходных обязательств государства и местного самоуправления предпочтение отдается ведомственным проектам, так как они в большей степени соответствуют требованиям результативного бюджетирования. В настоящий момент сложившаяся муниципальных практика реализации целевых программ федеральных, показала региональных недостаточный и уровень эффективности их межведомственной координации в связи с размытостью границ ответственности и сложностью процесса контроля исполнения мероприятий. При этом в концепции четко определяются основные различия указанных видов программ [1]: правовой статус (федеральная, региональная и муниципальная целевая программа утверждается высшим исполнительным органом соответствующего уровня власти, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования); содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная, региональная и муниципальная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и структурные проекты, ведомственная программа - объединять расходы на предоставление возобновляемых услуг, реализацию менее крупных проектов); принцип планирования региональных и расходов муниципальных (для целевых федеральных, программ - в соответствии с планом, утвержденным высшим исполнительным 41 органом соответствующего уровня власти, для ведомственных целевых программ - по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования). Порядок разработки и реализации целевых программ определяется Постановлением Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов РФ и муниципалитетов. Большинство требований, закрепленных в соответствующих нормативных актах, касаются следующих аспектов проектов целевых программ: целей и задач программы; программных мероприятий; необходимых для осуществления программных мероприятий ресурсов; источников финансирования; сроков и этапов достижения цели и выполнения поставленных задач. Несмотря на то, что формально целевые программы строятся на принципах результативного бюджетирования, можно видеть существенные препятствиях их эффективного применения: различаются сферы приложения программ. В РФ целевые программы реализуются преимущественно в тех сферах, где «необходима координация межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств» [97, стр.61]. Однако анализ международного опыта внедрения программно-целевого бюджетирования явно указывает на то, что целевые программы должны по возможности избегать необходимости межведомственной координации, что может быть реализовано только в случае перехода на новые функциональноцелевые подходы к построению систем государственного управления. 42 имеются различия в порядке финансирования программ. В РФ утверждение программы не гарантирует ее финансирования в связи с неопределенностью статуса целевых программ в бюджетном процессе. «межведомственный характер большинства программ ведет к неудовлетворительной координации работ и слабому контролю использования бюджетных средств» [97, стр.61]. С точки зрения организации бюджетного процесса ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации; упрощение процедуры планирования и отчетности; сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора. Однако наиболее существенные различия между целевыми программами в российской практике бюджетирования и передовым международным опытом использования программно-целевого подхода состоят в определении ожидаемых социально-экономических результатов от реализации программ. В российской практике требования, предъявляемые к методам оценки целевых программ, не позволяют осуществлять их в полной мере, и, самое главное, не предоставляют возможности использования данных методов в реальных управленческих процессах. Согласно концепции реформирования бюджетного процесса в РФ, расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем [1]: 43 предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности; совершенствования методологии разработки и реализации бюджетных целевых программ; использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ; распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ; расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ бюджетных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования: цели и ожидаемые результаты многих целевых программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения. отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам); административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими органами исполнительной власти; 44 отсутствуют эффективные инструменты оценки целевых программ. В связи с существованием указанных выше препятствий эффективного применения программно-целевых методов финансирования расходных обязательств, данный инструмент «фактически является разновидностью дополнительного сметного финансирования исполнительной власти текущих функций, выполняемых органами <…> объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение» [1, стр. 15]. Согласно концепции реформирования бюджетного процесса, для устранения выявленных недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации бюджетных целевых программ, и в первую очередь, это касается методов оценки целевых программ. В то же время, в связи с текущим правовым статусом бюджетных целевых программ, их нельзя рассматривать в качестве исключительно возможной формы планирования и исполнения бюджета. В настоящее время данный метод может лишь дополнять процесс сметного финансирования расходных обязательств. Однако согласно принятой концепции в ближайшее время планируется расширение сферы применения программно-целевого принципа в бюджетном процессе преимущественно за счет развития системы ведомственных программ. Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются [1]: четкая формулировка приоритетам цели программы, социально-экономического соответствующей развития страны, региона или муниципального образования; 45 наличие многоуровневой системы оценки на стадии отбора и при принятии решения о продолжении и прекращении финансирования мероприятий программы; наличие в системе оценки программ показателей, оценивающих социальный и экономический (бюджетный) эффект целей, задач и мероприятий программы; обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы. При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами необходимо применять следующие ключевые принципы [1]: распределение средств на основе результатов оценки проектов бюджетных целевых программ (рейтинга программ); учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами. Таким образом, анализ особенностей применения программно-целевых методов в РФ показал, что современный этап бюджетной реформы направлен преимущественно на внедрение программно-целевых методов в процесс планирования общественных финансов. При этом очевидным является специфика статуса целевых программ в нормативно-правовой базе РФ, определяющая существенные отличия данного метода финансирования от передового западного опыта. Так, особенности финансирования целевых программ ограничивают их применение для исполнения всех расходных обязательств. Данное обстоятельство определяет необходимость отбора полномочий, целесообразных к реализации в рамках целевых программ. Также к особенностям целевых программ в РФ необходимо отнести 46 выделение долгосрочных программ, в рамках которых реализуются исключительно самоуправления. инвестиционные Очевидно, что проекты государства выявленная и специфика местного неизбежно отражается в системах оценки целевых программ. Для определения основных тенденций развития данной системы в РФ целесообразно провести анализ методик оценки целевых программ, действующих на территории страны. 2.2. Анализ методик оценки целевых программ в субъектах Российской Федерации Анализ современных тенденций процесса реформирования общественных финансов в РФ показал, что одним из наиболее актуальных вопросов применения программно-целевого является обоснование реализации метода соответствующих бюджетирования проектов. Для поддержки принятия решений о реализации целевых программ необходима их оценка. Причем вопрос о необходимости проведения указанной оценки возникает на различных этапах бюджетного процесса: входе принятия среднесрочного и текущего бюджетов и целевых программ в их составе, в ходе мониторинга исполнения бюджета, а также в ходе принятия решения о досрочном прекращении программы. Таким образом, на отдельных этапах реализации целевой программы, как было показано в первой главе настоящего исследования, возникают различные цели проведения оценки: До начала реализации программы возникает вопрос о качестве проекта программы, о необходимости программы для социальноэкономического развития региона. На стадии реализации оценка позволяет вовремя скорректировать программу, принять верные управленческие решения, повышая, таким образом, эффективность программы и увеличивая вероятность успешного ее завершения. 47 После завершения причины программы отклонений оценка фактических позволяет выявить результатов от запланированных. Анализ существующих подходов к оценке целевых программ, проведенный в первой главе настоящего исследования, показал, что к ним относят множество универсальных методов выявления социальной и бюджетной эффективности, большинство из которых имеют в большей степени теоретическую ценность. Однако существует ряд методов в рамках теоретических подходов, которые с определенной потерей объективности получают возможность широкого практического применения. В рамках настоящего раздела проводится обзор и анализ применения указанных методов в субъектах РФ на базе действующих нормативных актов, регламентирующих процессы мониторинга бюджетных целевых программ. Для оценки областных целевых программ в большинстве субъектов РФ разработаны соответствующие методики. Начало развития данного процесса следует отнести к 2004 году – с принятием в Пермской области распоряжения губернатора от 24.05.2004 № 264-р «Об утверждении методики оценки и рейтингования областных целевых программ». В целом анализ нормативно-методической базы оценки целевых программ показал, что действующих методик насчитывается не менее 40. Далее рассмотрим наиболее яркие примеры подходов к оценке целевых программ на основе нормативно-правовых актов Пермского края, Ленинградской, Калужской, Хабаровской и других областей. В целом, все созданные методики призваны ответить на вопрос о том, соответствует ли рассматриваемая программа приоритетам социальноэкономического развития региона, является ли необходимой реализация программы с позиции получаемых результатов. Применение согласованной методики дает возможность корректировать предоставление бюджетных средств, исходя из уровня достижения результатов. 48 Кроме того, многими регионами признается необходимость составления рейтинга целевых программ – в качестве примера можно привести Пермский край и Саратовскую область. В существующих методиках программы оцениваются по следующим критериям: соответствие программы приоритетам социально- экономического развития страны и региона; соответствие программы интересам населения; соответствие программы условиям, определяющим необходимость применения программно-целевого метода; наличие четко определенных параметров оценки; уровень проработки целевых показателей и показателей эффективности; динамика показателей экономической, социальной и общественной эффективности реализации целевой программы; параметры финансирования программы; уровень управления реализацией программы; адекватность комплекса мероприятий программы для достижения ее целей; оценка степени воздействие программы на социально- экономическое развитие города (области); определение позитивных результатов программы и негативных внешних факторов, а также меры смягчения их воздействия. Однако, несмотря на стремительное развитие процесса внедрения систем оценки областных целевых программ в различных регионах, принимаемые методики обладают рядом существенных недостатков. Вопервых, содержание многих из действующих методик носит формальный характер. Часто предлагается лишь общее описание подхода без подробного 49 объяснения, в связи с чем многие проблемные вопросы остаются открытыми, как, например, принцип присвоения весов критериям при расчете интегрального показателя оценки программы. Во-вторых, не все методики позволяют обосновать отбор проектов программ, что представляет собой одну из наиболее приоритетных целей оценки. Однако самым существенным недостатком большинства методик является направленность скорее на оценку качества проектировки, а не на оценку эффективности программы. Названные проблемы обуславливают необходимость подробного исследования существующих методик, а также их преимуществ и ограничений в использовании. В большинстве регионов, где существуют методики оценки бюджетных целевых программ, используются варианты, основанные на расчете интегрального показателя – это Калужская, Нижегородская, Амурская, Саратовская, Пермская области. Интегральный результирующий показатель помогает ответить на вопрос, является ли осуществляемая программа эффективной, кроме того, появляется возможность создания рейтинга программ. В качестве примера расчета интегрального результирующего показателя, можно привести методику, принятую в Пермской области [10]. Согласно предложенной методике, областная целевая программа оценивается при помощи системы комплексных критериев, формируемых из 16 частных критериев. Комплексные критерии используются для оценки областной целевой программы (ОЦП) по следующим направлениям: «К1 – соответствие ОЦП системе стратегических приоритетов социально-экономического развития страны и региона; К2 – соответствие ОЦП условиям, определяющим необходимость решения проблемы программно-целевым методом; 50 К3 – уровень проработки целевых показателей и показателей (индикаторов) эффективности; К4 – объемные и структурные параметры финансирования ОЦП; К5 – уровень управления реализацией ОЦП» [10]. Степень соответствия ОЦП частным (первичным) критериям Кi,j оценивается по 10-ти балльной шкале. На основе оценок по частным критериям Кi,j и их весовых коэффициентов Zij рассчитываются оценки по комплексным критериям (Кi). Интегральный показатель рейтинга R (результирующая оценка) формируется аналогичным образом с использованием весовых характеристик Zi комплексных критериев Кi (формула 2.1): n m i 1 j 1 R Z i K i , где K i K ij Z ij «Алгоритм оценок включает (2.1) также систему фильтров - дополнительных условий присвоения нулевой интегральной оценки в случае нулевой оценки хотя бы по одному из следующих комплексных критериев» [10]: К1 или К2. Интегральный показатель рейтинга ОЦП рассчитывается на основе полученных оценок по комплексным критериям по формуле 2.2: R = К1 х 0,3 + К2 х 0,3 + К3 х 0,2 + К4 х 0,1 + К5 х 0,1 (2.2) При этом в методике не содержится обоснования весов, присвоенных критериям в интегральном показателе. Для представления результирующих интегральных оценок применяется качественная шкала, отраженная в таблице 2.1. 51 Таблица 2.1. Интерпретация значений интегрального показателя (согласно методике оценки и рейтингования областных целевых программ Пермского края) Численное значение интегрального показателя рейтинга (R) в баллах 8,5 <= R 7,0 <= R < 8,5 5,0 <= R < 7,0 R < 5,0 Качественная характеристика ОЦП Эффективная Умеренно эффективная Адекватная Неэффективная Сходная методика предложена в Саратовской области [9]. Здесь при оценке программ также учитывается пять комплексных критериев. При этом направления оценки, по которым используются комплексные критерии, совпадают с направлениями, принятыми в методике для Пермской области, однако им присвоены другие веса – итоговый показатель рассчитывается по формуле 2.3. R = К1 x 0,2 + К2 x 0,2 + К3 x 0,3 + К4 x 0,2 + К5 x 0,1 (2.3) Однако в данной методике предлагается несколько отличная от подхода, применяемого в Пермском крае, шкала для оценки качественных характеристик областных целевых программ [9]. Таблица 2.2. Интерпретация значений интегрального показателя (согласно методике оценки целевых программ Саратовской области) Численное значение интегрального показателя рейтинга (R) в баллах Качественная характеристика ОЦП Эффективная Умеренно эффективная Адекватная Неэффективная 8,0<=R 6,5<=R<8,0 5,0<=R<6,5 R<5,0 В Амурской области действует методика, принятая постановлением губернатора от 13.07.2006 № 380 «Об утверждении методики оценки областных целевых программ». Комплексные критерии полностью 52 совпадают с теми, которые используются в методике Пермского края, притом, что выбраны другие веса при включении их в итоговый показатель. Таким образом, интегральный показатель рассчитывается по формуле 2.4. R = К1 x 0,3 + К2 x 0,25 + К3 x 0,2 + К4 x 0,15 + К5 x 0,1 Для (2.4) представления результирующих оценок также используется качественная шкала [3], отраженная в таблице 2.3. Таблица 2.3. Интерпретация значений интегрального показателя (согласно методике оценки целевых программ Амурской области) Численное значение интегрального показателя (R рез.), в баллах 8,5 < R < 10,0 7,0 < R < 8,5 5,0 < R < 7,0 R < 5,0 Качественная характеристика ОЦП Эффективная Умеренно эффективная Адекватная Неэффективная Необходимо отметить, что существенным недостатком описанных методик является сложность получения интегрального показателя. В рассмотренных методиках не разъясняется, каким образом получены указанные веса, и насколько они устойчивы во времени. Кроме того, с помощью данных методик в большей степени оцениваются уровень и качество проработки самой программы, а не результаты ее проведения. Расчет интегрального показателя предлагается также в нормативных актах Нижегородской и Калужской области, однако в данных методиках используется большее количество комплексных критериев. Методика, применяемая в Калужской области, введена постановлением губернатора от 02.02.2005 №33 «Об утверждении положения о порядке разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ». Для оценки областных целевых программ рассчитывается интегральный показатель, в который входит 6 комплексных критериев с соответствующими весами. 53 «Комплексные критерии (Ki) оцениваются по следующим направлениям: K1 – соответствие цели ОЦП приоритетным направлениям социальноэкономического развития Российской Федерации и Калужской области; K2 – постановка в ОЦП задач, условием решения которых является применение программно-целевого метода; K3 – уровень проработки целевых показателей (индикаторов) результативности ОЦП; K4 – уровень финансового обеспечения ОЦП; K5 – организация управления и контроля за ходом реализации ОЦП; K6 – соответствие содержания ОЦП унифицированным требованиям, предъявляемым к их разработке» [4]. Каждый из перечисленных критериев состоит из набора подкритериев. При этом согласно предложенному подходу может проводиться три вида оценки: оценка целесообразности решения проблемы социально- экономического развития области программно-целевым методом; оценка проектов областной целевой программы; оценка эффективности реализации программы. В методике приводятся весовые коэффициенты для комплексных критериев для каждого из трех вариантов оценки [4] (таблица 2.4.) 54 Таблица 2.4. Описание весовых коэффициентов для оценки интегрального показателя (согласно положению о порядке разработки, рассмотрения и реализации целевых программ Калужской области) Весовой коэффициент комплексного критерия (Y ), применяемый для оценки: Целесообразности решения проблемы Комплексны социальноЭффективности й критерий Проектов экономического реализации ОЦП (R2) развития области ОЦП (R3) программно-целевым методом (R1) K1 0,4 0 0,2 K2 0,4 0,2 0,1 K3 0 0,3 0 K4 0,1 0,1 0,2 K5 0 0,1 0,5 K6 0,1 0,3 0 При этом основным отличием подхода, применяемого для оценки целевых программ Калужской области, является использование интегрального показателя для определения ранга целевой программы согласно шкале, представленной в таблице 2.5. Таблица 2.5. Интерпретация значений интегрального показателя (согласно методике оценки целевых программ Калужской области) Количественное значение интегрального показателя рейтинга (R1, R2, R3) в баллах R больше или равен 8,0 R менее 8,0 и больше или равен 6,5 R менее 6,5 На основе представленной Ранг уровня Первый Второй Третий выше шкалы, определяется целесообразность реализации целевой программы по каждому из видов оценок. Положительная оценка целесообразности решения проблем социально-экономического развития области (R1) на основе программно55 целевого метода присваивается при количестве набранных баллов первого уровня, отрицательная – при количестве набранных баллов второго и третьего уровня. Положительная оценка проекта ОЦП (R2) присваивается при количестве набранных баллов первого уровня, отрицательная – при количестве набранных баллов второго и третьего уровня. Положительная оценка эффективности реализации ОЦП (R3) присваивается при количестве набранных баллов первого и второго уровней, отрицательная – при количестве набранных баллов третьего уровня [4]. Для оценки эффективности бюджетных целевых программ в Нижегородской области определена система из шести критериев, состоящих, в свою очередь, из нескольких подкритериев [7]. Предложенные критерии несколько отличаются от критериев, применяемых в Калужской области. «К1 - соответствие бюджетной целевой программы (БЦП) приоритетам социально-экономического развития Нижегородской области и актуальность индикаторов целей БЦП. К2 - адекватность комплекса мероприятий БЦП для достижения ее целей. К3 - выполнение плановых объемов финансирования и привлечение дополнительных средств для реализации БЦП. К4 - достижение индикаторов целей БЦП и степень выполнения мероприятий БЦП. К5 - динамика показателей экономической, общественно- экономической и общественной эффективности реализации БЦП. К6 - идентификация негативных внешних факторов и меры смягчения воздействия негативных внешних факторов» [7]. На основе оценок подкритериев kij и их весовых коэффициентов zij рассчитываются показатели Кi. Интегральный показатель R (результирующая оценка) формируется аналогично рассмотренным выше подходам (формула 2.5): 56 R = К1 x 0,1 + К2 x 0,1 + К3 x 0,2 + К4 x 0,45 + К5 x 0,1 + К6 х 0,05 (2.5) На основе значения интегральной оценки выносятся рекомендации по корректировке предоставляемых бюджетных средств [7]. (таблица 2.6) Таблица 2.6. Интерпретация значений интегрального показателя (согласно методике оценки эффективности бюджетных целевых программ Нижегородской области) Численное значение интегральной оценки (R) в баллах 8 <= R 5,5 <=R < 8 3,5 <= R < 5,5 R < 3,5 Качественная характеристика БЦП: степень соответствия требованиям действующих нормативных правовых актов Нижегородской области, системным принципам формирования БЦП и результативности реализации Высокая В целом адекватная Удовлетворительная Неудовлетворительная Кроме того, в рассматриваемой методике предусмотрен перечень вопросов, который должен рассматриваться при оценке проектов бюджетных целевых программ. Данные вопросы касаются качества проработки проектов, например, отвечают ли целевые индикаторы критериям адекватности, объективности, достоверности, ориентировано ли каждое мероприятие проекта бюджетной целевой программы только на одну программную цель и другие. Таким образом, при применении методик, основанных на определении интегрального показателя, возникают сложности с определением весов, выбором необходимых показателей, притом, что методики в основном оценивают качество проектировки, а не эффективности программы. Несколько отличными от проанализированных выше являются методики, применяемые в Тульской и Хабаровской областях. Так, в Тульской области [2], согласно принятой методике, рассчитывается результативность и эффективность реализации областных целевых программ. При расчете 57 результативности и эффективности определяются показатели непосредственного и конечного результата: «показатели непосредственного результата, которые отражают достижение промежуточных результатов областных целевых программ (степень выполнения мероприятий областных целевых программ); показатели конечные конечного общественно результата, значимые которые характеризуют результаты реализации областных целевых программ» [2]. Согласно методике, определяется индекс результативности областной целевой программы по конечным показателям (формула 2.6). ИКп = Кп1действ/Кп1план x вес Кп1 + Кп2действ/Кп2план x вес Кп2 +... (2.6) Аналогичным образом определяется индекс результативности оценки областной целевой программы по непосредственным показателям – как сумма отношений достигнутых на определенный момент непосредственных показателей к плановым, умноженных на соответствующие веса показателя (формула 2.7) Инп = Нп1действ/Нп1план x вес Нп1 + Нп2действ/Нп1план x вес Нп2 +.... (2.7) Очевидно, что согласно представленному подходу интегральный показатель определяется как взвешенная сумма отклонений фактических значений показателей конечного эффекта и непосредственного результата от плановых. Полученный результат отражает оценку результативности областной целевой программы на промежуточный или конечный момент ее реализации. «В наилучшем случае общий индекс результативности равен единице – это говорит о том, что фактическая реализация областной целевой программы соответствует запланированной» [2]. Таким образом, методика оценки целевых программ в Тульской области направлена на оценку программ на промежуточной и конечной стадиях, однако в данном подходе отсутствует метод оценки проектов программ на стадии их отбора. 58 Для оценки реализации областной целевой программы согласно методике, принятой в Тульской области, могут использоваться две группы критериев: 1) основные критерии (количественные показатели, полученные на основе данных мониторинга реализации областной целевой программы): индекс результативности; показатель экономической экономическая эффективности. эффективность «Затратная оценивается как сумма произведенных затрат по областной целевой программе на момент оценки, деленная на общий индекс результативности. Если этот результат превышает запланированные на момент оценки расходы, затратная эффективность областной целевой программы является отрицательной» [2]. В данном случае требуется анализ состояния областной целевой программы и принятие управленческих решений. оценка социальной эффективности (оценка качества и доступности государственных функций и услуг, получаемых целевой группой в результате реализации областной целевой программы). Данная оценка проводится с помощью проведения опросов целевых групп населения, на которые ориентирована областная целевая программа. При этом для каждого конкретного случая определяется способ оценки социальной эффективности, разрабатываются опросные листы и способы проведения опросов. Результаты оценки социальной эффективности областной целевой программы могут носить как качественный, так и количественный характер. Таким образом, оценка социальной эффективности, 59 согласно данной методике, представляется довольно сложным и трудоемким процессом. 2) дополнительные критерии (количественные и качественные индикаторы и факторы, которые следует учитывать при принятии решений о дальнейшем ходе областной целевой программы): Далее группе основных критериев присваивается вес, равный 0,7, а группе дополнительных критериев 0,3. Однако в предложенной методике не содержится обоснования присвоения именно таких весов, а также не содержится ответа на вопрос, должны ли данные веса изменяться с течением времени. На основе значения интегральной оценки выносятся рекомендации по корректировке предоставляемых бюджетных средств [2] (таблица 2.7). Таблица 2.7. Интерпретация значений интегрального показателя (согласно методике оценки эффективности целевых программ Тульской области) Численное значение интегральной оценки Качественная характеристика целевой программы Более 0,8 Менее 0,6 находится в пределах от 0,6 до 0,8 областная целевая программа может быть рекомендована к продолжению с возможными рекомендациями по корректировке следует рассмотреть вопрос о приостановлении или прекращении областной целевой программы следует рассмотреть вопрос о внесении изменений в областную целевую программу Кроме того, в рассматриваемом методе отслеживается динамика индекса результативности, анализируются причины изменений и оценка последствий этого с точки зрения достижения целей программы. В Хабаровской области также действует методика оценки результативности исполнения ведомственных целевых программ и расходов бюджета города при помощи индикаторов результативности [5]. В основе 60 применяемых индикаторов результативности использованы показатели оценки функций и задач структурных подразделений Администрации города. Индикаторы результативности основаны на балльном принципе и отражают степень достижения показателя результата при фактически достигнутом уровне расходов бюджета за отчетный период (год). Вывод о неэффективности исполнения ведомственной целевой программы и расходов бюджета города основывается на том, что на протяжении не менее чем трех лет оценки наблюдается постоянное снижение эффективности расходов. Кроме того, в методике перечислен примерный перечень индикаторов эффективности бюджетных расходов, где бюджетные расходы разделены на группы согласно отраслевой классификации [5]: образование; здравоохранение; культура; физическая культура и спорт; социальная политика. В отличие от других регионов, в нормативно-методической базе Администраций Воронежской и Самарской областей отсутствует единый подход к оценке целевых программ, и при этом рекомендуется разрабатывать индивидуальный метод оценки каждой программы. Так, в Воронежской области такие методики вводятся постановлением думы. В качестве примера можно привести постановление от 22.12.2006 710IV-ОД «Об областной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в Воронежской области на период 2007 – 2012 годов». При этом оценка программы, согласно указанному постановлению, основана на «Методических рекомендациях по оценке эффективности инвестиционных проектов» [8]. 61 Особо следует отметить методику, применяемую для оценки целевых программ Ленинградской области [6], так как она отличается от описанных выше и в большей степени нацелена на оценку результатов, возникающих в ходе реализации целевой программы. Для программ Ленинградской области разработаны методические рекомендации, устанавливающие единые для всех отраслей правила региональных формирования целевых критериев программ. Под оценки эффективности понятием эффективности региональной целевой программы подразумеваются все положительные результаты ее реализации (например, реализация программы может повышать стоимость человеческого капитала, увеличивать общественное благосостояние и т.п.) [6]. В более узком смысле под эффективностью подразумевают соотношение результатов программы и затраченных на их достижение трудовых и материальных ресурсов (формула 2.8). Э = Р / З, (2.8) где Э - эффективность программы; Р - результаты, выраженные в денежных показателях (при оценке сравнительной эффективности допустимо использование натуральных показателей); З - затраты на реализацию программы с учетом всех источников финансирования. В качестве показателей эффективности могут использоваться только те показатели, которые имеют количественное выражение, например, показатели занятости, показатели развития малого предпринимательства, натуральные и финансовые результаты региональной целевой программы и так далее [6]. Кроме того, в том случае, если эффект программы относится к сугубо качественным характеристикам, предлагается использовать следующие методы: 62 «метод предпочтения, основывающийся на экспертной оценке готовности платить за наличие какого-либо положительного эффекта (полезных характеристик) или устранение отрицательного эффекта; метод определения затрат на замену, когда элемент, вызывающий негативные последствия, заменяется новым решением, устраняющим эти последствия; метод теневых цен, когда конкретный эффект проявляется в росте рыночных цен на услугу с учетом теневого эффекта; описательные методы. В основе применения указанных методов должна быть достаточно условная схема «затраты-результаты» с включением по возможности всех экономических оценок эффектов, поддающихся количественной оценке и рассчитанных по соответствующим формулам или оцениваемых по качественным признакам» [6]. Очевидно, что методика, принятая в Ленинградской области, занимает особое место среди действующих подходов других субъектов РФ, что в первую очередь связано с учетом большинства принципов, определяющих высокое качество оценки. Однако необходимо отметить, что в рассмотренном нормативном акте отсутствуют четкие рекомендации по оценке установленных показателей, что в значительной мере ограничивает возможность его применения. Таким образом, рассмотрев действующие в различных субъектах РФ методики оценки целевых программ, можно сделать вывод, что каждый из применяемых подходов имеет ряд достоинств и ограничений в применении. Результаты обзора и анализа нормативно-методической базы оценки и целевых программ представлены в таблице 2.8. 63 Таблица 2.8 Результаты обзора и анализа нормативно-методической базы оценки целевых программ в субъектах РФ Регион, год утверждения методики Пермская область 2004 г. Калужская область 2005 г. Саратовская область 2005 г. Амурская область 2006 г. Краткая характеристика методик оценки областных целевых программ Недостатки методики Согласно предложенной методике, областная целевая программа оценивается при помощи системы комплексных критериев, формируемых из 16 частных критериев. Интегральный показатель рейтинга программы рассчитывается на основе полученных оценок по комплексным критериям с учетом их весовых коэффициентов. Приводится шкала для итоговой интегральной оценки. - Направленность методики на оценку качества проектировки, а не на оценку эффективности программы. - Сложность интерпретации показателей. - Необоснованность выбора весов при оценке агрегированного показателя. - Высокая степень субъективности в присвоении баллов в ходе анализа проектов программ. - Отсутствие оценки эффективности (учета бюджетных расходов) программ. Для оценки областных целевых программ рассчитывается интегральный показатель, в который входит 6 критериев с соответствующими весами. Каждый критерий состоит из набора подкритериев. Приводится шкала для итоговой интегральной оценки. Рассчитывается интегральный показатель рейтинга программы на основе оценок по 5 комплексным критериям с учетом весовых коэффициентов. Приводится шкала для итоговой интегральной оценки. Рассчитывается интегральный показатель, состоящий из весовых характеристик и 5 комплексных критериев, состоящих, в свою очередь из - Оценивается качество проектировки, а не результат проведения программы. - Высокая степень субъективности в присвоении баллов в ходе анализа проектов программ. - Необоснованность выбора весов при оценке агрегированного показателя. - Сложность выбора и определения необходимых показателей. - Отсутствие оценки эффективности (учета бюджетных расходов) программ. - Направленность методики на оценку качества проектировки, а не на оценку эффективности программы. 64 Регион, год утверждения методики Краткая характеристика методик оценки областных целевых программ взвешенных частных критериев. Приводится шкала для итоговой интегральной оценки. Нижегородская область 2007 г. Рассчитывается интегральный показатель на основе взвешивания 6 критериев, которые, в свою очередь, состоят из подкритериев. Приводится шкала для итоговой интегральной оценки. Хабаровская область 2007 г. Для оценки программы применяются индикаторы результативности, в основе которых лежат показатели оценки функций и задач структурных подразделений администрации города Самарская область 2005 г. Воронежская область 2006 г. Тульская область 2007 г. Для каждой программы разрабатывается своя методика оценки Индекс результативности по конечным показателям и индекс результативности по непосредственным показателям взвешиваются, Недостатки методики - Отсутствие методов оценки программ на промежуточной и конечной стадии. - Сложность определения подкритериев общих показателей оценки. - Высокая степень субъективности в присвоении баллов в ходе анализа проектов программ. - Необоснованность выбора весов при оценке агрегированного показателя. - Необоснованные критерии интерпретации значений итоговых показателей. - Отсутствие оценки эффективности (учета бюджетных расходов) программ. - Отсутствие сопоставимости оценок проектов программ на стадии их отбора. - Отсутствие рекомендаций по отбору показателей для оценки результативности функций и задач. - Привязка показателей к организационной структуре органов исполнительной власти, а не к системе целеполагания программы. - Отсутствие оценки эффективности (учета бюджетных расходов) программ. - Отсутствие учета ключевых принципов оценки целевых программ - Несопоставимость оценок различных программ - Недостаточный уровень объективности результатов - Отсутствие сопоставимости оценок проектов программ на стадии их отбора. - Высокая степень субъективности в присвоении 65 Регион, год утверждения методики Краткая характеристика методик оценки областных целевых программ образуя общий индекс. Проводится оценка реализации программы с помощью основных и дополнительных критериев, которые также взвешиваются, в результате чего определяется итоговая оценка. Недостатки методики - - - Ленинградская область 2006 г. Рассчитывается эффективность региональной целевой программы как соотношение ее результатов и затраченных на их достижение трудовых и материальных ресурсов - - - баллов в ходе анализа проектов программ. Необоснованность выбора весов при оценке агрегированного показателя. Отсутствие оценки эффективности (учета бюджетных расходов) программ. Отсутствие четких рекомендаций по оценке социальных эффектов программы (ссылка на общепризнанные теоретические подходы). Сложность оценки результатов программы в денежном выражении. Отсутствие сопоставимости оценок проектов при использовании частных показателей для оценки результатов. Отсутствие информации о критериях оценки до момента ее проведения. Таким образом, исследование, проведенное в настоящей главе, позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на важность системы оценки целевых программ для современного этапа бюджетных реформ в РФ, действующие в регионах методы анализа программ не позволяют в полной мере учесть ключевые принципы результативного планирования общественных финансов. В связи с этим возникает необходимость совершенствования подходов к оценке целевых программ, возможное направление которого представлено в третьей главе настоящего исследования. 66 Глава 3. Совершенствование методов оценки целевых программ В этой главе предлагается комплексная методика многоуровневой оценки целевых программ бюджетных расходов на примере муниципалитета г. Перми. Вместе с тем, методика имеет самостоятельное научное и практически-прикладное значение, так как может использоваться и для оценки целевых программ других городов и регионов. 3.1. Описание комплексной методики многоуровневой оценки целевых программ Анализ теории и практики, проведенный в предыдущих главах исследования, позволяет определить следующие ключевые предпосылки разработки нового требованиям метода оценки программно-целевого целевых программ, бюджетирования, отвечающей учитывающей особенности регламентации бюджетного процесса и смежных отраслей государственного и муниципального управления в РФ, а также недостатки действующих в регионах методик оценки программ: использование формализованного процесса отбора полномочий, целесообразных к реализации в рамках целевых программ; наличие многоуровневой системы оценки и непрерывного процесса мониторинга; необходимость составления рейтинга программ на предварительной стадии на основе оценки эффективности; обязательность оценки результативности и эффективности программ на промежуточной и конечной стадиях; обеспечение максимально возможной степени объективности процесса оценки программ; наличие информации о критериях оценки, а также их значимости до начала проектировки программ. 67 Необходимость наличия формализованного процесса отбора полномочий, целесообразных к реализации в рамках целевых программ, обусловлена спецификой текущего бюджетного процесса в РФ и статусом бюджетных целевых программ. В связи с тем, что в настоящее время перевод всей деятельности органов исполнительной власти, государственных, муниципальных и автономных учреждений на программно-целевые принципы невозможен, а также не формализован процесс финансирования целевых программ, необходимо исключить выполнение текущих функций, включенных в процесс сметного планирования деятельности, из перечня мероприятий целевых программ. Потребность в многоуровневой системе оценки программ и непрерывного мониторинга обуславливается классическими требованиями, предъявляемыми к реализации программно-целевого бюджетирования: наличие нескольких целей и соответственно параметров оценки, а также обеспечение всех участников программы, в том числе кураторов и координаторов, полным объемом информации относительно хода ее реализации. Составление рейтинга программ на предварительной стадии оценки на основе оценки эффективности обусловлено требованиями, предъявляемыми к проектам в рамках программно-целевого бюджетирования, а именно необходимостью наличия конкурсной основы их отбора. Наиболее адекватным методом оценки программ, на основе которого существует возможность их ранжирования, является анализ показателей эффективности. Данное обстоятельство связано с принципом программно-целевого бюджетирования, который требует максимальной отдачи на вложенные средства. Необходимость оценки результативности и эффективности программ на промежуточной и конечной стадиях реализации обусловлена требованиями корректировки целей, задач и мероприятий в ходе реализации программы и вынесения оценочного заключения относительно 68 целесообразности ее дальнейшей реализации. Оценка результативности и эффективности на конечной стадии позволяет отслеживать ключевые факторы успеха реализации целевой программы и формировать информационную базу относительно технологий достижения социальных эффектов. Обеспечение максимально возможной степени объективности процесса оценки программ обуславливается общепринятыми требованиями к проведению конкурсных процедур, а также наличием нескольких заинтересованных сторон в процессе принятия решений о реализации и прекращении программ. В связи с тем, что отбор целевых программ является одним из этапов бюджетного процесса и, соответственно является полномочием высшего органа исполнительной власти и законодательных органов, возможность участия последних в оценке не должна быть ограниченной. С другой стороны непосредственный процесс оценки должен быть освобожден от влияния лиц, заинтересованных в реализации программы (инициаторов и участников программы). В связи с этим процесс оценки программы должен быть максимально независимым, а четкие прозрачные критерии оценки должны быть определены до момента ее проведения на уровне лиц, принимающих решение о реализации программы (высший исполнительный орган или законодательный орган). Отсюда возникает необходимость наличия информации о критериях оценки, а также их значимости до начала проектировки программ. Данное обстоятельство связано не только с получением объективной оценки, а также с необходимостью стимулирования инициации и разработки проектов. Очевидно, что общедоступность информации о значениях критериев оценки, а также об используемых методах оценки эффективности позволяет инициаторам и разработчикам проектов программ находить компромисс между заявленными целями и задачами программы, а также величиной запрашиваемых для этого финансовых средств. В случае, когда соблюдается условие априорной общедоступности и определенности критериев и их 69 значимости, возникает возможность построения прогнозов относительно возможных результатов оценки и отбора программ, что в значительной степени повышает степень прозрачности и контролируемости данных процессов. В соответствии с обозначенными выше предпосылками разрабатываемого метода оценки целевых программ можно определить структуру его основных элементов и этапов. Описание предлагаемой комплексной методики представлено на рисунке 3.1. Критерии отбора полномочий («система фильтров») Процесс отбора, реализации и завершения целевых программ Инициирование проектов программ Расходные полномочия бюджета соответствующего уровня Стадия отбора полномочий, целесообразных к реализации с помощью программно-целевого метода Система общих показателей и критериев оценки эффективности (бюджетной эффективности) программ Предварительная стадия ранжирование проектов целевых программ на основе оценки эффективности Промежуточная стадия оценка агрегированной результативности реализации программ по целям, задачам и мероприятиям принятие решений о корректировке целей, задач Конечная стадия оценка агрегированной результативности реализации программ по целям, задачам и мероприятиям сбор информационной базы относительной эффективных технологий и ключевых факторах успеха реализации целевых программ Методы оценки агрегированных значений показателей результативности реализации программ Рис. 3.1. Структура методики многоуровневой оценки целевых программ 70 Анализируя представленную методику оценки целевых программ, можно сделать вывод, что ключевыми элементами, обеспечивающими инициирование программ, процесс отбора, реализации и завершения программ, а также все стадии оценки программ, являются: система критериев отбора расходных полномочий, целесообразных к реализации в рамках целевых программ; система общих показателей и критериев оценки эффективности (бюджетной эффективности) программ; методы оценки агрегированных значений показателей результативности реализации программ. Каждый из элементов разрабатываемой методики оценки целевых программ соответствует определенной стадии оценки. Так, критерии отбора расходных полномочий, целесообразных к реализации посредством программно-целевого метода, используются на стадии, предшествующей инициации проектов программ. Эти критерии должны исключать из рассмотрения текущую деятельность органов исполнительной власти и стимулировать инвестиционную, и в особенности инновационную деятельность, в рамках закрепленных полномочий соответствующего уровня власти. Система общих показателей и критериев оценки эффективности программ, определенная на предыдущих этапах исследования как выражение бюджетной эффективности, применяется на предварительной стадии оценки программы и призвана определить условия для ранжирования целевых программ. Данный этап является наиболее важным в предлагаемой методике оценки целевых программ, так как определяет дальнейшую «судьбу» проектов программ. Использование ранжирования позволяет наиболее четко и очевидно определить приоритетные целевые программы, которые выносятся на рассмотрение утверждающего органа (высшего исполнительного органа или законодательного органа). В связи с тем, что 71 бюджетное ограничение всего пакета целевых программ определяется в ходе бюджетного процесса и может существенно изменяться, использование ранжированного перечня проектов целевых программ позволяет непрерывно корректировать процесс без проведения дополнительной оценки. Согласно определенным ранее предпосылкам нового метода оценки целевых программ, основным принципом определения эффективности программ на предварительной стадии является высокая степень объективности процесса и изначальная общедоступность информации о критериях оценки. Так как показатели эффективности представляют собой соотношение величины социального эффекта и затраченных на его получение бюджетных расходов, то можно заключить, что особенно сложным вопросом на данной стадии оценки становится выражение социального эффекта целевых программ. В связи со спецификой данного метода реализации расходных полномочий государства и местного самоуправления, а именно с тем, что в программах четко определяются ожидаемые результаты их завершения, оценка социального эффекта может опираться на прогноз данных результатов. Ожидаемые результаты целевых программ выражаются через планируемое изменение состояния целевой группы. Очевидно, что в данном случае значимость полученного социального эффекта можно оценить на основе приоритетности целевой группы программы, а также приоритетности ожидаемого изменения ее состояния. В качестве примера можно привести анализ реализации одного из текущих приоритетов социально-экономического развития Пермского края. В связи с достаточно сложной ситуацией в системе патронажа социальных сирот на территории муниципальных образований Пермского края, связанной с высокими темпами роста численности данной категории детей, в качестве одного из приоритетов социальной политики определено сокращение числа сирот, а также сокращение числа детей, находящихся на воспитании в специализированных учреждениях (детских домах, приютах и 72 домах ребенка). Таким образом, можно заключить, что для оценки социального эффекта программы, направленной на повышение уровня социальной адаптации детей-сирот, необходимо оценить приоритетность соответствующей целевой группы, значимость различных направлений улучшения ее состояния (пример: улучшение качества бытовой среды детейсирот; повышение образовательного уровня детей-сирот; увеличение возможностей социализации и адаптации после выпуска детей-сирот из специализированных учреждений и т.д.), а также метода достижения указанных целей (пример: устройство детей-сирот в патронажные семьи; создание материальной базы к моменту выпуска детей из специализированных учреждений; создание условий для получения среднего специального и высшего образования воспитанниками учреждений; ранняя профилактика социального сиротства и т.д.). При этом, в соответствии с поставленной целью, названные выше направления и методы их реализации можно представить следующим образом: Направление 1. Повышение образовательного уровня детей-сирот Методы: 1.1. ранняя профилактика; 1.2. устройство детей- сирот в патронажные семьи; 1.3. создание условий для получения среднего специального и высшего образования воспитанниками учреждений; 1.4. создание материальной базы к моменту выпуска детей из специализированных учреждений. Направление 2. Увеличение возможностей социализации и адаптации после выпуска детей-сирот из специализированных учреждений Методы: 2.1. устройство детей-сирот в патронажные семьи; 2.2. создание условий для получения среднего специального и высшего образования воспитанниками учреждений; 73 2.3. создание материальной базы к моменту выпуска детей из специализированных учреждений; 3. улучшение качества бытовой среды детей-сирот: 3.1. устройство детей в патронажные семьи; 3.2. создание материальной базы к моменту выпуска детей из специализированных учреждений. Структурированный представленным выше способом перечень направлений и методов достижения целей программы позволяет проводить анализ ее потенциальной результативности и эффективности. Очевидно, что в целом направления улучшения состояния целевой группы обосновываются целями и задачами программы, а методы реализации направлений определяются комплексом программных мероприятий. Важным элементом в предлагаемой методике оценки целевых программ являются методы оценки агрегированных значений показателей результативности реализации программ. Данный элемент используется на промежуточной и конечной стадиях оценки целевых программ. Анализ, проведенный на предыдущих этапах исследования, показал, что на промежуточной и конечной стадиях реализации программы ее оценка может быть необходима для: корректировки финансовых средств, выделяемых на дальнейшую реализацию программы; формирования информационной базы об эффективных технологиях и ключевых факторах успеха реализации целевых программ. В связи с тем, что на промежуточной и конечной стадиях целесообразно оценивать результативность и эффективность конкретных целей, задач и мероприятий программы, в качестве инструментов анализа необходимо применять частные показатели. Причем для оценки результатов достижения целей программы необходимо использовать показатели 74 конечного эффекта, для задач – показатели частных конечных эффектов, а для мероприятий – показатели непосредственных результатов. Так, при оценке программ на промежуточной и конечной стадиях, необходимо решить вопрос о том, каким образом дать заключение относительно результативности и эффективности реализации программы. Данный вопрос упирается в решение проблемы агрегирования совокупности показателей. В рамках предложенной методики оценки целевых программ предлагается проводить агрегирование на каждом из уровней иерархии показателей, получая таким образом оценку относительно: степени достижения цели программы; степени выполнения задач программы; степени выполнения мероприятий программы. Данные оценки позволяют сделать очевидные выводы относительно успешности реализации программы, а также провести факторный анализ, имеющий высокую аналитическую ценность в системе оценки целевых программ. В следующих разделах настоящей главы проведем более подробный анализ каждого из элементов предлагаемой методики многоуровневой оценки программ, а также представим результаты апробации разработанного метода в системе программно-целевого бюджетирования г. Перми. 3.2. Система критериев отбора расходных полномочий, целесообразных к реализации в рамках целевых программ Ранее был сделан вывод о том, что текущее бюджетное законодательство определяет необходимость создания «системы фильтров» при отборе полномочий, целесообразных к реализации в рамках целевых программ. Для определения четких критериев отбора данных полномочий необходимо еще раз обратиться к принципам программно-целевого метода с учетом специфики его реализации в РФ. Так, в Концепции реформирования 75 бюджетного процесса определено, что целевые программы преимущественно должны быть направлены на реализацию приоритетов социально-экономического развития страны, региона или муниципалитета в рамках комплексной программы социально-экономического развития. Другими словами, на место действующих на сегодняшний момент и не связанных в единую систему федеральных, региональных и муниципальных целевых программ придет комплексная программа социально- экономического развития страны, региона или муниципалитета, состоящая преимущественно из ведомственных целевых программ. Помимо этого, анализ положений Бюджетного кодекса РФ, проведенный во второй главе настоящего исследования, показал, что с 1 января 2009 года практически вся инвестиционная деятельность государства и местного самоуправления должна осуществляться в рамках долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций. Причем все бюджетные инвестиции должны быть облечены в форму самостоятельных проектов, которые в сущности являются своеобразной формой целевых программ. Единственным отличием бюджетных инвестиций и долгосрочных программ является предельный срок, на который они принимаются. Очевидно, что данные обстоятельства диктуют определенные принципы отбора полномочий, реализуемых посредством программноцелевых методов. В целях систематизации критериев отбора полномочий, целесообразных к реализации в рамках программ, выделим следующие основания определения критериев: виды расходных обязательств и их связь с программно-целевым методом; инновационный подход к реализации полномочий и его связь с программно-целевым методом. 76 Виды расходных обязательств и их связь с программно-целевым методом Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ с учетом внесения в него изменений №63-ФЗ от 26.04.2007 г. дает следующее определение расходным обязательствам: «расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, действующего от его физическому или образованию, муниципального образования) или имени бюджетного учреждения предоставить юридическому субъекту лицу, иному международного публично-правовому права средства из соответствующего бюджета». В бюджетной практике объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными актами. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием правил определения или корректировки их объемов. При их существенных изменениях требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты. До вступления в силу новых норм Бюджетного кодекса РФ (1 января 2009 г.), регламентирующих понятие государственной и муниципальной услуги, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.03.2005 №118 «Об утверждении положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» расходные обязательства включают в себя: действующие обязательства - расходные обязательства исполнительных органов власти, подлежащие исполнению в плановом периоде за счет средств соответствующего бюджета в 77 объеме, установленном нормативными в соответствии правовыми актами с действующими (за исключением нормативных правовых актов, действие которых истекает, приостановлено или предлагается к отмене, начиная с соответствующего года планового периода), договорами и соглашениями; принимаемые обязательства - планируемое (предлагаемое) увеличение объема действующих обязательств в плановом периоде. Указанное постановление дает также определение следующим понятиям: бюджет действующих обязательств - объем ассигнований, необходимых для исполнения действующих обязательств в плановом периоде (с распределением по годам); бюджет принимаемых обязательств - объем ассигнований, необходимых для исполнения принимаемых обязательств в плановом периоде (с распределением по годам). Выделение ассигнований на принимаемые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет: сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмене ранее принятых решений, пересмотр действующих программ в отношении непримятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора); применения методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемых периодов. При этом формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляется в соответствии 78 с приоритетами социально-экономической политики на основе оценки их эффективности. Раздельно рассматриваются и планируются: полномочия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе: - приводящие к сокращению действующих обязательств действующих обязательств последующих лет; - не включаемые в состав последующих лет; полномочия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет. Пропорции распределения средств между указанными полномочиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной и муниципальной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе. Таким образом, можно сделать вывод, что на этапе отбора полномочий, проекты целевых программ не должны включать в себя действующие обязательства, которые направлены на реализацию текущей деятельности органов исполнительной власти. Таким образом, в качестве критерия отбора полномочий, целесообразных к реализации в рамках программно-целевого метода, можно определить их принадлежность к принимаемым обязательства. Данный критерий в полной мере соответствует тому, что в рамках целевых программ должны быть реализованы, в первую очередь, приоритеты социально-экономической политики. Очевидно, что бюджет действующих обязательств не может обеспечить реализацию приоритетов, так как его средства направлены либо на выполнение текущих обязательств государства и местного самоуправления, либо на финансирование действующих целевых программ, 79 относящихся к выявленным ранее приоритетам. В связи с этим, бюджет принимаемых обязательств должен обеспечить реализацию приоритетов социально-экономической политики посредством включения соответствующих полномочий в комплексную программу социальноэкономического развития. В целях апробации данного критерия отбора полномочий был проведен анализ расходных обязательств действующих целевых программ на территории г. Перми в 2005-2007 г.г. на предмет того, какой вид обязательств был заложен в данные проекты на момент их утверждения. Для того чтобы определить, расходы на реализацию каких полномочий целесообразно финансировать в рамках целевых программ за счет бюджета принимаемых обязательств, необходимо провести анализ задач, установленных целевой программой, и вопросов местного значения. В связи с тем, что закрепленные в нормативных актах вопросы местного значения относятся к действующим обязательствам, их отражение в проектах целевых программ приводит определенной части к возникновению расходов. двойного Результаты финансирования проведенного анализа представлены в приложении 1. Согласно представленным результатам, можно сделать вывод, что более 60% полномочий, финансируемых в рамках целевых программ г. Перми, относятся к закрепленным в Уставе города и статье 17 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросам местного значения. Данный факт свидетельствует о том, что практически в каждой из программ присутствуют полномочия, которые относятся к текущей деятельности органов местного самоуправления, а значит финансируются в рамках программ повторно. Определение источника финансирования – бюджета действующих и принимаемых обязательств – не является единственным критерием отбора полномочий, которые целесообразно относить к задачам целевой программы. Помимо этого необходимо провести анализ экономической сущности 80 мероприятий, которые согласно действующему законодательству необходимо реализовывать посредством программно-целевого метода. К данному виду мероприятий относится практически вся инвестиционная деятельность государства и местного самоуправления. Таким образом, на данном этапе можно выделить следующие критерии отбора полномочий, реализация которых целесообразна в рамках программ: принимаемые на момент рассмотрения проекта программы обязательства; полномочия, связанные с осуществлением бюджетных инвестиций. Инновационный подход к реализации полномочий и его связь с программно-целевым методом. На современном этапе реформ системы государственного и муниципального управления в качестве одного из ключевых направлений выделяется внедрение инновационных подходов к реализации расходных полномочий. Данное положение встречается в большинстве документов, определяющих основные муниципального направления управления в РФ развития государственного (Концепции бюджетной и и административной реформ, Ежегодные послания президента РФ и т.д.) Поэтому одним из основных признаков, по которым выделяется комплекс мероприятий для реализации в рамках целевой программы, является его новизна и неповторимость. Другими словами, комплекс мероприятий, направленных на решение задач целевой программы, должен носить инновационный характер. В соответствии определяется как с международными конечный результат стандартами, инновационной инновация деятельности, получивший воплощение в виде нового или усовершенствованного продукта, внедренного на рынке, нового или усовершенствованного 81 технологического процесса, используемого в практической деятельности либо в новом подходе к социальным услугам [17, 63]. Для успешного управления инновациями необходимо их тщательное изучение. Прежде несущественных всего, необходимо видоизменений в отличать продуктах, инновации от технологических, экономических и социальных процессах. Поэтому возникает необходимость построения классификаций инноваций. Учитывая специфику настоящего исследования, целесообразно выделить следующие критерии классификации инноваций: по охвату ожидаемой доли социально-экономической жизни общества и по инновационному потенциалу и степени новизны. В зависимости от охвата ожидаемой доли социально-экономической жизни общества инновации могут быть: локальными (решающие частную проблему конкретного объекта); системными (носящие комплексный характер, системно решающие проблему социально-экономического развития города); По инновационному потенциалу и степени новизны выделяют следующие виды инноваций: радикальные (обеспечивающие переход к принципиально новой технологии); совершенствующие (привносящие улучшение в технологию). Данные направления классификации в наибольшей степени выражают количественные и качественные характеристики инноваций и имеют значение для экономической оценки их последствий и обоснования управленческих решений. Следовательно, качественная и количественная оценка реализуемости задач должна осуществляться с использованием указанной классификации. При этом следует учитывать, что системные и радикальные инновации в большей степени ориентированы «на развитие». В связи с этим, в рамках 82 программно-целевого метода должны решаться преимущественно те задачи, которые ориентированы на создание перечисленных выше видов инноваций. Таким образом, на данном этапе исследования можно выделить еще один критерий обоснованного включения полномочий в целевые программы - это целесообразность их реализации посредством мероприятий инновационного характера, которые способствуют радикальным или системным преобразованиям. Очевидным недостатком представленного критерия является субъективный характер оценки проектов программ. Однако, необходимо учитывать, что критерии, связанные с инновационным характером деятельности, лишь дополняют критерии, основанные на определении вида расходных обязательств. Предложенный подход был апробирован на действующих целевых программах г. Перми. Результаты анализа инновационного характера мероприятий, представленные в приложении 2, позволяют судить о достаточно высокой доле целевых программ, нацеленных на внедрение новых и усовершенствованных подходов к показателей и реализации расходных полномочий. 3.3. Система общих критериев оценки процедуру анализа эффективности программ Проекты целевых программ, прошедшие представленных в них полномочий на предмет целесообразности их реализации посредством программного метода, должны быть оценены в рамках предварительной стадии на основе общих показателей эффективности. Ранее была описана общая логика предлагаемого метода ранжирования программ, основу которого составляет анализ издержек и результативности (CEA). Для оценки социального эффекта предлагается использовать метод, 83 основанный на относительной оценке ожидаемых результатов целевой программы в условных единицах. Одной из ключевых особенностей данного метода является то, что значения всех возможных вариантов социальных эффектов, выраженных через ожидаемые результаты программ, определены заранее (до момента проведения оценки программ). В этом случае существенно повышается непосредственный расчет уровень объективности показателей оценки, эффективности так как программы осуществляется автоматически на основе созданной заранее системы значений критериев эффективности. Таким образом, целью метода является составление рейтинга проектов целевых программ на основе оценки показателей эффективности, которые представляют собой отношение суммы бюджета целевых программ к значению показателя социального эффекта, выраженного в условных единицах. Представленная в первом разделе настоящей главы идея оценки социального эффекта опирается на то, что программно-целевой метод исполнения расходных обязательств структурирован в виде четкой иерархии целей, задач и мероприятий. При этом ожидаемый результат целевой программы косвенно может быть оценен через следующие параметры: степень приоритетности целевой группы (цель); степень значимости направления по улучшению состояния целевой группы (цель и задачи); степень потенциальной эффективности и адекватности метода, используемого в рамках соответствующего направления (задачи и мероприятия). Спецификой целевых программ является относительно ограниченное множество характеристик каждого из перечисленных трех параметров. Это обстоятельство позволяет создать универсальную систему оценки параметров социального эффекта любой целевой программы. Таким образом, на основе анализа действующих целевых программ в стране, регионе или 84 конкретном муниципалитете есть возможность определить перечень возможных характеристик параметров и определить их количественную оценку в условных единицах. В качестве метода определения величины социального эффекта на базе представленных выше параметров предлагается следующий: оценка социального эффекта на основе анализа совокупности количественно выраженных показателей приоритетности целевых групп, заявленных в программе, скорректированных на значимость представленных в проекте направлений по улучшению их состояния, с учетом потенциальной эффективности и адекватности выбранных методов (рис. 3.2). Оценка параметров программы, определяющих ее социальный эффект Значимость направления улучшения 1 Приоритетность целевой группы 1 Значимость направления улучшения 2 ... Значимость направления улучшения p Значимость направления улучшения 1 Приоритетность целевой группы 2 ... Приоритетность целевой группы m Значимость направления улучшения 2 ... Значимость направления улучшения p Значимость направления улучшения 1 Значимость направления улучшения 2 ... Значимость направления улучшения p Потенц. эфф. и адекв. метода 2 ... Потенц. эфф. и адекв. метода r Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и...адекв. метода 2 Потенц. эфф. и адекв. метода r Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и адекв. метода 2 ... Потенц. эфф. и адекв. метода r ... Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и адекв. метода 2 ... Потенц. эфф. и адекв. метода r Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и адекв. метода 2 ... Потенц. эфф. и адекв. метода r Социальный эффект пограммы Выявление целевых групп программы Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и адекв. метода 2 ... Потенц. эфф. и адекв. метода r Рис. 3.2. Общая схема оценки социального эффекта Анализ представленной схемы оценки социального эффекта позволяет сделать вывод, что анализ целевой программы необходимо начинать с 85 построения «дерева» взаимосвязанных параметров, начиная с выявления целевых групп программы, и, далее, заявленных направлений по улучшению их состояния, а также методов в рамках каждого из направлений. Также необходимо заметить, что в целом направления по улучшению состояния являются универсальными, но имеют различные степени значимости для различных целевых групп. То же самое касается методов реализации направлений по улучшению состояния, каждый из которых может иметь высокую степень потенциальной эффективности и адекватности для одних целей, не отвечая при этом требованиям для других. Реализацию представленного метода предлагается осуществлять на основе мультипликативной функции в рамках анализа социального эффекта для каждой из целевых групп. Такой вид функции позволяет наиболее четко отразить влияние значимости направлений по улучшению состояния для каждой из целевых групп на основе понижающих и повышающих коэффициентов, а также степень потенциальной эффективности и адекватности применяемого метода в рамках отдельных направлений (формула 3.1). СЭ i ЦГ i jM j (1 НУ i jk (1 М i kl )), kP (3.1) lR СЭi - социальный эффект i-ой программы; i где ЦГ j - степень приоритетность j-ой целевой группы из множества M, выявленная в i-ой программе; НУ i jk - степень значимости k-ого направления по улучшению состояния j-ой целевой группы из множества P, выявленного в i-ой программе; М i kl - потенциальная эффективность и адекватность метода l в рамках k-ого направления из множества R, выявленного в i-ой программе. 86 Таким образом, анализируя представленную формулу, можно сделать следующие выводы: М i kl представляет собой сумму положительных и отрицательных lR значений коэффициентов, отражающих степень потенциальной эффективности и адекватности всех методов, выбранных для реализации к-го направления улучшения в рамках i-ой программы. НУ kP i jk (1 М i kl ) представляет собой сумму положительных и lR отрицательных значений коэффициентов значимости всех направлений по улучшению состояния j-ой целевой группы. При этом значения коэффициентов значимости скорректированы на суммарную оценку потенциальной эффективности и адекватности выбранных в рамках каждого направления методов. Последний этап заключается в суммировании показателей степени приоритетности всех целевых групп программы i, умноженных на сумму скорректированных коэффициентов значимости направлений улучшения состояния соответствующей группы. После оценки величины социального эффекта для каждой из рассмотренных программ, становится очевидной необходимость определения их бюджетной (экономической эффективности). В связи с тем, что полученные значения социального эффекта программ унифицированы, возникает возможность их сопоставления. Таким образом, отношение общей величины бюджета программы к величине социального эффекта позволяет оценить стоимость достижения последнего (формула 3.2). Очевидно, что чем меньше полученная оценка стоимости достижения социального эффекта, тем более эффективной является целевая программа. 87 эффективность бюджет целевой программы i целевой программы i СЭ i (3.2) Предложенный метод был апробирован на базе действующих в 20042010 г.г. целевых программ г. Перми. Далее представим подробный алгоритм реализации разработанного метода и результаты его апробации. Представленный метод реализуется в три этапа: 1. Разработка системы оценки параметров целевых программ, а именно определение характеристик и значений параметров приоритетности целевых групп, значимости направлений по улучшению их состояния, а также потенциальной эффективности и адекватности применяемых методов. 2. Анализ проекта программы в целях выявления необходимых параметров и построения дерева взаимосвязанных целевых групп, направлений и методов улучшения их состояния. 3. Оценка величины параметров в зависимости от их позиции в построенном дереве на основе системы оценки параметров, а также оценка социального эффекта и эффективности программ по формулам 3.1 и 3.2. Реализация первого этапа происходит до момента начала оценки и ранжирования проектов программ. Как уже отмечалось выше, система оценки параметров основана на содержании реализованных, действующих и принимаемых целевых программ, а также концепции социально- экономического развития страны, региона или муниципалитета и определяет общие представления о приоритетах проводимой политики. Первый этап реализации разработанного метода состоит из нескольких подэтапов. 1.1. Оценка приоритетности целевой группы: определение перечня целевых групп. 88 оценка приоритетности каждой целевой группы в условных единицах (экспертный или формализованный метод определения приоритетов). В действительности оценка степени приоритетности целевой группы является одной из самых сложных задач. При этом в качестве обоснования определения ранга соответствующей целевой категории группы могут населения на выступать приоритеты влияние социально- экономического развития страны, региона или муниципалитета, а также выявленные проблемные характеристики данной целевой группы. Ранжирование целевых групп рекомендуется проводить по шкале от 1 до 10, при этом допустимо определять одни и те же значения степени приоритетности у разных целевых групп, а также использовать при относительном сравнении шаг 0,5 или 1 (n – максимальный приоритет, 1минимальный приоритет). Таблица 3.1 Оценка степени приоритетности целевой группы № Наименование целевой группы j Степень приоритетности 1 Целевая группа 1 ЦГ1 2 Целевая группа 2 ЦГ2 … … … m Целевая группа m ЦГm Для оценки целевых программ г. Перми был определен ранжированный перечень целевых групп, представленный в Таблице 3.1.а. 89 Таблица 3.1.а Оценка степени приоритетности целевой группы на примере системы оценки программ в г. Перми1 № Наименование целевой группы Степень приоритетности 1 Дети, оставшиеся без попечения родителей 9 2 Дети-сироты, являющиеся специализированных учреждений выпускниками 9 3 Несовершеннолетние лица, психоактивные вещества и лица, соответствующей группе риска употребляющие относящиеся к 8 4 Дети, находящиеся в социально опасном положении 8 5 Дети-сироты, учреждениях 7 6 Совершеннолетние лица, психоактивные вещества и лица, соответствующей группе риска 7 Семьи, находящиеся в социально опасном положении 6 8 Инвалиды I и II групп 6 9 ВИЧ-инфицированные лица и лица, относящиеся к соответствующей группе риска 5 10 Население, проживающее в ветхом и аварийном жилье 4 11 Молодые семьи 5 12 Пожилые люди 4 13 Многодетные семьи 5 14 Все население 4 находящиеся в специализированных употребляющие относящиеся к 7 Следующим этапом реализации предложенного метода является оценка значимости направления по улучшению состояния целевой группы. 1.2. Степень значимости направления по улучшению состояния целевой группы. Определение перечня направлений улучшения для всех целевых групп (рассматриваются все возможные варианты улучшений, которые относятся к рассмотренному перечню целевых групп). Таблица составлена на основе экспертных оценок специалистов Администрации г. Перми (все представленные данные относятся к результатам эксперимента и носят рекомендательный характер) 1 90 Оценка значимости рассмотренных направлений для каждой целевой группы в виде понижающих или повышающих коэффициентов (в зависимости от вида целевой группы значимость направлений улучшения может быть разной). Рекомендуемый интервал изменения коэффициентов, отражающих значимость направлений НУ jk , j 1, m; k 1, p , [-0,2; 1] с шагом 0,1. Таким образом, направление улучшения, не имеющее высокой степени значимости, может быть оценено при помощи понижающего коэффициента -0,2 или -0,1. Относительно нейтральная ситуация характеризуется значениями от 0 до 0,2, а высокий уровень приоритета в отношении направления - от 0,3 до 1. Общий метод оценки степени значимости направления по улучшению состояния целевой группы представлен в таблице 3.2., апробация на базе целевых программ г. Перми – в таблице 3.2.а. Таблица 3.2 Оценка степени значимости направления улучшения Целевая группа 1 Целевая группа 2 … Целевая группа m Направление улучшения 1 НУ 11 НУ 12 … НУ 1m Направление улучшения 2 НУ 21 НУ 22 … НУ 2m … … … … … Направление улучшения p НУ p1 НУ p2 … НУ pm Наименование целевой группы j Наименование направления улучшения k 91 Таблица 3.2.а Оценка степени значимости направления улучшения на примере системы оценки программ в г. Перми2 № Направление улучшения Номер целевой группы (из табл. 3.10.а) 1 2 3 4 5 6 0,4 0,7 7 8 9 10 11 12 13 14 1 Повышение уровня безопасности 0,4 0,2 1 1 2 Создание комфортных жизненных условий 0,6 0,1 0 0,6 0,5 0,2 0,4 1 3 Повышение уровня материального благополучия 0,3 0,3 0,2 0 0,6 0,6 0,4 0 4 Охрана и улучшение здоровья 0,5 0 0,8 0,8 0,8 0,5 1 5 Повышение культурного и образовательного уровня 0,6 0,7 0,2 0,5 0,8 0,5 0,3 0,3 0,3 - 0,2 0,2 0,8 0,8 6 Повышение уровня доступности жилья 0,5 0,7 - - 0,4 0,2 - 1 2 7 Социализация и адаптация 0,7 1 0,7 0,6 0,7 0,6 0,3 0,7 0,7 - 0,3 0,5 0,3 0,2 8 Реабилитация - 0,8 0,7 - 0,8 1 - - - 1 0,3 0,2 0,2 - 1 0,6 0,5 1 0,7 0,2 0,3 0,4 0,8 0,6 0,6 1 - 0,8 0,7 0,1 0,4 0,9 1 - 0 - 0,2 1 0,5 0,8 0,7 0,7 0,6 1 Следующим этапом реализации предложенного метода является оценка степени адекватности и потенциальной эффективности методов реализации каждого из направлений. 1.3. Оценка степени потенциальной эффективности и адекватности метода реализации для соответствующего направления: определение перечня методов реализации для всех направлений (рассматриваются все возможные варианты методов, которые относятся к рассмотренному перечню направлений улучшения). Таблица составлена на основе экспертных оценок специалистов Администрации г. Перми (все представленные данные относятся к результатам эксперимента и носят рекомендательный характер) 2 92 0,7 - оценка степени потенциальной эффективности и адекватности рассмотренных методов для каждого отдельного направления в виде понижающих или повышающих коэффициентов (в зависимости от направления улучшения степень адекватности методов может быть разной). Рекомендуемый интервал изменения значений коэффициентов методов реализации М kl , k 1, p; l 1, r [-0,5; +0,5] с шагом 0,1. Таким образом, метод, не отвечающий соответствующего требованиям адекватности направления, может быть и эффективности оценен при для помощи понижающего коэффициента от -0,5 до -0,1. Относительно нейтральная ситуация характеризуется значениям 0, а высокий уровень эффективности метода - от 0,1 до 0,5. Понижающие коэффициенты играют существенную роль для повышения качества проектирования программ и исключения мероприятий, содержание которых неоправданно в рамках конкретной целевой программы. Для мероприятий, связанных с осуществлением инвестиций, применяется значение коэффициентов, увеличенное на 1 (от 0,5 до 1,5). Общий метод оценки степени потенциальной эффективности и адекватности метода представлен в таблице 3.3., апробация на базе целевых программ г. Перми – в таблице 3.3.а. 93 Таблица 3.3 Оценка степени потенциальной эффективности и адекватности методов реализации направлений по улучшению состояния целевой группы Направление улучшения 1 Направление улучшения 2 … Направление улучшения p Метод 1 M 11 M 12 … M 1p Метод 2 M 21 M 22 … M 2p … … … … … Метод r M r1 M r2 … M rp Наименование направления улучшения k Наименование метода l 94 Таблица 3.3.а Оценка степени потенциальной эффективности и адекватности методов реализации направлений по улучшению состояния целевой группы на примере системы оценки программ в г. Перми3 № Метод реализации направления Номер направления улучшения (из табл. 3.2.а) 1 2 3 4 5 6 7 8 1 Ранняя профилактика негативных последствий 0,2 - - 0,5 - - 0,4 0,5 2 Профилактика заболеваний 0,3 -0,5 - 0,5 - - 0,2 0,4 3 Адресная помощь -0,2 0,1 - 0 0,3 -0,2 0,2 4 Патронаж 0,1 - 0,2 0,1 - 0,3 0,3 5 Устройство специализированные учреждения -0,2 - 0,3 - - -0,3 0 6 Содействие в формировании 0,1 внутренних позитивных потребностей Содействие в трудоустройстве 0,1 0 0,2 0,3 0,4 - 0,4 0,1 0,2 0,5 - 0,3 0,3 0,5 0,4 8 Развитие возможностей для досуга 0,2 0,2 - - 0,5 - 0,5 0,3 9 Обеспечение доступа к услугам медицинской помощи 0,2 0,3 - 0,5 - - 0,2 0,4 10 Правовое и информационное содействие 0,1 0 0,4 0,3 0,2 0,5 0,1 0,1 11 Формирование и развитие потребности в здоровом образе жизни 0,2 0 - 0,5 0,5 - 0,2 0,2 12 Создание инфраструктуры 1,3 0,6 - 1,3 1,5 1,5 - - 13 Инвестиции фондов обновление 1,3 1,3 - 1,4 1,5 1,4 - - 7 материальная -0,5 -0,2 в в 0 Созданная на первом этапе система параметров целевых программ, выраженная через характеристики и значения степени приоритетности целевых групп, значимости направлений улучшения, а также адекватности и 95 потенциальной эффективности методов, позволяет на последующих этапах проводить оценку социального эффекта и бюджетной эффективности программ. Очевидно, что оценка социального эффекта, результате применения относительный рассматриваемого уровень приоритетности, метода, полученная в отражает значимости и лишь вероятности достижения ожидаемых результатов программы. В целях апробации предложенного метода оценки эффективности и ранжирования целевых программ, построим рейтинг действующих городских целевых программ в г. Перми. В 2007 г. на территории г. Перми действовали следующие целевые программы: «Социальная поддержка населения г. Перми на 2005-2007 гг.»; «Охрана здоровья жителей города Перми на 2005- 2007 годы»; «Общественное участие» на 2005-2009 годы»; «Развитие образования г. Перми до 2010 года»; «Укрепление гражданской безопасности в г. Перми на 2006-2008 годы»; «Развитие городских микрорайонов на 2006-2010 годы»; «Строительство домов в газопроводов микрорайонах и газификация индивидуальной жилых застройки г. Перми на 2005-2008 гг.»; «Профилактика токсикомании алкоголизма, на территории г. наркомании, Перми на 2007- 2010 годы»; 3 Таблица составлена на основе экспертных оценок специалистов Администрации г. Перми (все 96 «Переселение граждан города Перми из ветхого и аварийного жилищного фонда на 2007-2010 годы». В качестве подробного примера рассмотрим 2 и 3 этап реализации метода на основе программы «Социальная поддержка населения г. Перми на 2005-2007 гг.». В первую очередь необходимо описать дерево взаимосвязанных параметров программы: целевых групп, направлений улучшения и методов улучшения (таблица 3.4.а). Таблица 3.4.а Характеристики параметров целевой программы «Социальная поддержка населения г. Перми на 2005-2007 гг.» Наименование целевых групп Дети, оставшиеся без попечения родителей Наименование направлений улучшения Создание комфортных жизненных условий Наименование методов реализации направления Устройство в специализированные учреждения Обеспечение доступа к услугам медицинской помощи Социализация и адаптация Ранняя профилактика негативных последствий Содействие в формировании внутренних позитивных потребностей Дети, находящиеся в социально опасном положении Охрана и улучшение здоровья Профилактика заболеваний Повышение культурного и образовательного уровня Содействие в формировании внутренних позитивных потребностей Патронаж Развитие возможностей для досуга Семьи, находящиеся в социально опасном положении Повышение уровня материального благополучия Адресная материальная помощь Социализация и адаптация Патронаж Содействие в формировании представленные данные относятся к результатам эксперимента и носят рекомендательный характер) 97 Наименование целевых групп Инвалиды I и II групп Наименование направлений улучшения Наименование методов реализации направления внутренних позитивных потребностей Содействие в трудоустройстве Повышение уровня материального благополучия Адресная материальная помощь Охрана и улучшение здоровья Ранняя профилактика негативных последствий Обеспечение доступа к услугам медицинской помощи Реабилитация Обеспечение доступа к услугам медицинской помощи Правовое и информационное содействие На основе определенных характеристик целевой программы и системы значений параметров, представленной в таблицах 3.1.а, 3.2.а и 3.3.а., оценим величину социального эффекта программы (таблица 3.5.а). 98 Таблица 3.5.а Значения параметров целевой программы «Социальная поддержка населения г. Перми на 2005-2007 гг.» Значение показателя приоритетности целевой группы 9 Значение коэффициента значимости направления улучшения 0,6 Значение коэффициента потенциальной эффективности и адекватности метода -0,2 0,3 0,7 0,4 0,4 8 0,8 0,5 0,2 0,8 0,4 0,5 6 0,6 0,1 0,3 0,3 0,4 0,5 6 0,6 -0,2 1 0,5 0,5 1 0,8 0,1 Подставляя полученные значения параметров в формулу 3.1, получим оценку социального эффекта программы на уровне 138,5 усл. ед. Так как совокупные затраты на реализацию программы оцениваются на уровне 11 850,5 тыс. руб., стоимость достижения рассчитанной величины социального эффекта равна 85,6 тыс. руб. Аналогичным образом проведена оценка социального эффекта и бюджетной эффективности всех реализованных на территории г. Перми в 2007 г. целевых программ. Результаты оценки и ранжированный перечень программ представлены в таблице 3.6.а. 99 Таблица 3.6.а. Рейтинг городских целевых программ г. Перми (действовавших в течение 2007 г.) № (ранг) Наименование программы 1 «Профилактика алкоголизма, наркомании, токсикомании на территории г. Перми на 20072010 годы» 2 «Строительство газопроводов и газификация жилых домов в микрорайонах индивидуальной застройки г. Перми на 20052008 гг.» 3 «Социальная поддержка населения г. Перми на 2005-2007 гг.» 4 «Развитие образования г. Перми до 2010 года» 5 6 7 «Общественное участие» на 20052009 годы» «Переселение граждан города Перми из ветхого и аварийного жилищного фонда на 2007-2010 годы» «Укрепление гражданской безопасности в г. Перми Оценка совокупной величины социального эффекта, усл. ед. Бюджет целевой программы, тыс. руб. Показатель эффективности целевой программы, тыс. руб/усл. ед. 154,5 8 000 51,8 275,4 18 000 65,4 138,5 11 850,5 85,6 96,3 16 532 171,7 35,7 11 220 314,3 188,2 60 220 320,0 46,5 14 901,3 320,5 100 № (ранг) Наименование программы Оценка совокупной величины социального эффекта, усл. ед. Бюджет целевой программы, тыс. руб. Показатель эффективности целевой программы, тыс. руб/усл. ед. 54,4 19 300,1 354,8 45,2 36 000 796,5 на 2006-2008 годы» 8 9 «Охрана здоровья жителей города Перми на 20052007 годы» «Развитие городских микрорайонов на 2006-2010 годы» Таким образом, на основе предложенного метода ранжирования программ по показателю бюджетной эффективности был составлен рейтинг целевых программ г. Перми. Анализ полученных результатов показал, что в целом расчетная оценка величины социального эффекта по всем программам соответствует значимости ожидаемых результатов программ, полученной из заключений экспертов (представителей Администрации г. Перми), что свидетельствует о потенциальной практической применимости предложенного метода. 3.4. Методы оценки агрегированных показателей результативности программ На промежуточной успешности реализации и конечной целевой стадиях оценки программы для анализа используются частные показатели эффективности и результативности. Целью методов оценки агрегированных показателей результативности является выявление степени выполнения цели, задач и мероприятий целевых программ. В связи с тем, что каждая из характеристик степени выполнения определяется совокупностью показателей, необходимо оценить 101 интегральный показатель, позволяющий однозначно судить о степени достижения цели, выполнения задач и мероприятий муниципальной целевой программы. Для оценки интегральной характеристики рекомендуется использовать следующий алгоритм: оценка отклонения значения частного показателя от целевого значения; оценка степени выполнения программы по цели, задачам и мероприятиям. Согласно изложенным в разделе 3.1. принципам оценки эффективности и результативности реализации программ, оценка начинается с определения целевых значений показателей. Таким образом, на стадии промежуточной и конечной оценки программ необходимо определить степень отклонения фактических значений показателей от целевого значения. Эти оценки позволяют определить степень выполнения программы по цели, задачам и мероприятиям. Оценка степени выполнения программы по целям. Оценка степени достижения цели программы осуществляется на основе определения отклонения от 100% взвешенной суммы отклонений значений показателей конечного эффекта от целевого значения (формула 3.3). n П свц 100 1 j В j j 1 где П св ц П j целевой П кэj фактический кэ П кэj целевой (3.3) - показатель степени выполнения цели программы; j =1, если рост значения показателя повышает степень достижения цели программы; j =-1, если рост значения показателя снижает степень достижения цели программы; В j - вес отклонения значения j показателя конечного эффекта от целевого j значения; П кэ целевой - целевое значение j показателя конечного эффекта; 102 П кэj фактически й - фактическое значение j показателя конечного эффекта; n – количество показателей конечного эффекта. Веса могут быть определены на основе экспертных мнений, на основе размера целевой группы и т.д. В случае оценки степени выполнения программы по целям рекомендуется выбирать равные веса, в связи с чем формула для оценки степени выполнения цели программы модифицируется (формула 3.4). П свц n 100 1 j j 1 П кэj целевой П кэj фактический П кэj целевой n (3.4) Оценка степени выполнения программы по задачам. Оценка степени выполнения задач программы осуществляется на основе определения отклонения от 100% взвешенной суммы отклонений значений показателей частных конечных эффектов от целевого значения (формула 3.5). n П св з 100 1 j В j j 1 j П j целевой П чкэ фактически й чкэ j П целевой чкэ (3.5) где П св з - показатель степени выполнения задач программы; j =1, если рост значения показателя повышает степень выполнения задач программы; j =-1, если рост значения показателя снижает степень выполнения задач j программы; В - вес отклонения значения j показателя частного конечного эффекта от целевого значения; П чкэj целевой - целевое значение j показателя частного конечного эффекта; П чкэj фактический - фактическое значение j показателя частного конечного эффекта; n – количество показателей частных конечных эффектов. Веса В j оценивают значимость показателей в интегральной характеристике, то есть значимость соответствующей задачи в рамках реализации программы. В связи с тем, что в общем случае значимость задачи можно оценить ее ресурсоемкостью, рекомендуется использовать 103 следующую формулу для оценки весов отклонений показателей (формула 3.6). Вj расходы на выпонение j задачи бюджет целевой муниципальной программы (3.6) где расходы на выполнение j задачи определяются как совокупные расходы на реализацию мероприятий в рамках выполнения j задачи. Оценка степени выполнения программы по мероприятиям. Оценка степени выполнения мероприятий программы осуществляется на основе определения отклонения от 100% взвешенной суммы отклонений значений показателей непосредственного результата от целевого значения (формула 3.7). n П свм 100 1 В j j 1 П нрj целевой П нрj фактический j П целевой нр (3.7) где П свм - показатель степени выполнения мероприятий программы; В j - вес отклонения значения j показателя непосредственного результата от целевого значения; j П чкэ целевой целевое - значение j показателя непосредственного; П чкэj фактический - фактическое значение j показателя непосредственного результата; n – количество показателей непосредственного результата. В j оценивают Веса значимость показателей в интегральной характеристике, то есть значимость соответствующего мероприятия в рамках реализации программы. В связи с тем, что в общем случае значимость мероприятия можно оценить ее ресурсоемкостью, рекомендуется использовать следующую формулу для оценки весов отклонений показателей (формула 3.8). Вj расходы на выпонение j мероприятия бюджет целевой муниципальной программы (3.8) В целях апробации предложенного метода оценки степени достижения целей, выполнения задач и мероприятии программы, проведен анализ 104 городской целевой программы «Укрепление гражданской безопасности в г. Перми на 2007г.». Для анализа была разработана система частных показателей результативности программы, установлены их целевые значения и проведена оценка фактических результатов за 2007 г. Результаты анализа представлены в таблицах 3.7.а – 3.11.а. Цель программы: Повышение безопасности проживания граждан города Показатели конечного эффекта: Уровень преступности на 10 тыс. чел. Смертность по причине дорожно-транспортных происшествий. Таблица 3.7.а. Оценка степени достижения цели программы Наименование показателя конечного эффекта Плановое значение показателя в 2007 г. Фактическое значение показателя в 2007 г. Отклонение фактического значения от планового Уровень преступности на 10 тыс. чел. 435 467 7,4% Смертность по причине дорожно-транспортных происшествий на 10 тыс. чел. 3,2 3,4 6,1% Задачи программы: Создание условий правоохранительных для органов эффективной по обеспечению деятельности личной и имущественной безопасности граждан в жилом секторе, на улицах и иных общественных местах Создание условий для повышения безопасности участников дорожного движения. Повышение уровня защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Улучшение степени антитеррористической защищенности объектов. 105 Таблица 3.8.а. Перечень показателей частных конечных эффектов № Задача Частный эффекта показатель конечного 1 Создание условий для эффективной деятельности правоохранительных органов по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан в жилом секторе, на улицах и иных общественных местах Удельный вес раскрытых преступлений сотрудниками ППСМ УВД г. Перми, в общем количестве заведенных уголовных дел 2 Создание условий для повышения Число ДТП, произошедших на улицах г. безопасности участников дорожного Перми движения 3 Повышение уровня защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Улучшение степени антитеррористической защищенности объектов Удельный вес предотвращенных ЧС; Удельный вес граждан, пострадавших в результате ЧС и террористических актов, в общем числе населения г. Перми; Удельный вес предотвращенных террористических актов Таблица 3.9.а. Оценка степени выполнения задач программы Наименование показателя частного конечного эффекта Плановое значение показател я в 2007 г. Фактическое значение показателя в 2007 г. Отклонение фактического значения от планового Объем финансир ования, тыс.руб. Удельный вес раскрытых преступлений сотрудниками ППСМ УВД г. Перми, в общем количестве заведенных уголовных дел 58% 54,5% 6,0% 2834 Число ДТП, произошедших на улицах г. Перми (с пострадавшими) 650 712 9,5% 2090 Удельный предотвращенных ЧС вес 90% 92% -2,2% 1230 Удельный вес граждан, пострадавших в результате ЧС и террористических актов, в общем числе населения г. Перми 0% 0% 0% 100% 100% 0% Удельный предотвращенных террористических актов вес 106 Программные мероприятия: Таблица 3.10.а. Перечень показателей непосредственного результата I. Укрепление личной и имущественной безопасности граждан № Мероприятие Стоимость мероприятия, тыс. руб. 1 Приобретение 2 автомобилей 1160 ГАЗ-2217 «Соболь» для групп немедленного реагирования 2 Приобретение 9 комплектов 452 сигнально-громкоговорящих устройств для приобретаемых автомобилей ГАЗ-2217 3 Приобретение 9 347 стационарных радиостанций для приобретаемых автомобилей ГАЗ-2217 4 Приобретение 30 носимых 780 радиостанций для полка ППСМ УВД г. Перми 5 Установка 3 телефонных 95 точек на не телефонизированные участковые пункты милиции (с приобретением телефонных аппаратов) Показатель непосредственного результата Удельный вес предотвращенных уличных преступлений в общем числе совершенных уличных преступлений; Удельный вес раскрытых уличных преступлений в общем числе совершенных уличных преступлений Удельный вес преступлений, раскрытых «по горячим следам» на данных участковых пунктах, в общем количестве преступлений II. Обеспечение безопасности дорожного движения № 1 2 Мероприятие Стоимость мероприятия, тыс. руб. Реконструкция светофорного 1750 объекта на 3-х перекрестках Показатель непосредственного результата Установка 30 светодиодных 340 табло «Внимание, дети!» Удельный вес случаев детского дорожно-транспортного травматизма в общем числе жертв ДТП Средняя продолжительность возникновения пробки на участках дорог с затрудненным движением 107 III. Защита населения города от явлений природного и техногенного характера № Мероприятие Стоимость мероприятия, тыс. руб. 1 Дооборудование ППУ КЧС города 1230 и районов средствами связи, оборудованием и снаряжением для повседневной работы непосредственно в зоне ЧС Показатель непосредственного результата Удельный вес ППУ и КЧС города, оборудованных средствами связи и снаряжением в соответствии требованиями Таблица 3.11.а. Оценка степени выполнения мероприятий программы Наименование показателя непосредственного результата Плановое значение показателя в 2007 г. Фактическое Отклонение значение фактического показателя в значения от 2007 г. планового Объем финанси рования, тыс.руб. Удельный вес предотвращенных уличных преступлений в общем числе совершенных уличных преступлений 65% 63% 3,1% 1612 Удельный вес раскрытых уличных преступлений в общем числе совершенных уличных преступлений 70% 76% 8,6% 1127 Удельный вес преступлений, раскрытых «по горячим следам» на данных участковых пунктах, в общем количестве преступлений 75% 69% 8,0% 95 Средняя продолжительность устранения затора на участках дорог с затрудненным движением 7 мин. 8,2 мин. 17,1% 1750 Удельный вес случаев детского дорожно-транспортного травматизма в общем числе жертв ДТП 24% 21% -12,5% 340 Удельный вес ППУ и КЧС города, оборудованных средствами связи и снаряжением в соответствии требованиями 100% 98% 2% 1230 108 Таким образом, анализ реализации мероприятий целевой программы «Укрепление гражданской безопасности в г. Перми на 2007г.» показал, что на промежуточной стадии оценки можно вынести следующее заключение: степень достижения цели программы (согласно расчету по формуле 3.3 и данным таблицы 3.7.а) оставила 93%; степень выполнения задач программы (согласно расчету по формуле 3.5, 3.6 и данным таблицы 3.9.а) оставила 94%; степень выполнения мероприятий программы (согласно расчету по формуле 3.7, 3.8 и данным таблицы 3.11.а) оставила 99%. В целом на основе полученных результатов апробации метода оценки агрегированных значений частных показателей целевых программ можно сделать вывод о том, что представленный подход дает легко интерпретируемые и объективные результаты анализа. Данный метод позволяет достигать целей оценки на промежуточной и конечной стадиях, предоставляя возможность факторного анализа причин отклонений и сравнения результатов различных программ. В рассматриваемом примере можно обосновать причину отклонения программы от намеченных целей. Очевидно, что в связи высокой степенью достижения целевых значений показателей частных конечных эффектов и непосредственных результатов выполнения мероприятий, причины отклонения от плановых значений показателей реализации целей носят объективный характер и не находятся в прямой зависимости от качества ее реализации. В связи с этим на промежуточной стадии оценки может быть вынесено заключение о целесообразности корректировки плановых значений показателей. Таким образом, подводя итоги анализа и апробации предложенной методики оценки целевых программ, можно заключить, что несмотря на определенные ограничения применения предложенных подходов, в целом можно судить о потенциальной состоятельности и эффективности 109 разработанных методов для решения специфичных задач оценки исключительно в рамках целевых программ. Причем универсальный характер методики позволяет применять ее для оценки региональных и муниципальных программ. Предложенная методика апробирована в рамках эксперимента в 2006-2007 г.г. и принята к внедрению в конце 2007 г. в Администрации г. Перми и г. Соликамска Пермского края. 110 Заключение В ходе проведения диссертационного исследования были получены некоторые значимые теоретические и прикладные выводы относительно предмета исследования – систем оценки целевых программ бюджетных расходов. На основе обзора, проведенного в первой главе настоящего исследования, было определено следующее: Программно-целевое бюджетирование, являясь одним из методов реализации результативного подхода к бюджетному процессу, определяет специфические требования к системе оценки, среди которых можно выделить: многоуровневый характер системы и разнообразие используемых видов оценки; наличие четко определенных критериев оценки до начала ее проведения; учет в критериях оценки всех ключевых аспектов характеристики объекта (целевых программ); общедоступность информации о критериях оценки до начала ее проведения; высокая степень объективности процесса проведения оценки; непрерывный и регулярный процесс целевых программ и т.д. Оценку целевых программ целесообразно проводить на основе общих (универсальных) показателей на предварительной стадии и на основе частных показателей на промежуточной и конечной стадиях. Несмотря на многообразие целей и параметров оценки основным направлением анализа целевых программ является их эффективность (бюджетная эффективность). К основным общетеоретическим методам оценки эффективности программ относятся метод анализа издержек и выгод (CBA), метод анализа издержек и полезности (CUA), метод анализа издержек и результативности (CEA), а также многочисленные модификации последнего. При этом несмотря на многообразие методов оценки, каждый из них обладает рядом существенных ограничений в целях практического применения: сложность оценки социального эффекта в денежном 111 выражении, отсутствие учета предельных издержек на создание социального эффекта и т.д. Во второй главе исследования на основе анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей бюджетный процесс и определяющей основные направления бюджетных реформ, были выявлены особенности применения программно-целевого метода финансирования расходных обязательств и соответствующие им специфические требования, предъявляемые к системе оценки программ в РФ. К ключевым особенностям целевых программ, реализуемых на территории РФ, можно отнести следующие: особый статус целевых программ в поправках к Бюджетному кодексу в апреле 2007 г., появление долгосрочных программ, как метода реализации инвестиционной политики государства и местного самоуправления, неурегулированность вопроса относительно финансирования целевых программ и т.д. В работе показано, что сложившиеся процедура и методология разработки и реализации целевых программ не полностью соответствуют требованиям данного метода планирования: цели и ожидаемые результаты многих муниципальных целевых программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения; значительная часть целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции Администрации соответствующего уровня; отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения; административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими органами исполнительной власти; отсутствуют эффективные инструменты мониторинга и оценки целевых программ. Последний вывод был подтвержден результатами проведенного анализа действующих методик оценки целевых программ в субъектах РФ. В настоящее время в субъектах РФ принято не менее 40 методик оценки целевых программ, большая часть из которых носит формальный характер и не имеет реального опыта внедрения. Анализ наиболее ярких примеров подходов к оценке целевых программ в некоторых регионах РФ 112 (Пермский край, Калужская, Нижегородская, Самарская, Хабаровская, Ленинградская области и т.д.) вывил следующие ключевые недостатки применяемых методов оценки: направленность на оценку качества проектировки, а не на оценку эффективности программы; сложность интерпретации показателей, необоснованность выбора весов при оценке агрегированного показателя; высокая степень субъективности в присвоении баллов в ходе анализа проектов программ; отсутствие оценки эффективности (учета бюджетных расходов) программ; отсутствие сопоставимости оценок проектов при использовании частных показателей для оценки результатов, отсутствие информации о критериях оценки до момента ее проведения и т.д. Проведенный анализ выявил необходимость совершенствования методов оценки целевых программ. В связи с этим в третьей главе диссертационного исследования автором предложена и апробирована (в рамках эксперимента, проводимого в 2006-2007 г. на базе городских целевых программ г. Перми) методика многоуровневой оценки целевых программ. Анализ, проведенный в работе, позволил определить структуру методики, состоящую из трех основных элементов: система критериев отбора расходных полномочий, целесообразных к реализации в рамках целевых программ; система показателей и критериев оценки эффективности программ для составления их рейтинга на предварительной стадии оценки; методы оценки агрегированных показателей результативности программ, применяемые на промежуточной и конечной стадиях оценки. В работе определено, что система критериев отбора расходных полномочий, целесообразных к реализации в рамках целевых программ, позволяет исключить из рассмотрения мероприятия программы, обеспечивающие выполнение текущих функций органов исполнительной 113 власти. Таким образом, исполнение целевых программ должно происходить за счет бюджета принимаемых обязательств, кроме того, критерием отнесения комплекса мер к реализации в рамках целевой программы может служить его инвестиционный характер, новизна и неповторимость. Система общих показателей и критериев оценки эффективности программ применяется на предварительной стадии оценки программы и становится основой для ранжирования целевых программ. Использование ранжирования позволяет наиболее четко и очевидно определить приоритетные целевые программы, которые выносятся на рассмотрение утверждающего органа. В работе был сделан вывод, что в связи со спецификой программно-целевого метода реализации расходных полномочий государства и местного самоуправления, а именно с тем, что в программах четко определяются ожидаемые результаты ее завершения, оценка социального эффекта может опираться на прогноз данных результатов. Ожидаемые результаты целевых программ выражаются через планируемое изменение состояния целевой группы. Очевидно, что в данном случае значимость полученного социального эффекта можно оценить на основе приоритетности целевой группы программы, а также приоритетности ожидаемого изменения ее состояния. В работе было отмечено, что каждая из представленных характеристик ожидаемого результата может быть оценена до момента анализа приоритетности, программы потенциальной по уровню ее относительной эффективности и адекватности сложившейся ситуации. В работе предложена оригинальная методика формализованной оценки социального эффекта целевых программ. Это позволяет на основе метода CEA (издержки - эффективность) оценить бюджетную эффективность предлагаемых к реализации программ, проранжировать их по уровню эффективности. Анализ, проведенный в работе, показал, что на промежуточной и конечной стадиях оценки программы встает вопрос о качестве ее реализации для: 114 необходимой корректировки финансовых средств, выделяемых на дальнейшую реализацию программы; формирования информационной базы относительно эффективных технологий реализации целевых программ. В связи с тем, что на промежуточной и конечной стадиях оценки целесообразно оценивать результативность и эффективность конкретных целей, задач и мероприятий программы, в качестве инструментов анализа в работе предлагается применять частные показатели. Причем для оценки результатов достижения целей программы необходимо использовать показатели конечного эффекта, для задач – показатели частных конечных эффектов, а для мероприятий – показатели непосредственных результатов. При вынесении оценочного заключения относительно результативности и эффективности реализации программы встает вопрос о том, каким образом получить единую взвешенную характеристику, отражающую степень достижения целей программы, а также степень выполнения задач и мероприятий. Данный вопрос упирается в решение проблемы агрегирования совокупности показателей. В рамках предложенной методики оценки целевых программ предлагается проводить агрегирование на каждом из уровней иерархии показателей, определяя средневзвешенную величину отклонений фактических значений показателей от плановых. В качестве весов в работе рекомендуется использовать относительную стоимость каждого из мероприятий программы, так как данная характеристика косвенно отражает значимость соответствующих направлений расходования средств для бюджета. Данные оценки позволяют сделать очевидные выводы относительно успешности реализации программы, а также провести факторный анализ, имеющий высокую аналитическую ценность в системе оценки целевых программ. Разработанная методика была апробирована в рамках эксперимента на базе целевых программ г. Перми в 2006-2007 г.г. (результаты эксперимента 115 представлены в п.3.2-3.4. работы) и принята к внедрению в конце 2007 г. в Администрации г. Перми и г. Соликамска. 116 Список использованных источников Нормативные документы: 1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»). 2. Постановление администрации Тульской области № 303 от 27.06.2007 «О порядке разработки и реализации областных целевых программ». 3. Постановление губернатора Амурской области от 13.07.2006 № 380 «Об утверждении методики оценки областных целевых программ». 4. Постановление губернатора Калужской области от 02.02.2005 №33 «Об утверждении положения о порядке разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ». 5. Постановление мэра Хабаровской области от 29.06.2007 № 1114 «О порядке разработки, утверждения и реализации целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов». 6. Постановление Правительства Ленинградской области от 03.03.2006 № 54 «Об утверждении методических рекомендаций по оценке эффективности региональных целевых программ в Ленинградской области». 7. Постановление Правительства Нижегородской области от 27.06.2007 № 202 «Об утверждении методики оценки эффективности бюджетных целевых программ и корректировок предоставляемых бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов». 117 8. Постановлением Думы Воронежской области от 22.12.2006 710-IV-ОД «Об областной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в Воронежской области на период 2007 – 2012 годов». 9. Распоряжение Правительства Саратовской области от 01.03.2005 № 56-Пр «О методике оценки областных целевых программ». 10.Распоряжение губернатора Пермской области от 24.05.2004 № 264-р «Об утверждении методики оценки и рейтингования областных целевых программ». 11.Распоряжение Правительства Самарской области от 01.03.2005 № 56-Пр «О методике оценки областных целевых программ». 12.Федеральный закон N 145-ФЗ от 31.07.1998 .Бюджетный кодекс РФ. Монографии и учебники: 13.Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж. Э. Экономика общественного сектора. – М., 1999. 14. Афанасьев М.П, Кривогов И.В. Модернизация государственных финансов. – М.: ГУ-ВШЭ, 2006. 15.Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. – М.: Финансы - ЮНИТИ, 2002. 16.Берездивина Е.В., Елисеенко В.Ф., Жулин А.Б., Сивашева Н.М. Оценка эффективности использования бюджетных средств в части расходов на оказание бюджетных услуг. – М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2004. 17.Виленский П. Л., Лившиц В. Н., Смоляк С. А. Оценка эффективности инвестиционных проектов: Теория и практика.- М.: Дело, 2001. 18.Гараджа М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. 118 19.Визгалов Д.В. Методы оценки муниципальных программ. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. 20.Емельянов А. М., Исакин М. А. , Климова К. И. , Марголина Т. И., Роженцова Е. В., Тотьмянина А.А., Шакина Е. А. «Механизмы управления системой профилактики и патроната социального сиротства». – НО «Университетский фонд «Экономическая школа», Пермь, 2004. 21. Емельянов А.М., Исакин М.А., Тотьмянина А.А., Шакина Е.А. «Финансово-экономическое сопровождение проекта «Реформирование системы профилактики социального сиротства в Пермской области» в сборнике материалов по итогам реализации социального проекта «Реформирование системы профилактики социального сиротства в Пермской области» / Администрация Пермской области – Пермь, 2004. 22.Интегрированная информационная система социально-экономических показателей. – Сборник статей под ред. А.В. Маракуева. - М.: ЦЭМИ РАН. – 2001. 23.Никифоров С.М., Стрелец О.А. Бюджетирование, ориентированное на результат: проблемы и перспективы внедрения в российскую практику управления общественными финансами. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. 24.Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Социальная политика. Учебник для вузов М.: ГУ ВШЭ, 2004. 25. Руководство по применению подхода, основанного на измерении эффектов и непосредственных результатов. (Outcomes and Outputs Framework. Guidance Document. Ministry of Finance and Administration of Australia, November 2000). 26.Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами. Под ред. Лаврова А.М. – М.: Минфин, 2007. 27. Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе. М.: ИЭК, 2005. 119 28. Человеческое развитие: новое измерение социально-экономического прогресса. Учебное пособие под общей редакцией проф. В.П. Колесова (экономический факультет МГУ) и Т. Маккинли (ПРООН, Нью-Йорк). М.: Права человека, 2000. 29.Эффективность оказания услуг в общественном секторе – бюджетирование по результатам: сравнительный доклад. – ТАСИС, 2002. 30.Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. - М.: Аспект Пресс, 1996. 31. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000. 32.A Social Time Preference Rate for Use in Long-Term Discounting. OXERA a report for ODPM, DfT and Defra, – 2002. 33.Atkinson A., Stiglitz J. Lectures on public economics. – NY: McGraw-Hill, 1980. 34.Becker G.S. Human capital. New York: Columbia University Press, 1964. 35.Beltratti A. Models of Economic Growth with Environmental Assets. Dordrecht: Kluwer, 1996. 36.Cost-benefit analysis and the environment: recent developments. Executive summary. OECD 2006. 37.Cowell, F. Welfare Weights. Report to the UK Office of Fair Trading, 1999. 38.Dorfman R. Measuring Benefits of Government Investments. Washington D. C. The Brookings Institution, 1965. 39.Drummond M.F, Sculpher M.J., Torrance G.W., O’Brien B.J., Stoddart G.L. Methods for the Economic Evaluation of Health Care Programmes. Oxford University Press, 2005. 40.Frederick C. Mosher, Program Budgeting: Theory and Practice with Particular Reference to the U.S. Department of the Army. 80-81. Цит. по: GAO/AIMD97-46 Performance Budgeting. 120 41.Gramlich E. Benefit-cost analysis of government programs. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1981. 42.Guidelines for the evaluation of public sector initiatives. - Department of Treasury and Finance of UK, Initiative Evaluation Guidelines, 1997. 43.Handbook on Economic Analysis of Investment Operations. – World Bank, 1996. 44.Hansen B.O., J.L.Hougaard, H.Keiding, L.P.Оsterdal On the possibility of a bridge between CBA and CEA: Comments on a paper by Dolan and Edlin. Institute of Economics University of Copenhagen November 2002. 45.Hatry H.P. Performance Measurement. Getting Results. The Urban Institute Press, 1999. 46.Haughwout A.F. Public Infrastructure Investments, Productivity and Welfare in Fixed Geographic Areas. - Federal Reserve Bank of New York, 2001. 47.Kahn A.J. Theory and Practice in Social Planning. New York: Russell Sage Foundation, 1969. 48.Lesourne, J. Cost-benefit Analysis and Economic Theory. North-Holland, Amsterdam, 1975. 49. Levin H.M. Cost-effectiveness: A primer, Beverly Hills, CA: Sage, 1983. 50.Managing for Results: Agency Progress in Linking Performance Plans With Budgets and Financial Statements. US GAO, 2002. 51.Managing for Results: The Statutory Framework for Performance-Based Management and Accountability. US GAO, 1998 52. Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries / edited by Richard Allen and Daniel Tommasi. OECD Publications Service, 2001. 53.Mishan E. J. Cost – benefit analysis. – London: George Allen & Unwin Ltd, 1984. 121 54.Minogue, M., «Changing the state: concepts and practice in the reform of the public sector», in Minogue, M., Polidano, C. and Hulme, D. (Eds), Beyond the New Public Management, Edward Elgar, Cheltenham, 1998. 55.Minogue, M., «The internationalisation of new public management», in McCourt, W. and Minogue, M. (Eds), The Internationalization of Public Management: Reinventing the Third World State, Edward Elgar, Cheltenham, 2001. 56.Monitoring and evaluating social programs in developing countries, Valadez J. and Bamberger M., ed. // Economic development institute of the World Bank Series. – Washington D.C. :World Bank, 1997. 57. Musgrave R.A., Musgrave P.B. Public finance in theory and practice. New York: McGraw-Hill, 1989. 58.Patton M.Q. Utilization-Focused Evaluation. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 1997. 59.Performance Contracting: Lessons from Performance Contracting Case Studies. A Framework for Public Sector Performance Contracting. PUMA/PAC OECD, 1999. 60.Results-Oriented Budget Practices in Federal Agencies. US GAO, 2001. 61.Richardson J. Cost-Utility Analysis: What Should be Measured; Utility, Value or Healthy Year Equivalents? University of Zurich, Switzerland. 1990. 62.Schaeffer M. Municipal Budgeting. The World Bank Municipal Finance Series, 2000. 63.Schorr, Alvin L., and Baumheier E.C. Social Policy, pp. 1361-1363 in Morris R., Dana B., Classer P., Marks R., Rein M., Schrieber P., Encyclopedia of Social Work. New York: National Assosiation of Social Workers, 1971. 64.Scriven, M. The Logic of Evaluation. Inverness, CA: Edgepress 1980. 65.Spicker P. Social policy: themes and approaches. Prentice Hall, London, 1995. 66.Sugden, R. and Williams, A. H. The principles of practical cost-benefit analysis. Oxford University Press, Oxford, 1979. 122 67.The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government, Treasury Guidance. – London, 2003. 68.Vaclay F. Social Impact Assessment/ International Association for Impact Assessment Special Publication Series N2. , 2003. 69.Weiss, C. Evaluation Research: Methods for Assessing Program Effectiveness. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall Press. 1972. 70.Williams A., Giardina E. Efficiency in the Public Sector: the theory and practice of cost – benefit analysis.-Great Britain: University Press, Cambridge, 1993. Статьи в периодических источниках: 71.Архипов В. М., Окулова Е. Э. Оценка социальной составляющей инвестиционных проектов // Финансы и кредит. – 2003. - №4 (118). – С. 15 - 19. 72.Афанасьев М.П. «Бюджетирование, ориентированное на результат» // Вопросы экономики. - 2004. - №9. C. 130-139 73.Горемыкина Л.Е. Принципы государственного контроля за исполнением бюджета // Финансы, № 12, 2005. С. 47-50 74. Колосницына М.Г. Экономика общественного сектора: государственные расходы. Цикл лекций. «Экономический журнал ГУ-ВШЭ», 2003, том 7, № 3- С.231-257. 75. Кричевский Н., Лавров В. Что такое «социальные инвестиции»? / Проект института национальной стратегии//Агентство политических новостей, 2006. 76.Орлов А.И. Допустимые средние в некоторых задачах экспертных оценок и агрегирования показателей качества. - В сб. «Многомерный статистический анализ в социально-экономических исследованиях», М.: Наука, 1974, с.388-393. 123 77.Abu Elias Sarker. New public management in developing countries. Department of Business and Public Administration, University of Sharjah, Sharjah, United Arab Emirates. / International Journal of Public Sector Management Vol. 19 No. 2, 2006 pp. 180-203 78.Addison J.T., Stanley Siebert W. Recent Developments in Social Policy in the New European Union. Industrial and Labor Relations Review, Vol. 48, No. 1, 1994, pp. 5-27. 79.Bleichrodt, H., Quiggin, J. Life-cycle preferences over consumption and health: when is cost-effectiveness analysis equivalent to cost-benefit analysis? Journal of Health Economics 18, 1999, pp. 681-708. 80. Blum J. D.; Damsgaard A., Sullivan P.R. Cost-benefit analysis. Proceedings of the Academy of Political Science, Vol. 33, No. 4, Regulating Health Care: The Struggle for control. 1980, pp. 137-147. 81.Chapman, R. H., Stone, P. W., Sandberg, E.A., Bell, C., and Neumann, P.J. A comprehensive league table of cost-utility ratios and a sub-table of «Panelworthy» studies. Medical Decision Making, 20, 2000, pp.67-451. 82.Diamond J. From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies. IMF Working Paper WP/03/169, 2003. 83.Dolan, P., Edlin, R. Is it really possible to build a bridge between cost-benefit analysis and cost-effectiveness analysis? Journal of Health Economics 21, 2002, pp. 827-843. 84. Donaldson, C., Mapp, T., Farrar, S., Walker, A., and Macphee, S. Assessing community values in health care: is the «willingness to pay» method feasible? Health care analysis, 5, 1997, pp.7-29. 85.Drummond, M.F. and Stoddart, G.L. Economic evaluation of health-producing technologies across different sectors: Can valid methods be developed? Health Policy, 33, 1995, pp.31-219. 86.Garber, A.M., Phelps, C.E. Economic foundations of cost-effectiveness analysis. Journal of Health Economics 16, 1997, pp.1-32. 124 87.Gerard, K. Cost-utility in practice: a policy maker’s guide to the state of the art. Health Policy, 21, 1992, pp.79-249. 88. Goel V. and Detsky A. A cost-utility analysis of preoperative total parenteral nutrition. International Journal of Technology Assessment in Health Care, 5, 1989, pp.94-183. 89.Gramlich E.M. Infrastructure investment: a Review Essay. – Journal of Economic Literature. – Sep., 1994. – Vol. 32. №3. – pp. 1176 – 1196. 90.Hu T., Lee M. L. & Stromsdorfer E. W. Economic returns to vocational and comprehensive high school graduates. Journal of Human Resources, 1971, pp.25-50. 91.Kahn, A.J. & Kamerman, S.B. International aspects of social policy. In J. Midgley, M.B. Tracy & M. Livermore, The Handbook of Social Policy, 2000, pp. 479-492. 92.Maass A. Benefit – Cost Analysis: its relevance to Public Investment Decisions. – The Quarterly Journal of Economics. – 1996. – Vol.80, No. 2. pp. 208 - 226. 93.Mishan E. J. Criteria for Public Investment: Some simplifying Suggestions// The Journal of political Economy. Vol.75, No.2, 1967. pp.139 – 146. 94.Prest R., Turvey R.: Cost-Benefit Analysis: A Survey, the Economic journal, Vol. 75, 1965, pp. 683-735 95.Sinclair, J., Torrance, G., Boyle, M., Horwood, S., Saigal, S., and Sackett, D. Evaluation of neonatal intensive care programs. New England Journal of Medicine, 305, 1981, pp.94-189. 96. Sjaastad L.A., Wisecarver D.L.. The Social cost of public Finance. – The Journal of Political Economy, Vol. 85, №3, 1977, pp. 513 – 548. Электронные ресурсы 97. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. Центр фискальной политики. 125 Москва, 2002: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fpcenter.org/russian/res_rus.html. 98. Проект Тасис «Содействие Министерству экономического развития и торговли»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.tacismedt.ru/budget.htm. 99. Руководство по применению подхода, основанного на измерении эффектов и непосредственных результатов. (Outcomes and Outputs Framework. Guidance Document. Ministry of Finance and Administration of Australia, November 2000): [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.finance.gov.au/scripts. 100. Бюджетирование, ориентированное на результат: цели и принципы. Экорис-НЭИ. 2002 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.ecorys.ru/data/sbr/1-POB-goals_and_Principles14%20February_2003.pdf. 101. Якобсон Л.И., Глаголев А.В., Кудюкин П.М.. Оптимизация бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление. Институт экономики переходного периода. Москва, 2001: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iet.ru/usaid/optima/optima.html. 102. Performance Budgeting. Program Evaluation Division Office of the Legislative Auditor State of Minnesota, 1994: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.auditor.leg.state.mn.us/ped/1994/perform.htm. 103. Performance Budgeting: Current Developments and Future Prospects. US GAO, 2003. : [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.gao.govAimd/Ggd-99-67 104. Performance-Based Program Budgeting in Context: History and Comparison. Office of Program Policy Analysis and Government Accountability, 1997: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.adb.org/Documents/Manuals/Govt_Expenditure/default.asp 126 Приложение 1. Исполнение бюджета расходных обязательств в зависимости от соответствия задач целевых программ г. Перми и вопросов местного значения Городская целевая программа Задачи городской программы Программа "Ликвидация ветхого и аварийного жилищного фонда на 20042006 годы" 1) реализация обязательств собственников жилищного фонда относительно его состояния; 2) согласование и координация деятельности муниципальных и управляемых ими структур в процессе реализации программы; Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы 1) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы действующее 2) утверждение генеральных действующее планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных 127 Городская целевая программа Программа "Общественное участие" (20052009 гг.) Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы 3) переселение жильцов из ветхого и аварийного жилищного фонда и снос ветхого и аварийного жилья. 3) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; действующее 1) Создание условий для формирования многоуровневого партнерства через внедрение технологий конструктивного взаимодействия различных сообществ. принимаемое 2) Создание условий для расширенного внедрения гражданских инициатив, повышения степени вовлеченности населения в процесс управления. принимаемое 3) Решение специфических принимаемое 128 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы 1) организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медикосанитарной помощи в стационарнополиклинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; действующее проблем различных сообществ и выстраивание отношений власть общественность с учетом специфики этих сообществ. Программа "Охрана здоровья жителей города Перми" (20052007 гг.) 1) формирование у населения потребности в здоровом образе жизни; 2) снижение неонатальной смертности, охрана репродуктивного здоровья; принимаемое 3) профилактика заболеваний, имеющих наибольшую долю в структуре заболеваемости и смертности жителей города Перми; принимаемое 129 Городская целевая программа Задачи городской программы 4) укрепление материальнотехнической и лечебнодиагностической базы учреждений здравоохранения города; Программа "Социальная Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы 2) обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта; Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы действующее 5) введение в практику работы ЛПУ современных ресурсосберегающих методов диагностики, лечения и профилактики заболеваний; принимаемое 6) оптимизация амбулаторнополиклинической помощи с целью повышения ее качества и доступности для населения города; принимаемое 7) дальнейшая оптимизация стационарной помощи; принимаемое 8) проведение рациональной кадровой политики в здравоохранении города Перми. принимаемое 1) создание механизма межведомственной 1) опека и попечительство; действующее 130 Городская целевая программа Задачи городской программы поддержка населения г. Перми" (20052007 гг.) координации, информационного, методического и организационного взаимодействия всех ведомств, учреждений и организаций, ведущих работу с различными социозащитными группами населения; Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы 2) организация исследовательской, информационной, консультативной и организационнометодической деятельности; принимаемое 3) экономическая и социальная стабилизация института семьи, профилактика социального сиротства; принимаемое 4) развитие новых форм работы по оказанию поддержки социально незащищенным категориям с учетом тенденций и особенностей развития ситуации в городе, переориентация системы социальной защиты населения с распределения принимаемое 131 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы материальной помощи на обеспечение интеграции данных категорий в общество и вывода их на самообеспечение; 5) обеспечение права пожилых людей, инвалидов и других социально незащищенных категорий населения на достойное существование, путем создания условий для реализации трудового потенциала; принимаемое 6) повышение уровня социальной адаптации социозащитных категорий путем облегчения доступа к основным социальным объектам и услугам, содействие активному участию в жизни общества; принимаемое 7) улучшение материальнотехнической базы учреждений социального обслуживания населения, работающих с социозащитными принимаемое 132 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы категориями; Программа "Строительство газопроводов и газификация жилых домов в микрорайонах индивидуальной застройки г. Перми на 20052008 гг." 8) формирование общественного мнения, привлечение внимания общественности к проблемам семьи, инвалидов и пожилых людей, повышение престижности деятельности лиц, занятых в сфере социальной защиты населения. принимаемое 1) повышение уровня благоустройства и, соответственно, качества жизни в домах индивидуальной застройки; принимаемое 2) снижение выбросов, загрязняющих воздух в городе; 1) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом 3) создание условий для дальнейшего развития индивидуального жилищного строительства в газифицированных микрорайонах. Программа 1) Создание условий действующее принимаемое 1) организация охраны действующее 133 Городская целевая программа Задачи городской программы "Укрепление гражданской безопасности в г. Перми на 2005 год". для эффективной деятельности правоохранительных органов по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан в жилом секторе, на улицах и иных общественных местах. Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы 2) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийноспасательных формирований на территории городского округа; 3) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа 4) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа; 5) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; 2) Создание условий для повышения принимаемое 134 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материальнотехнических, продовольственных, медицинских и иных средств; действующее безопасности участников дорожного движения. 3) Повышение уровня защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Улучшение степени антитеррористической защищенности объектов. Комплексная экологическая программа г. Перми на 2001 2005 г экологическая реабилитация водных объектов города путем уменьшения сброса загрязняющих веществ, реконструкции очистных сооружений, снижения водопотребления; обустройство родников, принимаемое 135 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы снижение водопотребления Организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом действующее создание системы управления движением отходов, ликвидация несанкционированных свалок, вовлечение отходов в переработку; решение проблемы удаления отходов 1 - 2 класса опасности с территории города Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов действующее экологическая реабилитация территорий с наибольшей техногенной нагрузкой на воздушную среду путем снижения выбросов загрязняющих веществ Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа действующее медико-экологическая реабилитация и оздоровление населения путем разработки критериев оценки здоровья населения и внедрения нормативно - правового Формирование у населения здорового образа жизни, действующее озер и прудов профилактика алкоголизма, наркомании и токсикомании 136 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы ликвидация подтопления жилой застройки, рекультивация оползнеопасных склонов и выработанных карьеров Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа действующее сохранение городских лесов, создание системы особо охраняемых природных территорий, озеленение территории города Организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа действующее механизма их учета в системе природоохранных мероприятий охрана видов животных, занесенных в Красную Книгу, и регулирование численности безнадзорных домашних животных принимаемое предотвращение экологических аварий и катастроф Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа действующее рекреации путем развития регулируемых зон отдыха Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами действующее 137 Городская целевая программа «Профилактика алкоголизма, наркомании, токсикомании и ВИЧ-инфекции на территории г.Перми на 2004-2006 гг.» Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы организаций культуры Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы экологический мониторинг по результатам наблюдений за состоянием атмосферы, водных ресурсов и т.д. Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа действующее экологическое образование и воспитание, просвещение населения Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа действующее управление охраной окружающей среды путем разработки нормативно - правовых актов и заключения договоров на комплексное природопользование Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа действующее совершенствование системы первичной профилактики злоупотребления психоактивными веществами Формирование у населения здорового образа жизни, действующее консолидация усилий субъектов профилактики (муниципальных органов и учреждений) в сфере профилактики профилактика алкоголизма, наркомании и токсикомании принимаемое 138 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы злоупотребления психоактивными веществами с учетом межведомственного подхода к решению проблемы усиление пропаганды Формирование у населения здорового образа жизни здорового образа жизни, действующее профилактика алкоголизма, наркомании и токсикомании снижение интереса к психоактивным веществам среди молодежи путем вовлечения молодых людей в программы учреждений физической культуры и спорта, туризма, работающих в области досуга детей, подростков и молодежи Формирование у населения здорового образа жизни, сокращение незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также действенный контроль за реализацией качественной алкогольной продукции и легальным оборотом наркотических веществ Организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией действующее профилактика алкоголизма, наркомании и токсикомании Обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта действующее 139 Городская целевая программа Задачи городской программы снижение темпов роста наркологических заболеваний и ВИЧинфекции «Развитие городских микрорайонов» Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Формирование у населения здорового образа жизни, Формирование у населения здорового образа жизни, основываясь на результатах комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов, влияющих на социальноэкономическое развитие территорий, разработать проекты, направленные на решение локальных проблем Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа осуществить действующее профилактика алкоголизма, наркомании и токсикомании уменьшение негативных последствий для здоровья граждан от злоупотребления ПАВ сформировать механизм непосредственной реализации проектов и контроля этого процесса со стороны депутатов и жителей города Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы действующее профилактика алкоголизма, наркомании и токсикомании действующее Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства Создание условий для предоставления транспортных услуг населению Организация транспортного 140 Городская целевая программа Задачи городской программы реализацию проектов, направленных на решение выявленных проблем Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы обслуживания населения в границах городского округа Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам. Организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа Организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи, первичной медикосанитарной помощи в стационарнополиклинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов) Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания 141 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов «Программа развития системы образования города Перми до 2005 г.» Поддержка социальной, финансовой и экономической стабильности развивающейся СО г. Перми. Создание действенных механизмов контроля за исполнением норм законодательства, защиты прав субъектов образовательного процесса города, соблюдения гарантий государства в области образования. Преобразование разнонаправленный инновационный процесс в ОУ г. Перми в демократически управляемый единый процесс модернизации и реформирования НПСО в современную НГСО Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам действующее Организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа принимаемое 142 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы Разработка и реализация комплексной программы подготовки и переподготовки работников ОУ и научно-педагогических работников принимаемое Сосредоточение внимания и усилий на последовательном изживании авторитарной педагогики, технократической формы образовательного процесса и развитии демократических, гуманистических форм образовательной деятельности принимаемое Обеспечение реализации в СО города прав и свобод в соответствии с Конвенцией о правах ребенка и другими документами принимаемое Освоение в течение 5 лет теоретическую методологию и практическую технологию развивающего принимаемое 143 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы обучения в начальном звене школ города Осуществление разработки пакета конкретных программ гуманизации и гуманитаризации всех блоков учебных дисциплин и их адаптация к госстандарту и основным учебникам принимаемое Осуществление обновления содержания всех учебных дисциплин в соответствии с достижениями и направлениями современного НТП. принимаемое Повышения качества образования преимущественно методами эффективного демократического управления образовательной деятельностью принимаемое Создание предпосылки и условия активного формирования университетских комплексов в г. Перми. принимаемое 144 Городская целевая программа Задачи городской программы Увеличение вклада СО в развитие культуры города за счет повышения качества образования, развития правовой культуры в ОУ, учреждений физической культуры и спорта для детей, а также за счет активной профилактики в ОУ детской наркомании, пьянства, преступности «Защита населения и территории г. Перми от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на 2001-2005 годы» разработка и реализация мер по снижению рисков, смягчению последствий и защите населения от ЧС разработка и реализация мер по выявлению опасности и комплексному анализу риска возникновения ЧС разработка и реализация системы мер по мониторингу и прогнозированию ЧС развитие системы информационного обеспечения управления рисками Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материальнотехнических, продовольственных, медицинских и иных средств действующее действующее 145 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийноспасательных формирований на территории городского округа действующее возникновения ЧС разработка и реализация мер по снижению рисков, смягчению последствий и защите населения от ЧС развитие аварийных и специальных служб города решение социальных вопросов личного состава аварийных и специальных служб, предприятий, ответственных за безопасность города подготовка населения и специалистов к действиям в условиях ЧС формирование структуры, совершенствование форм и методов услуг технической защиты населения, а также предприятий всех форм собственности принимаемое Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, действующее 146 Городская целевая программа Задачи городской программы Вопросы местного значения городского округа, установленные ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом города Перми, Решением от 13 сентября 2005 г. № 132 «О внесении изменений и дополнений в устав города Перми», в соответствии с задачами городской целевой программы объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материальнотехнических, продовольственных, медицинских и иных средств Вид расходных обязательств, исполняемых при реализации мероприятий городской целевой программы 147 Приложение 2. Виды инноваций как результат реализации комплекса мероприятий целевых программ г. Перми Городская целевая программа Задачи городской программы Программа "Ликвидация ветхого и аварийного жилищного фонда на 20042006 годы" 1) реализация обязательств собственников жилищного фонда относительно его состояния; Программа "Общественное участие" (20052009 гг.) Программа "Охрана здоровья жителей города Перми" (2005- Вид инновации в зависимости от охвата доли социальноэкономической сферы жизни общества локальные Вид инновации зависимости от инвестиционного потенциала и степени новизны 2) согласование и координация деятельности муниципальных и управляемых ими структур в процессе реализации программы; локальные совершенствующие 3) переселение жильцов из ветхого и аварийного жилищного фонда и снос ветхого и аварийного жилья. системные радикальные 1) Создание условий для формирования многоуровневого партнерства через внедрение технологий конструктивного взаимодействия различных сообществ; системные совершенствующие 2) Создание условий для расширенного внедрения гражданских инициатив, повышения степени вовлеченности населения в процесс управления; системные совершенствующие 3) Решение специфических проблем различных сообществ и выстраивание отношений власть - общественность с учетом специфики этих сообществ. системные совершенствующие 1) формирование у населения потребности в здоровом образе жизни; системные совершенствующие 2) снижение неонатальной смертности, охрана системные совершенствующие совершенствующие 148 Городская целевая программа Задачи городской программы 2007 гг.) репродуктивного здоровья; Программа "Социальная поддержка населения г. Перми" (20052007 гг.) Вид инновации в зависимости от охвата доли социальноэкономической сферы жизни общества Вид инновации зависимости от инвестиционного потенциала и степени новизны 3) профилактика заболеваний, имеющих наибольшую долю в структуре заболеваемости и смертности жителей города Перми; системные совершенствующие 4) укрепление материальнотехнической и лечебнодиагностической базы учреждений здравоохранения города; локальные совершенствующие 5) введение в практику работы ЛПУ современных ресурсосберегающих методов диагностики, лечения и профилактики заболеваний; системные совершенствующие 6) оптимизация амбулаторносистемные поликлинической помощи с целью повышения ее качества и доступности для населения города; совершенствующие 7) дальнейшая оптимизация стационарной помощи; локальные совершенствующие 8) проведение рациональной кадровой политики в здравоохранении города Перми. системные совершенствующие 1) создание механизма межведомственной координации, информационного, методического и организационного взаимодействия всех ведомств, учреждений и организаций, ведущих работу с различными социозащитными группами населения; системные совершенствующие 2) организация исследовательской, системные совершенствующие 149 Городская целевая программа Задачи городской программы Вид инновации в зависимости от охвата доли социальноэкономической сферы жизни общества Вид инновации зависимости от инвестиционного потенциала и степени новизны системные совершенствующие 4) развитие новых форм работы системные по оказанию поддержки социально незащищенным категориям с учетом тенденций и особенностей развития ситуации в городе, переориентация системы социальной защиты населения с распределения материальной помощи на обеспечение интеграции данных категорий в общество и вывода их на самообеспечение; совершенствующие 5) обеспечение права пожилых людей, инвалидов и других социально незащищенных категорий населения на достойное существование, путем создания условий для реализации трудового потенциала; системные совершенствующие 6) повышение уровня системные социальной адаптации социозащитных категорий путем облегчения доступа к основным социальным объектам и услугам, содействие активному участию в жизни общества; совершенствующие 7) улучшение материальнотехнической базы учреждений социального обслуживания населения, работающих с совершенствующие информационной, консультативной и организационно-методической деятельности; 3) экономическая и социальная стабилизация института семьи, профилактика социального сиротства; системные 150 Городская целевая программа Задачи городской программы Вид инновации в зависимости от охвата доли социальноэкономической сферы жизни общества Вид инновации зависимости от инвестиционного потенциала и степени новизны локальные совершенствующие Программа "Строительство газопроводов и газификация жилых домов в микрорайонах индивидуальной застройки г. Перми на 20052008 гг." 1) повышение уровня локальные благоустройства и, соответственно, качества жизни в домах индивидуальной застройки; совершенствующие 2) снижение выбросов, загрязняющих воздух в городе; локальные совершенствующие 3) создание условий для дальнейшего развития индивидуального жилищного строительства в газифицированных микрорайонах. локальные совершенствующие Программа "Укрепление гражданской безопасности в г. Перми на 2005 год". 1) Создание условий для эффективной деятельности правоохранительных органов по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан в жилом секторе, на улицах и иных общественных местах; локальные совершенствующие 2) Создание условий для повышения безопасности участников дорожного движения. локальные совершенствующие 3) Повышение уровня защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Улучшение степени антитеррористической системные совершенствующие социозащитными категориями; 8) формирование общественного мнения, привлечение внимания общественности к проблемам семьи, инвалидов и пожилых людей, повышение престижности деятельности лиц, занятых в сфере социальной защиты населения. 151 Городская целевая программа Задачи городской программы Вид инновации в зависимости от охвата доли социальноэкономической сферы жизни общества Вид инновации зависимости от инвестиционного потенциала и степени новизны защищенности объектов. Комплексная экологическая программа г. Перми на 2001 2005 г 1) экологическая реабилитация локальные водных объектов города путем уменьшения сброса загрязняющих веществ, реконструкции очистных сооружений, снижения водопотребления; обустройство родников, озер и прудов; совершенствующие 2) снижение водопотребления; локальные совершенствующие 3) создание системы управления движением отходов, ликвидация несанкционированных свалок, вовлечение отходов в переработку; решение проблемы удаления отходов 1 2 класса опасности с территории города; системные совершенствующие 4) экологическая реабилитация территорий с наибольшей техногенной нагрузкой на воздушную среду путем снижения выбросов загрязняющих веществ; локальные совершенствующие 5) медико-экологическая реабилитация и оздоровление населения путем разработки критериев оценки здоровья населения и внедрения нормативно - правового механизма их учета в системе природоохранных мероприятий; локальные совершенствующие 6) ликвидация подтопления жилой застройки, рекультивация оползнеопасных склонов и выработанных карьеров; локальные совершенствующие 7) сохранение городских лесов, создание системы особо системные совершенствующие 152 Городская целевая программа Задачи городской программы Вид инновации в зависимости от охвата доли социальноэкономической сферы жизни общества Вид инновации зависимости от инвестиционного потенциала и степени новизны 8) охрана видов животных, занесенных в Красную Книгу, и регулирование численности безнадзорных домашних животных; системные совершенствующие 9) предотвращение экологических аварий и катастроф; системные совершенствующие 10) рекреации путем развития регулируемых зон отдыха; локальные совершенствующие 11) экологический мониторинг по результатам наблюдений за состоянием атмосферы, водных ресурсов и т.д.; системные совершенствующие 12) экологическое образование и воспитание, просвещение населения; системные совершенствующие 13) управление охраной окружающей среды путем разработки нормативно правовых актов и заключения договоров на комплексное природопользование. локальные совершенствующие 1) совершенствование системы первичной профилактики злоупотребления психоактивными веществами; локальные совершенствующие 2) консолидация усилий локальные субъектов профилактики (муниципальных органов и учреждений) в сфере профилактики злоупотребления психоактивными веществами с учетом межведомственного подхода к решению проблемы; совершенствующие охраняемых природных территорий, озеленение территории города; «Профилактика алкоголизма, наркомании, токсикомании и ВИЧ-инфекции на территории г.Перми на 2004-2006 гг.» 153 Городская целевая программа Задачи городской программы Вид инновации в зависимости от охвата доли социальноэкономической сферы жизни общества системные Вид инновации зависимости от инвестиционного потенциала и степени новизны 4) снижение интереса к психоактивным веществам среди молодежи путем вовлечения молодых людей в программы учреждений физической культуры и спорта, туризма, работающих в области досуга детей, подростков и молодежи; системные совершенствующие 5) сокращение незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также действенный контроль за реализацией качественной алкогольной продукции и легальным оборотом наркотических веществ системные совершенствующие 6) снижение темпов роста наркологических заболеваний и ВИЧ-инфекции; системные совершенствующие 7) уменьшение негативных последствий для здоровья граждан от злоупотребления ПАВ. локальные совершенствующие 1) основываясь на результатах комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов, влияющих на социально-экономическое развитие территорий, разработать проекты, направленные на решение локальных проблем; локальные совершенствующие 2) сформировать механизм непосредственной реализации проектов и контроля этого процесса со стороны депутатов локальные совершенствующие 3) усиление пропаганды здорового образа жизни; «Развитие городских микрорайонов» совершенствующие 154 Городская целевая программа Задачи городской программы Вид инновации в зависимости от охвата доли социальноэкономической сферы жизни общества Вид инновации зависимости от инвестиционного потенциала и степени новизны 3) осуществить реализацию проектов, направленных на решение выявленных проблем. локальные совершенствующие 1) Поддержка социальной, финансовой и экономической стабильности развивающейся СО г. Перми. Создание действенных механизмов контроля за исполнением норм законодательства, защиты прав субъектов образовательного процесса города, соблюдения гарантий государства в области образования; локальные совершенствующие 2) Преобразование разнонаправленный инновационный процесс в ОУ г. Перми в демократически управляемый единый процесс модернизации и реформирования НПСО в современную НГСО; локальные совершенствующие 3) Разработка и реализация комплексной программы подготовки и переподготовки работников ОУ и научнопедагогических работников; локальные совершенствующие 4) Сосредоточение внимания и усилий на последовательном изживании авторитарной педагогики, технократической формы образовательного процесса и развитии демократических, гуманистических форм образовательной деятельности; системные совершенствующие 5) Обеспечение реализации в СО города прав и свобод в соответствии с Конвенцией о правах ребенка и другими системные совершенствующие и жителей города; «Программа развития системы образования города Перми до 2005 г.» 155 Городская целевая программа Задачи городской программы Вид инновации в зависимости от охвата доли социальноэкономической сферы жизни общества Вид инновации зависимости от инвестиционного потенциала и степени новизны 6) Освоение в течение 5 лет теоретическую методологию и практическую технологию развивающего обучения в начальном звене школ гороа; системные совершенствующие 7) Осуществление разработки пакета конкретных программ гуманизации и гуманитаризации всех блоков учебных дисциплин и их адаптация к госстандарту и основным учебникам; системные совершенствующие 8) Осуществление обновления содержания всех учебных дисциплин в соответствии с достижениями и направлениями современного НТП; системные совершенствующие 9) Повышения качества образования преимущественно методами эффективного демократического управления образовательной деятельностью; системные совершенствующие 10) Создание предпосылки и локальные условия активного формирования университетских комплексов в г. Перми; совершенствующие 11) Увеличение вклада СО в развитие культуры города за счет повышения качества образования, развития правовой культуры в ОУ, учреждений физической культуры и спорта для детей, а также за счет активной профилактики в ОУ детской наркомании, пьянства, преступности. совершенствующие документами; локальные 156 Городская целевая программа Задачи городской программы Вид инновации в зависимости от охвата доли социальноэкономической сферы жизни общества системные Вид инновации зависимости от инвестиционного потенциала и степени новизны «Защита населения и территории г. Перми от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на 2001-2005 годы» 1) разработка и реализация мер по снижению рисков, смягчению последствий и защите населения от ЧС; 2) разработка и реализация мер по выявлению опасности и комплексному анализу риска возникновения ЧС; системные совершенствующие 3) разработка и реализация системы мер по мониторингу и прогнозированию ЧС; системные совершенствующие 4) развитие системы информационного обеспечения управления рисками возникновения ЧС; локальные совершенствующие 5) развитие аварийных и специальных служб города; системные совершенствующие 6) решение социальных вопросов личного состава аварийных и специальных служб, предприятий, ответственных за безопасность города; локальные совершенствующие 7) подготовка населения и специалистов к действиям в условиях ЧС; системные совершенствующие 8) формирование структуры, совершенствование форм и методов услуг технической защиты населения, а также предприятий всех форм собственности. системные радикальные совершенствующие 157
